Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования
advertisement
1 Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» Факультет Права Кафедра Административного права ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА На тему: Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Revision of verdicts and resolutions dispositions about administrative infactions. Студент группы № 5 КА ЛЕЙХВИС М. С. Руководитель ВКР заведующая кафедрой, профессор ПАНОВА И. В. Москва, 2013 2 Содержание. I. Введение -------------------------------------------------------------------- 3 II. Основная часть ------------------------------------------------------------ 6 1. Понятие и сущность пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях ---------- 6 1) Понятие и содержание пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях ---------------------------------------------- 6 2) Принципы и виды пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях ---------------------------------------------- 13 2. Право на обжалование (опротестование) постановлений и решений по делам об административных правонарушениях ------------------------------------------------------ 22 1) Основания обжалования и пересмотра (правовые, фактические, процессуальные) ----------------------------- 22 2) Субъекты права оспаривания постановлений и решений по делам об административных правонарушениях ---------------------------------------------- 34 3) Административно-юридические акты подлежащие пересмотру по делам об административных правонарушениях ---------------------------------------------- 40 3. Порядок пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях -------------- 47 1) Порядок обжалования постановлений и решений по делам об административных правонарушениях (подведомственность, сроки) ------ 47 2) Порядок пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях (принятие, рассмотрение, сроки, решения) ------------- 60 III. Заключение ----------------------------------------------------------------- 80 Список источников ------------------------------------------------------------ 84 3 Введение. Обеспечение соблюдения прав и свобод человека и гражданина является одной из важнейших задач стоящих перед демократическим правовым государством и одним из важнейших направлений политикоправовых преобразований в России, в частности, проводимой в нашей стране административной реформы. При этом необходимо отметить, что одним из направлений административной реформы является совершенствование административно-процессуального законодательства по обжалованию, что связанно с развитием «демократического аспекта административных процедур»1. Право на обжалование, как одна из гарантий защиты прав и свобод человека, вытекает из международных принципов и норм, в частности, из статей 8, 29 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 года, провозглашающих право каждого человека на осуществление и восстановление компетентными национальными судами изложенных в Декларации, а так же предоставленных ему конституцией или законом прав.2 Кроме того, гарантия прав и свобод человека и гражданина, согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, предусмотрена Конституцией РФ (статьи 17, 33, 45 и 46), в том числе, гарантия «государственной защиты и самозащиты своих прав, включая право на судебное обжалование решений и действий органов публичной власти».3 Поэтому обязанностью государства является законодательное обеспечение права на обжалование и механизма пересмотра ошибочных юрисдикционных актов как гарантии реализации права на судебную защиту. В рамках административной реформы это находит выражение в создании правовых механизмов соблюдения прав и законных интересов всех Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: решения и проблемы/ Журнал российского права, № 2, февраль 2006 г. (электронный ресурс).- Режим доступа: http://lawlist.narod.ru/library/magazine/magazine_russian_pravo/2006/2.htm 2 Всеобщая декларация прав человека. Принята резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 года. Официальный сайт ООН. Режим доступа: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/declhr.shtml 3 Хазанов С.Д. Общая характеристика стадии пересмотра в производстве по делам об административных правонарушениях, «Журнал российского права», № 10, октябрь 2004. Режим доступа: http://lawlist.narod.ru/library/books_ed/tgp/tgp_publicacia1.htm 1 4 участников административного процесса, в законодательном совершенствовании административного производства, в том числе, института пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. В настоящее время, административный и судебный порядок пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, в основном регламентируется в главе 30 Кодекса об административных правонарушениях РФ (КоАП РФ), а так же в параграфе 2 главы 25 и раздела VI Арбитражного процессуального кодекса РФ (АПК РФ). Однако, как данные судебной практики, так и анализ действующего законодательства в соответствующих научных исследованиях, свидетельствуют о наличии проблем в правовой регламентации процедуры пересмотра по делам об административных правонарушениях. В частности, несовершенство регламентации процедуры пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях проявляется во взаимных ссылках КоАП РФ и АПК РФ, а так же, в существующих противоречиях соответствующих норм данных правовых актов и отдельных положений внутри самого КоАП РФ. Кроме того, необходимо отметить практически полное отсутствие в ГПК РФ правовой регламентации пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениям в судах общей юрисдикции. В результате несовершенства существующего законодательства, отмечаются различия подходов к рассмотрению дел по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах и в судах общей юрисдикции, а так же, в зависимости от того, кем было вынесено соответствующее постановление, решение по делу (арбитражным судом, судом общей юрисдикции, органом исполнительной власти или должностным лицом), что означает нарушение конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19 Конституции РФ). 5 Существующие коллизии и пробелы в законодательстве приводят к необходимости судебными регулирования органами, правоприменительной и восполнения «зачастую функции, что выходя чревато их за непосредственно рамки собственно нарушением принципа разделения властей»,4 установленного в статье 10 Конституции РФ. Таким образом, актуальность темы определяется важностью рассматриваемой стадии административного процесса как для решения общих политико-правовых проблем по соблюдению соответствующих конституционных прав и свобод человека и гражданина; для выполнения задач в области административной реформы; так и для решения отраслевых правовых задач, например, изучения и совершенствования законодательства в данной области. Актуальность темы объясняется так же тем, что административный процесс является «комплексным правовым институтом»5, эффективность функционирования которого зависит от успешности работы каждой его части (стадии), одной из которых является пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. В данной дипломной работе, на основании анализа действующего законодательства, правоприменительной практики, научных взглядов на проблемы в данной области рассматривается существующий механизм пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, как части административного процесса, а так же особенности его отдельных стадий. Кодзаев Ч. С. Пересмотр постановлений по делам об административных правонарущениях. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Ростов-на-Дону 2010, с. 5. Интернет ресурс: http://www.dissercat.com/content/peresmotr-postanovlenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh 5 Хазанов С.Д. Общая характеристика стадии пересмотра в производстве по делам об административных правонарушениях, «Журнал российского права», № 10, октябрь 2004. Режим доступа: http://lawlist.narod.ru/library/books_ed/tgp/tgp_publicacia1.htm 4 6 Основная часть. I. Понятие и сущность пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. 1) Понятие и содержание стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях является одной из стадий производства по делам об административных правонарушениях, которое, в свою очередь, относится к производствам административно-юрисдикционного процесса как вида административно-процессуальной деятельности. При этом, как вид административно-юрисдикционного процесса, производство по делам об административных правонарушениях определяют «как часть этого процесса, обладающую всеми признаками последнего, несущую различную смысловую и правовую нагрузку и имеющую специфичную процедуру рассмотрения дел по наложению административных наказаний».6 Как уже отмечалось пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях является одной из стадий производства по делам об относительно административных самостоятельная правонарушениях. часть «Стадия административной - это деятельности, необходимая для достижения общего результата».7 В соответствии с главами КоАП РФ выделяются следующие стадии производства по делам об административных правонарушениях: возбуждение дела об административном правонарушении (глава 28 КоАП РФ); рассмотрение дела об административном правонарушении (глава 29 КоАП РФ); пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях (глава 30 КоАП РФ); исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях (главы 31 и Панова И. В. Административно-процессуальное право России. – 3-е изд., пересмотр.- М.: Норма 6 ИНФРАМ, 2011. С. 201 7 Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. — 3-е изд., пересмотр, и доп. — М.: Норма, 2007. C. 606 6 7 32 КоАП РФ). Это соответствует выделению как «общих стадий административного процесса»: «анализ ситуации, подготовка и принятие административного акта, исполнение правового акта», а так и «особых стадий» для отдельных производств, например, «в юрисдикционных производствах введены стадии пересмотра актов по жалобам, протестам».8 Стадия пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях «является факультативной (необязательной) стадией производства по делам об административных правонарушениях».9 Данная стадия может быть возбуждена только при одновременном наличии трех видов оснований ее возбуждения, а именно правовых, фактических и процессуальных, что будет подробно рассмотрено в параграфе 1 главы 2 работы. Мнение о факультативности (необязательности) данной стадии является преобладающим в юридической литературе, что представляется наиболее правильным и связано с ее применением по «усмотрению участников процесса, имеющих право на обжалование и опротестование».10 Однако, факультативность данной стадии не делает ее менее важной, чем другие, основные стадии производства по делам об административных правонарушениях, что подчеркивается многими авторами (С. Д. Хазанов, Г. А. Шевчук). Значимость данной стадии определяется ее целями «повышения гарантий законности».11 Выделяют двойную цель данной стадии. Во-первых, в общеправовом смысле, обеспечить «возможность восстановить нарушенные права и охраняемые интересы граждан и юридических лиц».12 Во-вторых, в рамках административно-юрисдикционного процесса, это Там же. С. 607, 609 Панова И. В. Административно-процессуальное право России. – 3-е изд., пересмотр.- М.: Норма 6 ИНФРАМ, 2011. С. 291 10 Хазанов С.Д. Общая характеристика стадии пересмотра в производстве по делам об административных правонарушениях, «Журнал российского права», № 10, октябрь 2004. Режим доступа: http://lawlist.narod.ru/library/books_ed/tgp/tgp_publicacia1.htm 11 Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. — 3-е изд., пересмотр, и доп. — М.: Норма, 2007. C. 609 12 Панова И. В. Административно-процессуальное право России. – 3-е изд., пересмотр.- М.: Норма 6 ИНФРА-М, 2011. С. 291 8 9 8 проверка законности и обоснованности вынесенного постановления по делу об административном правонарушении (пункт 8 части 2 статьи 30.6 КоАП РФ); определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (часть 4 статьи 30.1 КоАП РФ); решения вышестоящего должностного лица или судьи по жалобе на это постановление (части 1, 2 статьи 30.9 КоАП РФ). Роль стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях определяется также теми функциями, которые она призвана выполнять в производстве. С. Д. Хазанов выделяет такие функции исследуемой стадии как: - обеспечение реализации прав участников на защиту от незаконных и необоснованных процессуальных решений; - закрепление полномочий судебных органов по контролю за административными юрисдикционными актами; - создание условий для реализации полномочий административного (ведомственного) контроля за действиями подчиненных органов и должностных лиц; - обеспечение пересмотра судебных решений, в том числе в порядке надзора; - обеспечение осуществления прокурорского надзора за соблюдением законности органами административной и судебно-административной юрисдикции; - способствование формированию единообразной административноделиктной юрисдикционной практики.13 Необходимо отметить, что некоторые авторы ставят под сомнение утверждение о том, что пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях представляет собой единую стадию административного процесса (Ч. С. Кодзаев), выделяя две самостоятельные Хазанов С.Д. Общая характеристика стадии пересмотра в производстве по делам об административных правонарушениях, «Журнал российского права», № 10, октябрь 2004. Режим доступа: http://lawlist.narod.ru/library/books_ed/tgp/tgp_publicacia1.htm 13 9 стадии: пересмотр правонарушениях, постановлений постановлений не по вступивших делам об по в делам об законную административных силу административных и пересмотр правонарушениях, вступивших в законную силу. Свое мнение Ч. С. Кодзаев обосновывает различием функций, присущих пересмотру вступивших и не вступивших в законную силу постановлений, их процессуальными различиями, а так же отмечет, что возможность рассмотрения обжалования и опротестования в качестве самостоятельных стадий высказывалась еще в советское время в сочинениях Б. М. Лазарева и О. М. Якубы.14 Однако в настоящее время пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях рассматривается в литературе и регулируется законодательством как единая стадия административного процесса. Исследуя понятие стадии пересмотра постановлений, решений по делам об административных правонарушениях, многие ученые отмечают, что в основе данной стадии лежит конфликт, который в административном праве выражается в виде спора. Основанием такого спора является обращение субъекта в форме жалобы для защиты своих нарушенных прав.15 Вопрос о сущности административно-правового спора является дискуссионным, однако, можно согласиться с Е. Б. Лупаревым, понимающим под административным спором такой «тип административных правоотношений, который характеризуется наличием противоречий сторон, вызванных конфликтом интересов в сфере государственного управления или несовпадением взглядов на законность и обоснованность организационных действий органов управленческими и лиц, наделенных полномочиями».16 При государственно-властными этом в качестве объекта административно-правового спора Е. Б. Лупарев рассматривает «защиту управленческих прав и порядка реализации публичных обязанностей», а Кодзаев Ч. С. Пересмотр постановлений по делам об административных правонарущениях. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Ростов-на-Дону 2010, с. 5. Интернет ресурс: http://www.dissercat.com/content/peresmotr-postanovlenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh 15 Хаманева Н. Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора / Государство и право. № 12. 1998. С. 30 16 Лупарев Е. Б. Определение административно-правового спора / Проблемы административной юстиции. М., 2002. С. 134 14 10 предмет спора он определяет как «нарушенные субъективные публичные права (права лиц, возникшие в связи с реализацией государственных управленческих функций вне зависимости от того, кто их легально исполняет)».17 Что касается самого названия данной стадии, то необходимо отметить существующие различия в ее наименовании в КоАП РФ и АПК РФ, что не соответствует требованию единства терминологии в законодательстве. Если в КоАП РФ ее наименование звучит как пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, что соответствует общепринятому на сегодняшний день, то в АПК РФ эта стадия называется рассмотрением дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности. Кроме того, наименование стадии в КоАП РФ шире использованного в АПК РФ и точнее отражает содержание административного данной органа о стадии, так привлечении как к помимо решения административной ответственности, в арбитражном суде могут быть оспорены постановления о прекращении дел об административном правонарушении (п. 3 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ), а так же определения об отказе в возбуждении дел об административном правонарушении (часть 4 статьи 30.1 КоАП РФ). Более того, некоторые ученые административисты предлагают расширить используемое в КоАП РФ название исследуемой стадии и назвать ее «пересмотром постановлений, определений и решений по делам об административных правонарушениях»18 для отражения в названии стадии, предусмотренной КоАП РФ возможности пересмотра определений об отказе в возбуждении дел об административном правонарушении. Однако это может привести к неясности, так как в ходе производства по делам об административных нарушениях выносится целый ряд определений, которые не влияют на продвижение дела, никак не ограничивают материальных прав Лупарев Е.Б. Понятие и признаки административно-правового спора / Журнал российского права, № 2, февраль 2002. Режим доступа: http://lawlist.narod.ru/library/books_ed/tgp/tgp_publicacia1.htm 18 Шевчук Г. А. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 2003, с. 20. Интернет ресурс: attachment:/22/peresmotr-postanovlenii-i-reshenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh.htm 17 11 участников и пересматриваются только вместе с итоговым решением по жалобе (протесту)19 (определения об отказе в удовлетворении ходатайств, о принятии обеспечительных мер, об отложении слушания дела, об истребовании дополнительных доказательств). В таком случае, наименование данной стадии должно бы звучать как пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях и определений об отказе в возбуждении дел об административных правонарушениях, что делает его более точным, но слишком громоздким. Таким образом, на основании вышеизложенного, может быть сформулировано понятие стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Наиболее полно понятие данной стадии определено Г. А. Шевчуком как «урегулированная законом часть административно-юрисдикционной деятельности, которая осуществляется уполномоченными должностными лицами и судьей в пределах стадии производства по делам об административных правонарушениях, возбуждаемой при наличии правовых, фактических, процессуальных оснований в целях проверки законности и обоснованности постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, и которая направлена на разрешение возникшего административно-правового спора».20 Под сущностью пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях следует понимать определенные этапы, из которых складывается данная стадия. Основываясь на соответствующих статьях КоАП РФ, С. Д. Хазанов выделяет следующие этапы пересмотра постановлений административных правонарушениях: и решений по делам об подача жалобы или протеста (статьи 30.1 - 30.3, части 1, 2 и 3 статьи 30.9, часть 1 статьи 30.10, статья Хазанов С.Д. Общая характеристика стадии пересмотра в производстве по делам об административных правонарушениях, «Журнал российского права», № 10, октябрь 2004. Режим доступа: http://lawlist.narod.ru/library/books_ed/tgp/tgp_publicacia1.htm 20 Шевчук Г. А. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 2003, с. 20. Интернет ресурс: attachment:/22/peresmotr-postanovlenii-i-reshenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh.htm 19 12 30.12, часть 1 статьи 30.13, статьи 30.14, 30.15 КоАП РФ); подготовка дела к пересмотру (статья 30.4 КоАП РФ); рассмотрение дела (статьи 30.5, 30.6 КоАП РФ, часть 3 статьи 30.9, часть 2 статьи 30.10, части 2 - 5 статьи 30.13, части 1, 2 статьи 30.16 КоАП РФ); вынесение решения по делу (статья 30.7, часть 3 статьи 30.9, часть 2 статьи 30.10, часть 3 статьи 30.16, статьи 30.17 – 30.19 КоАП РФ); доведение решения до сведения заинтересованных лиц (статья 30.8, часть 4 статьи 30.9, часть 3 статьи 30.10 КоАП РФ) 21. Можно отметить, что выделение в качестве факультативного этапа обжалования постановлений и решений, вынесенных по результатам пересмотра по делам об административных правонарушениях нецелесообразно, так как при подаче последующих жалоб сохраняются все перечисленные выше этапы. Г. А. Шевчук высказывает мнение, что подача жалобы (принесение протеста) на постановление, решение по делам об административных правонарушениях не должно относиться к этапам стадии пересмотра постановлений, решений по делам об административных правонарушениях. Обосновывает он это тем, что «жалоба и протест являются только процессуальными основаниями пересмотра постановлений по делу и, следовательно, предшествуют ей».22 Кроме того, Г. А. Шевчук обращается к НК РФ, где порядок обжалования актов налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц выделены в отдельную главу 19 и, тем самым, отделены от стадии рассмотрения жалобы и принятия решения по ней, а так же к ГПК РФ, АПК РФ, КоАП РФ, где дело считается возбужденным с момента вынесения определения, составления протокола (статьи 133 ГПК РФ статьи 127, 261, 278 АПК РФ, часть 4 статьи 28.1 КоАП РФ). К этому можно добавить, что содержание этапа обжалования не совсем соответствует сущности административно-юрисдикционного процесса, «регламентирующего деятельность юрисдикционного, принудительного Хазанов С.Д. Общая характеристика стадии пересмотра в производстве по делам об административных правонарушениях, «Журнал российского права», № 10, октябрь 2004. Режим доступа: http://lawlist.narod.ru/library/books_ed/tgp/tgp_publicacia1.htm 22 Шевчук Г. А. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 2003, с. 21. Интернет ресурс: attachment:/22/peresmotr-postanovlenii-i-reshenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh.htm 21 13 характера»,23 одной из стадий которого является производство по делам об административных правонарушениях. Однако, необходимо отметить, что, в то же время, подача жалобы (принесение протеста) административных на постановление, правонарушениях решение осуществляется по в делам рамках об уже существующего дела об административном правонарушении, то есть определенный административный спор, чем является пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, является частью административного-юрисдикционного дела (дела об административном правонарушении). Поэтому нет смысла выделять обжалование (опротестование) из соответствующего административноюрисдикционного дела, тем более, что подача жалобы (принесение протеста) по делам об административных правонарушениях производится в порядке и в сроки, установленные КоАП РФ и АПК РФ. 3) Принципы и виды пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Осуществление стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях производится на основе определенных принципов как «основных, исходных начал, положений, идей, выражающих сущность и закономерности права как специфического социального регулятора».24 В юридической науке выделяют общеправовые принципы, межотраслевые принципы, принципы отраслей права, принципы правовых институтов. Рассматривая административно-процессуальное право как самостоятельную отрасль права, можно сделать вывод, что она основывается как на общеправовых, так и на собственных отраслевых принципах. При этом стадия пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях основывается на системе Панова И. В. Административно-процессуальное право России. – 3-е изд., пересмотр.- М.: Норма 6 ИНФРА-М, 2011. С. 129 24 Малько А. В. Теория государства и права в схемах, определениях и комментариях: учебное пособие. – «Проспект», 2010 г., с. 39 23 14 принципов, включающей принципы общеправовые, отраслевые принципы административно-процессуальной деятельности, принципы административно-юрисдикционного процесса, принципы производства по административным правонарушениям и, наконец, собственно принципы стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. К общеправовым принципам относятся принципы законности, равенства всех перед законом и судом, гуманизма, справедливости, единства прав и обязанностей.25 Необходимо отметить, что принципы административно-процессуальной деятельности обладают существенными особенностями, связанными с публично-правовым характером регулируемых правоотношений, а так же со спецификой процессуальной деятельности. Следовательно, деятельности система принципов «базируется на общих административно-процессуальной принципах государственного управления, с одной стороны, а с другой – на принципах юридической процессуальной деятельности».26 В соответствии с этим И. В. Панова выделяет следующие принципы административно-процессуальной деятельности:27 - законности – относится к общеправовым принципам, закрепленным в статье 15 Конституции РФ, в отношении административного судопроизводства - закреплен в статье 1.6 КоАП РФ; - объективности (материальной истины) – означает всестороннее и объективное исследование всех обстоятельств дела; - равенства сторон – соотносится с общеправовым принципом равенства всех перед законом и судом (статья 19 Конституции РФ), закреплен в статье 1.4 КоАП РФ и состоит в равном правовом положении всех участников процесса, в том числе в оказании правовой помощи нуждающейся в этом стороне; Там же. С. 42 Панова И. В. Административно-процессуальное право России. – 3-е изд., пересмотр.- М.: Норма 6 ИНФРА-М, 2011. С. 38 27 Там же 25 26 15 - обеспечения охраны прав субъектов административного процесса – основывается на положениях Конституции РФ о гарантиях государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (статья 45); достоинства личности (статья 21); обязанности государства обеспечивать самозащиту человеком своих прав и свобод любым, не запрещенным законом способом (часть 2 статьи 45); гарантиях судебного способа защиты прав (статья 46); права обращаться с жалобой в межгосударственные органы (часть 3 статьи 46); гарантиях прав на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием органов государственной власти и их должностных лиц (статья 53); - гласности административного процесса – основывается на статье 123 Конституции РФ, предусматривающей открытое разбирательство во всех судах РФ и соответствует статье 24.3 КоАП РФ закрепляющей публичность процесса, доступность его гражданам; - осуществления процесса на национальном языке – основывается на статье 26 Конституции РФ, предоставляющей право каждому пользоваться своим родным языком; - оперативности и экономичности (эргономичности) процесса – состоит в установлении нормами права сроков прохождения дел для обеспечения быстрой защиты прав и интересов сторон; - самостоятельности принятия решения - основывается на принципе разделения властей (статьи 10, 11 Конституции РФ) и независимости судей (статья 120 Конституции осуществляющие правонарушении, убеждению, РФ) производство оценивают основанному на и по подразумевает, делу доказательства всестороннем, об по что субъекты административном своему полном и внутреннему объективном исследовании всех обстоятельств дела (статья 26.11 КоАП РФ); - двухступенчатости административного процесса – состоит в праве участников административно-процессуальной деятельности обжаловать 16 любой акт, действие любого должностного лица, органа исполнительной власти; - ответственности должностных лиц за ненадлежащее ведение процесса и за принятый акт (решение, постановление и т. д.) – обеспечивается федеральными государственной службы, законами, регулирующими муниципальной построение службы, местного самоуправления; - активности правоприменяющих органов – состоит в организации органами исполнительной власти деятельности по практическому исполнению законов; - сочетания интересов личности, общества и государства – связан с общеправовым конституционным принципом гуманизма, то есть признания человека, его прав и свобод высшей ценностью (статья 2). Вместе с тем, Конституция РФ предусматривает ограничения прав и свобод, что должно сопровождаться четким законодательным регулированием и мерами ответственности должностных лиц за неправомочное нарушение прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, можно заметить, что общеправовые принципы находят выражение во многих принципах административного процесса с учетом его специфики, а, кроме того, сами принципы административнопроцессуальной деятельности тесно взаимосвязаны друг с другом. Административно-юрисдикционный административно-процессуальной процесс деятельности как вид осуществляется в соответствии со всеми рассмотренными выше принципами, но, вместе с тем, тесная связь с судопроизводством дополняет их следующими принципами:28 - принцип состязательности – основан на статье 123 Конституции РФ; - непосредственность процесса и устность процесса – закреплены в статье 29.7 КоАП РФ об оглашении протокола об административном Панова И. В. Административно-процессуальное право России. – 3-е изд., пересмотр.- М.: Норма 6 ИНФРА-М, 2011. С. 130 28 17 правонарушении и заслушивании лиц участвующих в деле, но требует дальнейшей законодательной доработки; - принцип презумпции невиновности – является важным правовым принципом, основывается на статье 49 Конституции РФ и отражается в статье 1.5 КоАП РФ. Производство по делам об административных правонарушениях как производство принципах административно-юрисдикционное административного и основывается на административно-юрисдикционного процессов и на собственных специфических принципах: - публичности ответственности к – видам связан с отнесением публично-правовой административной ответственности (меры ответственности устанавливаются государством, дела возбуждаются и рассматриваются должностными лицами государственных органов; - диспозитивности – состоит в возможности для участников процесса (привлекаемых к ответственности, потерпевших, законных представителей, свидетелей, адвокатов, экспертов и др.) распоряжаться своими правами, предоставляемыми им в главе 25 КоАП РФ; - устности – закреплен в статье 29.7 КоАП РФ; - непосредственности – закреплен в статье 29.1 КоАП РФ; - непрерывности – закреплен в статьях 29.7, 29.8 КоАП РФ - сочетания коллегиального и единоличного рассмотрения – требуется законодательная доработка данного принципа, что затруднено обилием субъектов административной юрисдикции (раздел III КоАП РФ); в основном применяется единоличное рассмотрение (статьи 22.1 - 22.3 КоАП РФ).29 И, наконец, принципами пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях являются рассмотренные принципы административного процесса, административно-юрисдикционного процесса, производства по делам об административных правонарушениях и 29 Там же. С. 214 18 принципы, которые подчеркивают специфику осуществления процессуальной деятельности на исследуемой стадии,30 а именно: - рассмотрение жалобы, заявления (протеста) должностным лицом, судьей единолично (часть 1 статьи 30.6 КоАП РФ); - принцип непосредственного участия физического лица или представителя юридического лица, в отношении которых вынесено постановление по делу, потерпевшего в рассмотрении жалобы (пункты 2 и 3 части 2 статьи 30.6 КоАП РФ); - принцип обеспечения возможности обжалования постановлений, определений по делам об административных правонарушениях и решений по жалобе, заявлению (протесту) (статья 30.1, части 1, 2 статьи 30.9, часть 1 статьи 30.10, части 1, 2, 4 статьи 30.12 КоАП РФ). Кроме того, принципами как рассмотрения дел об административных правонарушениях, так и в еще большей степени пересмотра, являются принципы независимости судей, обязательности судебных решений, неприменения актов, противоречащих федеральному закону.31 Необходимо отметить, что правовые принципы становятся недейственными без соответствующих гарантий их реализации, к которым относят юридические, процессуальные, экономические, социальные и другие гарантии. Так юридическими и процессуальными гарантиями принципов пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях являются «четкая правовая регламентация порядка пересмотра, установление юридической ответственности за нарушения процессуальных правил; институт отводов лиц, участие которых в производстве по допускается; законодательное исключающих делам об производство административных правонарушения закрепление перечня по об делам обстоятельств, административных Шевчук Г. А. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 2003, с. 32. Интернет ресурс: attachment:/22/peresmotr-postanovlenii-i-reshenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh.htm 31 Хазанов С.Д. Общая характеристика стадии пересмотра в производстве по делам об административных правонарушениях, «Журнал российского права», № 10, октябрь 2004. Режим доступа: http://lawlist.narod.ru/library/books_ed/tgp/tgp_publicacia1.htm 30 не 19 правонарушениях; расширение объема прав лица, привлекаемого к юридической ответственности и потерпевшего и другие».32 Однако, КоАП РФ не достаточно учитывает и отражает «принципы судебной защиты прав граждан, принципы правосудия, юридической ответственности»,33 что требует его дальнейшей доработки. Виды пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях могут быть систематизированы по нескольким критериям, например Г. А. Шевчук выделяет следующие критерии: «в зависимости от порядка защиты нарушенных прав; от субъекта, осуществляющего пересмотр; от процессуальных оснований; от вида юрисдикционного акта, подлежащего пересмотру; в зависимости от того, вступил юрисдикционный акт в законную силу или нет».34 Так же в качестве критерия можно приносящего рассматривать протест на вид субъекта, постановление, подающего решение по жалобу, делу об административном правонарушении. Так, в зависимости от порядка, в котором осуществляется пересмотр, выделяют пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, осуществляемый в административном порядке и в судебном порядке. По субъекту, осуществляющему пересмотр в административном порядке, различают пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, производимый вышестоящим должностным лицом того органа, который вынес постановление по делу или должностным лицом вышестоящего органа (пункт 3 части 1 статьи 30.1 КоАП РФ). Шевчук Г. А. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 2003, с. 42. Интернет ресурс: attachment:/22/peresmotr-postanovlenii-i-reshenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh.htm 33 Хазанов С.Д. Общая характеристика стадии пересмотра в производстве по делам об административных правонарушениях, «Журнал российского права», № 10, октябрь 2004. Режим доступа: http://lawlist.narod.ru/library/books_ed/tgp/tgp_publicacia1.htm 34 Шевчук Г. А. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 2003, с. 45. Интернет ресурс: attachment:/22/peresmotr-postanovlenii-i-reshenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh.htm 32 20 По субъекту, осуществляющему пересмотр в судебном порядке, различают пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции или в арбитражных судах (статьи 30.1, 30.9, 30.13 КоАП РФ; часть 1 статьи 207 АПК РФ). В зависимости от процессуальных оснований можно выделить: - пересмотр по жалобе в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) (пункт 3 части 1 статьи 30.1; части 1, 2 статьи 30.9 КоАП РФ); - пересмотр по жалобе в суд общей юрисдикции (пункты 1, 2, 4 части 1 статьи 30.1 КоАП РФ); - пересмотр по заявлению в арбитражный суд (часть 3 статьи 30.1 КоАП РФ); часть 2 статьи 207 АПК РФ); - пересмотр по протесту прокурора в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) либо в суд (статья 30.10 КоАП РФ); - пересмотр по жалобе, протесту в порядке надзора (статья 30.12 КоАП РФ). В зависимости от вида пересматриваемого юрисдикционного акта выделяется: - пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях (часть 1 статьи 30.1 КоАП РФ); - пересмотр решения, вынесенного по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении (часть 1 статьи 30.9 КоАП РФ); - пересмотр определений об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (часть 4 статьи 30.1 КоАП РФ). По субъекту, подающему жалобу, приносящему протест: - пересмотр по жалобе лица, привлекаемого к административной ответственности, потерпевшего, законных представителей физического или юридического лица, защитника или представителя (в том числе в порядке надзора) (статья 30.1, часть 1 статьи 30.12 КоАП РФ); 21 - пересмотр по протесту прокурора (в том числе в порядке надзора) (статья 30.10, части 2, 3 статьи 30.12 КоАП РФ); - пересмотр жалобе должностного лица, вынесшего постановление (часть 5 статьи 30.9; часть 4 статьи 30.12 КоАП РФ). Так же можно выделить пересмотр вступивших в законную силу и не вступивших в законную силу постановлений, решений по делам об административных правонарушениях, причем различия между этими видами пересмотра позволяют некоторым ученым делать вывод о существовании в рамках пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях двух самостоятельных стадий.35 Кодзаев Ч. С. Пересмотр постановлений по делам об административных правонарущениях. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Ростов-на-Дону 2010, с. 34. Интернет ресурс: http://www.dissercat.com/content/peresmotr-postanovlenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh 35 22 2. Право на обжалование (опротестование) постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. 1) Основания пересмотра (правовые, фактические, процессуальные). Как отмечалось ранее, Конституция РФ гарантирует право каждого на защиту, в том числе судебную своих прав и свобод и обжалование действий (бездействий) органов государственной власти (статьи 45, 46 Конституции РФ). Вместе с тем, реализация права на обжалование, а именно, возбуждение производства по пересмотру административно- юрисдикционного акта, осуществление деятельности по проверке его законности и обоснованности, требует наличия оснований пересмотра (правовых, фактических и процессуальных)36 и соблюдения ряда условий (вхождение заявителя в круг субъектов права обжалования, опротестования; включение обжалуемого административно-юрисдикционного акта в круг объектов обжалования и др.). Правовые основания пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях состоят в законодательном регламентировании возможности данной возбуждения стадии дела и и играют ключевую осуществления роль для пересмотра и, следовательно, реализации права на обжалования. Необходимо отметить, что до вступления в силу в 2002 году КоАП РФ, пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях регулировался правовых К актов. ним значительным относились: КоАП числом нормативно- РСФСР; Гражданский процессуальный кодекс РСФСР; налоговое законодательство, включая Налоговый кодекс РФ; Бюджетный кодекс РФ; ФЗ «Об охране окружающей среды», Положение о государственном земельном контроле, Земельный Шевчук Г.А. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов 2003. Интернет ресурс: attachment:/22/peresmotr-postanovlenii-i-reshenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh.htm 36 23 кодекс РФ и другое земельное и природоохранное законодательство; законодательство в области строительства, в том числе, Градостроительный кодекс РФ; Таможенный кодекс РФ; антимонопольное законодательство, например, Закон РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», ФЗ «О защите прав потребителей» №2ФЗ от 9 января 1996 года; Закон РФ «Об ответственности за нарушение порядка предоставления государственной статистической отчетности» №7261-I от 13 мая 1992 года. Кроме того, принимались различные подзаконные акты министерств и ведомств, конкретизировавшие нормы КоАП РСФСР. Такое «обилие актов, различия в правовой регламентации ряда важнейших процессуальных аспектов (сроков рассмотрения дел, привлечения к ответственности и т. п.) вело к противоречиям в правоприменении, что не способствовало более полной реализации конституционных гарантий защиты и охраны прав и законных интересов как индивидуальных, так и коллективных субъектов».37 В соответствии с ФЗ «О введении в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях» №196-ФЗ от 30 декабря 2001 года с 1 июля 2002 года утратили силу положения перечисленных выше нормативноправовых актов, регламентировавших вопросы административного производства. В настоящее время, законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (часть 1 статьи 1.1 КоАП РФ). Кроме того, установление порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе, установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях относится к ведению Российской Федерации (пункт 4 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ). Следовательно, и порядок производства на стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях регламентируется КоАП РФ. Панова И.В. Административно-процессуальное право России. – 3-е изд., пересмотр.- М.: Норма 6 ИНФРА-М, 2011. С. 200 37 24 Порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, решения, вынесенные по делам об административных правонарушениях, не регламентируется в Гражданском процессуальном кодексе РФ (ГПК РФ), что подтверждается Верховным Судом РФ (ВС РФ).38 Однако в КоАП РФ установлен «единый для административных органов и судей порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, вследствие чего в нем не достаточно учтены особенности процессуальной судебной деятельности»39 (вопросы об определении судьей времени и места рассмотрения жалобы (протеста); порядок вызова лиц, участвующих в деле, при подготовке к рассмотрению жалобы (протеста) и др.). Кроме того, до недавнего времени, не была закреплена судебная процедура пересмотра постановлений и решений, вступивших в законную силу; не был определен порядок рассмотрения жалобы (протеста) в суде надзорной инстанции40 и др. Несмотря на внесенные в КоАП РФ изменения Федеральным законом от 03.12.2008 № 240-ФЗ, дополнившим КоАП РФ рядом положений, регламентирующих порядок обжалования, опротестования и рассмотрения в порядке надзора вступивших в законную силу постановлений по делам об административном правонарушении, а также решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов (статьи 30.12 – 30.19 КоАП РФ), ряд вопросов остался не урегулированным, в частности, не были определены порядок рассмотрения жалобы (протеста) в суде надзорной инстанции и сроки для обжалования (опротестования) вступившего в законную силу судебного акта. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса РФ», пункт 7. СПС Консультант плюс 39 Крупина М.С. Оспаривание решений административных органов по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах: вопросы теории и практики. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург 2009. С. 18 Интернет ресурс: http://www.dissercat.com/content/peresmotr-postanovlenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh 40 Грачева М.В. Правовое регулирование пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях: к истории вопроса / Административное право и процесс, № 9, 2012. СПС Консультант плюс. Раздел: книги и пресса. 38 25 Поэтому, несмотря на вносимые в КоАП РФ изменения, «на практике суды общей юрисдикции используют положения главы 25 ГПК РФ при пересмотре дел об административных правонарушениях, применяя нормы закона по аналогии».41 Однако, применение норм закона по аналогии не предусмотрено в КоАП РФ, а по ГПК РФ применение норм закона по аналогии предусмотрено только при рассмотрении дел в порядке гражданского судопроизводства. Таким образом, применение норм ГПК РФ, при пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, в настоящее время недопустимо, поэтому необходимо либо регламентировать неурегулированные вопросы в КоАП РФ, либо предусмотреть в КоАП РФ применение закона по аналогии. Что касается применения процессуальных норм, содержащихся в АПК РФ, то КоАП РФ прямо предусматривает, что постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством (часть 3 статьи 30.1 КоАП РФ), а именно АПК РФ. Однако, при этом так же возникает достаточно много проблемных моментов, которые заключаются в существовании правовых коллизий, возникающих вследствие параллельного регулирования двумя кодексами производства по административным спорам. В соответствии с частью 1 статьи 207 АПК РФ, дела об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с Федеральным законом (КоАП РФ) рассматривать дела об административных правонарушениях, о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с Шевчук Г.А. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов 2003. С. 54. Интернет ресурс: attachment:/22/peresmotr-postanovlenii-i-reshenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh.htm 41 26 особенностями, установленными в параграфе 2 главы 25 АПК РФ и в КоАП РФ. Из содержания этой статьи АПК РФ можно сделать вывод, что нормы 25 главы АПК РФ и нормы КоАП РФ являются специальными по отношению к общим правилам искового производства. Вопрос о том, нормы какого закона (КоАП РФ или АПК РФ) являются приоритетными в производстве в арбитражных судах по делам об административных правонарушениях был частично разрешен Высшим Арбитражным Судом РФ (ВАС РФ): «судам (арбитражным судам) при рассмотрении дел, отнесенных Кодексом (КоАП РФ) к их подведомственности, необходимо учитывать, что в тех случаях, когда положения главы 25 и иные нормы АПК РФ прямо устанавливают конкретные правила осуществления судопроизводства, именно они должны применяться судами» (пункт 14 Постановления).42 Тем самым «ВАС РФ отрицает приоритет специальных норм КоАП РФ перед общими нормами АПК РФ».43 Однако, это касается только регулирования вопросов, указанных в отмеченном Постановлении ВАС РФ, а именно, наименования категорий дел (параграф 1 и 2 главы 25), оснований возбуждения производства по делам (часть 2 статьи 202 и часть 2 статьи 207 АПК), наименования и содержания судебных актов суда первой инстанции (статьи 206 и 211 АПК), составления протокола судебного заседания (статьи 155 АПК), сроков направления лицам, участвующим в деле, копий судебных актов (часть 5 статьи 206 и часть 6 статьи 211 АПК), порядка исполнения судебных актов арбитражных судов (раздел VII АПК). Относительно других процессуальных вопросов, не указанных в Постановлении (например, «определение круга лиц, уполномоченных оспаривать решения административных органов; порядок исчисления срока обращения за судебной защитой; перечень административно- Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ. Режим доступа: www.arbitr.ru 43 Крупина М.С. Оспаривание решений административных органов по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах: вопросы теории и практики. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург 2009. С. 18 Интернет ресурс: http://www.dissercat.com/content/peresmotr-postanovlenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh 42 27 юрисдикционных актов, подлежащих самостоятельному оспариванию в суде; полномочия суда при принятии решения по результатам рассмотрения дела по существу; предмет доказывания по делу»)44 ВАС РФ не разъясняет, какие нормы (КоАП РФ или АПК РФ) являются приоритетными, что порождает дискуссию среди ученых по этому вопросу. Большая часть ученых-процессуалистов придерживается мнения о приоритете норм АПК РФ (Д. Б. Абушенко, И. С. Королев, H. A. Морозова, A. B. Шилов).45 Менее распространена точка зрения о приоритете норм КоАП РФ над нормами АПК РФ (Ю. В. Найдеров, М. С. Студеникина).46 Так же спорным остается вопрос о приоритете между самими специальными нормами главы 25 АПК РФ и КоАП РФ. Отсутствие четкого законодательного регулирования вопроса о приоритете норм КоАП и АПК вынуждает суды решать вопрос о применении тех или иных норм, основываясь на разъяснениях ВАС РФ, ВС РФ и на сложившейся судебной практике. В связи с этим, невозможно определенно утверждать о приоритете норм АПК РФ или норм КоАП РФ при пересмотре постановлений, решений по делам об административных правонарушениях. Наиболее целесообразным решением данной проблемы было бы дополнение рассмотренного Постановления ВАС РФ положением о том, нормы КоАП РФ или АПК РФ применяются по остальным процессуальным вопросам при рассмотрении дел об административных правонарушениях. Параллельное применение норм КоАП РФ и АПК РФ порождает ряд правовых коллизий из-за различного регулирования тех или иных вопросов. Можно отметить существование коллизии критериев подведомственности, актов подлежащих обжалованию; обстоятельств, исключающих производство по делу и других, которые будут подробно рассмотрены ниже. Это приводит к различиям в статусе субъектов права оспаривания, в Там же. С. 26 Там же. С. 20 46 Там же. С. 23 44 45 28 зависимости от того, пересматриваются их дела по нормам КоАП РФ или АПК РФ, что приводит к нарушению конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (часть 1 статьи 19 Конституции РФ). Необходимо отметить, что изменения, внесенные как в АПК РФ, так и в КоАП РФ в последние годы позволили устранить некоторые из существовавших коллизий. Например, по срокам обжалования, в редакции Федерального закона от 27.07.2010 № 228-ФЗ, в часть 2 статьи 208 АПК РФ внесены изменения и предусмотрен 10-дневный срок обжалования, со дня получения копии постановления (а не со дня принятия решения - в предыдущей редакции), что соответствует срокам, установленным в части 1 статьи 30.1 КоАП РФ. Так же устранена, ранее существовавшая, коллизия «процессуальных возможностей лиц, указанных в части 1 статьи 30.1 КоАП РФ по инициированию проверки законности и обоснованности постановлений и решений о привлечении к административной ответственности».47 Так ранее, в соответствии с КоАП РФ, эти лица имели право на обжалование только постановлений, не вступивших в законную силу, а постановления, вступившие в законную силу, пересматривались только по протесту прокурора. В то же время АПК РФ предоставлял этим лицам возможность обжалования постановлений на любой стадии пересмотра (часть 1 статьи 257; статья 273; части 1, 2 статьи 292 АПК РФ). В настоящее время, частью 1 статьи 30.12 в редакции Федерального закона от 03.12.2008 № 240-ФЗ, этим лицам предоставлена возможность обжаловать в порядке надзора вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях, решения по результатам рассмотрения жалоб. Несмотря на определенные шаги к унификации законодательства по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, отмеченные выше недостатки законодательного Кодзаев Ч.С. Пересмотр постановлений по делам об административных правонарущениях. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Ростов-на-Дону 2010, с. 38. Интернет ресурс: http://www.dissercat.com/content/peresmotr-postanovlenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh 47 29 регулирования производства по делам об административных правонарушениях, в том числе стадии пересмотра, требуют дальнейшей доработки. В частности, предлагается «либо полностью урегулировать порядок пересмотра в КоАП РФ, либо внести в кодекс норму, которая отсылала бы к соответствующим нормам и ГПК РФ, и АПК РФ, при этом КоАП РФ оставался бы специальным законом по отношению к первым двум».48 Так же предлагается «четко разграничить перечень вопросов, по которым подлежат применению нормы КоАП и вопросы, по которым применяются нормы АПК РФ»,49 при пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в арбитражном суде. И наконец, многими учеными предлагается создание Административно-процессуального кодекса (Ю. А. Тихомиров, А. А. Демин, Г. А. Шевчук),50 который стал бы единой нормативно-правовой базой административного судопроизводства и, следовательно, единой правовой основой стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Таким образом, правовая основа пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях на сегодняшний день сохраняет определенные противоречия, пробелы и спорные моменты, что требует ее дальнейшей доработки для более четкого законодательного регулирования данной стадии и обеспечения реализации конституционного права каждого на защиту своих прав и свобод. Необходимо отметить, что в административных органах действуют ведомственные акты, регламентирующие порядок пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях Шевчук Г.А. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов 2003. С. 56. Интернет ресурс: attachment:/22/peresmotr-postanovlenii-i-reshenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh.htm 49 Крупина М.С. Оспаривание решений административных органов по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах: вопросы теории и практики. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург 2009. С. 26. Интернет ресурс: http://www.dissercat.com/content/peresmotr-postanovlenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh 50 Шевчук Г.А. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов 2003. С. 57. Интернет ресурс: attachment:/22/peresmotr-postanovlenii-i-reshenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh.htm 48 30 с учетом специфики деятельности конкретного органа. Например, в Федеральной службе государственной статистики (Росстате) разработаны «Методические органами рекомендации Росстата по рассмотрению административных территориальными правонарушений в области официального статистического учёта». Части 6 и 7 Методических рекомендаций посвящены порядку обжалования постановления по делу об административном правонарушении и пересмотру решения, вынесенного по жалобе на постановление, где излагается порядок, в соответствии с нормами главы 30 и другими нормами КоАП РФ применительно административный орган к обжалованию (вышестоящему в вышестоящий должностному лицу) и административному производству по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. В Методических рекомендациях так же содержатся образцы процессуальных документов, используемых при рассмотрении жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях. Под фактическими основаниями понимаются юридические факты, то есть «фактические обстоятельства, имеющие согласно закону, юридическое значение в качестве правового основания, необходимого для реализации нормы права»,51 возникновения правоотношений. К фактическими основаниям стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях можно отнести юридические факты, то есть действия, совершаемые судом, государственным органом, должностным лицом, при рассмотрении дела об административном правонарушении и вынесение постановления по делу или решения по жалобе, которое, по мнению делинквента, потерпевшего, их законных представителей, защитника или представителя, прокурора (часть 1 статьи 30.1 КоАП РФ), должностного лица, вынесшего обжалованное постановление (часть 5 статьи 51 Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. М.: Норма: ИНФРА-М, 2012. С. 511 31 30.9; часть 4 статьи 30.12 КоАП РФ), являются незаконными и необоснованными. Г.А. Шевчук, на основе анализа норм КоАП РФ и АПК РФ, к фактическим основаниям исследуемой стадии относит обстоятельства, указывающие на то, что административное наказание было назначено неправомочным органом; что размер или срок административного наказания превышает установленный законом для данного вида административного наказания; что постановление по делу (определение) не отвечает установленным требованиям; что в действиях лица, в отношении которого вынесено постановление по делу, не содержится признаков административного правонарушения либо, наоборот, в действиях лица, в отношении которого вынесено постановлении о прекращении дела производством или определение об отказе в возбуждении дела, содержатся признаки административного правонарушения и другие обстоятельства. 52 Однако, необходимо отметить, что в КоАП РФ не содержится перечня фактических оснований, наличие которых необходимо для принятия жалобы к рассмотрению. Действия органов административной юрисдикции становятся фактическими основаниями для начала стадии пересмотра по субъективному мнению жалобщика, что принятое постановление, решение нарушает те или иные его права и законные интересы. Следовательно, «отсутствие правовой мотивации не может служить основанием в отказе принятия жалобы».53 Вместе с тем, в жалобе, подаваемой в порядке надзора, в жалобе, подаваемой в арбитражный суд, должны быть указаны основания, по которым оспаривается решение административного органа (пункт 5 части 2 статьи 30.14 КоАП РФ; пункты 3, 4 части 1 статьи 209 АПК РФ). Шевчук Г.А. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов 2003. С. 58. Интернет ресурс: attachment:/22/peresmotr-postanovlenii-i-reshenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh.htm 53 Панова И.В. Административно-процессуальное право России. – 3-е изд., пересмотр.- М.: Норма 6 ИНФРА-М, 2011. С. 293 52 32 Процессуальные основания. Наличие фактических оснований стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях не приведет к началу осуществления пересмотра. Для этого необходимо наличие жалобы (заявления в арбитражный суд), протеста прокурора на это постановление, решение. Необходимо отметить, что жалоба на постановление, решение по делам об административных правонарушениях относится к специальным жалобам, что означает, что правом на ее подачу обладают лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевший, их законные представители, защитник и представитель (статьи 25.1 – 25.5 КоАП РФ). В КоАП РСФСР в качестве процессуальных оснований пересмотра по делам об административных правонарушениях предусматривались следующие: жалоба лица, в отношении которого вынесено постановление, жалоба потерпевшего (статья 266), протест прокурора (статья 269), усмотрение вышестоящего органа (председателя вышестоящего суда) и органа, принявшего постановление (статья 274). В настоящее время процессуальными основаниями пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях являются в КоАП РФ: жалобы делинквента, потерпевшего, их законных представителей, защитника и представителя (часть 1 статьи 30.1; часть 1 статьи 30.12); протест прокурора (часть 1 статьи 30.10; часть 2 статьи 30.12); жалоба должностного лица, уполномоченного составлять протокол об административном правонарушении (часть 1.1 статьи 30.1 введена с 1 января 2011 года Федеральным законом от 23.07.2010 № 171-ФЗ); жалоба должностного лица, вынесшего обжалованное постановление (часть 5 статьи 30.9 введена Федеральным законом от 17.07.2009 № 160-ФЗ; часть 4 статьи 30.12 введена Федеральным законом от 06.12.2011 № 404-ФЗ). 33 Необходимо отметить, что АПК РФ в качестве процессуального основания пересмотра административных постановлений правонарушениях и решений по делам предусматривает не жалобу, об а заявление, что является расхождением не только с КоАП РФ, но и с изложенными в самом АПК РФ, правилами искового производства по пересмотру судебных актов в апелляционной и кассационной инстанции арбитражных судов (главы 34 и 35 АПК РФ). Кроме того, это вносит путаницу в процессуальные отношения, так как «и судьи, и заявители отождествляют заявление и исковое заявление»,54 являющиеся различными понятиями, что следует из пунктов 2 и 3 части 4 статьи 4 АПК РФ, несмотря на то, что «…в настоящий момент резкого разграничения между этими формами не просматривается».55 При этом значительная часть ученых считает, что формой обращения в суд по административным делам должен быть административный иск (Д. Н. Бахрах, С. Н. Махина, И. В. Панова, В. А. Рязановский и другие), другие ученые отрицают идею административного иска (С. Н. Абрамов, В. А. Лория, Н. Г. Салищева, М. С. Студеникина, Н. Ю. Хаманева, и другие).56 Таким образом, правовыми, фактическими основаниями пересмотра административных постановлений правонарушениях и и решений являются процессуальными по делам правовые об нормы, закрепленные в КоАП РФ и АПК РФ, а так же, изложенные выше обстоятельства и действия (факты, свидетельствующие о нарушении прав и неисполнении обязанностей органом административной юрисдикции; принятие постановления, решения по делу; подача жалобы, протеста на постановление, соответствии решение), с наступление законодательством, и осуществление является которых необходимым в для Шевчук Г.А. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов 2003. С. 65. Интернет ресурс: attachment:/22/peresmotr-postanovlenii-i-reshenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh.htm 55 Панова И.В. Административно-процессуальное право России. – 3-е изд., пересмотр.- М.: Норма 6 ИНФРА-М, 2011. С. 156 56 Шевчук Г.А. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов 2003. С. 65. Интернет ресурс: attachment:/22/peresmotr-postanovlenii-i-reshenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh.htm 54 34 осуществления пересмотра по делам об административных правонарушениях. Причем, «отсутствие любого из указанных оснований исключает пересмотр по делам об административных правонарушениях».57 2) Субъекты права оспаривания постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Как утверждает Д. Н. Бахрах, «каждой стадии административного процесса присущ специфичный состав субъектов правоотношений».58 Законодательство регламентирует круг субъектов, которые обладают правом на обжалование, опротестование постановлений по делам об административных правонарушениях. В действующем КоАП РФ правом на обжалование не вступивших в силу постановлений правонарушениях и решений обладают: лицо, по в делам об отношении административных которого ведется производство по делу об административном правонарушении; потерпевший, их законные представители; защитник и представитель (статья 30.1 КоАП РФ). Так же, данный вид постановлений может быть опротестован прокурором (статья 30.10 КоАП РФ). Новацией является право обжалования данного вида постановлений должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении (часть 1.1 статьи 30.1 КоАП РФ) и право должностного лица, обжаловать решение по жалобе на вынесенное им постановление по делу об административном правонарушении (часть 5 статьи 30.9). Круг субъектов, обладающих правом на обжалование в порядке надзора вступивших в силу постановлений и решений по делам об административных правонарушениях существенно расширен, что является новацией действующего законодательства. Включает в себя, помимо прокурора, имевшего и ранее право обжаловать вступившие в силу Там же. С. 77 Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. — 3-е изд., пересмотр, и доп. — М.: Норма, 2007. С. 607 57 58 35 постановления по делам об административных правонарушениях, так же и всех перечисленных выше субъектов права на обжалование не вступивших в силу постановлений, решений по делам об административных правонарушениях (статья 30.12 КоАП РФ), за исключением должностного лица, уполномоченного составлять протокол об административном правонарушении. Необходимо отметить, что статья 207 АПК РФ предусматривает право подачи в арбитражный административного суд органа заявления о об привлечении оспаривании к решения административной ответственности только для лиц, привлеченных к административной ответственности, а с недавнего времени (в соответствии с ФЗ от 27.07.2010 № 228-ФЗ) для потерпевших. Так, ФАС СКО в Постановлении от 20.06.2006 № Ф08-2587/2006-1083А по делу № А25-4082/2005-12 и в Постановлении от 16.01.2012 по делу № А63-4130/2011 разъяснил, что «по смыслу статьи 30.1 КоАП РФ и части 2 статьи 207 АПК РФ только лицо, привлеченное к административной ответственности, может обратиться с заявлением об оспаривании решения о привлечении его к административной ответственности и, тем самым, реализовать право на защиту своих законных интересов и нарушенных прав. Иным лицам, за исключением прокурора, не предоставлено право оспаривать решение о привлечении к административной ответственности, вынесенное в отношении третьих лиц».59 С учетом рассмотренного Арбитражного Суда РФ выше № 2 Постановления Пленума Высшего от 27 января 2003 года, определяющего приоритет норм АПК РФ по вопросу круга лиц, имеющих право обжалования постановлений, решений по делам об административных правонарушениях (см. стр. 26 работы), данная коллизия норм КоАП РФ и АПК РФ приводит к нарушению конституционного принципа единства средств судебной защиты в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Подборки судебных решений за 2006 и 2012 гг. СПС Консультант плюс. Раздел: Обзор судебной практики. 59 36 Лицо, в отношении которого ведется дело об административном правонарушении (делинквент), должно обладать административной деликтоспособностью, которая, в соответствии со статьей 2.3 КоАП РФ, наступает с возраста 16 лет. Таким образом, признаками лица, привлекаемого к административной ответственности, являются: наступление возраста 16 лет на момент совершения правонарушения и вменяемость (статья 2.8 КоАП РФ). Делинквентами по делам об административных правонарушениях могут быть как физические лица, в том числе иностранные граждане, лица без гражданства, так и юридические лица, в том числе иностранные (глава 2 КоАП РФ). Потерпевшим по делу об административном правонарушении является физическое лицо или юридическое лицо, которым административным правонарушением причинен физический, имущественный или моральный вред (часть 1 статьи 25.2 КоАП РФ). И делинквент, материалами дела и об потерпевший вправе административном знакомиться со правонарушении, всеми давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью представителя, обжаловать постановление по данному делу, пользоваться иными процессуальными правами (часть 1 статьи 25.1 и часть 2 статьи 25.2 КоАП РФ). В статье 25.1 КоАП РФ не предусмотрено право делинквента обжаловать постановление по делу (в отличие от аналогичного права потерпевшего - статья 25.2), однако данное право закреплено в части 1 статьи 30.1 КоАП РФ. Дело об административном правонарушении рассматривается с участием делинквента и потерпевшего. В их отсутствие дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении делинквента и потерпевшего о месте и времени рассмотрения дела и при этом не поступило ходатайств об отложении рассмотрения дела либо такие ходатайства оставлены без удовлетворения (часть 2 статьи 25.1 и часть 3 37 статьи 25.2 КоАП РФ), а в отсутствие делинквента - еще и в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 28.6 КоАП РФ. Если в качестве делинквента либо потерпевшего выступают несовершеннолетние, а также лица, которые по своему физическому либо психическому состоянию здоровья лишены возможности самостоятельно реализовать свои права, то защиту их прав и законных интересов осуществляют их законные представители — родители, усыновители, опекуны или попечители (статья 25.3 КоАП РФ). Защиту прав и законных интересов юридического лица (делинквента или потерпевшего) в суде всегда осуществляют их законные представители, которыми являются руководитель юридического лица, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица, чьи полномочия подтверждаются соответствующими документами (статья 25.4 КоАП РФ). Защита прав лица, привлекаемого к административной ответственности, и потерпевшего гарантируется государством в соответствии со статьями 45, 46, 52 Конституции РФ. Статья 48 Конституции РФ гарантирует каждому право на получение квалифицированной юридической помощи. Статья 25.5 КоАП РФ предусматривает участие в деле защитника для оказания юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении и представителя - для оказания юридической помощи потерпевшему. В качестве защитника или представителя к участию в производстве по делу об административном правонарушении допускается адвокат или иное лицо (часть 2 статьи 25.5 КоАП РФ) за исключением лиц, являющихся сотрудниками государственных органов, осуществляющих надзор и контроль за соблюдением правил, нарушение которых явилось основанием для возбуждения данного дела, или если они ранее выступали в качестве иных участников производства по данному делу (часть 1 статьи 25.12). Данная формулировка вызывает определенные сомнения среди ученых, в той части, 38 что «иное лицо» может не обладать соответствующими правовыми знаниями, что ставит под сомнение реализацию гарантированной Конституцией обязанности государства, «по обеспечению граждан квалифицированной юридической помощью, эффективность такой защиты и даже ее фактическое наличие вообще».60 При этом КоАП РСФСР в статье 250 предусматривал в качестве защитника адвоката или иное лицо, имеющее высшее юридическое образование. Представители в АПК РФ определены как адвокаты и иные оказывающие юридическую помощь лица (часть 3 статьи 59 АПК РФ). Квалифицированная юридическая помощь оказывается в нашей стране на платной основе, за исключением случаев предусмотренных законом. В соответствии с разъяснениями ВС РФ,61 если жалоба на постановление по делу об административном правонарушении была удовлетворена, лицо, оплатившее услуги защитника вправе в судебном порядке возбудить вопрос о возмещении вреда на основании статей 15, 1069 и 1070 ГК РФ о взыскании понесенных расходов за счет средств соответствующей казны. Еще одним субъектом права пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях является прокурор. Прокурор подает протест на постановления по делам об административных правонарушениях, не вступивших в силу (статья 30.10 КоАП РФ), и протест (части 2, 3 статьи 30.12 КоАП РФ), представление (статья 292 АПК РФ) в порядке надзора на вступившие в силу постановления в рамках выполнения функций прокуратуры, установленных в статье 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1, а именно, надзор за соблюдением и исполнением законов, действующих на территории РФ и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти и управления и их должностными лицами. Прокурор имеет право приносить протест на постановление по делу об Кодзаев Ч.С. Пересмотр постановлений по делам об административных правонарущениях. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Ростов-на-Дону 2010, с. 65. Интернет ресурс: http://www.dissercat.com/content/peresmotr-postanovlenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh 61 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», пункт 26. СПС Консультант плюс 60 39 административном правонарушении независимо от участия в деле (часть 3 статьи 25.11), руководствуясь нормами КоАП РФ, АПК РФ и ФЗ «О прокуратуре РФ». Причем КоАП РФ закрепляет круг прокуроров имеющих право обращаться в суд с протестом на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решение по результатам рассмотрения жалобы, протеста: это прокуроры субъектов Российской Федерации и их заместители, Генеральный прокурор РФ и его заместители, а в отношении военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, — прокуроры военных округов, флотов и приравненные к ним прокуроры, Главный военный прокурор и их заместители (часть 3 статьи 30.12 КоАП РФ), что объясняется «уровнем судов, уполномоченных рассматривать жалобы и протесты в порядке надзора».62 Много вопросов вызывало расхождение норм КоАП РФ и АПК РФ об участии прокурора на стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях (Г. А. Шевчук, Ч. С. Кодзаев) и ограничение в АПК РФ пределов участия прокурора в производстве по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. В частности, ограничение права прокурора вступить в дело на любой стадии ограничено определенным кругом дел (статья 52), причем в этот круг не входят дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности.63 Постановление Пленума ВАС РФ № 15 от 23 марта 2012 года внесло ясность в вопросы, касающиеся участия прокурора в арбитражном процессе. В частности, данное Постановление устанавливает приоритет норм КоАП РФ над нормами АПК РФ в определении полномочий прокурора на участие в делах об административных правонарушениях,64 тем самым подтверждая Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный). Под общ. ред. Н.Г. Салищевой, 7-е издание, «Проспект», 2011. С. 748 63 Шевчук Г.А. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов 2003. С. 107. Интернет ресурс: attachment:/22/peresmotr-postanovlenii-i-reshenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh.htm 64 Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе», абз.2 пункта 1. Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ. Режим доступа: www.arbitr.ru 62 40 приоритет специальных норм КоАП РФ над общими нормами АПК РФ. Следовательно, прокурор имеет право участвовать в производстве по таким делам в арбитражных судах на любой стадии процесса. И, наконец, должностного возможность лица обжалования уполномоченного постановления составлять протокол для об административном правонарушении (часть 1.1 статьи 30.1 КоАП РФ), а так же возможность обжалования решения по жалобе на постановление для должностного лица, вынесшего это постановление, в том числе в порядке надзора на вступившее в силу решение (часть 5 статьи 30.9 и часть 4 статьи 30.12) является новацией КоАП РФ и частично возвращает должностным лицам возможность обжалования, которая содержалась в статье 274 КоАП РСФСР в виде обжалования по усмотрению органа, принявшего постановление, а так же вышестоящего органа (председателя вышестоящего суда). В целом, можно сказать о том, что круг субъектов права оспаривания постановлений и решений по делам об административных правонарушениях увеличивается, их процессуальные права расширяются, что позволяет говорить о повышении гарантий защиты прав и законных интересов на исследуемой стадии. 3) Административно-юридические акты, подлежащие пересмотру по делам об административных правонарушениях. В соответствии с нормами КоАП РФ, пересмотру по делам об административных правонарушениях административно-юридические акты: подлежат постановление следующие по делу об административном правонарушении (часть 1 статьи 30.1); определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (часть 4 статьи 30.1); решение, вынесенное по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении (статья 30.9). 41 КоАП РФ (пункты 1, 2 части 1 статьи 29.1) выделяет два вида постановлений по делам об административных правонарушениях: 1) о назначении административного наказания; 2) о прекращении производства по делу об административном правонарушении. Определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении выносится на стадии возбуждения дела (часть 5 статьи 28.1 КоАП РФ) и обжалуется по правилам пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, установленных главой 30 КоАП РФ. Согласно части 2 статьи 46 Конституции РФ, решения и действия (или бездействие) органов государственной власти и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Поэтому, какие либо исключения в отношении возможности обжалования любых решений, принятых судебными органами или должностными лицами нарушают конституционные гарантии защиты прав и свобод граждан. Однако в ходе производства по делам об административных правонарушениях принимается много различных процессуальных актов (определений, протоколов, постановлений), которые не входят в определенный главой 30 КоАП РФ, круг административно-юридических актов, подлежащих пересмотру по делам об административных правонарушениях. В связи с этим, существует много спорных моментов, возникающих в литературе и в судебной практике, из-за недостаточной урегулированности данного вопроса в КоАП РФ и коллизий норм главы 30 КоАП РФ и параграфа 2 главы 25 АПК РФ. ВС РФ разъяснил, что объектом самостоятельного обжалования (опротестования) признано определение об отклонении ходатайства о восстановлении срока обжалования постановления по делу об административном правонарушении. В качестве оснований, ВС РФ приводит довод о том, что данное определение исключает возможность движения по 42 делу и тем самым нарушает права граждан на защиту.65 Данные критерии (препятствование продвижению по делу и затрагивание прав и интересов лиц) рассматриваются в качестве оснований возможности самостоятельного обжалования определений и других процессуальных актов по делам об административных правонарушениях (С. Д. Хазанов, М. С. Крупина).66 При этом, по мнению Кодзаева Ч. С., аргументация Верховного Суда РФ обусловливает вывод о возможности обжалования (опротестования) любого препятствующего движению дела определения. Однако, отмечается, что, включив в круг объектов обжалования (опротестования), определения об отклонении ходатайства о восстановлении срока обжалования постановления по делу, Верховный Суд «фактически создал новую норму», 67 тем самым, нарушая конституционный принцип разделения властей. К тому же и в Постановлении ВС РФ и в КоАП РФ отсутствует регламентация порядка пересмотра этого вида определений, а «... законные основания для использования процессуальной аналогии в КоАП РФ отсутствуют».68 Однако на практике для оспаривания «определения об отказе в восстановлении срока обжалования постановления по делу ряд положений гл. 30 КоАП РФ применяется по аналогии».69 В связи с этим, ВС РФ разъяснил, что «пересмотр указанных определений осуществляется в порядке, предусмотренном КоАП РФ».70 Оптимальным было бы дополнение Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», пункт 31. СПС Консультант плюс 66 Хазанов С.Д. Общая характеристика стадии пересмотра в производстве по делам об административных правонарушениях, «Журнал российского права», № 10, октябрь 2004. Режим доступа: http://lawlist.narod.ru/library/books_ed/tgp/tgp_publicacia1.htm 67 Кодзаев Ч.С. Пересмотр постановлений по делам об административных правонарущениях. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Ростов-на-Дону 2010, с. 91. Интернет ресурс: http://www.dissercat.com/content/peresmotr-postanovlenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh 68 Панкова О.В. Актуальные проблемы обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях в практике судов общей юрисдикции / Административное право и процесс, № 3, 2005. СПС Консультант плюс. Раздел: книги и пресса 69 Хазанов С.Д. Общая характеристика стадии пересмотра в производстве по делам об административных правонарушениях, «Журнал российского права», № 10, октябрь 2004. Режим доступа: http://lawlist.narod.ru/library/books_ed/tgp/tgp_publicacia1.htm 70 Обзор законодательства и судебной практики ВС РФ за IV квартал 2007 г., утвержденного Постановлением Президиума ВС РФ от 27 февраля 2008 г., вопрос № 15. Официальный сайт Верховного суда РФ. Режим доступа: www.vsrf.ru 65 43 соответствующими нормами главы 30 КоАП РФ, так как позиция ВС РФ «в обязательном порядке требует законодательного закрепления».71 Так же рядом ученых (А. Р. Лаврентьев, М. С. Крупина) высказывается мнение о возможности самостоятельного обжалования определения о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол (пункт 4 части 1 статьи 29.4 КоАП РФ). В литературе обосновывается мнение, что данные определения «препятствуют движению дела и могут повлечь невозможность привлечения виновных лиц к административной ответственности в связи с истечением срока давности», тем самым нарушают права лиц, участвующих в деле, а так же реализацию принципа неотвратимости административного наказания.72 Что касается определений о передаче дела по подведомственности, то их пересмотр в порядке главы 30 КоАП РФ, поддерживается, например, Г. А. Шевчуком, на основании того, что они «выносятся по результатам рассмотрения дела, и их незаконность и необоснованность нарушает права и законные интересы лиц, в отношении которых они вынесены».73 Однако, С. Д. Хазанов считает, что данные определения не подлежат пересмотру в порядке главы 30 КоАП РФ, так как «не создают препятствия для продвижения дела», поскольку, при подведомственности, дело будет неправомерном направлении по либо перенаправлено по подведомственности, либо «рассмотрено некомпетентным органом, что является основанием для отмены решения по жалобе или протесту».74 Якимов А.Ю. Решения, принимаемые в рамках производства по делам об административных правонарушениях, которые могут быть обжалованы и опротестованы / Административное право и процесс, № 6, 2012. СПС Консультант плюс. Раздел: книги и пресса. 72 Крупина М.С. Оспаривание решений административных органов по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах: вопросы теории и практики. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург 2009. С. 40. Интернет ресурс: http://www.dissercat.com/content/peresmotr-postanovlenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh 73 Шевчук Г.А. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов 2003. С. 79. Интернет ресурс: attachment:/22/peresmotr-postanovlenii-i-reshenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh.htm 74 Хазанов С.Д. Общая характеристика стадии пересмотра в производстве по делам об административных правонарушениях, «Журнал российского права», № 10, октябрь 2004. Режим доступа: http://lawlist.narod.ru/library/books_ed/tgp/tgp_publicacia1.htm 71 44 Что касается возможности оспаривания определений о применении обеспечительных мер и других решений, затрагивающих материальные права участников производства, то предполагается возможность их обжалования в общем судебном порядке, в соответствии с главами 24 АПК РФ и 25 ГПК РФ (С. Д. Хазанов).75 Пленум ВС РФ разъяснил, что протоколы о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении не могут быть самостоятельно обжалованы в порядке главы 25 ГПК РФ, а могут обжаловаться одновременно с постановлением или решением по делу об административном правонарушении или быть изложены в ходе рассмотрения дела.76 ВС РФ допускает оспаривание совершения каких-либо действий должностных лиц или возложения какойлибо обязанности по делу об административном правонарушении, только после прекращения производства по делу или если дело об административном правонарушении не возбуждалось. На практике возникают вопросы о возможности обжалования других процессуальных актов, выносимых на разных стадиях производства по делам об административных правонарушениях, которые не ограничивают материальные права участников и носят промежуточный характер. Так, акты, принятые на стадии возбуждения дела (протоколы об административном правонарушении, постановления или определения о возбуждении дела); на стадии рассмотрения (определения об отложении рассмотрения дела, о продлении срока материалов дела административного на стадию расследования, административного о возвращении расследования, об истребовании дополнительных доказательств, назначении экспертизы); на стадии пересмотра (определения об отказе в удовлетворении ходатайств, об отложении слушания дела, об истребовании дополнительных доказательств) по мнению С. Д. Хазанова «не могут быть обжалованы отдельно от итогового процессуального акта - постановления по делу», а обжалуются вместе с Хазанов С.Д., Колесниченко Ю.Ю. Особенности обжалования актов производства по делам об административных правонарушениях в порядке главы 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации// Арбитражный и гражданский процесс. 2008. № 3. С. 37. 76 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 №2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие АПК РФ», пункт 7. СПС Консультант плюс 75 45 итоговым решение по делу в порядке «отсроченного судебного контроля».77 Это мнение подтверждается разъяснением ВС РФ, что КоАП РФ «не предусматривает порядок обжалования определений, не препятствующих дальнейшему движению дела об административном правонарушении» и «возражения относительно данных определений могут быть включены в жалобу (протест) на постановление по делу об административном правонарушении».78 В литературе отмечается так же наличие определенных коллизий норм КоАП РФ и АПК РФ в части регламентации процессуальных актов, подлежащих обжалованию (опротестованию) по делам об административных правонарушениях. Так, в параграфе 2 главы 25 АПК РФ говориться об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, что вызывает споры в судебной практике «о возможности обжалования тех или иных процессуальных актов, вынесенных в процессе производства об административных правонарушениях».79 Некоторые суды делают вывод о невозможности оспаривания других актов, например, постановлений о прекращении производства по делу об административном правонарушении; решений по жалобе на постановление о привлечении к административной ответственности. Поэтому, предлагается изменить существующее название параграфа 2 главы 25 АПК РФ на «решения административных органов по делам об административных правонарушениях».80 Кроме того, отмечается (М. С. Крупина), что решение арбитражного суда о привлечении к административной ответственности не может быть Хазанов С.Д. Общая характеристика стадии пересмотра в производстве по делам об административных правонарушениях, «Журнал российского права», № 10, октябрь 2004. Режим доступа: http://lawlist.narod.ru/library/books_ed/tgp/tgp_publicacia1.htm 78 Обзор законодательства и судебной практики ВС РФ за I квартал 2005 г., утвержденный Постановлениями Президиума ВС РФ от 4, 11 и 18 мая 2005 г., вопрос 19. Официальный сайт Верховного суда РФ. Режим доступа: www.vsrf.ru 79 Крупина М.С. Оспаривание решений административных органов по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах: вопросы теории и практики. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург 2009. С. 29. Интернет ресурс: http://www.dissercat.com/content/peresmotr-postanovlenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh 80 Там же. С. 35 77 46 обжаловано в порядке параграфа 2 главы 25 АПК РФ, а обжалуется только в вышестоящую судебную инстанцию в общем порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ.81 Это подтверждается судебной практикой, признающей невозможность рассмотрения в арбитражном суде определения арбитражного суда о возвращении материалов дела.82 Таким образом, в качестве актов подлежащих пересмотру по делам об административных правонарушениях можно назвать: 1) постановления о назначении административного наказания; 2) постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении (часть 1 статьи 30.1 КоАП РФ); 3) определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (часть 4 статьи 30.1 КоАП РФ); 4) определение об отклонении ходатайства о восстановлении срока по делу (пункт 31 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 5 от 24 марта 2005 года); 5) решение, вынесенное по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении (статья 30.9). Для устранения случаев применения права по аналогии, коллизий норм АПК РФ и КоАП РФ и в целях более полного обеспечения конституционных гарантий защиты прав и законных интересов граждан необходимо дальнейшее совершенствование законодательства в части возможности оспаривания процессуальных актов по делам об административных правонарушениях. Там же. С. 40 Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 14.05.2009 г. по делу № А11-10839/2008-К2-18/545. Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ. Режим доступа: www.arbitr.ru 81 82 47 3. Порядок пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. 1) Порядок обжалования (опротестования) постановлений и решений по делам об административных правонарушениях (подведомственность, сроки). Рассмотренные выше основания (правовые, фактические, процессуальные) и другие условия (отнесение к числу субъектов, имеющих право на обжалование (опротестование), соответствие кругу административно-юридических актов, подлежащих пересмотру по делам об административных правонарушениях), являются необходимыми для осуществления права обжалования (опротестования) постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Порок или «отсутствие хотя бы одной из перечисленных предпосылок означает, что заявитель вообще не обладает данным правом».83 Однако право на обжалование (опротестование) должно быть реализовано в определенном, установленном законодательством процессуальном порядке: с соблюдением требований к компетенции (подведомственности и подсудности), сроков и способа обжалования (опротестования), требований к жалобе (протесту). Несоблюдение данных процессуальных условий «на право на обжалование никак не влияет, а, следовательно, не может служить, препятствием для повторного обращения с жалобой при условии исправления допущенных недостатков».84 Тем ни менее, данный этап стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях представляется достаточно важным, так как устанавливает процессуальные механизмы непосредственной реализации права на обжалование (опротестование). КоАП РФ установил два способа обжалования (опротестования) постановлений и решений по делам об административных правонарушениях: Кодзаев Ч.С. Пересмотр постановлений по делам об административных правонарущениях. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Ростов-на-Дону 2010, с. 95. Интернет ресурс: http://www.dissercat.com/content/peresmotr-postanovlenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh 84 Там же. С. 95 83 48 в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) и в суд (статья 30.1 КоАП РФ). Соответственно этому выделяют «административное производство» и «административное судопроизводство». Вместе с тем, у этих двух видов пересмотра «различная конституционная основа и основополагающие правовые и организационные принципы».85 Необходимо отметить, что административное пересмотру постановлений и решений производство по по делам об административных правонарушениях в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) более оперативно, чем административное судопроизводство (рассмотрение жалоб 10 дней, а не 2 месяца - части 1 и 1.1 статьи 30.5 КоАП РФ), более экономично по сравнению с судебными издержками. Кроме того, досудебный порядок рассмотрения жалоб позволяет разгрузить и без того перегруженные судебные органы. Для того, что бы разгрузить суды и снять с них обязанности административных органов, некоторые авторы предлагают «установить обязательную досудебную процедуру обжалования постановлений о привлечении к административной ответственности по определенным категориям дел (например, за административные правонарушения на транспорте, в области дорожного движения, по делам о мелком хулиганстве и т. д.)».86 На сегодняшний день наблюдается существенное преобладание именно судебного способа обжалования. Это связано с низкой эффективностью внесудебной процедуры обжалования, что объясняется «волокитой, попытками уйти от ответственности, ложным пониманием чести мундира и т.п., которые могут затруднять и искусственно оттягивать реализацию права граждан на судебную защиту нарушенного права».87 Кроме того, в статье 30.1 КоАП РФ закреплены три возможных варианта подачи жалобы в суд и Хазанов С.Д. Общая характеристика стадии пересмотра в производстве по делам об административных правонарушениях, «Журнал российского права», № 10, октябрь 2004. Режим доступа: http://lawlist.narod.ru/library/books_ed/tgp/tgp_publicacia1.htm 86 Панова И.В. Административно-процессуальное право России. – 3-е изд., пересмотр.- М.: Норма 6 ИНФРА-М, 2011. С. 166 87 Аникин С.Б. Рецензия на диссертацию Е.В.Давыдовой «Досудебный порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц» / Административное право и процесс, № 6, 2008. СПС Консультант плюс. Раздел: книги и пресса. 85 49 только один – в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу), причем, так же с возможностью обжалования в суд (пункт 3 части 1 статьи 30.1 КоАП РФ). При подаче жалобы на постановление по делу об административном правонарушении в КоАП РФ четко определена подведомственность в зависимости от органа, вынесшего постановление. И. В. Панова определяет административную подведомственность как «... часть компетенции, а также составная часть любой процессуальной формы, определяющая механизм относимости юридического дела (объекта) к ведению государственного (административного) органа».88 В соответствии с КоАП РФ можно выделить четыре вида пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях (три соответствуют исключительной подведомственности и один вид – альтернативной): - вышестоящим судом пересматривается постановление, вынесенное судьей (исключительная подведомственность) (пункт 1 части 1 статьи 30.1); - районный суд по месту нахождения коллегиального органа вправе пересматривать постановление, вынесенное коллегиальным органом (исключительная подведомственность) (пункт 2 части 1 статьи 30.1); - постановление, вынесенное должностным лицом - в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела (альтернативная подведомственность) (пункт 3 части 1 статьи 30.1); - постановление, вынесенное органом, созданным в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, - в районный суд по месту рассмотрения дела (исключительная подведомственность) (пункт 4 части 1 статьи 30.1); Шевчук Г.А. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов 2003. Интернет ресурс: attachment:/22/peresmotr-postanovlenii-i-reshenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh.htm 88 50 При осуществлении альтернативной подведомственности, предусмотренной КоАП РФ, «закрепляется принцип примата рассмотрения жалобы в судебном порядке».89 В случае, если жалоба на постановление по делу об административном правонарушении поступила в суд и в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, жалобу рассматривает суд (часть 2 статьи 30.1 КоАП РФ). Таким образом, «отнесение части дел об административных правонарушениях к подведомственности внесудебных органов административной юрисдикции не означает снижения уровня гарантий прав лиц, привлекаемых к ответственности».90 В соответствии с пунктом 6.7 «Методических рекомендаций по рассмотрению территориальными органами Росстата административных правонарушений в области официального статистического учёта» руководитель территориального органа Росстата имеет право рассматривать направленную на его имя жалобу на постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное заместителем руководителя территориального органа Росстата, что соответствует пункт 3 части 1 статьи 30.1 КоАП РФ. Что касается подведомственности рассмотрения дел об оспаривании постановлений по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах, то отмечается коллизия норм АПК РФ и КоАП РФ по данному вопросу: «Вопрос о разграничении подведомственности дел по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях судам общей юрисдикции и арбитражным судам в частях 1 и 3 комментируемой статьи решен нечетко».91 КоАП РФ устанавливает только «субъектный критерий подведомственности» (совершенном, юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица - часть 3 статьи 30.1), в то время как АПК Панова И.В. Административно-процессуальное право России. – 3-е изд., пересмотр.- М.: Норма 6 ИНФРА-М, 2011. С. 293 90 Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный). Под общ. ред. Н.Г. Салищевой, 7-е издание, «Проспект», 2011. С. 742 91 Там же. С. 742 89 51 РФ определяет еще и «предметный критерий или характер спора»92 (в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности часть 2 статьи 207). Данная коллизия была разрешена в разъяснениях ВАС РФ93 и правовых позициях КС РФ94, что при определении подведомственности дела арбитражному суду следует учитывать оба указанных выше критерия. Эта позиция подтверждается материалами судебной практики. В Постановлении ФАС ВСО от 09.03.2006 № А74-72/06Ф02-942/06-С1 по делу № А74-72/06; Постановлении ФАС СЗО от 30.06.2006 по делу № А21-894/2005-С1; Постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 23.10.2012 по делу № А69-818/2012 арбитражные суды разъясняют, что по смыслу части 3 статьи 30.1 КоАП РФ, а также статей 27 и 29 АПК РФ подведомственность арбитражным судам и судам общей юрисдикции жалоб на постановления административных органов о привлечении к административной ответственности определяется в зависимости от статуса правонарушителя на момент совершения административного правонарушения и связи совершенного правонарушения с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Именно эти обстоятельства предопределяют экономический характер спора как основной критерий подведомственности спора арбитражному суду.95 Тем не менее, спорными остаются вопросы о подведомственности арбитражным судам дел об оспаривании постановлений о привлечении к административной ответственности за нарушение законодательства о труде и охране труда; о привлечении к административной ответственности юридического лица как собственника (владельца) транспортного средства и Крупина М.С. Оспаривание решений административных органов по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах: вопросы теории и практики. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург 2009. С. 52. Интернет ресурс: http://www.dissercat.com/content/peresmotr-postanovlenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh 93 Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 09.12.2002 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», пункт 2. Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ. Режим доступа: www.arbitr.ru 94 Определение Конституционного суда РФ от 11.07.2006 № 262-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению запросов Арбитражного суда Томской области о проверке конституционности части 3 статьи 30.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». СПС Консультант плюс. 95 Подборки судебных решений за 2006 и 2012 гг. СПС Консультант плюс. Раздел: Обзор судебной практики. 92 52 другие, что связано с «отсутствием в российском законодательстве понятия экономической деятельности и понятия экономического спора».96 Можно отметить, что установленная в КоАП РФ подсудность пересмотра постановлений является территориальной - по месту рассмотрения дела или по месту нахождения коллегиального органа. Между тем в АПК РФ установлена иная территориальная подсудность - по месту нахождения или месту жительства заявителя либо по месту нахождения административного органа, которым принято оспариваемое решение (часть 1 статьи 208 АПК РФ). И хотя отмечается, что «противоречий в данном случае между КоАП РФ и АПК РФ нет»,97 так как часть 3 статьи 30.1 КоАП РФ устанавливает, что арбитражные суды пересматривают постановления по делам об административных правонарушениях в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством, такое расхождение ведет к различиям в правах участников процесса в зависимости от вида судебного органа. Однако, законопроект (№ 418258-4) о внесении изменений в статью 30.1 КоАП РФ, предоставляющих право подачи жалобы на постановление по делу об административном правонарушении по выбору лица - по месту нахождения коллегиального органа или по месту постоянного проживания данного лица или временного его пребывания или по месту нахождения юридического лица, привлекаемого к административной ответственности рассматривался в 2007 году в профильном комитете Государственной Думы и получил отрицательную оценку по причине возможного затягивания сроков рассмотрения дел и осложнения работы судов.98 Одним из подведомственности спорных арбитражным моментов судам остается решения определение по делу об Крупина М.С. Оспаривание решений административных органов по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах: вопросы теории и практики. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург 2009. С. 54. Интернет ресурс: http://www.dissercat.com/content/peresmotr-postanovlenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh 97 Шевчук Г.А. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов 2003. Интернет ресурс: attachment:/22/peresmotr-postanovlenii-i-reshenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh.htm 98 Грачева М.В. Правовое регулирование пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях: к истории вопроса / Административное право и процесс, № 9, 2012. СПС Консультант плюс. Раздел: книги и пресса. 96 53 административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, вынесенного в суде общей юрисдикции. ВАС РФ подчеркнул, что в предусмотренном частью 3 статьи 30.1 КоАП порядке подлежат обжалованию постановления, вынесенные уполномоченными органами или должностными лицами, но не судами общей юрисдикции по подведомственным им делам.99 Так же можно отметить наличие коллизии между нормами КоАП РФ и АПК РФ по вопросу последствий нарушения правил подведомственности. В соответствии с пунктом 3 статьи 30.4 КоАП РФ судья, должностное лицо направляют жалобу со всеми материалами дела на рассмотрение по подведомственности, если ее рассмотрение не относится к компетенции соответствующих судьи, должностного лица. Однако АПК РФ не предусматривает передачи дела по подведомственности в суды общей юрисдикции, а содержит требование прекращения производства по делу, если дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде (пункт 1 части 1 статьи 150 АПК РФ). Сложившаяся судебная практика (например, постановления ФАС Северо-Западного округа от 21.02.2008 г. по делу № А05-8745/2007, ФАС Северо-Кавказского округа от 03.042007 г. по делу № Ф08-587/2007-240А),100 а так же мнения ученых по этому вопросу (Викулова H.A., Бурова И.Л., Скуратовский М.Л.)101 указывают на необходимость принимать такое заявление к производству, а затем прекращать производство по делу в соответствии с требованиями статьи 150 АПК РФ, в связи с тем, что арбитражное процессуальное законодательство не имеет такого института, как отказ в принятии иска ввиду неподведомственности. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», пункт 11. Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ. Режим доступа: www.arbitr.ru 100 Подборки судебных решений за 2007 и 2008 гг. СПС Консультант плюс. Раздел: Обзор судебной практики. 101 Крупина М.С. Оспаривание решений административных органов по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах: вопросы теории и практики. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург 2009. С. 66. Интернет ресурс: http://www.dissercat.com/content/peresmotr-postanovlenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh 99 54 Данная коллизия чревата так же тем, что пока арбитражным судом будет принято решение о прекращении дела в связи с его неподведомственностью, может истечь 10-дневный срок, установленный для обжалования постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, что означает невозможность реализации заявителем своего права на судебную защиту. Поэтому, признается необходимым устранение данной коллизии путем внесения соответствующих изменений в законодательные акты или издания официального разъяснения ВАС РФ о признании приоритета норм КоАП РФ, предусматривающих возможность передачи заявлений об оспаривании постановлений и решений о привлечении к административной ответственности по подведомственности.102 Подсудность подаваемых жалоб и приносимых протестов на вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов определена в статье 30.13 КоАП РФ. Жалобы (протесты) на вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях, решения по результатам рассмотрения жалоб подаются (приносятся) в порядке надзора в верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов Москвы и Санкт-Петербурга, суды автономной области и автономных округов, Верховный Суд Российской Федерации (часть 1 статьи 30.13 КоАП РФ), Высший Арбитражный Суд (часть 4 статьи 30.13 КоАП РФ). Причем, данные жалобы, протесты рассматриваются Верховным Судом РФ только тогда, когда они были рассмотрены в порядке надзора председателями соответствующих верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов Москвы и СанктПетербурга, судов автономной области и автономных округов или их заместителями (часть 3 статьи 30.13 КоАП РФ). Вступившие в законную силу постановления судьи гарнизонного военного суда по делу об 102 Там же. С. 67 55 административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов пересматриваются в порядке надзора окружными (флотскими) военными судами и Военной коллегией Верховного Суда Российской Федерации в соответствии с законодательством о военных судах (часть 4 статьи 30 13 КоАП РФ). Порядок подачи (принесения) жалобы (протеста) на постановления, решения по делам об административных правонарушениях регламентирован в КоАП РФ. Так, жалоба подается судье, в орган, должностному лицу, которыми вынесено постановление по делу и которые обязаны в течение трех суток со дня поступления жалобы направить ее со всеми материалами дела в соответствующий суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу (часть 1 статьи 30.2 КоАП РФ), либо жалоба подается сразу в соответствующий суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, уполномоченным ее рассматривать (часть 3 статьи 30.2 КоАП РФ). Причем жалоба на постановление судьи о назначении административного наказания в виде административного ареста либо административного выдворения подлежит направлению в вышестоящий суд в день получения жалобы (часть 2 статьи 30.2), для «осуществления быстрой проверки законности и обоснованности применения этих видов административного наказания и надлежащего обеспечения конституционного права гражданина на свободу и личную неприкосновенность» 103 (статья 22 Конституции РФ). Жалоба на постановление судьи о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности, так же подлежит направлению в вышестоящий суд в день получения жалобы (часть 6 статьи 30.2). Подача последующих жалоб на постановление по делу об административном правонарушении и (или) решения по жалобе на это постановление, протеста прокурора на не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный). Под общ. ред. Н.Г. Салищевой, 7-е издание, «Проспект», 2011. С. 473 103 56 последующие решения так же производятся в порядке и в сроки, установленные в статьях 30.2 и 30.3 КоАП РФ (часть 3 статьи 30.9 и часть 1 статьи 30.10 КоАП РФ). В порядке надзора жалоба подается, протест приносится непосредственно в суд надзорной инстанции (часть 1 статьи 30.14 КоАП РФ). В соответствии с частью 5 статьи 30.2 КоАП РФ и частью 4 статьи 208 АПК РФ, жалоба на постановление по делу об административном правонарушении государственной пошлиной не облагается. Сроки обжалования (опротестования) постановлений, решений по делам об административных правонарушениях регламентированы в статье 30.3 КоАП РФ и части 2 статьи 208 АПК РФ и составляет 10 дней со дня получения копии постановления. Этот срок является общим. В соответствии со статьей 268 КоАП РСФСР данный срок исчислялся со дня вынесения постановления, что создавало коллизию с нормами АПК РФ. Однако считать сейчас коллизию полностью устраненной нельзя, так как в соответствии с КоАП РФ в срок включаются как рабочие, так и выходные дни, а в соответствии с частью 3 статьи 113 АПК РФ в процессуальные сроки включаются только рабочие дни. Мнения ученых, считать срок обжалования постановлений процессуальным по или делам об административных материально-правовым, правонарушениях разделились,104 однако, приходится признать, что коллизия между нормами КоАП РФ и АПК РФ по определению срока обжалования существует, что подтверждается судебной практикой (Постановление ФАС Северо-Западного округа от 11.01.2007 г. № Ф08-6949/2006-2863А по делу № А77-141/2006 – срок рассматривается как материально-правовой).105 КоАП РФ предусматривает специальный срок обжалования (пять дней со дня получения постановления) для постановлений по делам о нарушениях избирательных прав граждан и законодательства о выборах и референдумах, Крупина М.С. Оспаривание решений административных органов по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах: вопросы теории и практики. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург 2009. С. 82. Интернет ресурс: http://www.dissercat.com/content/peresmotr-postanovlenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh 105 Подборка судебных решений за 2007 г. СПС Консультант плюс. Раздел: Обзор судебной практики. 104 57 предусмотренных статьями 5.1 - 5.25, 5.45 - 5.52, 5.56, 5.58 КоАП РФ. Установление пятидневного срока обжалования, в сочетании с пятидневным сроком рассмотрения жалоб по таким делам (часть 2 статьи 30.5 КоАП РФ) позволяет осуществить «оперативное правовое реагирование», так как «эти административные правонарушения могут повлиять на ход избирательной кампании».106 Отсчет срока начинается «со следующего дня после даты вручения или получения копии постановления лицом, правомочным его обжаловать. Срок истекает в 24 часа последнего десятого дня (по общим правилам уголовного и гражданского процесса)».107 Если окончание срока приходится на нерабочий день, то последним днем срока считается первый следующий за ним рабочий день. Для определения точной даты получения (вручения) копии постановления частью 2 статьи 29.11 КоАП РФ предусмотрен порядок, в соответствии административном с которым, копия правонарушении постановления вручается под по делу расписку об либо высылается по почте заказным почтовым отправлением физическому лицу или законному представителю юридического лица, потерпевшему по его просьбе в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления. То, что срок на обжалование постановления начинает исчисляться с момента вручения (получения) его копии именно лицу, привлеченному к административной ответственности, а не иному лицу, в том числе и прокуратуре, подтверждается судебной практикой (Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 11.10.2012 по делу № А81-1784/2012; Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 14.09.2012 по делу № А81-2136/2012).108 Одним из проблемных вопросов является восстановление пропущенного срока обжалования постановлений, решений по делам об административных правонарушениях. Часть 2 статьи 30.3 КоАП РФ Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный). Под общ. ред. Н.Г. Салищевой, 7-е издание, «Проспект», 2011. С. 743 107 Там же. С. 743 108 Подборка судебных решений за 2012 г. СПС Консультант плюс. Раздел: Обзор судебной практики. 106 58 определяет возможность восстановления пропущенного срока по ходатайству лица, подающего жалобу. Причем возможность восстановления предусмотрена лишь в отношении общего срока обжалования, что вероятно объясняется тем, что специальный срок обжалования предусмотрен для постановлений по делам об административных правонарушениях, связанных с проведением избирательной компании, референдума, «которые осуществляется в установленные законом сроки».109 Однако, независимо от причин, невозможность восстановления пропущенного специального срока обжалования, нарушает конституционные права граждан на обжалование решений органов государственной власти и должностных лиц, установленные частью 2 статьи 46 Конституции РФ. Кроме того, исследователями отмечается отсутствие регламентации в КоАП РФ и в статье 208 АПК РФ как оснований удовлетворения ходатайства о восстановлении срока, так и процессуального порядка рассмотрения законодатель ходатайства. не установил Так суды каких-либо разъясняют, критериев что для «поскольку определения уважительности причин пропуска сроков, указанных в части 1 и 2 статьи 30.3 КоАП РФ, части 2 статьи 117 АПК РФ, вопрос решается с учетом обстоятельств дела по усмотрению суда. К уважительным причинам пропуска срока относятся обстоятельства объективного характера, не зависящие от заявителя, находящиеся вне его контроля, при соблюдении им той степени заботливости и осмотрительности, какая требовалась от него в целях соблюдения установленного порядка» (Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.02.2012 по делу № А625123/2011).110 Это свидетельствует о необходимости правовой регламентации оснований (например, уважительность причин пропуска срока по аналогии со статьей 117 АПК РФ) и механизма восстановления пропущенного срока Шевчук Г.А. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов 2003. С. 124 Интернет ресурс: attachment:/22/peresmotr-postanovlenii-i-reshenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh.htm 110 Подборка судебных решений за 2012 г. СПС Консультант плюс. Раздел: Обзор судебной практики. 109 59 обжалования (опротестования) по делам об административных правонарушениях. Необходимо отметить, что рядом ученых (М. Я. Масленников, С. Д. Хазанов) высказывается позиция о том, что пропуск срока обжалования (как материально-правового срока) по делам об административных правонарушениях «не должен являться причиной отказа в принятии жалобы и открытии производства, при очевидной незаконности вынесенного постановления - вынесено некомпетентным органом, административное наказание назначено при наличии обстоятельств, исключающих производство по делу, или за рамками санкции, установленными статьей Особенной части».111 Эта позиция прослеживается и в судебной практике. Так, ФАС Северо-Кавказского округа от 13.03.2007 г. № Ф08-958/2007-403А по делу № А15-1751/2006 счел неправомерным отказ в осуществлении права на судебную защиту по формальным основаниям, ссылаясь на Конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 года. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ в Определении от 18 ноября 2004 г. № 367-0 установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействий) незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока в силу соответствующих норм АПК не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений; вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, т. е. в судебном заседании. В то же время, ВАС РФ в Постановлении Президиума от 19.04.2006 № 16228/05, установил, что пропуск срока подачи Шевчук Г.А. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов 2003. С. 90 Интернет ресурс: attachment:/22/peresmotr-postanovlenii-i-reshenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh.htm 111 60 заявления об обжаловании действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований. Следовательно, законодатель должен найти способы детально регламентировать порядок и основания удовлетворения (или отказа в удовлетворении) ходатайства в восстановлении пропущенного срока обжалования постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, что бы при этом не нарушалось конституционное право лица на судебную защиту. Как уже упоминалось (см. стр. 42 работы), в соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5, определение об отклонении ходатайства о восстановлении пропущенного срока обжалования постановления по делу об административном правонарушении может быть обжаловано исходя из общих принципов осуществления правосудия. Можно отметить, что регламентировав порядок пересмотра вступивших в силу постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, законодатель не регламентировал сроки их обжалования, что позволяет сделать вывод о бессрочном характере данного вида обжалования. Однако это не учитывает позицию Конституционного Суда РФ, высказанную в Определении от 4 апреля 2006 г. № 113-О по жалобе гражданина В.А. Овчинникова, где, в том числе, признана необходимость законодательно урегулировать в КоАП РФ сроки для обжалования (опротестования) вступившего в законную силу судебного акта в суде надзорной инстанции.112 Таким образом, в отношении сроков обжалования постановлений и решений по делам об административных правонарушениях требуется как дальнейшая законодательная регламентация в КоАП РФ, так и устранение коллизий между нормами КоАП РФ и АПК РФ, рассмотренных выше. 112 Определение Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2006 № 113-О. СПС Консультант плюс 61 Требования к жалобам на постановления, решения по делам об административных правонарушениях установлены в статье 30.14 КоАП РФ и в статье 209 АПК РФ. При этом можно отметить, что законодатель не установил требований к форме в отношении жалобы на постановления, не вступившие в законную силу, что говорит о том, что данный вид жалобы подается в произвольной форме и нарушение процессуальных требований к форме не может стать основанием отказа в принятии жалобы к рассмотрению. Однако в статье 30.14 КоАП РФ установлены требования к жалобе, протесту на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, нарушение которых является основанием для возвращения жалобы (протеста) лицам их подавшим (принесшим) (часть 3 статьи 30.15 КоАП РФ). Причем «исправление допущенных ошибок не препятствует повторному направлению жалобы или протеста в соответствующий суд».113 2) Порядок пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Пересмотр не вступивших в силу постановлений и решений по делам об административных правонарушениях состоит из нескольких этапов, а именно, подготовки к рассмотрению жалобы на постановление; рассмотрения жалобы на постановление; вынесения и оглашения решения по жалобе. Кроме того, статья 30.9 КоАП РФ предусматривает, что пересмотр решения, вынесенного по жалобе на постановление, осуществляется в том же порядке и в сроки, что и пересмотр не вступивших в законную силу постановлений. Новеллой КоАП РФ является установление порядка обжалования (опротестования) и рассмотрения жалобы (протеста) в порядке надзора вступивших в силу постановлений, решений по делам об административных правонарушениях. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный). Под общ. ред. Н.Г. Салищевой, 7-е издание, «Проспект», 2011. С. 749 113 62 Подготовка к рассмотрению жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, регламентированная в статье 30.4 КоАП РФ, является необходимым и важным этапом пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, так как должна «способствовать объективному, полному и всестороннему исследованию материалов дела и вынесению законного и обоснованного решения».114 В ходе подготовки к рассмотрению жалобы, выясняются обстоятельства, исключающие, в соответствии со статьей 29.2 КоАП РФ возможность рассмотрения жалобы данным судьей, должностным лицом (является родственником кого-либо из лиц, указанных в части 1 статьи 30.1 КоАП РФ; лично прямо или косвенно заинтересован в деле). Например, Пункт 9.6.1 «Методические рекомендации по рассмотрению территориальными органами Росстата административных правонарушений в области официального статистического учёта» определяет, что в случае удовлетворения заявления территориального постановление органа об о самоотводе Росстата, административном или отводе рассматривающего правонарушении, руководителя жалобу на вышестоящая организация принимает к своему рассмотрению жалобу и рассматривается её самостоятельно, что соответствует пункту 3 части 1 статьи 30.1 и части 1 статьи 30.2 КоАП РФ. Так же определяются обстоятельства, исключающие производство по делу, указанные в статье 24.5 КоАП РФ. Можно отметить коллизию норм КоАП РФ и норм АПК РФ по данному вопросу, в частности отсутствие в статье 150 АПК РФ такого обстоятельства, исключающего производство по делу, как истечение срока исковой давности, малозначительность. Более подробно этот вопрос будет рассмотрен в дальнейшем (см. стр. 74 работы). Так же, на этапе подготовки к рассмотрению жалобы, в соответствии со статьей 24.4 КоАП РФ, судьей, должностным лицом рассматриваются ходатайства, заявленные участниками производства (об истребовании 114 Там же. С. 744 63 доказательств, о принятии обеспечительных мер, о восстановлении пропущенного срока обжалования, об отложении рассмотрения дела и др.); назначается, при необходимости экспертиза (в соответствии со статьями 26.4, 25.9 КоАП РФ); истребуются дополнительные материалы; вызываются лица (из числа участников производства в соответствии с главой 25 КоАП РФ), участие которых признано необходимым при рассмотрении жалобы. На подготовительном этапе осуществляется направление жалобы со всеми материалами дела по подведомственности (пункт 3 статьи 30.4 КоАП РФ; часть 2 статьи 39 АПК РФ). Однако, как отмечалось выше, нормы АПК РФ не содержат положений о возможности передачи дел по подведомственности в суды общей юрисдикции, а предписывают в этом случае прекращение производства по делу. Извещение лиц участвующих в деле о времени и месте рассмотрения жалобы производится в соответствии с положениями статьи 25.15 КоАП РФ. Так же, АПК РФ в части 2 статьи 210 обязывает арбитражный суд известить о месте и времени судебного заседания лиц, участвующих в деле и других заинтересованных лиц. При пересмотре вступивших в силу постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, предусмотрена обязанность судьи известить о подаче жалобы лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, а также потерпевшего (часть 2 статьи 30.15 КоАП РФ). Сроки рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении зависят от субъекта, правомочного рассматривать жалобу. Так, срок на рассмотрение жалобы в административном органе, должностным лицом определен в десять дней (часть 1 статьи 30.5 КоАП РФ), а срок рассмотрения жалобы в суде составляет два месяца (часть 1.1 статьи 30.5 КоАП РФ, часть 1 статьи 210 АПК РФ) со дня поступления жалобы со всеми материалами соответственно в орган, должностному лицу, в суд, правомочным ее рассматривать. 64 Необходимо отметить, что, несмотря на определение некоторыми исследователями, существовавшего прежде десятидневного срока рассмотрения жалобы в суде «оптимальным с точки зрения сочетания оперативности рассмотрения жалобы и тщательности проверки законности и обоснованности постановления»,115 введение двухмесячного срока на рассмотрение жалобы в суде в соответствии с Федеральным законом № 69ФЗ от 30.04.2010, позволило преодолеть ряд внутренних противоречий в законодательстве и сделать судебное рассмотрение более полным и обстоятельным. Особенно это касается арбитражных судов, где предусмотрена обязанность направить участникам копии судебного акта не позднее, чем за пятнадцать дней до начала судебного заседания (часть 1 статьи 121 АПК РФ) и предусмотрена стадия предварительного судебного заседания (статья 136 АПК РФ). Особенностью подготовки к рассмотрению жалобы на постановление по делу об административном правонарушении в арбитражных судах является то, что на этом этапе может быть, при наличии согласия сторон, вынесено определение о рассмотрении дела в порядке упрощенного производства (часть 3 статьи 135 АПК РФ), если в обжалуемом решении административных органов за совершение административного правонарушения назначен только штраф, не превышающий ста тысяч рублей (пункт 4 части 1 статьи 227 АПК РФ в редакции Федерального закона № 86ФЗ от 25.06.2012). При рассмотрении в арбитражном суде жалобы в порядке упрошенного производства, предварительное заседание не проводится (часть 5 статьи 228 АПК РФ). Кроме общих сроков, в КоАП РФ предусмотрены специальные сроки: пятидневный срок со дня поступления жалобы со всеми материалами в суд, правомочный ее рассматривать - для жалоб на постановления по делам об административных выборов, правонарушениях, референдумов и на совершенных при проведении постановления о назначении Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный). Под общ. ред. Н.Г. Салищевой, 7-е издание, «Проспект», 2011. С. 744 115 65 административного наказания в виде административного приостановления деятельности (части 2 и 4 статьи 30.5 КоАП РФ). Жалобы на постановление об административном аресте или административном выдворении должны быть рассмотрены в течение суток с момента подачи жалобы (часть 3 статьи 30.5 КоАП РФ), что так же является специальным сроком, «исключительным так как административный административным наказанием, арест является связанным с ограничением личных прав»116 и «задержка с исправлением возможной судебной ошибки недопустима».117 Однако, С. Д. Хазанов отмечает, что «ускоренный порядок пересмотра предъявляет особые требования к составу и качеству процессуальных действий и решений участников производства, так как они объективно ограничены в возможности в полном объеме реализовать свои процессуальные права и обязанности».118 Исследователями отмечалось противоречие в законодательстве, связанное с предусмотренным в КоАП РФ обжалованием постановления об административном аресте и в то же время, невозможностью такого обжалования в связи с немедленным исполнением постановления об административном аресте (часть 1 статьи 32.8 КоАП РФ. То же самое относится и к постановлению об административном приостановлении деятельности (часть 1 статьи 32.12 КоАП РФ). С дополнением КоАП РФ статьями об обжаловании вступивших в силу постановлений об административных правонарушениях, постановление об административном аресте и об административном приостановлении деятельности может быть обжаловано в порядке надзора, однако сохраняется противоречие между статьями КоАП РФ об обжаловании постановления об административном аресте (часть 2 статьи 30.2); о вступлении постановления в силу после истечения срока, установленного для обжалования постановления (пункт 1 Панова И.В. Административно-процессуальное право России. – 3-е изд., пересмотр.- М.: Норма 6 ИНФРА-М, 2011. С. 301 117 Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный). Под общ. ред. Н.Г. Салищевой, 7-е издание, «Проспект», 2011. С. 744 118 Хазанов С.Д. Общая характеристика стадии пересмотра в производстве по делам об административных правонарушениях, «Журнал российского права», № 10, октябрь 2004. Режим доступа: http://lawlist.narod.ru/library/books_ed/tgp/tgp_publicacia1.htm 116 66 статьи 31.1) и в то же время, о немедленном вступлении в силу и исполнении постановления об административном аресте (статьи 31.2 и 32.8). Для разрешения данного противоречия предлагаются различные пути, например, установление «возможности приостановления исполнения постановления об административном аресте в связи с подачей жалобы на это постановлении» (Ламонов Е. В.) или вступление в силу постановления об административном аресте при тех же условиях, определенных в статье 31.1 КоАП РФ, что и постановления о назначении других видов административных наказаний (Шевчук А. Г.).119 При этом необходимо отметить, еще одну коллизию между нормами КоАП РФ и АПК РФ. Так нормы КоАП РФ не предусматривают приостановления исполнения постановления при обжаловании, кроме приостановления при принесении протеста прокурора (за исключением постановлении об административном аресте) (статья 31.6). В то же время часть 3 статьи 208 АПК РФ содержит положение о возможности приостановления исполнения решения по ходатайству лица подающего жалобу. Данная коллизия требует более тщательного законодательного регулирования в КоАП РФ, например, «законодательное определение круга решений, исполнение которых приостанавливается в связи с обжалованием, и решений, исполнение которых не приостанавливается ни в коем случае».120 Решение по жалобе (протесту), рассматриваемым в порядке надзора выносится так же не позднее двух месяцев со дня поступления жалобы (протеста) в суд, а в случае истребования дела – не позднее месяца со дня поступления дела в суд (часть 3 статьи 30.16 КоАП РФ). Непосредственное рассмотрение жалобы на постановление по делу об административном правонарушении осуществляется единолично судьей или должностным лицом (часть 1 статьи 30.6 КоАП РФ). Там же. С. 130 Панова И.В. Административно-процессуальное право России. – 3-е изд., пересмотр.- М.: Норма 6 ИНФРА-М, 2011. С. 135 119 120 67 Закон регламентирует процедуру рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, так как «несоблюдение процессуальных требований может отрицательно отразиться на полноте и объективности рассмотрения дела и стать основанием для отмены решения по жалобе в случае последующего обжалования».121 Процессуальные действия, установленные статьей 30.6 КоАП РФ позволяют заключить, что «стадия обжалования состоит из трех частей».122 Выделяют подготовительную часть, проверку законности и обоснованности и рассмотрение жалобы судьей в полном объеме.123 На подготовительной стадии, объявляется, кто рассматривает жалобу, какая и кем поданная жалоба подлежит рассмотрению; устанавливается явка физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых вынесено постановление по делу, а также явка вызванных для участия в рассмотрении жалобы лиц; проверяются полномочия законных представителей физического или юридического лица, защитника и представителя; выясняются причины неявки участников производства по делу и принимается решение о рассмотрении жалобы в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения жалобы; разъясняются права и обязанности лиц, участвующих в рассмотрении жалобы; разрешаются заявленные отводы и ходатайства (пункты 1- 6 части 2 статьи 30.6 КоАП РФ). Исследователями отмечается необходимость включения в круг лиц, явка которых проверяется в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 30.6 КоАП РФ, потерпевшего, его законного представителя (Ламонов Е. В.), представителя административного органа (должностного лица), вынесшего Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный). Под общ. ред. Н.Г. Салищевой, 7-е издание, «Проспект», 2011. С. 745 122 Панова И.В. Административно-процессуальное право России. – 3-е изд., пересмотр.- М.: Норма 6 ИНФРА-М, 2011. С. 301 123 Там же. С. 301-304 121 68 постановление по делу,124 так как они так же могут подать жалобу. Тем более, что представитель административного органа, вынесшего оспариваемое решение, наряду с лицом, обратившимся в суд с заявлением, отнесены АПК РФ к лицам, явка которых может быть признана обязательной (часть 2 статьи 210). В КоАП РФ не урегулирована процедура отложения дела из-за неявки участников производства по делу. В то же время, данные процессуальные действия урегулированы в АПК РФ (статьи 157-158). Это требует внесения соответствующих дополнений в КоАП РФ. Следующим этапом является непосредственное рассмотрение жалобы, которое состоит в оглашении жалобы и проверке законности и обоснованности вынесенного постановления (пункты 7 - 8 части 2 статьи 30.6 КоАП РФ; часть 6 статьи 210 АПК РФ). Так же на этом этапе в случае участия прокурора в рассмотрении дела заслушивается его заключение (пункт 9 части 2 статьи 30.6 КоАП РФ). Законность обжалуемого постановления, по смыслу статьи 1.6 КоАП РФ и 6 АПК РФ, означает, что оно вынесено компетентным органом; соответствует нормам административного законодательства как по форме («акт в целом и его части»), так и по существу, то есть, «к ответственности привлекается лицо, виновное в противоправном деянии, а не в контрольнопревентивных целях»,125 имелись законные основания привлечения к ответственности (часть 6 статьи 210 АПК РФ); вынесено с соблюдением всех процессуальных правил - порядка привлечения к административной ответственности, сроков давности и др. (часть 6 статьи 210 АПК РФ), при этом не допускались решения и действия, унижающие человеческое достоинство. Шевчук Г.А. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов 2003. С. 132. Интернет ресурс: attachment:/22/peresmotr-postanovlenii-i-reshenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh.htm 125 Панова И.В. Административно-процессуальное право России. – 3-е изд., пересмотр.- М.: Норма 6 ИНФРА-М, 2011. С. 304 124 69 Обоснованность постановления - это «соответствие требованиям полезности, целесообразности (с точки зрения публичных интересов), аргументированности и т.д.».126 Законность и обоснованность не вступившего в силу постановления проверяется на основании имеющихся в деле, а так же дополнительно представленных материалов, то есть «вводятся элементы апелляционного производства, что позволяет надеяться на повышение эффективности этой стадии рассмотрения дел об административных правонарушениях».127 Для этого заслушиваются объяснения физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых вынесено постановление по делу об административном правонарушении; при необходимости заслушиваются показания других лиц, участвующих в рассмотрении жалобы, пояснения специалиста и заключение эксперта, исследуются иные доказательства, осуществляются другие процессуальные действия (пункт 8 части 2 статьи 30.6 КоАП РФ). Причем, в данной статье, кроме объяснений физического лица или законного представителя юридического лица, предусмотрено заслушивание показаний других лиц, только при необходимости, определяемой судьей, должностным лицом. Для соблюдения принципа непосредственности, предлагается исключить слова «при необходимости» из текста данной статьи, а так же «законодательно предусмотреть право потерпевшего давать объяснения в независимости от того, подана им жалоба или нет».128 Постановления по делу об административном правонарушении, решения по жалобе, протесту проверяются в порядке надзора исходя из доводов изложенных в жалобе, протесте, и возражений, изложенных в отзыве на жалобу, протест (часть 1 статьи 30.16). Там же. С. 304 Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный). Под общ. ред. Н.Г. Салищевой, 7-е издание, «Проспект», 2011. С. 745 128 Шевчук Г.А. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов 2003. С. 141. Интернет ресурс: attachment:/22/peresmotr-postanovlenii-i-reshenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh.htm 126 127 70 Необходимо отметить, что в соответствии с принципом презумпции невиновности, лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность (за исключением случаев фиксации правонарушения специальными техническими средствами) (часть 3 статьи 1.5 КоАП РФ). При этом, бремя доказывания по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности возлагается на административный (властный) орган, принявший оспариваемое решение (часть 4 статьи 210 АПК РФ), что объясняется неравенством «властных» и «невластных» субъектов данных правоотношений. Этим же объясняется, отмечаемая в литературе (Ю.Н. Старилов, Н.Ю. Хаманева) активная роль суда в делах об административных и иных публичных правоотношениях, которая должна быть направлена на защиту интересов «невластной» стороны.129 В качестве третьего этапа рассмотрения жалобы на постановление об административном правонарушении является проверка судьей, должностным лицом дела в полном объеме (часть 3 статьи 30.6 и часть 2 статьи 30.16 КоАП РФ; часть 7 статьи 210 АПК РФ), независимо от доводов жалобы. В соответствии с КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат следующие обстоятельства: наличие события административного правонарушения; лицо и виновность лица совершившего административное правонарушение; обстоятельства смягчающие и отягчающие административную ответственность; характер и размер ущерба; обстоятельства, исключающие производство по делу и иные обстоятельства (статья 26.1 КоАП РФ). Пересмотр дела в полном объеме означает, что пересмотр постановления по жалобе в суде «второй инстанции носит апелляционный характер, независимо от того, осуществляется первичный пересмотр Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: в 3 т. T 2: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. М.: Норма, 2002. С. 545; 3.184. Хаманева Н.Ю. Проблемы административной юстиции на современном этапе развития России как института защиты прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти // Проблемы административной юстиции: материалы семинара. - М.: Статут, 2002. С. 14 129 71 постановления или вторичный пересмотр решения по жалобе».130 Рассмотрение дела в полном объеме исключает повторное рассмотрение одного и того же дела в том же судебном органе, в том числе при обжаловании разными субъектами и по разным мотивам. И наконец, поскольку «любая административно-юрисдикционная деятельность завершается каким-либо результатом»,131 выносится решение по жалобе на постановление об административном правонарушении «как обязательный административно-процессуальный элемент данной стадии».132 В соответствии со статьей 30.7 КоАП РФ, выделяют пять видов решений, выносимых при пересмотре не вступивших в силу постановлений по делам об административных правонарушениях:133 об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения; об изменении постановления, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление. В том числе, три варианта решений об отмене постановления: об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 настоящего Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление; об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных настоящим Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, а также в связи с необходимостью Хазанов С.Д. Общая характеристика стадии пересмотра в производстве по делам об административных правонарушениях, «Журнал российского права», № 10, октябрь 2004. Режим доступа: http://lawlist.narod.ru/library/books_ed/tgp/tgp_publicacia1.htm 131 Панова И.В. Административно-процессуальное право России. – 3-е изд., пересмотр.- М.: Норма 6 ИНФРА-М, 2011. С. 293 132 Там же. С. 293 133 Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. — 3-е изд., пересмотр, и доп. — М.: Норма, 2007. С. 743. Панова И.В. Административно-процессуальное право России. – 3-е изд., пересмотр.- М.: Норма 6 ИНФРА-М, 2011. С. 305 130 72 применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого административного наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость примененного административного наказания; об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности, если при рассмотрении жалобы установлено, что постановление было вынесено неправомочными судьей, органом, должностным лицом (часть 1 статьи 30.7 КоАП РФ). По результатам рассмотрения в порядке надзора жалобы, протеста на вступившие в силу постановления, решения выносятся такие же виды решений (часть 2 статьи 30.17 КоАП РФ), за исключением решения об отмене постановления в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого административного наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость примененного административного наказания и решения об отмене постановления и направлении дела по подведомственности. При этом, Верховный Суд РФ в Постановлении от 08.08.2012 № 12-АД12-1 на основе анализа положений статьи 30.17 КоАП РФ разъясняет, что вынесение решения, вследствие которого ухудшается положение лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, не допускается. Указанная правовая позиция, по мнению В.Н. Трофимова, корреспондирует положениям статьи 46, части 1 статьи 50, статьи 55 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями статьи 4 Протокола № 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 января 1950 г.), из которых следует, что «произвольное изменение правового режима для лица, в отношении которого вынесено окончательное постановление, невозможно - поворот к худшему для осужденного (оправданного) при пересмотре вступившего в законную силу постановления, как правило, недопустим».134 134 Подборка судебных решений за 2012 г. СПС Консультант плюс. Раздел: обзор судебной практики. 73 А.Ю. Якимов отмечает, что рассмотрение дела не компетентным органом должно быть внесено в КоАП РФ в качестве оснований отмены постановления, решения по жалобе, протесту в порядке надзора.135 Однако, данное основание можно считать учтенным в пункте 3 части 2 статьи 30.17 КоАП РФ, предусматривающем отмену постановления, решения и о возвращении их на новое рассмотрение в случаях существенного нарушения процессуальных требований, если это не позволило полно, всесторонне и объективно рассмотреть дело. Решения по результатам рассмотрения в порядке надзора жалобы, протеста принимаются в форме постановлений (часть 1 статьи 30.17 КоАП РФ). Требование к решению об изменении постановления не усиливать административное наказание и иным образом не ухудшать положение лица, в отношении которого вынесено обжалуемое постановление, соотносится с решением об отмене постановления в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого административного наказания (пункты 2, 4 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ). То есть, если при рассмотрении жалобы потерпевшего на мягкость назначенного административного наказания, судом установлены обстоятельства, свидетельствующие о необходимости применения к делинквенту более строгого административного наказания, то постановление подлежит не изменению, а отмене. Дело же направляется на новое рассмотрение в целях «предоставления делинквенту всего арсенала административно-процессуальных гарантий».136 При этом данное решение может быть принято только при пересмотре постановления по жалобе потерпевшего на мягкость примененного административного наказания. Более строгое наказание не может быть применено даже по просьбе самого Якимов А.Ю. Решения, принимаемые в рамках производства по делам об административных правонарушениях, которые могут быть обжалованы и опротестованы / Административное право и процесс, № 6, 2012. СПС Консультант плюс. Раздел: книги и пресса. 136 Панова И.В. Административно-процессуальное право России. – 3-е изд., пересмотр.- М.: Норма 6 ИНФРА-М, 2011. С. 307 135 74 делинквента, что подтверждается судебной практикой (Постановление ФАС Поволжского округа от 28.08.2008 г. по делу № А55-2068/2008).137 Можно отметить различия в КоАП РФ и АПК РФ в отношении обстоятельств отмены постановления и прекращения производства по делу (статьи 2.9 и 24.5 КоАП РФ и статья 150 АПК РФ). Так, АПК РФ не предусматривает в качестве оснований прекращения производства по делу истечение срока давности и малозначительность совершенного правонарушения. Данные коллизии преодолеваются разъяснениями данными в Постановлениях Пленума ВАС РФ (пункт 18 Постановления Пленума от 27.01.2003 г. № 2; пункт 17 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 г. № 10), которые предусматривают, что при рассмотрении заявления об оспаривании решения административной административного ответственности органа о арбитражный привлечении суд к должен руководствоваться положениями статей 4.5 и 2.9 КоАП РФ об истечении сроков давности и малозначительности правонарушения для признания постановления незаконным и его отмены в соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ. Кроме того, в тексте части 2 статьи 211 АПК РФ не содержится положений о прекращении производства по делу, в отличие от пункта 3 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ. Однако, в пункте 11 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» разъяснил, что после принятия судом решения об отказе в привлечении к ответственности либо о признании незаконным и об отмене постановления административного органа по основаниям, предусмотренным статьями 2.9 и 24.5 КоАП, в силу статьи 29.9 КоАП является неправомерным дальнейшее осуществление административным органом производства по этому делу. Так же часть 2 статьи 211 АПК РФ не предусматривает возвращения дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, 137 Подборка судебных решений за 2008 г. СПС Консультант плюс. Раздел: обзор судебной практики. 75 правомочным рассмотреть дело, а так же по подведомственности (пункты 4, 5 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ), что при вынесении судом решения об отмене постановления может приводить к нарушению принципа неотвратимости наказания. Рассмотренные коллизии норм КоАП РФ и АПК РФ, несмотря на разъяснения ВАС РФ, требуют более тщательного правового регулирования. А.Г. Шевчук отмечает, что положения пункта 5 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ об отмене постановления и направлении дела по подведомственности, нарушают правило недопущения поворота к худшему, рассмотренное выше, в случае если, например, в деле усмотрены признаки преступления и материалы дела передаются прокурору, органам предварительного следствия или дознания. Для разрешения данного противоречия, А.Г. Шевчук предлагает в таких случаях, «выносить решение об отмене постановления и направлении дела на новое рассмотрение. А в соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 29.9 КоАП РФ дело производством должно быть прекращено, а материалы переданы прокурору, в орган предварительного следствия или дознания».138 Требования к решению, выносимому при пересмотре постановлений, решений по делам об административных правонарушениях регламентированы в части 2 статьи 30.7 КоАП РФ, содержащей отсылочную норму к части 1 статьи 29.10, а так же в статье 30.18 КоАП РФ в отношении решения по результатам рассмотрения в порядке надзора жалобы, протеста. Последняя статья более детально регламентирует требования к содержанию решения по жалобе, протесту о пересмотре постановления по делу об административном правонарушении, чем «законодатель подчеркнул процессуальную важность этого документа с точки зрения его законности и обоснованности».139 Шевчук Г.А. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов 2003. С. 145. Интернет ресурс: attachment:/22/peresmotr-postanovlenii-i-reshenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh.htm 139 Там же. С. 146 138 76 В АПК РФ требования к решению содержатся в статье 170, а к резолютивной части решения в части 4 статьи 211, причем, отмечается, что перечень требований к резолютивной части решения не является исчерпывающим, что требует учитывать положения части 2 статьи 30.7, части 1 статьи 29.10 КоАП.140 В соответствии с частью 1 статьи 30.8 КоАП РФ, решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении оглашается немедленно после его вынесения. При этом копия решения в срок до трех суток после его вынесения вручается или высылается физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых было вынесено постановление по делу, а также потерпевшему в случае подачи им жалобы, либо прокурору по его просьбе. Отмечается, что необходимо предусмотреть направление копии решения потерпевшему, независимо от того, был он подателем жалобы или нет, так как иначе затрудняется право потерпевшего обжаловать вынесенное решение по жалобе, предусмотренное статьями 30.9 КоАП РФ, «…особенно если он не участвовал при рассмотрении жалобы на постановление по делу».141 Это относится и ко всем лицам, имеющим право, в соответствии со статьей 30.8 КоАП РФ оспорить решение по жалобе, в том числе к должностному лицу, вынесшему обжалованное постановление. Так, часть 3 статьи 30.10 КоАП РФ предусматривает, что копия решения по протесту прокурора направляется в трехдневный срок прокурору, а так же лицам, имеющим право на обжалование в соответствии с частью 1 статьи 30.1 КоАП РФ. Решение по жалобе на постановление об административном аресте или административном выдворении, как ограничивающем личные права и свободы граждан, доводится до сведения органа, должностного лица, Крупина М.С. Оспаривание решений административных органов по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах: вопросы теории и практики. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург 2009. С. 191, 192. Интернет ресурс: http://www.dissercat.com/content/peresmotr-postanovlenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh 141 Шевчук Г.А. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов 2003. С. 149. Интернет ресурс: attachment:/22/peresmotr-postanovlenii-i-reshenii-po-delam-ob-administrativnykh-pravonarusheniyakh.htm 140 77 исполняющих постановление, а так же делинквента и потерпевшего более оперативно - в день вынесения решения (часть 3 статьи 30.8 КоАП РФ). АПК РФ предусматривает направление копии решения в трехдневный срок со дня принятия лицам, участвующим в деле, а так же, возможность направления в вышестоящий административный орган (часть 6 статьи 211 АПК РФ). Решение вышестоящего должностного лица по жалобе на постановление, вынесенное должностным лицом, может быть обжаловано в суд по месту рассмотрения жалобы (районный – пункты 2, 3 части 1 статьи 30.1 КоАП РФ), а затем в вышестоящий суд (областной и др.). Решение судьи по жалобе на постановление, вынесенное коллегиальным органом; органом, созданным в соответствии с законом субъекта РФ, может быть обжаловано в вышестоящий суд. Причем, обжалованы эти решения могут быть, как вместе с постановлением, так и по отдельности (части 1 и 2 статьи 30.9 КоАП РФ) в порядке и в сроки, предусмотренные для обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях в статьях 30.2 - 30.8 КоАП РФ. В соответствии с частью 3 статьи 30.1 КоАП РФ, постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. АПК РФ предусматривает десятидневный срок для подачи апелляционной жалобы на решение по делу об оспаривании решения о привлечении к административной ответственности (часть 5 статьи 211 АПК РФ), что отличается от общего срока подачи апелляционной жалобы в один месяц, установленного частью 1 статьи 259 АПК РФ, но соответствует аналогичному сроку, предусмотренным в КоАП РФ (часть 1 статьи 30.3). В АПК РФ предусмотрен двухмесячный срок рассмотрения апелляционной жалобы (часть 1 статьи 267 АПК РФ), что так же соответствует КоАП РФ (часть 1.1 статьи 30.5). 78 В соответствии с частью 5.1 статьи 211 АПК РФ, решение по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, которое может быть рассмотрено в порядке упрощенного производства (пункт 4 части 1 статьи 227 АПК РФ штраф не превышает сто тысяч рублей для юридических лиц и пять тысяч рублей для индивидуальных предпринимателей), может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции. После рассмотрения в суде апелляционной инстанции, такое решение и постановление суда апелляционной инстанции могут быть обжалованы в арбитражный суд кассационной инстанции, только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 АПК РФ. В остальных случаях, решения по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обжалуются в арбитражный суд кассационной инстанции при условии, что оно рассматривалось в суде апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы (часть 5.1 статьи 211 АПК РФ; часть 2 статьи 181 АПК РФ). Решение по жалобе, протесту на постановления по делам об административных правонарушениях вступает в силу через десять дней, если оно не было обжаловано, опротестовано и в пятидневный срок для жалоб по делам об административных правонарушениях, возникшим в связи с проведением выборов, референдумов, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление (части 1, 3 статьи 30.3 и пункт 2 статьи 31.1 КоАП РФ). Решение по жалобе, протесту не подлежащее обжалованию, вступает в силу немедленно после вынесения, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление (пункт 3 статьи 31.1 КоАП РФ). В соответствии с Письмом Верховного Суда РФ от 20 августа 2003 г. № 15367/общ., не подлежат обжалованию и вступают в силу немедленно после 79 вынесения, решения вышестоящего (областного или другого соответствующего ему суда) при повторном обжаловании постановления несудебного органа (должностного лица) (абзац 3 пункта 1 Письма) и решения вышестоящего соответствующего суда) (районного, областного или другого при обжаловании постановления, вынесенного мировым судьей или судьей районного суда (абзац 3 пункта 2 Письма). В дальнейшем, это вступившее в силу решение может быть обжаловано, опротестовано в порядке надзора в соответствии со статьями 30.12 - 30.19 КоАП РФ. Постановление, принятое по результатам рассмотрения в порядке надзора жалобы, протеста, вступает в законную силу со дня его принятия (статья 30.19 КоАП РФ), что «естественно и обоснованно»142 для надзорного производства. Решение арбитражного суда вступает в законную силу по истечении десяти дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба (часть 5 статьи 211 АПК РФ) или со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции (часть 1 статьи 180 АПК РФ). Таким образом, процессуальный порядок пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях так же не может считаться урегулированным в достаточной степени из-за существующих пробелов в регулировании нормами КоАП РФ отдельных процессуальных действий, (например, сроков обжалования и процессуального порядка пересмотра вступивших в силу постановлений и решений) и из-за рассмотренных выше коллизий норм КоАП РФ и АПК РФ. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный). Под общ. ред. Н.Г. Салищевой, 7-е издание, «Проспект», 2011. С. 750 142 80 Заключение. При изучении пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях как стадии административно- юрисдикционного процесса, на основании изучения нормативно-правовых актов, взглядов ученых-процессуалистов, судебной практики можно сделать вывод, как о постоянном совершенствовании законодательного порядка регулирования данной стадии, так и об остающихся, несмотря на это, проблемах в нормативно-правовом регулировании, что, с учетом важности данной стадии для реализации конституционных гарантий защиты прав и свобод граждан, приобретает особое значение. В последние годы неоднократно вносились изменения и дополнения в главу 30 КоАП РФ. Это касается расширения круга лиц, обладающих правом на обжалование постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, в частности, наделение таким правом должностного лица, составлявшего протокол об административном правонарушении (ФЗ № 171ФЗ от 23.07.2010) и наделение правом должностного лица, вынесшего постановление, обжаловать решение по жалобе на это постановление, в том числе, в порядке надзора (ФЗ № 160-ФЗ от 17.07.2009; ФЗ № 404-ФЗ от 06.12.2011). Так же, лица, обладающие, в соответствии с частью 1 статьи 30.1 КоАП РФ, правом на обжалование постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, получили право на обжалование постановлений и решений в порядке надзора (ФЗ № 240-ФЗ от 03.12.2008). Кроме того, установлены двухмесячные сроки рассмотрения жалобы со дня ее поступления в судебные органы (ФЗ № 69-ФЗ от 30.04.2010). Важнейшим дополнением, внесенным в КоАП РФ, стало наделение правом и законодательная регламентация порядка обжалования и пересмотра вступивших в силу постановлений по делам об административных правонарушениях и решений по жалобам (протестам) в порядке надзора (ФЗ № 240-ФЗ от 03.12.2008). 81 Отмеченные изменения, позволили преодолеть значительную часть коллизий, существовавших между нормами КоАП РФ и АПК РФ, в частности, по срокам обжалования, определяемым со дня получения копии решения; по кругу лиц, имеющих право на обжалование вступивших в силу постановлений и решений, а так же по порядку обжалования вступивших в силу постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Несмотря на это, отмечаются определенные законодательного регулирования, обусловленные как недостатки сохраняющимся параллельным регулированием данной стадии нормами КоАП РФ и АПК РФ, так и наличием пробелов в КоАП РФ. Учеными отмечаются, рассмотренные в работе, коллизии норм КоАП РФ и АПК РФ в определении круга лиц, имеющих право на обжалование не вступивших в силу постановлений по делам об административных правонарушениях; в определении актов, подлежащих обжалованию; в вопросах подведомственности; сроков обжалования; обстоятельств, исключающих производство по делу; возможностей приостановления исполнения обжалуемого постановления. Кроме того, к проблемам одновременного регулировании пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях относятся наличие взаимных ссылок КоАП РФ и АПК РФ, а так же отсутствие четко регламентированного определения приоритета норм КоАП РФ или АПК РФ по тем или иным вопросам. Кроме того, в КоАП РФ не достаточно урегулированы такие вопросы как порядок и основания восстановления пропущенного срока обжалования, требования к жалобе на не вступившие в силу постановления и решения, сроки обжалования и порядок пересмотра вступивших в силу постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. К недостаткам так же можно отнести одновременное регулирование в КоАП РФ административного производства и административного судопроизводства, 82 что приводит к «приравниванию административно-процессуального статуса административных органов и судебных органов».143 К тому же отсутствие в законе учета особенностей административного производства по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях, не способствует устранению недостатков данной внесудебной процедуры. Изложенные в работе проблемы правового регулирования пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, ставят под угрозу законность и обоснованность принимаемых постановлений и решений и, как следствие, реализацию конституционных прав, таких как право на защиту прав и законных интересов граждан, включая право на судебную защиту; соблюдение конституционного принципа единства средств судебной защиты прав граждан, а так же других правовых принципов. Кроме того, отмеченная неурегулированность в КоАП РФ отдельных аспектов производства по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях приводит к необходимости использования судьями норм ГПК РФ по аналогии, что не предусмотрено законодательством. В связи с этим, в исследованиях ученых-процессуалистов предлагаются различные пути совершенствования законодательного регулирования данной стадии. К ним относятся как предложения, связанные с совершенствованием существующего законодательства (внести соответствующие дополнения в КоАП РФ, предусмотреть в КоАП РФ применение норм закона по аналогии, добиться унификации соответствующих норм КоАП РФ и АПК РФ), так и предложения по разработке и принятию Административно-процессуального кодекса, как единого нормативно-правового акта, регламентирующего административное судопроизводство, в том числе и производство на исследуемой стадии. Хазанов С.Д. Общая характеристика стадии пересмотра в производстве по делам об административных правонарушениях, «Журнал российского права», № 10, октябрь 2004. Режим доступа: http://lawlist.narod.ru/library/books_ed/tgp/tgp_publicacia1.htm 143 83 В любом случае, положения главы 30 КоАП РФ пока «остаются «оторванными» от общих тенденций развития судебно-процессуального законодательства»144 модернизации, и «нуждаются восполнении в имеющихся серьезной пробелов, процессуальной приведении процессуальных механизмов обжалования в соответствие с новейшим процессуальным законодательством».145 Грачева М.В. Правовое регулирование пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях: к истории вопроса / Административное право и процесс, № 9, 2012. СПС Консультант плюс. Раздел: книги и пресса. 145 Хазанов С.Д. Общая характеристика стадии пересмотра в производстве по делам об административных правонарушениях, «Журнал российского права», № 10, октябрь 2004. Режим доступа: http://lawlist.narod.ru/library/books_ed/tgp/tgp_publicacia1.htm 144 84 Список источников. Конституция Российской Федерации (принята 12 декабря 1993 г.). Режим доступа: http://www.constitution.ru Кодекс об административных правонарушениях РФ (КоАП РФ) от 30.12.2001 № 195-ФЗ. Официальный сайт компании «Консультант плюс». Режим доступа: http://www.consultant.ru/popular/koap/ Арбитражный процессуальный кодекс РФ (АПК РФ) от 24.07.2002 №95-ФЗ. Официальный сайт компании «Консультант плюс». Режим доступа: http://www.consultant.ru/popular/apkrf/ Всеобщая декларация прав человека. Принята резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 года. Официальный сайт ООН. Режим доступа: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/declhr.shtml Определение Конституционного суда РФ от 11.07.2006 № 262-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению запросов Арбитражного суда Томской области о проверке конституционности части 3 статьи 30.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». СПС Консультант плюс. Определение Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2006 № 113-О. СПС Консультант плюс. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 09.12.2002 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации». Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ. Режим доступа: www.arbitr.ru Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса РФ». СПС Консультант плюс Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие 85 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ. Режим доступа: www.arbitr.ru Письмо Верховного Суда РФ от 20 августа 2003 № 1536-7/общ. СПС Консультант плюс Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях». Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ. Режим доступа: www.arbitr.ru Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». СПС Консультант плюс Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 №2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие АПК РФ». СПС Консультант плюс Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе». Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ. Режим доступа: www.arbitr.ru Обзор законодательства и судебной практики ВС РФ за I квартал 2005 г., утвержденный Постановлениями Президиума ВС РФ от 4, 11 и 18 мая 2005 г. Официальный сайт Верховного суда РФ. Режим доступа: www.vsrf.ru Обзор законодательства и судебной практики ВС РФ за IV квартал 2007 г., утвержденный Постановлением Президиума ВС РФ от 27 февраля 2008 г. Официальный сайт Верховного суда РФ. Режим доступа: www.vsrf.ru Подборки судебных решений за 2006 - 2008, 2012 гг. СПС Консультант плюс. Раздел: Обзор судебной практики. 86 Список литературы. Аникин С.Б. Рецензия на диссертацию Е.В.Давыдовой «Досудебный порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц» / Административное право и процесс, № 6, 2008. СПС Консультант плюс. Раздел: книги и пресса. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. — 3-е изд., пересмотр, и доп. — М.: Норма, 2007 Волков А.М. Актуальные вопросы оспаривания постановлений о привлечении к административной ответственности / Административное право и процесс, № 6, 2012. СПС Консультант плюс. Раздел: книги и пресса. Грачева М.В. Правовое регулирование пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях: к истории вопроса / Административное право и процесс, № 9, 2012. СПС Консультант плюс. Раздел: книги и пресса. Кодзаев Ч.С. Пересмотр постановлений по делам об административных правонарущениях. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Ростов-на-Дону 2010. Интернет ресурс: http://www.dissercat.com/content/peresmotr-postanovlenii-po-delam-ob- administrativnykh-pravonarusheniyakh Крупина М.С. Оспаривание решений административных органов по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах: вопросы теории и практики. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург 2009. Интернет ресурс: http://www.dissercat.com/content/peresmotr-postanovlenii-po-delam-obadministrativnykh-pravonarusheniyakh Лупарев Е.Б. Определение административно-правового спора / Проблемы административной юстиции. М., 2002. Лупарев Е.Б. Понятие и признаки административно-правового спора / Журнал российского права, № 2, февраль 2002. http://lawlist.narod.ru/library/books_ed/tgp/tgp_publicacia1.htm Режим доступа: 87 Малько А.В. Теория государства и права в схемах, определениях и комментариях: учебное пособие. – «Проспект», 2010 г. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. М.: Норма: ИНФРА-М, 2012 Панова И.В. Административно-процессуальное право России. – 3-е изд., пересмотр.- М.: Норма 6 ИНФРА-М, 2011 Панкова О.В. Актуальные проблемы обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях в практике судов общей юрисдикции / Административное право и процесс, № 3, 2005. СПС Консультант плюс. Раздел: книги и пресса. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный). Под общ. ред. Н.Г. Салищевой, 7-е издание, «Проспект», 2011 Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: в 3 т. T 2: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. М.: Норма, 2002. Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: решения и проблемы/ Журнал российского права, № 2, февраль 2006 г. (электронный ресурс).- Режим доступа: http://lawlist.narod.ru/library/magazine/magazine_russian_pravo/2006/2.hm Хазанов С.Д. Общая характеристика стадии пересмотра в производстве по делам об административных правонарушениях, «Журнал российского права», № 10, октябрь 2004. Режим доступа: http://lawlist.narod.ru/library/books_ed/tgp/tgp_publicacia1.htm Хазанов С.Д., Колесниченко Ю.Ю. Особенности обжалования актов производства по делам об административных правонарушениях в порядке главы 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации / Арбитражный и гражданский процесс, № 3, 2008. СПС Консультант плюс. Раздел: книги и пресса. 88 Хаманева Н.Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора / Государство и право. № 12. 1998. СПС Консультант плюс. Раздел: книги и пресса. Хаманева Н.Ю. Проблемы административной юстиции на современном этапе развития России как института защиты прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти / Проблемы административной юстиции: материалы семинара. - М.: Статут, 2002. Шевчук Г.А. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов 2003. Интернет ресурс: attachment:/22/peresmotr-postanovlenii-i-reshenii-po-delam-obadministrativnykh-pravonarusheniyakh.htm Якимов А.Ю. Решения, принимаемые в рамках производства по делам об административных правонарушениях, которые могут быть обжалованы и опротестованы / Административное право и процесс, № 6, 2012. СПС Консультант плюс. Раздел: книги и пресса.