Теория и методика - Бюджетная система РФ

Теория и методика
государственного финансового контроля
Доктрина государственного контроля
Системный подход в исследовании сущности, цели, задач и функций государственного финансового
контроля предполагает рассмотрение его, с одной стороны, как части целого, с другой - как целого,
состоящего из частей. В первом случае мы должны рассматривать финансовый контроль как часть
государственного контроля. В этой связи представляется целесообразным раскрыть основные аспекты
государственного контроля, исходя из его места в государственном управлении.
Государственный контроль вытекает из сущности власти и государства. Но, как всякий элемент этих
категорий, он имеет свое место в государственном управлении, которое определяется функциями
государственного управления, целями и иерархией государственной власти и общественно необходимым
разделением труда. В этой связи рассмотрим сущность каждого из этих аспектов и их взаимосвязь с
государственным контролем.
В процессе государственного управления, как, впрочем, и всякого другого, осуществляется ряд функций
управления, которые обеспечивают замкнутый цикл управления. К ним относятся: планирование,
предполагающее установление цели и мероприятий по ее достижению; мотивация (стимулирование),
обеспечивающее заинтересованность людей в достижении цели; контроль, определяющий степень достижения
целей и позволяющий переходить к новому циклу управления – корректировке целей или постановке новых
целей (планирование). Таким образом, контроль, являясь завершающей стадией цикла управления,
одновременно является и «предтечей» нового цикла управления. Без него цикл управления будет разорван, т.е.
управления как такового не будет.
Функциональная сущность контроля вытекает из объективной необходимости отношений
руководства и исполнения как особой функции, обусловленной общественным разделением труда.
Следовательно, объектом контроля в самом широком понимании этого слова является поведение (действия)
людей – участников общественного процесса.
Среди ученых, исследовавших сущность контроля, имеют место четыре направления. Первое из них
представлено в работах многих юристов, социологов и экономистов, исследующих контроль как сферу
деятельности органов государственного и хозяйственного управления. Они обычно определяют контроль
как метод или форму управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности.
По нашему мнению, трактовка контроля как метода или формы управления вызывает сомнение. В
самом деле, под методами управления принято понимать способы практического осуществления задач
управленческой деятельности, способы практического административного, общественного или
экономического воздействия со стороны субъекта управления на управляемый объект. Форма управления, в
свою очередь, представляет собой способ внешнего выражения содержания управленческой деятельности
путем издания различных нормативных (юридических) актов: положений, инструкций, приказов и т.д.
Нам представляется, что контроль не может быть сведен к методу или форме управленческой
деятельности. Он является самостоятельной функцией управления, т.е. особым видом деятельности,
характеризующимся целевой направленностью, однородностью содержания и однотипностью способов его
осуществления.
Второе направление в трактовке сущности контроля характерно для позиции многих специалистов по
теории управления. Они часто выделяют три стадии управленческой деятельности: стадию проектирования
и определения цели; организацию выполнения принятого решения; контроль исполнения. Следовательно,
контроль трактуется здесь как особая стадия управленческого цикла. С таким подходом можно согласиться,
если рассматривать контроль с узких позиций проверки исполнения каждого конкретного управленческого
решения, а не в качестве целенаправленного и относительно обособленного вида управленческой
деятельности.
Третье направление в характеристике сущности контроля отражено в трудах ряда исследователей,
взявших на вооружение арсенал кибернетической терминологии. С позиций кибернетики контроль
представляет собой форму обратной связи, посредством которой управляющая система получает
необходимую информацию о действительном состоянии управляемого объекта и исполнении
управленческих решений. На наш взгляд, сторонники такой позиции допускают своеобразный
«информационный уклон» в понимании сущности контроля. Конечно, с точки зрения информационных
аспектов процесса управления контроль есть форма обратной связи. Но при такой трактовке контроль
искусственно отрывается от процесса принятия управленческих решений, не видна важнейшая черта
контроля — возможность и необходимость активного воздействия на происходящие хозяйственные
процессы.
Статья, открывающая новую рубрику Бюллетеня, основана на материалах монографии «Государственный финансовый
контроль» В. А. Жукова и С. П. Опенышева.
Бесспорно, узкокибернетический подход к определению сущности контроля не вызывает возражений
формального характера. Однако при данной интерпретации на первый план выдвигаются технические
аспекты контроля, а не социально-экономические, которые, на наш взгляд, должны быть доминирующими.
Кибернетическое же толкование контроля носит, по нашему мнению, вспомогательный характер.
В литературе по контролю и ревизии широко распространено четвертое направление. Для него
характерно мнение, что сущностью контроля являются регулярная проверка соблюдения хозяйственного
законодательства, выявление нарушений государственной дисциплины. Такая позиция представляет собой
правовую концепцию сущности контроля, поскольку она сводит его лишь к способу обеспечения законности,
к проверке соблюдения правовых норм. Со столь узкой трактовкой трудно согласиться. При всей важности
проверки соблюдения законов и подзаконных актов нельзя сводить только к этому сущность контроля. Вторая
его сторона — это наличие обратных связей, выражающихся в активном воздействии контроля на более
рациональное использование ресурсов, устранение препятствий на пути оптимального функционирования
различных звеньев управления.
С учетом всего сказанного можно сделать вывод, что контроль как одна из функций управления
представляет собой систему мониторинга процесса функционирования управляемого объекта с целью
оценить обоснованность и эффективность принятых управленческих решений, выявить отклонения от
этих решений и осуществлять корректировку действий.
Из этого определения можно сделать вывод, что контроль выступает как кульминационный момент
управленческого цикла на той его стадии, когда фактические результаты воздействия на управляемый
объект сопоставляются с требованиями принятых решений, а при выявлении отрицательных отклонений
устанавливаются их причины и виновники, принимаются меры к улучшению положения дел. Чтобы
эффективно выполнять такую роль, контроль должен быть оперативным, своевременным и экономичным.
Активная роль контроля в управлении экономикой проявляется в том, что он не ограничивается только
констатацией допущенных отклонений от требований управленческих решений. Его данные используются
для поддержания динамического равновесия всей системы управления, принятия более обоснованных
управленческих решений.
Являясь самостоятельной функцией управления экономикой, контроль не поглощает другие функции,
а взаимопроникает в них, оказывая активное воздействие на эффективность их использования.
Связь контроля с функциями мотивации и планирования выражается не только в проверке
исполнения принятых управленческих решений. Одновременно контроль фактического состояния
управляемого объекта дает возможность субъекту управления своевременно реагировать на происходящие
изменения, при необходимости корректировать ранее принятые управленческие решения. Исследуя степень
напряженности и обоснованности плановых показателей, контроль способствует повышению их
оптимальности.
Контроль не представляет сам по себе первичной деятельности: он касается той деятельности,
которая осуществляется независимо от контроля. Но «производный» характер контроля не означает, однако,
что он не является самостоятельным видом работы. Сущность контроля как относительно обособленной ее
части состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям,
которые он (объект) получил от управляющего звена (органа, должностного лица). Из буквального смысла
такого определения не следует, что контроль осуществляется только ради наблюдения и подчинен лишь
цели сбора данных и сигнализации в компетентные органы о результатах проведенных наблюдений.
Итоговая целенаправленность контроля заключается в том, что в процессе его выявляются результаты
воздействия субъекта на объект, допущенные отклонения от требований управленческих решений, от
принятых принципов организации и регулирования, причины этих отклонений, а также определяются пути
преодоления имеющихся препятствий для эффективного функционирования всей системы.
Таким образом, функция контроля многогранна, поскольку включает выявление и анализ
фактического положения дел, сопоставление фактического положения с намеченными целями, оценку
контролируемой деятельности и принятие мер по устранению вскрытых недостатков. Именно
специфическое назначение контроля позволяет говорить о его самостоятельности, что дает возможность
отделить его от других видов деятельности не только в научном, но и в организационном плане как при
определении компетенции органов, так и при создании специальных контрольных органов, которые не
выполняют или почти не выполняют других, кроме контроля, государственных функций. Но
обособленность функций относительна, поскольку «единство процесса управления требует их интеграции».
Применительно к контролю интеграция выражается в том, что органы, осуществляющие контроль,
обязательно втягиваются в орбиту общего или отраслевого управления в результате подчинения
контролирующего субъекта государственному органу общей или отраслевой компетенций.
Объективную необходимость контроля для управленческой деятельности в целом подтверждает
перечень элементов контроля. Образно говоря, контроль играет роль барьера, направляющего весь процесс
исполнения к установленным идеальным требованиям.
Без контроля нельзя обеспечить компетентность и конкретность руководства. Управлять конкретно
— значит управлять на основе достоверной информации, располагая которой, можно своевременно заметить
ошибки и препятствия на пути к цели, преодолеть их, скорректировать управление, приведя его в
соответствие с объективными изменениями, выработать наиболее целесообразные решения различных
общих и специальных вопросов государственной жизни. Без контроля нельзя говорить о правильной
перспективе в работе, ибо, не зная состояния дел, реальности, невозможно правильно предвидеть
перспективы развития, а не опираясь на предвидение — нельзя руководить. Хорошо налаженный контроль
играет большую роль в воспитании кадров, повышении их ответственности за порученное дело, борьбе с
нарушениями государственной дисциплины.
Контролю как функции управления присуща (кроме отмеченных) та специфическая черта, что эта
функция осуществляется всеми государственными органами, независимо от их основных задач и вида
деятельности, которые они осуществляют. Но поскольку контроль не выступает в изолированном виде, а
реализуется применительно к конкретному предметному содержанию, объем контрольной деятельности, формы
и методы ее проявления дифференцируются в зависимости от сферы или отрасли управления, а также от места
органа, осуществляющего контрольные полномочия, в общей системе государственного механизма. «Сквозной»
характер функции контроля предъявляет большие требования к процессу ее конкретизации применительно к
каждому уровню управления, к каждому государственному органу. Задача заключается в том, чтобы найти
оптимальные варианты распределения этой функции между органами и избежать в процессе конкретизации
параллелизма и дублирования.
Поскольку управление в социальном смысле связано с категорией властвования, постольку контроль
как управленческая функция также есть властная деятельность, влияющая на поступки, действия участников
совместного труда. Властность контроля проявляется в наличии у контрольных органов ряда полномочий,
связанных с возможностью: а) давать подконтрольным объектам обязательные для исполнения указания об
устранении вскрытых недостатков; б) ставить перед компетентными инстанциями вопрос о привлечении к
ответственности виновных в обнаруженных нарушениях лиц; в) непосредственно применять в ряде случаев
меры государственного принуждения.
В свете этого теоретического положения полномочия Счетной палаты Российской Федерации и
контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации явно недостаточны, так как пункты «а» и «б»
реализованы лишь частично, а пунктом «в» они вообще не наделены.
Из верной теоретической посылки о властности контроля, обеспечивающей реальность самого
контроля, нельзя, однако, делать вывод об отнесении контроля к числу мер государственного принуждения.
Действительно, реализация контроля может быть связана с применением различных видов государственного
принуждения. Но сводить контроль к принуждению - значит искажать истинное положение вещей. Власть
нельзя отождествлять с принуждением, которое является лишь ее особым элементом, потенциально
содержащимся в любом предписании общеобязательного характера в виде средства, используемого в целях
обеспечения реального исполнения соответствующих требований. Принуждение применяется в связи с
неправомерными действиями; оно имеет объективную тенденцию к сужению.
Следующий теоретический аспект государственного контроля связан с его иерархией, которая
заключается в распределении контроля по уровням управления – государственный (федеральный), субъекта
Федерации, предприятия и по субъектам контроля – представительная власть, исполнительная власть.
С учетом этого для исполнительной власти, как центральной, так и субъектов Федерации, система
показателей будет достаточно большой. Здесь можно выделить следующие блоки показателей, которые
необходимо контролировать:
БЛОК ПРОИЗВОДСТВА
1.1. Объемы валового выпуска продукции; валового внутреннего продукта по народному хозяйству, а
также произведенного и использованного в регионах; валовой добавленной стоимости, созданной в отраслях
в целом; динамические и структурные характеристики этих показателей.
1.2. Показатели использования отраслевых ресурсов, произведенных и завезенных по импорту.
2. ИНВЕСТИЦИОННЫЙ БЛОК
2.1. Общий объем капитальных вложений по народному хозяйству в отраслевом и региональном
разрезах; динамические характеристики инвестиционного процесса; структура капитальных вложений по
основным источникам в целом по экономике и отдельным отраслям.
2.2. Объемы подрядных и строительно-монтажных работ по народному хозяйству и регионам, их
динамика.
2.3. Технологическая структура капитальных вложений в целом по экономике, в отраслевом, а также
региональном разрезах.
2.3. Затраты на капитальный ремонт основных фондов по народному хозяйству, отраслям и регионам,
их динамика.
2.4. Объемы незавершенного строительства по народному хозяйству и регионам, а также в отраслевом
разрезе.
2.5. Данные баланса основных фондов по народному хозяйству, отраслям и регионам.
2.6. Возрастная структура и степень износа основных фондов в отраслевом разрезе в целом по стране и
в ее регионах.
2.7. Степень загрузки основных фондов в отраслевом разрезе в целом по стране и на региональном
уровне.
3. ЦЕНОВОЙ БЛОК
3.1. Индексы цен в отраслях народного хозяйства и промышленности (в том числе на приобретаемые
ресурсы и готовую продукцию) в целом по стране и регионам.
3.2. Индекс цен на капитальные вложения.
3.3. Сводный индекс потребительских цен (в том числе по продовольственным товарам,
непродовольственным товарам, платным услугам в целом и с дифференциацией по видам услуг) по народному
хозяйству и регионам.
3.4. Дефляторы по валовому внутреннему продукту и его структурным элементам по основным
направлениям использования.
3.5. Динамика цен на мировых рынках на основные виды экспортируемой и импортируемой
продукции.
4. ФИНАНСОВЫЙ БЛОК
4.1. Государственные финансы.
4.1.1. Показатели доходов, расходов, дефицита в федеральном и консолидированном бюджетах;
элементный состав доходов и расходов бюджетной системы (с перегруппировкой данных расходной части
на элементы текущих и капитальных расходов); оценка степени исполнения бюджета.
4.1.2. Доля различных источников в покрытии дефицита бюджета.
4.1.3. Данные бюджетов регионов - налоговой и неналоговой доходной частей, а также о размерах
перечисленных в государственный бюджет налогов и полученных регионами субвенций и дотаций,
величине их бюджетного дефицита (профицита); оценка степени исполнения бюджетов регионов.
4.1.4. Оценка масштабов внешней и внутренней задолженности государства.
4.1.5. Объем недоимок по налоговым поступлениям в бюджетную систему.
4.2. Финансовое положение предприятия.
4.2.1. Прибыль по народному хозяйству, отраслям и регионам.
4.2.2. Уровень рентабельности в отраслях народного хозяйства и промышленности, его динамика.
4.2.3. Оценка изменения структуры себестоимости продукции в отраслях по основным ее элементам.
4.2.4. Субсидии и дотации из бюджета в отрасли народного хозяйства.
4.2.5. Оборотные средства, их основные элементы, источники их формирования по народному
хозяйству и основным его отраслям.
4.2.6. Изменение остатков денежных средств на счетах предприятий в отраслевом разрезе.
4.2.7. Объемы задолженности по ее видам и в разрезе основных субъектов хозяйствования.
4.2.8. Показатели текущей ликвидности предприятий и организаций по народному хозяйству и
отраслям.
4.3. Состояние денежно-кредитной сферы.
4.3.1. Данные консолидированных счетов денежно-кредитной системы с выделением счетов органов
денежно-кредитного регулирования.
4.3.2. Система показателей по оценке международной ликвидности страны.
4.3.3. Показатель денежной массы, показатель денежной базы, их элементный состав, динамика этих
показателей.
4.3.4. Денежная эмиссия по народному хозяйству и регионам.
4.3.5. Оценка скорости оборачиваемости денег.
4.3.6. Ввоз и вывоз иностранной валюты.
4.3.7. Оценка объема иностранной и отечественной валюты на руках у населения.
4.3.8. Норма резервирования, устанавливаемая Банком России по рублевым и валютным счетам.
4.4. Кредитный рынок.
4.4.1. Объем предложения и размещения централизованных кредитов на межбанковском рынке.
4.4.2. Ставка рефинансирования Банка России и средние ставки коммерческих банков по кредитам
различной длительности на межбанковском рынке и по кредитованию предприятий и населения.
4.4.3. Объем и структура кредитов, предоставляемых коммерческими банками по длительности
кредитов и в разрезе отраслей экономики.
4.4.4.Объемы государственного кредитования отраслей экономики.
4.5. Рынок ценных бумаг.
4.5.1. Объем эмиссии и размещения государственных ценных бумаг по их основным видам.
4.5.2. Объем выручки и привлечения в бюджет средств от продажи государственных ценных бумаг,
бюджетная эффективность от операций с государственными ценными бумагами на первичном и вторичном
рынке.
4.5.3. Доходность государственных ценных бумаг по видам.
4.5.4. Объем государственных ценных бумаг, приобретенных иностранными инвесторами.
4.5.6. Объемы биржевого оборота на фондовом рынке страны.
4.6. Валютный рынок.
4.6.1. Показатели спроса, предложения, объема продаж основных валют на биржевых площадках
страны.
4.6.2. Официальный курс доллара и его динамика.
4.6.3. Оценка товарного паритета отечественной валюты.
4.6.5. Объем покупок и продаж основных валют на внебиржевом валютном рынке, а также через
обменные валютные пункты.
4.6.6. Изменение валютных резервов страны.
4.7. Вклады населения.
4.7.1. Вклады населения в банковскую систему по стране в целом и регионам, их динамика.
4.7.2. Процентная ставка по вкладам населения и средняя процентная ставка в коммерческих банках,
дифференцированная по регионам.
5. ПОТРЕБИТЕЛЬСКИЙ РЫНОК
5.1. Общий объем розничного товарооборота, включая общественное питание, по народному
хозяйству и регионам, его структурные и динамические характеристики.
5.2. Удельный вес импортных товаров в общем объеме товарных ресурсов (в том числе по
потребительским товарам).
5.3. Товарные запасы в розничной торговле и их динамика по народному хозяйству и в региональном
разрезе.
5.4. Объем потребления платных услуг населением по видам услуг в целом по стране и по регионам, его
динамика.
6. БЛОК ДЕМОГРАФИИ И РЫНКА ТРУДА
6.1. Численность населения по стране и регионам.
6.2. Численность экономически активного населения по народному хозяйству и регионам, его
структура и динамика.
6.3. Общая численность безработных по стране и регионам.
6.4. Численность занятых по секторам и отраслям экономики в целом по стране и ее регионам.
6.5. Потребность предприятий в работниках по народному хозяйству, отраслям, регионам и по
предприятиям различных форм собственности.
6.6. Показатели эффективности использования рабочей силы и количественная оценка влияющих на
нее факторов по народному хозяйству, в отраслевом и региональном разрезах.
7. УРОВЕНЬ ЖИЗНИ И ДОХОДЫ НАСЕЛЕНИЯ
7.1. Денежные доходы и расходы населения, их элементная структура и динамика по народному
хозяйству и в региональном разрезе.
7.2. Реальные денежные доходы населения по народному хозяйству и регионам, их динамика.
7.3. Денежные доходы на душу населения по народному хозяйству и регионам, их динамика.
7.4. Распределение населения по размерам среднедушевого дохода по народному хозяйству и
регионам.
7.5. Соотношение доходов 10 % наиболее и наименее обеспеченного населения.
7.6. Прожиточный минимум, его дифференциация по возрастной структуре в среднем по стране и в
регионах.
7.7. Соотношение денежных доходов населения и прожиточного минимума по народному хозяйству и
регионам.
7.8. Показатель уровня бедности, его динамика и сумма дополнительных средств, необходимых для
доведения доходов малоимущих групп населения до прожиточного минимума, по народному хозяйству и
регионам.
7.9. Средняя заработная плата (с учетом и без учета выплат социального характера), ее динамика и
соотношение с прожиточным минимумом трудоспособного населения по народному хозяйству, в
отраслевом и региональном разрезах.
7.10. Средний размер пенсии и его соотношение с прожиточным минимумом пенсионеров по
народному хозяйству и в региональном разрезах.
8. ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКИЙ БЛОК
8.1. Данные сводного платежного баланса
8.2. Экспорт и импорт, его динамические и структурные характеристики в отраслевом и
региональном разрезах.
8.3. Показатели движения валютных средств на валютных счетах в разрезе отраслей экономики.
8.4. Экспорт и импорт важнейших товаров (в натуральном и валютном выражении) по группам стран.
8.5. Потоварные коэффициенты валютной эффективности экспорта и импорта.
Наряду с названными показателями, определяющими состояние государства, для верховной власти
важнейшим является показатель государственной безопасности. Он должен отражать внутреннюю
безопасность (продовольственная, экологическая, энергетическая) и внешнюю - защищенность от военной и
экономической экспансий.
Что касается нижнего уровня управления, т.е. предприятия и организации, то здесь государственный
контроль должен ограничиваться
взаимоотношением в части уплаты налогов предприятиями и
соблюдением ими прав наемных работников, а также обеспечением профиля деятельности предприятия,
обеспечивающего те или иные интересы государства. В рамках отраслевого управления контроль
государства может быть значительно шире. Но как на уровне предприятия, так и на уровне отрасли основой
государственного контроля является общественное разделение труда, присущее любой социально-
экономической формации. Причем, разделение труда следует рассматривать также по уровням иерархии:
духовная сфера (интеллектуальный труд), сфера производства, сфера распределения, сфера потребления.
Спецификой названных сфер и будет определяться специфика государственного контроля.
В целом для всей экономики требуется адекватная система контроля. Главным моментом здесь
является то, что на любом уровне экономики — макро-, мезо- и микроуровне — должна быть обеспечена
четкая саморегулирующаяся связь, где производство и потребление не противоречат друг другу, а
выступают как органические части единого воспроизводственного процесса.
Во многом хорошо отлаженная система контроля усиливает обобществление производства, что
неизбежно приводит к объединению раздробленных процессов производства, распределения и потребления
и укреплению интеграционных связей. Обеспечивая воспроизводственный процесс необходимыми
условиями, контроль выступает не только как результат возросшего уровня обобществления производства,
но и как непременное условие дальнейшего его роста. Он усиливает процесс слияния обособленных
производств путем расширения самостоятельного «поля их деятельности».
Таким образом, развитая система контроля, адекватная потребностям производства, - это
необходимое условие повышения эффективности экономики, укрепления ее позиций в едином целостном
мире. Укрепляя экономическую мощь страны, она усиливает продвижение ее по пути социального
прогресса. Система контроля над воспроизводственным процессом тем эффективнее, чем больше она
обусловлена историческими и, естественно, материальными условиями своего становления.
Мы рассматриваем отношения контроля не сами по себе, а в составе исторически определенного
способа производства, как часть всей системы производственных отношений. Причем это не та часть,
которая составляет часть целого, а та часть, которая отражает существенный признак всей системы. Иначе
говоря, если производственные отношения — это отношения между людьми по поводу создания
материальных благ и услуг в процессе производства, распределения, обмена и потребления, то их нельзя
познать вне отношений контроля, которые складываются на всех фазах воспроизводственного процесса,
внутри каждой фазы и между ними.
Отношения контроля не существуют вне производственных отношений, они несут на себе всю их
сознательную «тяжесть». Если происходит смена производственных отношений, то происходит смена
отношений контроля между людьми по поводу создания материальных благ и услуг. Следовательно,
определяя место отношений контроля в системе производственных отношений, можно сказать, что они,
сама их суть — связующее звено, которое делает их взаимосвязанными и взаимодействующими и в то же
время определяющими по отношению к надстройке.
Внутри производственных отношений возникают различные отношения контроля, но определяются
они сущностными отношениями, т.е. отношениями собственности. Именно это позволяет рассматривать
отношения контроля в системе различных общественно-экономических формаций.
Анализ отношений контроля в различных общественно-экономических формациях показывает, что
при всем их своеобразии отношения контроля имеют ряд общих черт: во-первых, контроль за
производством становится необходим тогда, когда труд принимает характер коллективной деятельности и
осуществляется в определенном пространственном и временном масштабе; во-вторых, на известном уровне
развития производительных сил необходимым становится сознательное распределение совокупного
общественного продукта.
Отношения контроля исторически меняются, отражая сущность организации труда. При
рабовладельческом строе абсолютная незаинтересованность рабов в результатах своего труда сделала
главным в системе контроля физическое принуждение к труду. Контроль за производством принимал форму
авторитарной власти, господства и подчинения. При феодализме меняются отношения контроля за
производством. Они основываются на неполной зависимости крестьянина от феодала. В то же время при
рабовладении и феодализме главным объектом контроля остается личный фактор производства. При
капитализме принцип принуждения к труду из внеэкономического превращается в экономический и
соответственно контроль над производством опосредуется отношениями эксплуатации.
Частнокапиталистическая экономика развивалась в основном на основе стихийного
саморегулирования. Складывающаяся система производства не требовала множества особых органов
контроля, функции контроля осуществлялись непосредственно самими собственниками средств
производства. Под постоянным контролем капиталиста находился кругооборот капитала (имеются сведения,
что Форд в 30-х годах знал ежедневные издержки своего производства!), ибо от этого контроля зависела
величина прибыли, которая является главной целью капиталистического производства.
В настоящее время ситуация изменилась и государство все в большей степени осуществляет контроль
за процессами производства, потребления и распределения в обществе.
При социализме контроль за производством в основном переходит в руки государства в лице
государственных органов: Госплана, Госснаба, Госбанка, министерств, госкомитетов и т.п. Отсюда
регулятором экономического и социального развития стали выступать правительственные решения.
Поэтому всякий контроль над социалистическим производством неизбежно принимает централизованную
форму.
Независимо от того, реализуются планомерно отношения контроля во всех действиях государства
(как в условиях социализма) или осуществляются относительно свободно (как в капиталистической
формации), они включают в себя как базисные, так и надстроечные отношения. Базисные отношения делают
их политэкономической категорией, а надстроечные — управленческой категорией.
Итак, контроль вообще характерен для любой формы производства. С одной стороны, он выступает
как необходимость любого процесса производства материальных благ независимо от общественной формы
производства, с другой — является носителем производственных отношений, присущих тому или иному
обществу. Организационные формы контроля различны в разные периоды экономического развития. С этой
точки зрения контроль —всегда проблема развития производительных сил, организационных форм,
совершенствования производственных отношений.
Эти две стороны контроля над общественным производством органически связаны между собой.
Поэтому и организационный аспект, и социальный тем более отражают определенный способ производства
в политико-экономическом смысле этого понимания. С этих позиций контроль над общественным
производством может исследоваться как теоретически построенная система, отражающая развитие
производственных отношений данного общественного строя - это, во-первых; во-вторых, его можно
анализировать как инструмент планомерного использования законов расширенного производства.
В-третьих, его можно характеризовать с позиций исторического развития экономики, выявления его
места на отдельных этапах развития общества.
В-четвертых, контроль можно исследовать на трех уровнях иерархии: макроуровне
(народнохозяйственном), мезоуровне — региона, отрасли и микроуровне — предприятия, вплоть до
индивидуума с учетом временных и пространственных характеристик и т.д.
Исследование проблемы контроля открывает важный методологический подход к исследованию
становления общественно-экономической формации, поскольку оно реализуется, в частности, через
укрепление устойчивости связей в экономике, возникновение новых связей и отношений элементов и
изменение характера действия контроля.
Таким образом, общественное разделение труда является источником контроля в сфере
материального производства, распределения и потребления, т.е. мы можем определить этот контроль как
финансово-экономический контроль. В этой связи в следующей статье нами будут рассмотрены сущность,
цель, задачи и функции государственного финансового контроля.
Аудитор Счетной палаты
Начальник инспекции
С. П. ОПЕНЫШЕВ
В. А. ЖУКОВ