Правительство Ярославской области Департамент здравоохранения и фармации Ярославской области КРУГЛЫЙ СТОЛ
advertisement
1 Правительство Ярославской области Департамент здравоохранения и фармации Ярославской области КРУГЛЫЙ СТОЛ «Обсуждение вопросов правоприменительной практики в сфере осуществления государственного контроля (надзора)» (в рамках реализации плана мероприятий Корпоративного университета Правительства области) ПРОТОКОЛ 10 апреля 2015 года №1 г. Ярославль Присутствовали: Департамент окружающей среды и природопользования ЯО Департамент по охране и использованию животного мира Управление по делам архивов Департамент агропромышленного комплекса и потребительского рынка Департамент труда и социальной поддержки населения Агентство транспорта Заместитель председателя комитета государственного экологического надзора – старший государственный инспектор Ярославской области Начальник отдела государственного охотничьего надзора Консультант-юрист Комитет лицензирования. Начальник отдела контроля и декларирования Директор департамента Заместитель директора департамента Консультант-юрист Инспекция Начальник отдела государственного надзора государственного за техническим технического надзора Зайцев Игорь Евгеньевич Качан Павел Эдуардович Лезговко Светлана Юрьевна Шумилов Андрей Алексеевич Андреева Лариса Михайловна Трифонова Светлана Константиновна Орлова Анна Евгеньевна Красильников Алексей Геннадьевич 2 состоянием самоходных машин и других видов техники Департамент образования Начальник отдела контроля и надзора в области образования Департамент Консультант-юрист информатизации и связи Департамент Главный специалист промышленной политики комитета правового и кадрового обеспечения Главный специалист комитета Департамент культуры Заместитель председателя комитета-начальник отдела контроля за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия комитета историкокультурного наследия Старший юрисконсульт Департамент Заместитель директора государственного жилищного надзора Департамент ветеринарии консультант государственный ветеринарный инспектор Консультант-юрист Департамент государственной службы занятости населения консультант-юрист начальник отдела содействия трудоустройству, надзора и контроля Волкович Ольга Сергеевна Кованов Евгений Павлович Галицын Владимир Сергеевич Демченко Наталия Олеговна Субботина Елена Николаевна Борисоглебская Ирина Станиславовна Чужанова Ольга Борисовна Чикурова Инна Ивановна Гобцева Екатерина Владимировна Лубенина Юлия Сергеевна Морозова Александра Михайловна 3 Департамент энергетики и регулирования тарифов Департамент здравоохранения и фармации Начальник отдела регулирования социальной сферы Консультант Груздева Ольга Александровна Воробьева Светлана Валентиновна Осипов Михаил Юрьевич Шугальская Ольга Львовна Директор департамента Начальник отдела лицензирования Модератор Круглого стола Консультант-юрист Закружная Евгения Александровна Сандаркина Валентина Владимировна Петушкова Анна Олеговна Замиралова Татьяна Борисовна Веселихин Николай Николаевич Зиновьева Ирина Валентиновна Главный специалист Главный специалист Управление Росздравнадзора по ЯО Прокуратура Ярославской области Департамент дорожного хозяйства Руководитель Департамент лесного хозяйства Начальник административноправового отдела Прокурор Заместитель директора департамента Левашов Дмитрий Валерьевич Повестка дня: 1. О Концепции Федерального закона муниципальном контроле (надзоре). Закружная о государственном и Евгения Александровна, консультант-юрист отдела правовой и организационно-кадровой работы департамента здравоохранения и фармации Ярославской области. 4 2. Эффективность и результативность контрольной деятельности. Организационные и процедурные моменты при проведении проверок согласно Федерального закона № 294-ФЗ. Шугальская Ольга Львовна, начальник отдела лицензирования департамента здравоохранения и фармации Ярославской области. 3. Проблемы реализации федерального закона № 294-ФЗ при проведении государственного контроля в сфере здравоохранения. Замиралова Татьяна Борисовна, начальник Росздравнадзора по Ярославской области. Управления 4. О спорных и проблемных вопросах в правоприменительной практике ДГЖН по 294-ФЗ Чужанова Ольга Борисовна, заместитель директора департамента государственного жилищного надзора Ярославской области, государственный жилищный инспектор 5. О спорных и проблемных вопросах в сфере образования при применении 294-ФЗ Волкович Ольга Сергеевна, начальник отдела контроля и надзора в области образования департамента образования Ярославской области 6. Характерные нарушения контроля (надзора) при осуществлении государственного представитель Прокуратуры Ярославской области СЛУШАЛИ: Шугальская О.Л.: Добрый день, уважаемые коллеги! Приветствуем Вас на заседании Круглого стола по обсуждению вопросов правоприменительной практики в сфере осуществления государственного контроля. Круглый стол был инициирован департаментом здравоохранения и проводится в рамках деятельности Корпоративного университета Правительства области для обмена мнениями и опытом среди практикующих специалистов. 5 Слово для приветствия участников Круглого стола предоставляется исполняющему обязанности директора департамента здравоохранения и фармации Ярославской области Осипову Михаилу Юрьевичу. Осипов М.Ю.: Уважаемые коллеги! Разрешите Вас приветствовать на заседании Круглого стола по обсуждению вопросов правоприменительной практики в сфере осуществления государственного контроля (надзора). Необходимость проведения такого мероприятия обусловлена многочисленными проблемами, с которыми сталкиваются специалисты в повседневной практике по осуществлению контрольных функций. Назрела потребность координации общих подходов к исполнению этих функций. При подготовке к проведению круглого стола мы провели небольшое социологическое исследование среди специалистов органов государственной власти области, осуществляющих контрольно-надзорные функции. Было опрошено 50 правоприменителей. Данные опроса представлены на слайде. Как представлено на слайде: большинство специалистов сталкиваются с проблемами на практике (68%); лишь небольшое число специалистов прошло обучение в данной сфере (32%); подавляющее большинство специалистов нуждаются в обучении (86%). Исходя из этого, можно сделать вывод о необходимости проведения мероприятий по обмену опытом и решению проблемных вопросов в заданном направлении. На современном этапе развития общественных отношений остро стоит потребность в совершенствовании контрольной деятельности. Так Президент Российской Федерации одним из ключевых моментов называет вопрос о необходимости новых подходов в работе надзорных, контрольных, правоохранительных органов. Внимание разработке таких подходов уделяется не в первый раз, однако изменения происходят достаточно медленно. В настоящий момент Министерством экономического развития по поручению Президента Российской Федерации разработана Концепция проекта Федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации». Как указано в Концепции, принятие нового Федерального закона продиктовано острой необходимостью. Если рассматривать в целом данный вопрос, то он выглядит весьма многообещающе. Следует отметить, что сейчас при проведении контрольных мероприятий мы руководствуемся Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ. 6 Мы собрались сегодня с Вами за Круглым столом для продуктивного анализа проблем в действующем законодательстве и разработки предложений в уполномоченные органы, которые следует учесть при работе над проектом нового закона. Мы с Вами являемся правоприменителями, нам впоследствии придется работать с законом и в соответствии с установленным им порядком. Соответственно, в наших силах сейчас принять необходимые и возможные меры для того, чтобы обратить внимание разработчиков проекта закона на острые проблемы в действующем законодательстве. А также на данном этапе провести анализ Концепции нового закона. И со знанием дела выработать свои предложения, чтобы предотвратить возникновение спорных ситуаций при осуществлении контрольно-надзорных полномочий. Спасибо, что откликнулись на нашу инициативу. Надеемся, что заседание Круглого стола пройдет весьма эффективно. А результатом его работы станут конструктивные предложения. Шугальская О.Л.: Спасибо, Михаил Юрьевич, за напутственные слова. Формат Круглого стола был выбран нами для того, чтобы каждый имел возможность стать участником дискуссии и высказать свое видение проблем контроля . Перед нами сегодня стоит цель - определение общих подходов к пониманию основополагающих положений Концепции проекта Федерального закона, который призван регулировать осуществление государственного и муниципального контроля и надзора на территории Российской Федерации, и выявление некоторых общих проблем в действующем Федеральном законе от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ для разработки предложений в Минэкономразвития России для их устранения. Надеемся на активное участие в обсуждении поставленных вопросов и максимальную вовлеченность в работу всех участников Круглого стола. Сегодня вашему вниманию будут представлены доклады практикующих специалистов, обладающих большим объемом теоретических знаний и практического опыта, которые находятся в самом эпицентре проблемных вопросов. На обсуждение будут вынесены доклады представителей контролирующих органов регионального уровня, а также представителей Управления Росздравнадзора по Ярославской области и прокуратуры области. В программе Круглого стола шесть докладов. После каждого доклада будет предоставлено время на обсуждение до 10 мин. Итогом работы Круглого стола должны стать предложения по внесению изменений в действующее законодательство и рекомендации для учета при разработке законопроекта, 7 которые станут основой обращения органов исполнительной власти Ярославской области в Минэкономразвития России. Также по итогам Круглого стола хотелось бы услышать ваше мнение о проведенном мероприятии. Если вы сочтете его полезным с практической точки зрения, то мы будем инициировать проведение подобных мероприятий и в будущем. Итак, уважаемые коллеги, начинаем работу. Слово предоставляется Закружной Евгении Александровне, консультанту-юристу департамента здравоохранения и фармации Ярославской области. Закружная Е.А.: Добрый день, уважаемые коллеги! Я курирую вопросы осуществления департаментом контрольных полномочий более 5 лет. Целью моего выступления является анализ предлагаемых изменений действующего законодательства, выявление недостатков на данном этапе разработки проекта нового закона и внесение предложений по совершенствованию указанных положений. Одним из важнейших направлений в процессе реализации права в современных условиях является осуществление контрольной функции. Так, в своем ежегодном послании Федеральному собранию 04 декабря 2014 года Президент одним из ключевых моментов на ряду с проблемами международных отношений и экономическим кризисом назвал вопрос о необходимости новых подходов в работе надзорных, контрольных, правоохранительных органов. В соответствии с поручением президента Минэкономразвития России разработал Концепцию проекта федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре)». Сейчас при проведении контрольных мероприятий мы руководствуемся Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ. В свое время он стал важным шагом, дисциплинирующим государственные органы. Наряду с 294-ФЗ вопросы контроля и надзора регулируются многочисленными ведомственными и другими актами. Это порядка 150 федеральных законов и более 200 подзаконных актов. Также следует отметить, что около 60 видов контрольнонадзорной деятельности выведены из-под действия 294-ФЗ. Если рассматривать в целом Концепцию нового федерального закона, то она выглядит весьма многообещающе. В случае грамотной разработки плюсами нового закона станут: 1. Введение риск-ориентированной модели. 8 2. Оценка эффективности и результативности государственного и муниципального контроля (надзора). 3. Межведомственное взаимодействие и установление межведомственной ответственности. 4. Регламентация форм и процедур государственного и муниципального контроля, установление основ организации контроля в целом. 5. Внедрение достойного исчерпывающего понятийного аппарата. Однако при всех имеющихся плюсах на сегодняшний момент Концепция содержит ряд несомненных недостатков, которые должны быть устранены еще на этапе разработки Закона. Многие высказывают точку зрения, что новый закон должен быть идеальным, в противном случае он подменит действующий закон и создаст новые административные барьеры как для проверяющих органов, так и для проверяемых субъектов. Сегодня я хочу обратить Ваше внимание на следующие моменты, которые, на мой взгляд, нуждаются в серьезной доработке. Во-первых, проблема разделения контроля и надзора. Насколько эти понятия и то, что под ними подразумевается, будут грамотно разведены, из концепции пока не видно. В самой концепции указано, что ни в законодательстве, ни в отечественной науке не существует единого определения понятий контроля и надзора. Зачастую эти понятия используются как тождественные. Концепция исходит из различных подходов к осуществлению контрольных и надзорных мероприятий, что требует разграничения этих понятий в законодательстве. Однако предлагаемые концепцией отличительные признаки не являются основой их различия и не позволяют дать полную характеристику контроля и надзора (слайд). На слайде представлено, какие признаки Концепция вкладывает в понятия контроль и надзор. К сожалению, с помощью предлагаемых признаков вряд ли возможно провести необходимое разграничение. Они чем-то схожи, порой несколько абстрактны в научном и практическом восприятии, а, главное, очень уязвимы с теоретических позиций. Следует отметить, что еще в Концепции административной реформы в 2006 - 2010 годах была предпринята попытка разграничить контроль и надзор в содержательном аспекте, но она оказалась неудачной. Проведенный мной анализ многочисленных источников позволяет сделать вывод о том, что устоявшимися признаками контроля являются (слайд): 1. выражение активной и динамической роли права в регулировании общественных отношений. 9 2. осуществление специально уполномоченными действующими субъектами практики и правоотношений. и другие. Если говорить о надзоре, то в теории права государственный надзор подразделяется на прокурорский и административный. В проекте Концепции особое внимание справедливо обращается на административный вид надзора. Традиционной в юридической науке является точка зрения о том, что надзор это ограниченный по предмету контроль. Если предметом контроля выступают законность и целесообразность деятельности подконтрольных объектов, то предмет надзора составляет только законность такой деятельности. Некоторые авторы высказывают мнение, что необходимо искоренить понятие надзор. Закон о надзоре уже есть и называется «О прокуратуре Российской Федерации». Контроль, очищенный от надзорных функций, является оценкой соответствия обязательным требованиям. В какой-то мере с этим можно согласиться. Необходимо учитывать, что главное отличие надзора от контроля в том, что, во-первых, органы надзора и поднадзорные органы не находятся в отношениях подчиненности (например, государственные инспекции, прокуратура) и, во-вторых, надзорные органы выявляют у поднадзорных только нарушения законности, но не нарушения целесообразности. Однако и здесь можно найти массу вопросов для дискуссий. Выход из данной ситуации я вижу в определении четкого единого критерия, по которому эти виды деятельности будут отличаться. На мой взгляд, за основу необходимо взять именно объект проверки и принцип подчиненности. Взяв за основу единый критерий, необходимо этому следовать во всех сопутствующих нормативных правовых актах. Этот критерий должен выглядеть следующим образом: - в отношении органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления со стороны вышестоящих органов проводятся мероприятия по надзору за их деятельностью; - в отношении хозяйствующих субъектов со стороны государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления проводятся мероприятия по контролю за их деятельностью Однако и тут есть множество подводных камней. Очень трудно вывести единый универсальный критерий для разделения контроля и надзора. И прежде чем глубоко заниматься данной проблемой, следует определить целесообразность их разделения. Если обратиться к проекту самого федерального закона, то мы не найдем продолжения мысли законодателя о разделении контроля и надзора. 10 Определения государственного и муниципального контроля и государственного и муниципального надзора практически идентичны, а в последующих статьях законодатель и вовсе сводит все к термину "контроль". Вторым немаловажным спорным вопросом является введение в Закон понятия разрешительная деятельность. Под разрешительной деятельностью (лицензирование, квотирование, аккредитация и др.) в Концепции подразумевается комплекс действий органов власти, связанных с санкционированием допуска субъектов в профессиональные сферы деятельности, требующих соблюдения специальных требований, в результате предварительного контроля и последующего надзора за соблюдением этих требований (слайд). Многие практики в настоящее время выражают точку зрения, что прописываемое в концепции понятие разрешительной деятельности не определено должным образом. Исходя из данного понятия, можно предположить, что разрешительная деятельность будет связана с исполнением полномочий различными органами государственной власти разных уровней. А именно, выдавать лицензию будет один орган, а «надзирать» за деятельностью субъекта будет уже другой. Однако, исходя из Концепции, четкого ответа на то, как будет производиться на практике такое разделение, пока нет. Нигде в научных публикациях я соответствующей информации не нашла. Из Концепции не ясно, как будет соотноситься разрабатываемый законопроект с Федеральным законом № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". В настоящее время на практике часто встречаются противоречия норм 294-ФЗ и 99-ФЗ в части лицензионных проверок. Ввиду этого, при разработке Федерального закона и его реализации на практике возникнет ряд вопросов, который до момента их разъяснения и урегулирования приведет к тупиковой ситуации и позволит подконтрольным субъектам осуществлять свою деятельность без должного контроля/надзора ввиду отсутствия нормативной базы. Стоит отметить и положительный момент. В Концепции указано, что введение понятия «разрешительная деятельность» выведет разрешительную деятельность из-под регулирования законодательства о государственных услугах. Многие органы государственной власти ранее выступали за выведение разрешительной деятельности за рамки Федерального закона «О предоставлении государственных услуг» ввиду того, что данная деятельность является осуществлением функций и не подходит под категорию «услуга». 11 В-третьих, я хочу обратить Ваше внимание на внедрение системы управления рисками. Наиболее эффективным способом минимизации потенциальной общественной опасности видов экономической деятельности является управление рисками ее осуществления. Новый подход к организации контрольно-надзорной деятельности будет способствовать сокращению избыточной нагрузки, перераспределению ограниченных временных, материальных и кадровых ресурсов на объекты повышенной опасности, переориентации контрольно-надзорной деятельности на превентивные меры и общественно полезные результаты проверок. Общая схема организации системы управления рисками, предусматриваемая законопроектом, представлена на слайде (слайд). Не стоит пугаться данного нововведения. В настоящее время система оценки рисков частично введена в российское законодательство. Соответственно, у нас есть положительный опыт ее функционирования. Вопрос в том, что модель оценки рисков не учитывает временных изменений, поведения субъекта, условий и сферы деятельности. С юридической точки зрения она получается довольно громоздкой, поскольку предусматривает многоуровневое подзаконное регулирование. И следуя предварительному практическому наложению норм права можно ожидать, что свое подзаконное регулирование будет в каждой отрасли. Стоит ли это того? Также внимания требует создание информационной базы для оценки таких рисков. Чтобы оценивать риски, контрольным органам придется организовывать дополнительные формы предоставления информации. Введение новой отчетности повлечет рост административных издержек. Считаю, что по каждому виду контрольно-надзорной деятельности нужно проанализировать наличие информационной базы для оценки рисков на сегодняшний день. Введение риск-ориентированной модели также может привести к росту бюджетных расходов на контрольно-надзорную деятельность. Вместе с тем увеличение расходов на осуществление контрольно-надзорной деятельности негативно оценивается в контексте самой Концепции. Таким образом, введение системы оценки рисков и построение на этой основе системы планирования государственного контроля должны учитывать специфику осуществления контрольно-надзорной деятельности в отдельных отраслях. Также хотелось бы кратко обратить Ваше внимание на следующие недостатки: 12 1. не содержится определения результата контрольно-надзорной деятельности. Определение результата является ключевым моментом совершенствования контрольно-надзорной деятельности. Исходя из этого определения, должны были бы выстраиваться все правила. 2. четко не определен предмет правового регулирования законопроекта. 3. предполагается установить закрытый перечень всех видов государственного и муниципального контроля и надзора, причем закрепить такой перечень планируется исходя из уровня их осуществления. Установление закрытого перечня вызывает сомнение, поскольку, как показывает практика, введение закрытых перечней играет позитивную роль только на первоначальном этапе, а по истечении определенного времени приобретает сдерживающий характер. Также установление закрытого перечня представляется преждевременным, так как на сегодняшний день не решены базовые вопросы, связанные с разграничением полномочий при осуществлении контрольно-надзорной деятельности. 4. Остается открытым вопрос о том, каким образом будут сформированы единые принципы и механизмы без учета специфики отрасли. Формирование единых принципов и механизмов государственного и муниципального контроля предусматривается без учета специфики отрасли и видов деятельности подконтрольных субъектов. Но именно от их учета зависит эффективность осуществления государственного и муниципального контроля. Кроме того, существуют сферы общественных отношений, в которых установлены особые правила периодичности проведения проверок, а также постоянный контроль/надзор. Я обратила ваше внимание на проблемные вопросы будущего: разграничение контроля, надзора и разрешительной деятельности, внедрении риск-ориентированной модели, а также обозначила наиболее острые моменты, вызывающие споры и дискуссии. В целях совершенствования контрольно-надзорной и разрешительной деятельности считаю необходимым включить следующие предложения по итогам сегодняшнего мероприятия: 1. Ввести в законопроекте полный понятийный аппарат, используемый в сфере осуществления контрольно-надзорных полномочий. 2. Определить цель разделения контроля и надзора. Более детально проработать их отличительные признаки с учетом наработок теории права. Определить критерии разделения контроля и надзора, а также круг лиц, которые осуществляют и в отношении которых осуществляются соответственно контрольные и надзорные полномочия. 13 3. Дать более полное определение разрешительной деятельности без возможности субъективного толкования. Детально прописать процедуру осуществления разрешительной деятельности на всех этапах, связанных с предварительным контролем по допуску в профессиональную сферу и последующим надзором за соблюдением квалификационных требований. Проработать соотношение норм нового закона с действующим Законом о лицензировании. 4. При введение системы оценки рисков и построение на этой основе системы планирования государственного контроля учитывать специфику осуществления контрольно-надзорной деятельности в отдельных отраслях и законодательно это закрепить. 5. Определить результат контрольно-надзорной деятельности. 6. Определить предмет правового регулирования законопроекта 7. Отказаться от установления закрытого перечня всех видов государственного и муниципального контроля и надзора Спасибо за внимание! Шугальская О.Л.: Спасибо, Евгения Александровна. Коллеги, предлагаю перейти к обсуждению выступления. Все ли проблемы были озвучены, у кого какое мнение, будьте добры высказаться. Хотелось бы услышать мнение Волкович Ольги Сергеевны, что Вы думаете о нововведениях. Волкович О.С.: мы проанализировали концепцию и проект закона. Вопросов очень много. Евгения Александровна выхватила основные моменты. Наши предложения созвучны. Хотелось бы остановиться на одном моменте о разведении контрольной и разрешительной деятельности. Их сложно на самом деле развести. В сфере образования у нас идет контроль в рамках лицензирования/: соискателей лицензии перед выдачей лицензии. Проводятся и документарные и выездные проверки. И в рамках же лицензирования идет лицензионный контроль за деятельностью лицензиата. У нас в департаменте они разведены. Мы ощущаем потребность и считаем, что контроль за деятельностью лицензиата должен быть выделен отсюда, из разрешительной деятельности. Замиралова Т.Б.: если рассматривать с моей точки зрения, то изучив проект основ. Это сырые недоработанные положения. Модель формирования рисков с точки зрения увеличения количества контрольных мероприятий, введение новых контрольных мероприятий, что увеличивает объем работы. 14 Введение данной модели предполагает увеличение числа проверок, введение дополнительных экспертизы, оформления новых документов и т.д. Для меня принципиальна позиция, что ИП и физическое лицо в принципе с точки зрения действующего законодательства - это разные вещи, а в проекте все перемешано, смешаны термины и формулировки. Если все останется так, то мы не сможем проверять индивидуальных предпринимателей, так как в большинстве статей они определяются как физическое лицо без соответствующего уточнения. ИП будут выпадать. Там есть нормы для юридического лица и для физического лица. ИП как субъект контроля выходит вообще за рамки этих основ. И все, что было не доработано в 294 законе - все переходит в основы. Это же все мы увидим в проекте закона. А потом сферы деятельности как здравоохранение и другие социальные сферы - это уже риски определенные для категорий граждан, формирование моделей риска в этих сферах, на мой взгляд, крайне нецелесообразно. Я считаю вообще, что вот эти сферы деятельности должны быть ну если не исключены, то хотя бы в отношении этих отраслей должны быть в основах сделаны какие-то поправки. Т.е. формировать модели риск-ориентированные контрольных мероприятий в нашем случае в сфере здравоохранения, это нецелесообразно. Шугальская О.Л.: Татьяна Борисовна, спасибо большое за Вашу точку зрения. У нас произошли небольшие изменения в программе, слово предоставляется Замираловой Татьяне Борисовне, руководителю Управления Росздравнадзора по Ярославской области. Замиралова Т.Б.: возвращаясь к тому, о чем я уже начала говорить. 294ФЗ. Мы начали с ним работать с момента принятия. Он был принят в экстренном порядке. Сейчас мы уже его отработали, в него были внесены соответствующие изменения и дополнения по ходу возникновения серьезных трудностей. Самые на наш взгляд принципиальные вещи, которые мы сегодня осуществляем, по собственному усмотрению. Например, одним из принципов защиты прав юридического лица является запрет дублирования полномочий. Этот принцип заложен в основу 294 закона. Тем не менее, федеральные, региональные и муниципальные контролирующие органы практически все в основе своей дублируют свои полномочия. Мы дублируем функции с департаментом здравоохранения и фармации области потому что лицензионные требования пересекаются с гос.контролем качества, с Роспотребнадзором, потому что проверяем состояние помещений и оборудования, кадровые вопросы, которые должны контролироваться другим ведомством. Т.е. у нас везде идет пересечение по функциям и по нашим задачам. И очень сложно нам 15 получается в этом вопросе работать. Это та проблема, с которой мы ежедневно сталкиваемся, когда формируем приказ о проведении проверки. Самая большая проблема - формирование плана проверки. Так как заложено моделью формирования планов проверок - это вообще у нас конечно беда. Мы на 3 месяца выпадаем из поля работы в августе. Контролирующие органы меня понимают. В августе половина сотрудников садится за планы, мы выбираем информацию и выясняем, что со многими контр органами мы совпали. Соответственно мы начинаем решать вопрос, либо мы начинаем делить время (а с субъектами малого предпринимательства - это 15 часов). Например, с департаментом мы делим по 7 часов. Что можно проверить за это время? при условии если у него например сеть аптек, а вместо 15 часов, мы делим время на несколько контролирующих органов и получаем несколько часов. Никакого должного контроля соответственно мы не получим и не осуществим. Эта проблематика формирования плана существует до сих пор. Хорошо у нас личные контакты между органами контроля, мы начинаем исключать дублирующие проверки и другим образом изменять планы. Но тут проблема и для самих проверяемых субъектов. Кроме нас в это же время его придет проверять, например, Роспотребнадзор, МЧС, муниципальные органы и т.д. Как я буду Вас принимать. Эту позицию нужно озвучивать, чтобы она в дальнейшем не попадала в риск-ориентированной модели формирования планов, когда это не выгодно всем. Сильно напрягает всех. Требования у всех разные, а фирма одна. Проверяем одни и те же документы в основе. Еще возникла проблема: саморегулируемые организации (СРО). Я не знаю, кто сталкивался с ними. Но, 294 закон делает ужесточающие нормы для участников СРО. В эту организацию может входить несколько организаций по всей России. Например, возьмем медицину. У нас есть некое СРО, в которую входит 54 организации, 4 из которых в Ярославле. Что делают недобросовестные. Складывается впечатление, что закон их защищает, а они этим пользуются. Зная, что 3 года они не проверялись, они благополучно вступают в СРО и уходят от проверок еще на длительный период. Их проверить и так не возможно, так как надо найти руководство СРО, поставить их в известность и добиться того, чтобы они приехали сюда и присутствовали при проверке. В противном случае такая проверка будет признана недействительной. Необходимо что-то делать: либо мы играем по одним правилам, и все проверяемся как положено, либо требования к сро должны ужесточиться в нашу пользу. Почему для одних мы применяем нормы, а для других нет. Еще один момент, актуальный в частности для сферы здравоохранения вопрос с установлением отдельных требований для ИП. Почему установлены 16 разные требования - тоже не понятно. Проверяем ИП - 15 часов, хотя он держит сеть аптек, и ЮЛ, у которого может быть 1 аптека. Соответственно тут большая разница. Это еще одна проблематика с объемом проверочных мероприятий. Неравнозначный подход к организации проверок ЮЛ, не является субъектами малого предпринимательства и ИП. Внеплановые проверки. Основания для организации четко написаны в законе. Поручения президента, правительства, требование прокуратуры. Что тут не ясного. Казалось бы, что может быть проще? Но возникновение угрозы возникновения причинения вреда..., причинение вреда... и нарушение прав потребителей. Но при этом закон говорит, что факт возникновения должен поступить в виде обращения: жалоба, обращение и т.д. НО мы выявляем эти факты в результате проведения наших собственных мероприятий. Например, мы приходим на проверку в наше лечебное учреждение, проверяем там вопрос видим, а у них ЛП с истекшим сроком. Это возникновение угрозы. Каким образом переходить на другой вид деятельности? Тут нарушение в рамках фармацевтической деятельности. Или в сфере безопасности дорожного движения. Мы проверяем освидетельствование в отношение одной организации, а видим параллельно нарушения и в отношении другой организации, это неопределенный круг лиц. Не дай бог что-то случится на дороге. Мы конечно обращаемся в органы прокуратуры, а вдруг они нам всетаки согласуют эту проверку. Это все-таки проблема. Основания для проведения внеплановой проверки в том числе по фактам выявленными нарушениями другими органами. Отразить в акте мы не вправе. ФАС нас за это наказывает. Мы не вправе выходить за рамки проверки. Мы видим, что крыша обваливается, а в акте это отразить не можем, так как пришли проверять совсем другие факты. Но это ведь тоже нарушение. Ну и хотелось бы еще сказать - организация док проверок. Мотивированный запрос 10 дней. Если что-то неправильно - еще 10 дней. А у нас всего 20 дней на проверку. Когда проверять? Самая большая проблема - аккредитация теперь аттестация экспертов. С начала работы экспертов мы уже несколько раз меняли правила аккредитации/аттестации экспертов. То у нас сам ко аккредитует, то росаттестация, то еще что-то. Сейчас мы не можем оперативно решить вопрос по привлечению экспертов по новым видам мед.помощи, новым технологиям и т.д. Из-за изменения законодательства мы не можем оперативно реагировать на потребности в специалистах. Если коротко, то на этом все. 17 Шугальская О.Л.: Татьяна Борисовна, спасибо. Коллеги, есть ли что обсудить? Сандаркина В.В.: как предложение по формированию плана. У нас есть федеральные органы, которые находятся в преимуществе. Им разрешено проверять по максимуму, а нам приходится подстраиваться. Вопрос разделения в преимуществе. Закружная Е.А.: Слово предоставляется Шугальской Ольге Львовне, начальнику отдела лицензирования департамента здравоохранения и фармации Ярославской области. Шугальская О.Л.: Сегодня я хочу выступить по теме «Эффективность и результативность контрольной деятельности. Организационные и процедурные моменты при проведении проверок согласно Федерального закона № 294-ФЗ». Главной целью моего доклада является освещение тех трудностей, с которыми мы сталкиваемся в последнее время при проведении проверок. Я хочу немного остановиться на опыте нашего департамента, а также осветить вопросы, которые на сегодняшний день стали для нас наиболее актуальны. По итогам предлагаю обсудить наиболее острые проблемы, обменяться опытом и выработать общие предложения. 1. Итак, прежде всего я хочу остановиться на проблеме оценки эффективности и результативности деятельности контрольных органов. Как мы сейчас рассчитываем эти показатели? Например, в сфере здравоохранения по переданным полномочиям по лицензированию мы руководствуемся постановлением Правительства РФ № 680н. Согласно ему, при расчете эффективности для нас важны следующие результаты деятельности: количество фактически проведенных проверок; количество запланированных проверок; размер израсходованных средств федерального бюджета на реализацию переданного полномочия; количество отмененных, обжалованных результатов проверок; количество оказанных с нарушением срока государственных услуг. Исходя из этих показателей, можно сделать вывод, что для расчета эффективности на сегодняшний день важными остаются сведения о том, насколько усердно контролирующий орган проводит проверки, насколько грамотно он использует действующее законодательство. Идет смещение целей 18 контрольных мероприятий. Контролирующие органы гонятся за чистыми показателями, забывая при этом главную превентивную цель. Следует оценивать не по конечному показателю в процентах, а по данным, вложенным в основу этого расчета. Ведь эффективным по показателю может быть деятельность органа, проводившего одну проверку в год, а деятельность органа, у которого проведено около тысячи проверок будет менее эффективной исходя из того, что по нескольким проверкам были поданы жалобы. Также необходимо отталкиваться от специфики отрасли. Об этом указывается и в Концепции нового законопроекта «О государственном контроле». Необходимо прямо сформулировать критерии эффективности и результативности контрольно-надзорной деятельности, предусмотреть правило о недопустимости оценивать эффективность и результативность по количеству выявленных нарушений и по суммам выписанных штрафов. Нужны иные критерии, например состояние дел в соответствующей области - абсолютные и относительные показатели, в частности динамика изменения числа объектов контроля (надзора). 2. Одной из основополагающих и объемных процедур по исполнению функций контроля, на сегодняшний день, является формирование и согласование планов проверок. В настоящее время мы руководствуемся Федеральным законом № 294ФЗ. Как было поручено Президентом Российской Федерации, в 2015 году будет запущен специальный реестр, содержащий информацию о том, какой орган и с какой целью инициировал проверку, какие результаты получены, что позволит вывести контроль на новый уровень. Создание Единого реестра проверок является одной из новелл 294-ФЗ, которая коснется всех уровней контроля (надзора). Статья 13.3, предусматривающая порядок функционирования данного реестра, вступает в силу с 1 июля 2015 года. Однако на сегодняшний момент нет соответствующего нормативного сопровождения данной статьи. Как это будет реализовано – мы не знаем. Исходя из практики перехода на межвед, можно предположить, что срок 01 июля 2015 года реально исполнен не будет. 3. Большим подспорьем при проведении государственного контроля в части взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление такого контроля, стала реализация межведомственного электронного взаимодействия. Вопрос об организации межведомственного взаимодействия в разных органах находится на разных этапах. Действительно, на общем плане всех контрольных органов межведомственное взаимодействие будет выглядеть очень бледно. Однако стоит отметить, что есть положительные сдвиги. Например, департамент здравоохранения и фармации Ярославской области 19 осуществляет межведомственное информационное взаимодействие, в том числе с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия (далее - СМЭВ), в рамках осуществления лицензирования медицинской, фармацевтической деятельности и деятельности по обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, культивированию наркосодержащих растений. При этом сведения из СМЭВ используются не только в рамках проведения проверок возможности соблюдения лицензионных требований, но и про проведении проверок соблюдения лицензионных требований (например, в рамках документарной проверки запрашиваются сведения из ЕГРЮЛ/ЕГРИП, сведения о правах на недвижимое имущество из Росреестра). Количество запросов, выполненных в рамках межведомственного электронного взаимодействия, составило более 1000. Средний срок ответа составил из ФНС, Федерального казначейства от 1 часа до 1 дня, из Росреестра - 5-8 дней. Отрицательный опыт: - длительный срок ответов от некоторых органов (до 8 дней росреестр); - наличие недостоверной информации, что может иметь юридически значимые последствия, как для проверяемых, так и для проверяющих (отсутствие своевременной актуализации сведений в реестрах); - отсутствие механизмов взаимодействия с некоторыми органами (РОСПОТРЕБНАДЗОР, ФСКН). 4. Хотелось уделить немного времени достаточно сложному и спорному, но не мене актуальному вопросу – выполнение требования прокурора о выделении специалистов при проведении надзорных мероприятий в отношении субъектов предпринимательства. Департамент выступает с позицией рассмотрения со стороны органов прокуратуры возможности проведения проверок без участия сотрудников департамента и привлекать их лишь в исключительных случаях для выяснения вопросов действительно относящихся к категории «специальные знания». Большинство вопросов, которые ставятся в настоящее время перед специалистами департамента к категории «специальные знания» не относятся. Более того такой же позиции придерживается и настоятельно рекомендует Генеральная прокуратура Российской Федерации. Это связано: - с дублированием полномочий органов контроля; - отсутствием необходимости решения вопросов, относящихся к категории «специальные знания», а значит, прокурор обязан самостоятельно выполнять возложенные на него обязанности; 20 - отвлечение от выполнения своих основных обязанностей служащих, без оценки целесообразности их участия со стороны руководства прокуратур, что влечет за собой снижение качества и эффективности работы органа контроля. Хотелось бы услышать, сталкиваетесь ли вы с данной проблемой, Ваше мнение по данному вопросу и предложения по урегулированию. 5. Еще одной проблемой, с которой сталкивается контролирующий орган, является обязательный уведомительный характер при проведении проверок юридических лиц (индивидуальных предпринимателй). В соответствии с 294-ФЗ обязательным условием законности проведения проверки является предварительное уведомление проверяемого юридического лица либо индивидуального предпринимателя о предстоящей проверке. В правоприменительной практике у контролирующего органа при уведомлении о проведении проверок возникают следующие затруднения: 1). Уведомление подконтрольного субъекта о проведении проверки путем направление копии распоряжения или приказа о начале проведения проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении. В этом случае необходимо точно рассчитать временные сроки почтовой доставки документов. В случае не явки юридического лица (индивидуального предпринимателя) в почтовое отделение за получением документа, последний по истечении 30 дней подлежит возврату в отправивший его орган. И только тогда при наличии соответствующих доказательств у государственного органа будет официальное подтверждение того, что подконтрольный субъект официально уведомлен о проведении проверки. Следовательно, о проведении как плановой так и внеплановой проверки контролирующий орган должен уведомлять юридическое лицо (индивидуального предпринимателя) как минимум за месяц вместо предусмотренных законом трех рабочих дней (или 24 часов). Следует обратить внимание на то, что такие же трудности возникают о контролирующего органа при необходимости уведомления юридического лица (индивидуального предпринимателя) о составлении и подписании протокола об административном правонарушении (в случае выявления административных правонарушений в ходе проверок). 2). Извещение должностными лицами проверяемого лица с помощью направления копии распоряжения факсом или по средствам электронной почты, но доказать такой способ уведомления проверяющему нас органу будет невозможно. Такой ситуацией могут воспользоваться недобросовестные юридические лица или индивидуальные предприниматели, настаивая на неполучении копии акта о начале проведения проверки. Данным действием (или наоборот 21 бездействием) юридические лица (индивидуальные предприниматели) намеренно пытаются создать ситуацию, при которой должностные лица не вправе осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку. 6. Другой наиболее спорный вопрос на сегодняшний день связан с деятельностью суда в рамках КоАП. Как показывает практика, в последнее время участились случаи отказов судебных органов в привлечении лицензиатов к административной ответственности по причине истечения срока давности привлечения к административной ответственности. В соответствии с КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается в двухмесячный срок со дня получения судьей, правомочным рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела. При этом данный срок может быть увеличен не более чем на месяц в случае поступления ходатайств от участников производства по делу об административном правонарушении либо в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела. Однако срок привлечения к административной ответственности – три месяца, начинает течь как правило с момента составления акта проверки. Необходимо учесть, что составление акта и принятие заявления судом происходит в течение определенного времени (как правило 1-1,5 недели с учетом сбора всех документов). Соответственно, считаем, что объективно КоАП изначально включает нормы права, которые устраняют возможность своевременного привлечения к административной ответственности. Предлагаю вынести данный вопрос на обсуждение и разработать соответствующие предложения. Также здесь стоит еще один вопрос. Момент, с которого судьи считают срок привлечения к административной ответственности. Приведу простой пример из свежей практики: в отношении Общества проведена плановая проверка, в ходе которой выявлены нарушения: в июле и августе 2014 года неправильно оформлены документы об оказании платных услуг. Проверка проведена в декабре 2014 года. Соответственно акт с выявленными нарушениями составлен также в декабре. По результатам мы готовим протокол и заявление в суд. В итоге суд отказывает нам в привлечении Общества к административной ответственности, ссылаясь на то, что нарушения совершены в июле и августе – следовательно, срок давности привлечения к ответственности истек. Как быть в такой ситуации. Давайте этот вопрос также вынесем на обсуждение. 22 Данные факты существенно затрудняют работу контролирующих органов, так как в итоге процесс контрольно-надзорных мероприятий не приводит к результатам. И нет смысла обжаловать в таких случаях решения судей, так как судебный акт изменен не будет, так как срок привлечения к ответственности ничем не приостанавливается. Таким образом, в любом случае виновное лицо к ответственности привлечено не будет. 7. И последний вопрос, который мне хотелось бы обсудить – это проблема, возникающая при согласовании внеплановых выездных проверок с прокуратурой области. Хочу представить Вам свою точку зрения по данному вопросу. Итак, например, в департамент поступает обращение от гражданина о факте нарушения лицензионного законодательства при осуществлении медицинской деятельности. Следует сразу обратить внимание, что при осуществлении медицинской деятельности могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц. Соответственно здесь сразу стоит учесть уровень общественной значимости информации. Мы, проведя анализ обращения, принимаем решение о проведении выездной проверки по обращению. Направляем информацию для согласования в прокуратуру области. Там по каким-то причинам нам отказывают. Как быть? Проведя анализ законодательства, мы пришли к выводу, что в случае отказа в согласовании мы имеем право провести внеплановую документарную проверку. В соответствии со статьей 5 Федерального закона «О рассмотрении обращений граждан» граждане имеют право получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. Соответственно в целях принятия мер по факту обращения мы должны предпринять какие-либо меры. Исходя из действующей практики, есть несколько возможных выхода из ситуации, причем в законодательстве они приравнены. Здесь необходимо учитывать, что послужило основанием отказа. В случае получения отказа в согласовании проведения внеплановой выездной проверки мы можем обжаловать такой отказ в вышестоящие органы прокуратуры или в суд. При отсутствии оснований для обжалования такого отказа мы можем: 1) принять необходимые меры по устранению причин для отказа в согласовании проведения проверки, если они связаны с отсутствием необходимых приложенных документов, нарушением при оформлении решения о проведении внеплановой выездной проверки и т.п., и повторно 23 направить в соответствующий орган прокуратуры заявление о согласовании проверки; 2) продолжить только документарную проверку, если отказ органа прокуратуры обоснован отсутствием предусмотренного законодательством основания для проведения выездной проверки; 3) прекратить проведение проверки в установленном порядке (если нет оснований для ее проведения). Таким образом, мы правомочно проводим в таких случаях внеплановую выездную проверку для принятия мер по факту поступившего обращения. Хотелось бы услышать Вашу точку зрения. Таким образом, предлагаю Вашему вниманию следующие предложения по совершенствованию действующего законодательства (слайд): 1. Законодательное урегулирование вопросов о проведении проверок прокуратурой с привлечением специалистов органов гос.власти: решение вопроса об исключении дублирования полномочий и определение четкого перечня случаев, когда такие специалисты могут привлекаться. 2. Введение в законодательстве норм, устанавливающих форму уведомления субъекта о проведении проверки с закреплением юридической силы за уведомлением посредством электронной почты, факсимильной связи в случае их наличия у субъекта. Также следует закрепить в законе норму, устанавливающую, что направление заказного письма адресату, подтвержденное соответствующей квитанцией об отправке почтового уведомления является основанием полагать, что субъект уведомлен надлежащим образом. 3. Необходимо внесение изменений в КоАП, в части установления сроков рассмотрения судьями заявлений о привлечении к административной ответственности в целях своевременного наказания виновных лиц. Стоит установить предельный срок для вынесения судьей решения по такой категории дел, без возможности дополнительного продления на один месяц, как это закреплено сейчас. Возможность продлевать рассмотрение на один месяц следует установить для категории дел, по которым срок привлечения к ответственности составляет один год. 4. Следует законодательно урегулировать, что момент составления акта проверки является моментом выявления правонарушения. И соответственно именно с этого момента должен течь срок привлечения к административной ответственности. 24 5. Необходимо законодательное закрепление, что в случае получения от прокуратуры отказа в согласовании проведения проверки контролирующий орган может принять решение об обжаловании такого отказа в суд или вышестоящий орган прокуратуры или предпринять одно из следующих действий: устранить нарушения и обратиться за согласованием повторно; провести документарную проверку или в случае подтверждения отсутствия оснований для проведения проверки – закрыть проверку. Указанные предложения помогут урегулировать спорные вопросы и могут быть внесены как на уровне изменений в законодательстве, так и на уровне рекомендаций или разъяснений со стороны вышестоящих органов. Спасибо! Предлагаю перейти к обсуждению данных вопросов. Закружная Е.А: хотелось бы обратить Ваше внимание на пример, указанный на одном из слайдов. Речь идет об одном из административных дел. На слайде указан процесс рассмотрения нашего заявления в арбитражном суде. Этот пример довольно показательный. Как указано судом нарушаются действующие процессуальные нормы, предусматривающие сроки и порядок рассмотрения таких дел. Также следует обратить внимание, что нарушение процессуальных норм ни к чему нас не приведет. Обжаловать данную категорию дел не имеет смысла, так как срок привлечения к ответственности все равно уже истек. В связи с этим нами и был поднят такой вопрос. Чужанова О.Б.: я думаю, что Ваши предложения не будут услышаны. Я немножко не понимаю, вы видимо не вправе сами готовить постановления о привлечении к ответственности? Закружная Е.А.: нет, у нас таких полномочий нет. Мы передаем дела по подведомственности и подсудности в соответствующий суд: мировой, СОЮ, Арбитражный суд. Чужанова О.Б.: у них же рассмотрение в сокращенные сроки - 30 дней. Волкович О.С.: у нас та же проблема Закружная Е.А.: у нас нет срока для рассмотрения в 30 дней, к сожалению. Тут общий порядок. 25 Чужанова О.Б.: у нас такой проблемы нет, мы сами рассматриваем дела и постановления выносим. В арб суды уже подают жалобу на наши постановления и их рассматривают в течение 30 дней. Я думаю, что это всетаки частные проблемы, которые решаются на уровне суда, не требуют внесения в законодательство изменений. Ограничений тут не надо. Зайцев И.Е.: предложение такое - внести изменение в КоАП по наделению должностных лиц ОГВ субъектов на составление протоколов об адм.правонарушении. Чужанова О.Б.: поддерживаю Шугальская О.Л.: Спасибо большое, Игорь Евгеньевич. Принимаем Ваше предложение. Итак уважаемые коллеги, слово предоставляется Чужановой Ольге Борисовне. Чужанова О.Б.: уважаемые коллеги. Тема встречи была более глобальная в плане обсуждения Концепции нового закона. Поэтому хотелось бы тут добавить, что мы уже выступали с предложением не просто сформировать новый закон, а выработать уже Кодекс контрольно-надзорной деятельности в /Российской Федерации. Кодификация законодательства всегда приводит к его более четкой структуризации и продуманности. Это поможет решать совершенствовать правовую систему, устранить пробелы и противоречия. Здесь и должны учитываться наши предложения. Где мы можем прописать деятельность гос.органов в конкретных сферах отдельными главами. Функционал каждого органа, в том числе определить кто осуществляет контроль, а кто надзор.. Применительно к нашему департаменту, я очень коротко постараюсь осветить вопросы именно правоприменения. Частные вопросы. Мы осуществляем и контроль и надзор в отношении субъектов: у нас есть функции осуществления государственного контроля, жилищный надзор, контроль и надзор в области долевого строительства и с этого года - лицензирование деятельности УК (с 1 мая). Для нас актуальны разграничение мероприятий по надзору и мероприятий в рамках разрешительной деятельности - по выдаче лицензий. Возвращаясь к проблемам 294 закона хочу остановиться на моменте. Контрольные и надзорные мероприятия мы осуществляем за деятельностью юл, которые являются субъектами предпринимательской деятельности, а так же под 26 наш контроль подпадают органы местного самоуправления (ОМС). В случае, когда выпадают субъекты предприниматели (юл), отказываются в силу причин от управлением жилищным фондом, все бремя содержания ложится на ОМС. В связи с изменениями с 1 января ОМС особенности осуществления мероприятий - прокуратура основной орган. Деятельность остальных органов регламентирована. Внеплановые проверки не могут проводиться на основании решения нашего департамента по согласованию с прокуратурой. При этом основание - только угрозы, причинение или нарушение прав потребителей. Когда мы говорим о полноте полномочий по содержанию и обеспечению жилищного фонда, коммунальных услуг, ложится на ОМС в лице администрации и т.п. мы проводим согласование с прокуратурой. Эти нарушение - без проблем согласование прокуратуры. Итогом становится выдача предписаний и контроль их исполнения. Да вот когда ОМС получает предписание, и наступает срок исполнения, мы не можем его проверить, так как это не является основанием для внеплановой проверки. Получить согласование мы не имеем, прокуратура отказывает. Соответственно административные меры мы предпринять не можем. И работаем только на уровне рекомендательных писем. Это один из моментов, пограничный 294 и 131 закона. Еще один момент по 294 закону в рамках проведения мероприятий департаментом - не единственный закон. Есть дополнительный Жилищный кодекс. Ни в одном документе, а в нескольких есть основания для проведения мероприятий со своими особенностями. Нужно все в одно место свести. Это еще один плюс в пользу единого Кодекса По проблемам 294 закона - правоприменение - трактовка норм на уровне судов (мировых и арбитражных). Столкнулись с практикой. Мы обязаны выдать предписание, оно ничем не обеспечивается. Это просто мера административного принуждения. Должностное лицо, которому оно выдается, его может не исполнить. Зачастую в нашей сфере так и случается. к моменту исполнения предписания нарушение не устраняется. мы проверяем и устанавливаем факт неисполнения, составляем протокол, передаем его в мировой суд и выдаем ЮЛ новое предписание. Условно повторное. Тут те же самые нарушения. Но дается новое предписание на новый срок. Но суды (отдельные особенности). Сейчас мы их обжалуем. Суд посчитал. что мы выдавая новое предписание мы продлили или повторно выдали предписание, нам отказано за отсутствием состава административного правонарушения. В связи с этим нами в течение первого квартала (большой объем неисполненных предписаний) мы новые нарушения не выдаем. Областной суд поддержал нашу позицию, что это новый состав. Это частности правоприменения. 27 Арбитражный суд сформировал следующую практику. По вопросу взаимодействия с муниципальными жилищными инспекциями - они составляют протокол и передают нам, так как у них нет права привлекать к ответственности. Мы сейчас минимизировали риски, но изначально устанавливают факт правонарушения, выдают предписание, проверяют, устанавливают факт не устранения, передают нам на рассмотрение и привлечение к ответственности. Вот тот период времени больше 2 месяцев. Соответственно, мы выявили повторно факт неисполнения. Суд здесь тоже указал, что давность 2 месяца. В этой связи мы провели разъяснения среди муниципальных инспекций о оперативном направлении информации в наш адрес. И действительно, суд считает срок именно с момента первого выявления указанного нарушения. Шугальская О.Л.: Спасибо, Ольга Борисовна. Коллеги, предлагаю обсудить вынесенные спорные моменты. Волкович О.С.: настолько общие проблемы, что мы видимо уже повторяем друг друга. Чужанова О.Б.: надо чаще встречаться. Шугальская О.Л.: это и есть цель круглого стола, дать понять что все не одиноки, проблемы общие, нужно их совместными усилиями решать. Чужанова О.Б.: тяжело было найти достойное обучение. Мы всегда просили об этом, но нас не слышали. Очень скупой обучающий момент в этой сфере. Именно обмен опытом и лучшими практиками здесь играет ключевую роль. Спасибо организаторам. Волкович О.С.: я хотела бы добавить немного вслед. У нас такая же ситуация с судами. Но следует учесть специфику нашей сферы образования. Если не исполняется предписание - вводится запрет приема в данную организацию. Далее повторное предписание по 273 закону. на 3 месяца. если не успевают - приостановление действия лицензии. Но 2 основания: мы должны снять запрет приема, если суд установит отсутствие состава административного правонарушения и если исполнено предписание. Если освободить от ответственности и объявить устное замечание (что больше всего распространено на практике рассмотрения дел судами, то руководители организаций снимают с себя ответственность и считают, что с них больше 28 ничего не нужно. Но запрет вступил в силу с 1 января - у нас не было приостановления действия лицензии или если по контролю качества аккредитации. Это очень серьезные вещи. Соответственно очень важно, что нет законодательного контроля за запретом приема. Но как это фактически проверить? Ждут ли они этого или нет. У нас нет права это проконтролировать. Это очень серьезно и важно. Если мы говорим о судах - то вот наша проблема. Шугальская О.Л.: спасибо большое за комментарий. Слово предоставляется Волкович Ольге Сергеевне, начальнику отдела контроля и надзора в области образования департамента образования Ярославской области. Волкович О.С.: Уважаемые коллеги! Я вот построила так свое выступление: о проблемах, о дублирующих функциях, о взаимодействии. Те же шаги, о которых ранее говорилось. К полномочиям Российской Федерации в сфере образования, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относятся, в том числе следующие полномочия: - государственный контроль (надзор) в сфере образования за деятельностью организаций и ИП, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования на соответствующей территории; - выделен лицензионный контроль и лицензирование лицензирование образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации, в том числе лицензионный контроль осуществление государственного контроля (надзора) в сфере образования за деятельностью организаций, осуществляющих образовательную деятельность, регулируется федеральными законами № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» и № 294-ФЗ Осуществление государственного контроля (надзора) в сфере образования за деятельностью органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, регулируется федеральными законами № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» 29 Статьёй 10 № 294-ФЗ предусмотрено основание для проведения внеплановых проверок - истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания. № 273-ФЗ - только в отношении организаций, осуществляющих образовательную деятельность. В отношении органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, такое основание, как истечение срока исполнения для проведения внеплановых проверок не предусмотрено № 131ФЗ Продолжительность плановых поверок органов местного самоуправления также не установлена Так же как говорила Ольга Борисовна, есть проблемы по организации контроля и надзора за органами местного самоуправления. В чем суть: вопервых 294 хорошо определено, что 20 дней проверка. Статьей 77 закона 131ФЗ срок проверки не определен. У нас возникли сложности при подготовке регламента. Мы пошли по аналогии. Пришлось доказывать, почему мы взяли именно 20 дней, а не 10 или 30. Вторая проблема: о чем говорила Ольга Борисовна опять же, нет возможности осуществлять внеплановую проверку по исполнению предписания. В этой части ОМС находятся в других условиях. И то, что мы осуществляем проверки. Одни и те же лица выходят в одну организацию. Но наши проверки регулируются разными законами: 294, 273 (по гос.контролю), 99 (о лицензировании), положение о лицензировании и т.д. Но эти законы противоречат между собой. Например, 294 противоречит 99 закону именно по лицензионному контролю. Например, где речь идет о контроле за лицензиатами, осуществление образовательной деятельности и ОМС. 131 закон тоже с 294 не сообщается. На эти проверки 294 закон не распространяется. Далее, может только мы видим в этом проблему. Но, частью 10 статьи 11 №294-ФЗ предусмотрено право органа государственного контроля (надзора) провести выездную проверку при установлении признаков нарушения обязательных требований в период проведения документарной проверки. Право провести документарную проверку, а если мы видим нарушения, то мы можем выйти и с выездной проверкой. Вот здесь в отношении одного субъекта образовательной организации. Мы не понимаем, как мы можем провести документарную проверку и в след выйти с выездной. Мы такие вещи не практикуем. Статьёй 10 №294-ФЗ такое основание для проведения внеплановой проверки не предусмотрено. Планом предусмотрена только документарная проверка 30 Далее что касается дублирующего контроля. Много об этом говорили. 294-ФЗ введен запрет на проведение в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами. Вместе с тем имеется дублирование исполнения контрольно-надзорных функций в отношении одного и того же предмета различными контрольно-надзорными органами. Приведу пример, на самом деле выходили в одну организацию. Смотрели платные услуги, договор. Сделали большие замечания, был акт, предписание , протокол, суд рассмотрел - 30 тысяч штраф. Далее пошел Роспотребнадзор - посмотрел тот же договор и в рамках своих полномочий также составил протокол и выписал штраф. Руководитель был сильно обижен. Вот и получилась ситуация - за одно нарушение несколько раз привлекли к ответственности. Он заплатил штраф, Мы смотрели с точки зрения 706 правил - требования к оказанию платных услуг в сфере здравоохранения, а роспотребнадзор с точки зрения правил защиты прав потребителей. Это мы опять говорим, что нам надо взаимодействовать. Либо предложение о неком едином кодексе, чтоб эти вещи убрать. Контроль соблюдения законодательства Российской Федерации при оказании организациями, осуществляющими образовательную деятельность, платных образовательных услуг, отнесен как к компетенции органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль (надзор) в сфере образования, так и к компетенции федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей. Немного о взаимодействии. Пунктом 5 части 1 статьи 7 № 294-ФЗ предусмотрено принятие административных регламентов взаимодействия органов государственного контроля (надзора) при осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере охраны здоровья, сфере образования, социальной сфере. Нам с коллегами есть о чем подумать. Что есть административный регламент взаимодействия. Это очень важная и нужная вещь в нашей деятельности. И далее - тоже пример приводила ОЛ. При лицензировании образовательной деятельности взаимодействие с органами Роспотребнадзора, Роскомнадзора контакт налажен, запрос - через 5 дней информация. При лицензировании образовательной деятельности лицензирующий орган запрашивает необходимую для предоставления государственных услуг в 31 области лицензирования информацию у соответствующих государственных органов. При осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования такое взаимодействие актуально. При осуществлении контрольнонадзорных мероприятий такой обязательности нет. Соответственно тут есть необходимость введения межведомственного взаимодействия на обязательной основе, как в 210 законе. положению о лицензированию - есть лиц контроль. Организация должна иметь сан-эпид заключение. Если есть - слава богу. Наличие безопасных условий обучения и воспитания - это размытая формулировка. Тут мы смотрим всегда по-разному. То мы смотрим акт обследования помещения. Настоль это неопределенно. Коллеги из пожарного надзора сердятся, что мы их просим показать документы, которые могут обосновать безопасность. Если есть предписание, то чем тут подтвердить безопасность. Но для нас это очень актуально. Особенно коллеги из Рособрнадзора - метод рекомендации по проведению лицензионного контроля. Вот там уже дублирование просто зашкаливает. Мы должны смотреть безопасность условий, привлекать специалистов пож.надзора. По охране здоровья - роспотребнадзор. Суточные пробы, холодильники и тд. Мы очень большой отзыв написали, негативный. Но это есть. Вот. Все. Шугальская О.Л.: Спасибо, Ольга Сергеевна. В своем выступлении вы затронули важные вопросы контроля. Уважаемые коллеги, прошу высказаться по этим проблемам. Закружная Е.А.: мы можем рассказать о практике рассмотрения судами дел, в которых было дублирование полномочий. Это было достаточно громкое дело в нашей сфере в 2010 году. Фармацевтическая организация обратилась в департамент с заявлением о предоставлении лицензии на осуществление фармацевтической деятельности. Департаментом проведена внеплановая проверка возможности выполнения лицензионных требований при осуществлении фармацевтической деятельности. В ходе проверки департаментом были выявлены нарушения лицензионных требований, в том числе невыполнение подпункта «а» пункта 4 Положения о лицензировании фармацевтической деятельности. Заявителем предоставлено Санитарноэпидемиологическое заключение, выданное Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ярославской области. Однако, при осмотре помещений сотрудниками департамента сделан вывод о неудовлетворительном состоянии помещений и оборудования. В материальной комнате поверхность потолка и стен не 32 допускает проведение влажной уборки с применением дезинфицирующих средств и моющих средств, нарушена целостность поверхности. Данные нарушения препятствуют осуществлению заявителем фармацевтической деятельности. Это было отражено в акте. Департаментом было отказано в предоставлении лицензии на фармацевтическую деятельность. Фармацевтическая организация обратилась в Арбитражный суд с заявлением о признании незаконным отказа в предоставлении лицензии, в котором в том числе указано на дублирование полномочий по проверке соответствия помещений установленным требованиям, что нарушает положения Федерального закона № 294-ФЗ. Судом был отклонен довод общества о том, что проверка была проведена с нарушением требований Федерального закона № 294-ФЗ, поскольку лицензирующим органом проверялась возможность выполнения заявителем лицензионных требований, а не плановая проверка деятельности общества, которая не могла быть проведена, поскольку общество еще не осуществляло фармацевтическую деятельность. Судом отказано в удовлетворении заявленных требований. Данную позицию поддержали и суды апелляционной и кассационной инстанции. За нами есть право, что если наглядно установлены нарушения, то мы имеем право отказать в выдаче лицензии. Данное положение применимо не только к разрешительной деятельности. Замиралова Т.Б.: если уж мы затронули судебную практику. Это довольно болезненная тема. Суд приостанавливает действие лицензии. Но законодатель пишет, что приостановление действия лицензии - это распорядительный акт контролирующего органа. Суд приостанавливает действие лицензии на 2 дня. пока дойдет до нас решение - все сроки пройдут. Лиц орган физически не успевает издать решение о приостановлении лицензии и внести эти сведения в реестр. Организация деятельность свою так и не приостанавливала. Это коллизия. Решение выносит суд, а приостанавливается по решению органа. Пока решение приходит - приказ издавать нет смысла. Это большая проблема. Шугальская О.Л.: да, это большая проблема сегодня. Замиралова Т.Б.: Когда месяц - мы еще успеваем, но два дня, семь дней - это абсурд. Доказательная база - мы проводим проверку как след органы. если фотоаппарат - то какой должны написать. Если понятых пригласить, составить акт осмотра объекта. Висит ли знак запрета курения. Иначе суды наш акт принимаю с большой неохотой, если нет объяснительных, пояснительных, 33 осмотров, фотографий, видео и т.д. Т.е. к акту еще должна быть большая доказательная база. Иначе суд его не будет рассматривать. Акт проверки судами не рассматривается как таковой. Шугальская О.Л.: спасибо большое ТБ, еще кто-то хочет высказаться? Зиновьева И.В.: мы можем подписаться практически под всеми вопросами, которые сегодня были озвучены. В отличие от коллег есть проблема: понятие плановые и внеплановые проверки. Если по честному плановые проверки - это надуманные мероприятия. Нам приходится выдумывать, что проверить планово. Внепланово у нас куча проверок. Всегда есть нарушения, всегда есть что проверить. высокая общественная значимость, так как связано с безопасностью дорожного движения. Плановых же мероприятий особо то и нет. Именно предложение - подходить дифференцированно, исходя их рода деятельности, исходя из специального отраслевого законодательства. Формирование вот этих планов не всем нужно. Мы говорим о сокращении количества проверок. Но мы тут же должны откудато выдумывать эти проверки для включения в план. При этом мы понимаем, что туда куда мы едем там все нормально. смысла в этой плановой проверки нет. Именно дифференциация и обязательность назначения плановой проверки необходимо смягчить. Или исключить необходимость проведения плановых проверок в определенных сферах. Шугальская О.Л.: Ирина Валентиновна, спасибо Вам за Вашу точку зрения. Качан П.Э.: и можно дополнить? Шугальская О.Л.: пожалуйста Качан П.Э.: да действительно, у нас специфика у всех разная. Предыдущая коллега говорила о необходимости плановых и внеплановых проверок, вы не знаете, нужны ли плановые или нет. Вы не знаете что проверить. Но у нас немного другое. Пе6риодичность проведения плановых проверок. Три года. За три года столько всего может случиться. При этом о проверке они предупреждаются: публикация плана и уведомление. Соответственно, к проверке они будут готовы, подчистят свои недочеты. Либо документацию оформят. За 3 года - это большой срок. А по большому счету 4 года - календарных год. В январе мы их уже не напишем, следовательно мы 34 должны их в августе включать в план только на след. год. Прокуратура тут четко следит за очередностью. Это уже 4 года. Столько может измениться. Это согласование с другими организациями абсурдно. У нас те же трудности. Все что сегодня озвучивалось нас тоже касается. Вопросы одни и те же. Чужанова О.Б.: да, вопросы у нас у всех одни и те же. Шугальская О.Л.: точно так же страдают и предприниматели от этого, не только мы. Я с Вами согласна. Павел Эдуардович, спасибо. Игорь Евгеньевич, Ваше мнение хотелось бы услышать. Зайцев И.Е.: если вы хотите, чтоб я подвел итог. Шугальская О.Л.: нет, просто мнение Зайцев И.Е.: у каждого своя боль на эту тему. В попытках обобщения можно сказать. Те нормы защиты юл и ип, которые заложены в 294 законе, они чрезвычайно избыточны. И наша практика это подтверждает, как и коллеги высказались. Сколько мы долго можем рассказывать, об исключении планов проверок. Всего лишь меняется место осуществления деятельности, и мы не можем провести проверку. И таких упущений в пользу нерадивых субъектов очень много. Законных способов для увиливания от надзора или контроля море. Они сами изобретают новые, неожиданные для нас. Больничные листы для ИП (вдруг оказался в больнице в Москве ни с того ни с сего). Не говоря уже об изменении названия у ЮЛ. И куда направлять извещение о проведении проверки. Поэтому если все нормы, которые связывают нас по рукам и ногам, перекочуют в новый закон, то... Шумилов А.А: у нас единственная проблема по 294 закону уведомительный характер вообще. Если мы уведомим организацию, на которую пришла жалоба о продаже левого алкоголя, достаточно им часа, чтобы все это убрать. Мы приезжаем, стоит две бутылки. закрываешь проверку. Приезжаешь на след день - а вот она стоит, родная, паленая водка. И ничего уже не сделаешь, проверка закрыта. Шугальская О.Л.: Андрей Алексеевич, ключевое слово, ничего не сделаешь. 35 Шумилов А.А.: да, ничего. И то же самое при плановых проверках. Они уже с начала года все знают. Все размещено на сайтах прокуратуры и нашем сайте. Единственное что они не могут быстро сделать - это неустранимые проблемы, нестационарное помещение, которое не перестроишь. Если дело касается поддельного алкоголя, то как люди пили левую водку, ак и будут пить. Ничего с этим не сделаешь. Это проблема уведомительного характера при проведении проверок. Его надо каким-то образом отменять хотя бы в отношении определенных сфер. Шугальская О.Л: спасибо Шумилов А.А.: Хотел еще поделиться судебной практикой. Что у вас долго идут уведомления и т.д. Суд примет сторону ИП, если уведомление направлено не так. У нас хозяйствующий субъект указывает электронный адрес, он прописывается в лицензии. Если у нас не получается отправить по почете, то мы сканируем распоряжение о проверке и направляем на указанный в лицензии электронный адрес. Электронный адрес указывается прямо на бланке лицензии, вносится информация и в реестр. Соответственно, подтвердить принадлежность адреса данному субъекту в суде мы можем. Предлагаем Вам позаимствовать наш опыт. Закружная Е.А.: у Вас просто в законе электронный адрес - это обязательная и необходимая информация, которая нужна для оформления лицензии. У нас такого нет. Шугальская О.Л.: все понятно. Нужно такое положение внести еще и в наши нормативные акты отраслевые. Чужанова О.Б.: ну уж по крайней мере судебная практика, уж позвольте реплику, в отношении этого вопроса: разъяснения высших судов - субъект наждлежащим образом уведомлен пусть посредством эл почты или факсом. главное, чтоб это позволяло быть уверенным, что лицо получило соответствующую информацию. Арбитражный суд и общие суды у нас тоже есть такая практика. Главное - что лицо извещено. Тут меньшая проблема. Закружная Е.А.: здесь проблема в том, что есть два варианта: например если организация везде на бланках указывает этот адрес эл.почты, в контрактах, договорах и т.д. Т.е. мы можем подтвердить связь этого адреса с организацией. А другой вариант, когда директор или иное лицо в заявлении нам указывают 36 свою личную эл.почту. И потом они будут настаивать, что это не адрес общества. Это в лучшем случае. А если поменяется директор или представитель организации? Тут очень много подводных камней. Нужно именно тогда ввозить обязательность такого реквизита на бланке лицензии. Шугальская О.Л.: у нас в заявлениях частая практика, когда соискатели указывают свою личную эл почту, не относящуюся к деятельности общества. Еще и с неблагозвучными и смешными названиями. Это остается в делах лицензий и хранится бессрочно. Замиралова Т.Б.: ну вообще проблема уведомления - это глобальная проблема. Хорошо, если организация в яо зарегистрирована и осуществляет свою деятельность. А наша практика сталкивает нас со всей страной: Владивосток, Калининград, Магадан и тд. ЮЛ находится вне нашего субъекта. Поди его найди, да отправь уведомление в установленные сроки. А формулировка срока: не менее чем в течение 3 дней. Каким образом трактовать это "не менее чем в течение"? У нас уже сложилась практика толковать эту формулировку исходя из решений судов - это 3 дня между направлением уведомления и его получением. Т.е. фактически получается уже 5 дней. Потому что так сложилась наша суд практика из-за этой формулировки. Но организации, находящиеся в другом субъекте нам ни на протокол не вызвать, ни соответственно уведомить о начале проведения мероприятий. Шугальская О.Л.: т.е. это общие проблемы. Замиралова Т.Б.: общие! Шугальская О.Л.: коллеги, кто-нибудь еще хочет выступить? Продолжаем. Давайте предоставим слово представителю Прокуратуры области, Веселихину Николаю Николаевичу. Веселихин Н.Н.: здравствуйте, уважаемые коллеги. Не буду загружать теорией, порядками согласования проверок. Коротко выскажусь по вопросам, которые я себе отметил по сегодняшним выступлениям. Наверное, принятие нового закона породит только больше проблем, чем сейчас. Все наверно согласятся. И дополнительная нагрузка на сотрудников, и дополнительно вводятся институты оценки и расчета рисков, формирования рискориентированной модели, дополнительные контрольные мероприятия и т.д. С этим мы все столкнемся и как-то будем согласованно налаживать новую 37 практику. Сейчас же у нас есть порядок 294 закона. Прокуратура надзирает за исполнением установленного порядка. Поэтому остановлюсь на следующих проблемных моментах. По поводу органов местного самоуправления: ряд органов контроля эти новеллы не касаются. Ряд столкнулись с осуществлением проверок за исполнением предписания. Закон уже действует больше года (изменения в 77 статью). Тем не менее эта проблема не решена. Прокуратура области соответствующую информацию направляла в Генеральную прокуратуру. Был получен ответ: отсутствует основание в ст. 77 закона 131, значит проверки проводить нельзя. А в то же время Генеральная прокуратура высказала точку зрения, что никто не мешает органу гос.контроля запросить информацию об исполнении предписания и заранее в самом предписании установить, что по истечении срока, на который оно выдается для устранения нарушения, необходимо отчитаться о его исполнении. Следовательно, направить запрос допустимо. Более того, в предписаниях некоторые федеральные органы не указывают в своих предписаниях, чтобы отчитались о его выполнении. Это включать можно. Не знаю, как практика складывается на уровне региональных органов. Соответственно, эти федеральные органы, не указывая о необходимости отчитаться об исполнении, не владеют никакой информацией о его исполнении. Дальше, что касается согласования внеплановых проверок. Каким образом тут действовать. По «каким-то» причинам органы прокуратуры конечно не отказывают в проведении проверок. Все (или практически все) отказы связаны с отсутствием оснований по статье 10 закона 294-ФЗ. В какихто случаях действительно причиной отказа может быть неправильное составление приказа или распоряжения о проведении проверки. Это больше технические недочеты: неправильно посчитали срок, неправильно сослались на нормативную базу и т.п. В данном случае возможно устранение и обращение повторно в орган прокуратуры за согласованием проведения проверки. Когда отсутствует основание для проведения проверки мы часто сталкиваемся с этим. На практике часто приходят органы контроля и говорят, вот здесь есть точно нарушения и нам их нужно как-то проверить. Но оснований по ст. 10 у нас нет (нет например никаких общений). Информация поступила посредством проведения например лицензионного контроля. Грубые нарушения могут служить основанием проведения проверки. Иные - не позволяют согласовать проведение выездной проверки. Мы выходим из ситуации. Можно проверить данные факты в рамках административного расследования. Но здесь нужно быть очень аккуратными. Чтобы в поступившей информации были сведения, свидетельствующие о составе административного правонарушения. 38 Прокуратурой в конце того года была проведена проверка и в ряде органов контроля федерального уровня выявлены неединичные случаи подмены 294 закона административным расследованием. Поступает жалоба, она лежит там около месяца. В последний день сотрудник выходит на объект, составляет там акт осмотра, берет объяснения и заканчивает административное расследование. Без выявления нарушений и привлечения лиц к ответственности. Данная практика не соответствует требованиям закона. Применены меры прокурорского реагирования. Виновные должностные лица привлечены к ответственности. Для проведения административного расследования - основание необходимо проведения длительной экспертизы и получения документов. Так что, если вы хотите провести проверку в рамках КоАП, необходимо соблюдать условия и не противоречить 294 закону. А если оснований нет - разъясняйте заявителям, что данное письмо-обращение не может являться основанием для проведения проверки. Либо разъясняйте необходимость написать в другой форме, в другой орган или должностному лицу. Либо просите представить дополнительную информацию. Которая будет указывать на наличие грубых нарушений. По выделению специалистов. Т.е. в данном случае ситуация обстоит: когда в орган прокуратуры поступает информация о нарушении законов, которая относится к компетенции других органов, но прокуратура решает проводить проверку самостоятельно своими силами. Это может быть обращение депутата, резонансные нарушения, имеющие высокую общественную значимость. Т.е. орган прокуратуры решил принять обращение к своему производству, либо запланировал проведение данной проверки заранее в целях проверки положений закона или по планам внутренним. В данном случае при подготовке проверки принимается решение о необходимости привлечения специалиста. Ситуация складывается не таким образом, что сотрудник прокуратуры выходит на место и видит, да здесь нужны специальные познания и знания. Нет, мы заранее привлекаем специалистов при подготовке проведения проверки. Если сотрудник прокуратуры предполагает, что могут возникнуть ситуации, при которых ему нужны будут специальные знания и опыт, тогда он ходатайствует о привлечении тех ли иных специалистов. Либо можно направить требование о проведении проверок в порядке 294. Как снизить нагрузку на сотрудников? Это больше разовые случаи, когда органы прокуратуры в силу каких-то причин направляют требование о выделении специалистов или поручение о проведении проверок объемных, и соответственно отвлекают специалистов от выполнения прямых обязанностей. Но здесь я считаю все должно решаться в рабочем порядке. У 39 всех контакты есть, соответственно давайте решать в частном порядке при возникновении конкретной ситуации. По повторным предписаниям, ну судебная практика сформирована. Я думаю, здесь вопросов нет. Повторное предписание - это новый состав. Мы и ранее обсуждали этот вопрос на межведомственных совещаниях и в Областной прокуратуре. Если не исполняется предписание, то орган контроля в принципе не может ничего проверить, кроме того, что написано в этом предписании. Это ограничение закона. Выходите - проверяете. Устанавливаете либо устранение нарушений, либо их неустранение, выносите повторное предписание, новый срок, новый состав в случае его невыполнения. Т.е. практика склад давно. Суды нас поддержали. Это правильно. Вопрос: сколько раз можно выдавать повторные предписания? Веселихин Н.Н.: Да сколько угодно, пока не устранят. Шумилов А.А.: Неустранение предписанИЙ, а это более двух - выходим уже на аннулирование лицензии. У нас такая практика Замиралова Т.Б.: Хочу сказать, что суды не идут на дисквалификацию. Веселихин Н.Н.: но у Вас есть такие вот рычаги. У кого-то нет. За неисполнение предписание установлено приостановление деятельности. Т.е. то же самое, только это будет не в порядке лицензионного контроля, а судебные приставы пойдут и опечатают помещения и оборудование, запломбируют вход. И будут следить за исполнением судебного акта. Как приставы исполняют судебные акты - это отдельный вопрос. Необходимость планирования проверок - действительно для ряда органов контроля такие проверки никогда не будут результативными. Например, взять такой орган контроля как федеральная миграционная служба. Как они не запланируют - иностранных граждан, незаконно привлеченных к труду, не будет в любом случае, когда они приедут. Соответственно, тут должен быть субъективный подход. Здесь уже органы планируют - сколько им необходимо проверок. Я не вижу здесь никакой проблемы. Нет смысла в планировании большого количества проверок, если они не результативны. И недобросовестные предприниматели устраняют какие-то недочеты только на период самой проверки. И потом продолжают нарушать закон. 40 Шумилов А.А.: нужно убрать уведомительный порядок, тогда будет другая практика. Зиновьева И.В.: у нас другая практика. Когда приходит к нам прокуратура с проверкой, то нас уже наказывают за то, что в планах мало организаций. И дают предписания об отсутствии должного контроля, так как в плане всего 5 проверок на год. Шугальская О.Л.: да, вы меня как раз опередили. Мы это уже пережили, когда нас точно также наказали за то, что в плане у нас было мало организаций. Теперь мы 5 ЮЛ и ИП не ограничиваемся. Увеличили объемы проверок, а результативность то (да еще с учетом уведомления за 3 дня)... Шумилов А.А.: да даже не за 3 дня. Они с начала года видят информацию на сайте, когда к ним приедут. Ну еще и уведомить. Чужанова О.Б.: давайте относиться философски. У нас цель деятельности - предупредить правонарушения. Тем самым недобросовестные лица хотя бы на время устраняют нарушения. Значит превентивная цель работает. Зайцев И.Е.: у добросовестных то как раз все нормально. Замиралова Т.Б.: закон как раз защищает недобросовестных лиц. К сожалению. Сколько мы видим объявлений, что деятельность временно прекращена. Но вот, поработав с нашими медицинскими организациями, я сказала - такого не пройдет. Я в таком случае вызываю участкового. С ним мы фиксируем факт закрытых дверей и дальше пошли в суд за воспрепятствование проверки. Либо начинаем лицензирующий орган ставить в рамки, когда они вынуждены быстрее проводить свои мероприятия и призывать их к аннулированию лицензии и приостановлению. За 2 года мы аннулировали уже порядка 10 лицензий. Именно за фактическое прекращение деятельности организацией. У меня еще просьба такая к прокуратуре. Мы со всеми прокуратурами отработали механизм, чтобы в 2 и более адреса одно требование прокурора не направлялось. Все нас услышали, кроме Дзержинской прокуратуры. Мы им пишем, пишем, чтобы они в два адрес не направляли на рассмотрение обращение, но они делают по своему. И к чему мы приходим? Департамент здравоохранения, мы (Росздравнадзор), Территориальный фонд ОМС: мы 41 рассматриваем обращение гражданина по одним и тем же документам. Например, по одной истории болезни. И кто первый схватил - тот и держит. А остальные органы принять меры не могут. Отсутствует информация. Опять же дублируются полномочия. И вот со всеми прокуратурами мы этот вопрос решили. Но Дзержинская - никак. Веселихин Н.Н.: давайте в частном порядке это разберем. Замиралова Т.Б.: по выделению специалистов. Нам легче работать с требованием о проведении проверки, чем с выделением специалиста. Почему? Это для нас галочка, это моя проверка. Она идет мне в итоговые показатели. А отвлечение специалиста нигде учитываться не будет. Это уже Ваш показатель. Т.е. если я сама проверяю, то я сама теперь его и привлекаю к ответственности, т.е. я еще и решение себе припишу. А когда идет специалист с Вами - это время в никуда. Не наша галочка, грубо говоря. Справку то специалист готовит ту же самую. Веселихин Н.Н.: в рабочем порядке Шугальская О.Л.: вот вам пример из практике, из 15 проверок, которые мы провели, это все для органов прокуратуры города Ярославля. Специалист отсутствует весь день. Закружная Е.А.: возможно необходимо ввести в нашей оценке деятельности соответствующий показатель Шугальская О.Л.: или через согласование с вышестоящей прокуратурой - необходимость выделения специалиста. Волкович О.С.: нам напрямую направляют. Шугальская О.Л.: еще реплики? Качан П.Э.: вот по поводу административного расследования. Предполагает необходимость проведения экспертизы и прочие действия. Ситуация: момент обнаружения - товарищ нарушает, должны проверить. Проверяем в рамках административного расследования. У каждого свое направление работы. Суды взяли практику, что они не хотят рассматривать это дело - 5 см толщины бумаг по делу. Суд отказывает по основанию, что здесь 42 нет экспертизы. Но экспертиза здесь не нужна. Судьи отказывают. Это их конек. С себя сбросить ответственность. Объясню ситуацию, мы надзираем за использованием животного мира. Некоторые товарищи любят держать диких животных. Например, всем известное кафе на Московской трассе. Где живет медведь. Он содержится в маленькой клетке. Мы собираем информацию. Медведь содержится не по правилам. Но конфискация сейчас возможна только по решению суда (раньше и мы могли - тогда и проблем не было, до 2001). Как здесь проводить административное расследование без выезда? Выездные рамки не предусматриваются? Здесь я немножно не понимаю. Шугальская О.Л.: Павел Эдуардович, большое спасибо. Коллеги, кто-то еще хочет выступить? Подводя итог нашей плодотворной работы, мы можем говорить, что вопросы правоприменения действующего закона требуют особого внимания, разъяснения и уточнения. Осуществление деятельности по исполнению требований закона сопряжено с неточностью, разночтением, а иногда и излишней формальностью этих норм. В ходе круглого стола определились основные вопросы, необходимые для уточнения, конкретизации и доработки, особенно в свете разработки нового закона. Данные вопросы будут положены в основу резолюции круглого стола. Во время подготовки данного мероприятия поступило предложение направить информацию о нашем мероприятии Полномочному представителю Президента РФ, а также в качестве обмена опытом в органы исполнительной власти ЦФО. Большое спасибо всем участникам за активное участие в обсуждении острых вопросов и высказанные предложения. Мы еще раз убедились в высоком профессионализме и заинтересованности специалистов гос.органов в вопросах надлежащего исполнения контрольных функций, а также в значимости нашего Круглого стола. Надеемся, что наши предложения будут учтены при разработке нового законопроекта. Оформленные по итогам проведения круглого стола предложения, рекомендации, а также материалы докладов будут размещены на странице департамента на Портале органов исполнительной власти области, а также разосланы всем участникам Круглого стола. На этом заседание Круглого стола объявляется закрытым. Большое спасибо всем участникам. 43 РЕШИЛИ: 1) По итогам работы сформулировать следующие предложения и рекомендации: - По Концепции и Законопроекту 1. Предложить отказаться от разработки нового Федерального закона и перейти к процессу кодификации и разработки Кодекса об основах организации государственного и муниципального контроля и надзора на территории Российской Федерации. 2. Ввести полный понятийный аппарат, используемый в сфере осуществления контрольно-надзорных полномочий. В том числе более детально прописать проверяемый субъект и понятия физическое лицо и индивидуальный предприниматель. 3. Определить цель разделения контроля и надзора. Более детально проработать их отличительные признаки с учетом наработок теории права. Определить критерии разделения контроля и надзора, а также круг лиц, которые осуществляют и в отношении которых осуществляются соответственно контрольные и надзорные полномочия. 4. Дать более полное определение разрешительной деятельности без возможности субъективного толкования. Детально прописать процедуру осуществления разрешительной деятельности на всех этапах, связанных с предварительным контролем по допуску в профессиональную сферу и последующим надзором за соблюдением квалификационных требований. Проработать соотношение норм нового закона с действующим Законом о лицензировании. 5. При введение системы оценки рисков и построение на этой основе системы планирования государственного контроля учитывать специфику осуществления контрольно-надзорной деятельности в отдельных отраслях и законодательно это закрепить. Также необходимо дополнительно провести анализ необходимости введение данной модели, так как она предполагает увеличение числа проверок, введение дополнительных экспертизы, оформления новых документов и т.д. 6. Определить результат контрольно-надзорной деятельности. 7. Определить предмет правового регулирования законопроекта 8. Отказаться от установления закрытого перечня всех видов государственного и муниципального контроля и надзора - По внесению изменений в действующее законодательство 44 9. Законодательное урегулирование вопросов о проведении проверок прокуратурой с привлечением специалистов органов гос.власти: решение вопроса об исключении дублирования полномочий и определение четкого перечня случаев, когда такие специалисты могут привлекаться. 10. Введение в законодательстве норм, устанавливающих форму уведомления субъекта о проведении проверки с закреплением юридической силы за уведомлением посредством электронной почты, факсимильной связи в случае их наличия у субъекта. Также следует закрепить в законе норму, устанавливающую, что направление заказного письма адресату, подтвержденное соответствующей квитанцией об отправке почтового уведомления является основанием полагать, что субъект уведомлен надлежащим образом. 11. Необходимо внесение изменений в КоАП и АПК, в части установления сроков рассмотрения судьями заявлений о привлечении к административной ответственности в целях своевременного наказания виновных лиц. Стоит установить предельный срок для вынесения судьей решения по такой категории дел, без возможности дополнительного продления на один месяц, как это закреплено сейчас. Возможность продлевать рассмотрение на один месяц следует установить для категории дел, по которым срок привлечения к ответственности составляет один год. 12. Уполномочить должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации во всех сферах деятельности на составление протоколов и их рассмотрение и принятия решения по привлечению к ответственности. Внести соответствующие поправки в КоАП. 13. Следует законодательно урегулировать, что момент составления акта проверки является моментом выявления правонарушения. И соответственно именно с этого момента должен течь срок привлечения к административной ответственности. 14. Необходимо законодательное закрепление, что в случае получения от прокуратуры отказа в согласовании проведения проверки контролирующий орган может принять решение об обжаловании такого отказа в суд или вышестоящий орган прокуратуры или предпринять одно из следующих действий: устранить нарушения и обратиться за согласованием повторно; провести документарную проверку или в случае подтверждения отсутствия оснований для проведения проверки – закрыть проверку. 15. Провести анализ нормативных актов на предмет дублирования полномочий. Сами нормативные акты заключают в себе такие положения, при которых разные органы проверяют одно и то же, но с точки зрения своего отраслевого законодательства (например, состояние помещений и 45 оборудования). Либо необходимо исключить запрет на дублирование, как недействующую норму права. 16. Вопрос формирования плана проверок. Есть сферы, в которых в плановые проверки не результативны, а есть наоборот сферы, где они необходимы. Но необходимо решить вопрос по допущениям в планах, которыми пользуются недобросовестные хозяйствующие субъекты. В частности, изменение наименование, адреса и т.д. Также в зависимости от сферы деятельности, установить особые порядки очередности включения в план проверок. Менее 3лет. 17. Приравнивание юридических лиц, входящих в состав СРО к деятельности обычного ЮЛ, без установления какой-либо специфики и продолжительных сроков. 18. Приравнивание ИП к ЮЛ по смыслу закона 294-ФЗ. 19. Необходимо внести изменения в Федеральный закон от 06.10.2003 N 131ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статью 77). В части установления основания для проверки ОМС – исполнение предписания, выданного ранее контролирующим органом. 20. Отмена в некоторых сферах уведомительного порядка проведения контрольных мероприятий, так как он поддерживает деятельность недобросовестных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Направление в их адрес заблаговременного уведомления позволяет им в течение установленного времени «подчистить» все нарушения, в связи с этим, контролирующие органы не выявляют нарушений. При этом, на следующий же день эти нарушения возобновляются. А контролирующий орган ничего предпринять не может. 21. Необходимо в законе уменьшить возможности для подконтрольных субъектов «уходить от закона». Это не защита их прав, это помощь им уходить от закона и скрывать свои нарушения (установление более гибкого порядка формирования планов проверок и их реализации в случае изменения наименования или адреса осуществления деятельности, закрепить возможность проверки правопреемника). 2) Проводить такие мероприятия для обмена опытом между органами государственной власти и в целях поиска лучших практик. Предложено закрепить проведение таких мероприятий на постоянной основе в рамках Корпоративного университета Правительства области. 3) Направить резолюцию Круглого стола в Минэкономразвития России и полномочному представителю Президента в ЦФО. 46 4) В качестве обмена опытом – направить материалы Круглого стола в органы государственной власти субъектов ЦФО. Протокол вела Консультант-юрист отдела правовой и организационно-кадровой работы департамента здравоохранения и фармации Ярославской области ______________/Е.А. Закружная