Административное право и процесс А.ВАбсалямов к.ю.н. Теоретические и практические аспекты соответствия правовых институтов административного и арбитражного процессов Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, предусматривают юрисдикционную процедуру по делам об административных правонарушениях и, кроме того, порядок пересмотра постановлений органов административной юстиции. В связи с этим представляет интерес сравнение соответствующих норм АПК и КОАП, выяснение существующих здесь коллизий. Рассмотрение дел об административных правонарушениях осуществляется судами по нормам гл. 29 КоАП РФ, арбитражными судами - по нормам § 1 главы 25 АПК РФ. В ст. 2002 АПК установлены особенности правового регулирования рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности и субъектный состав рассматриваемых правоотношений (лиц, привлекаемых арбитражным судом к административной ответственности, а также лиц, которые вправе обращаться в суд с требованиями о привлечении лиц к административной ответственности). Под федеральным законом об административных правонарушениях понимается КоАП. Важное значение для разъяснения отдельных норм действующего в этой сфере процессуального законодательства имеют Постановления Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", от 2 июня 2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" 1. К особенностям, установленным КоАП в рассматриваемой сфере, относятся: - определение подведомственности дел арбитражным судам; - виды наказаний, которые применяются исключительно судом (возмездное изъятие, конфискация и др.); - срок давности привлечения к административной ответственности; - отдельные принципы производства по делам об административных правонарушениях (например, принцип гласности); - состав участников производства по делам об административных правонарушениях; - специфика доказательств и доказывания по данной категории дел и др. Данные нормы объединены в основном в разд. IV КоАП "Производство по делам об административных правонарушениях". В то же время при определении приоритета применяемого процессуального акта следует руководствоваться п. 18 Постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", согласно которому в случаях, когда в гл. 25 Кодекса содержатся конкретные правила, то именно они подлежат применению при рассмотрении арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности (в частности, по результатам рассмотрения дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд принимает решение, а не постановление, как это предусмотрено в ст. 29.9 КоАП). В соответствии с абз. 3 п. 3 ст. 23.1 КоАП судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 6.14, 7.24, 14.1, 14.10 14.14, ч. ч. 1 и 2 ст. 14.16, ч. ч. 1, 3 и 4 ст. 14.17, ст. ст. 14.18, 14.21 - 14.23, 14.27, 15.10, ч. ч. 1 и 2 ст. 19.19 этого же Кодекса, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями. Первая стадия административного процесса - возбуждение дела об административном правонарушении. За исключением случая, указанного в п. 4 ч. 4 ст. 28.1 КОАП, дело возбуждается на основании протокола об административном правонарушении либо постановления прокурора. Основанием для возбуждения производства по делу об административном правонарушении в арбитражном суде является не сам протокол, а заявление административного органа, содержащее требование заявителя о привлечении к административной ответственности, к которому прилагаются протокол об административном правонарушении и прилагаемые к нему документы (ч. 2 ст. 204 АПК). Согласно КоАП дело об административном правонарушении возбуждается до суда, и в суде процесс начинается с рассмотрения уже возбужденного дела, то есть стадии возбуждения дела в суде как таковой нет. По КоАП возбуждение дела об административном правонарушении осуществляется в рамках производства по делам об административных правонарушениях, по АПК - это самостоятельная стадия административного судопроизводства в арбитражном суде. Заявление о привлечении к административной ответственности подается в арбитражный суд по месту нахождения или по месту жительства лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении (ст. 203 АПК). При этом, как отмечено в п. 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", при решении вопроса о подсудности дел об административных правонарушениях судам необходимо руководствоваться положениями ч. 2 ст. 189, ст. 203 и ч. 1 ст. 208 АПК РФ. Указанные положения применяются и в тех случаях, когда правонарушение совершено привлекаемым к ответственности лицом вне места его нахождения либо места жительства. При подаче заявления в арбитражный суд по месту совершения правонарушения или по месту нахождения органа, проводившего административное расследование, суд на основании п. 1 ч. 1 ст. 129 АПК РФ выносит определение о возвращении заявления. Согласно п. 2 ст. 54 ГК РФ место нахождения юридического лица определяется местом его государственной регистрации, которая осуществляется по месту нахождения его постоянно действующего исполнительного органа, а в случае отсутствия такового - иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности. Место жительства гражданина определяется местом его постоянного или преимущественного проживания в соответствии со ст. 20 ГК РФ, на что указывает место его регистрации (ст. 3 Федерального закона "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации")2. Вопрос территориальной подсудности решен в КоАП иначе. По общему правилу дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения. По ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено по месту жительства данного лица (ч. 1 ст. 29.5)3. Следующая стадия административного судопроизводства - подготовка дела к рассмотрению. Хотя КоАП и не выделяет эту стадию в качестве самостоятельной, в главе 29 "Рассмотрение дела об административном правонарушении" ей посвящены ст. ст. 29.1 29.4, в которых определены вопросы, решаемые судьей на данной стадии. В § 1 гл. 25 АПК таких статей нет, и после регламентации вопросов подачи заявления о привлечении к административной ответственности и требований к нему (ст. ст. 202 - 204) следует судебное разбирательство по делу (ст. 205). В рамках подготовки дела к судебному разбирательству арбитражный суд руководствуется не только нормами гл. 14 АПК РФ, но и ст. 29.1 КоАП, определяющей вопросы, которые должны быть выяснены арбитражным судом на данной стадии, а именно: 1) относится ли к их компетенции рассмотрение данного дела; 2) имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом; 3) правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, предусмотренные КоАП, а также правильно ли оформлены иные материалы дела; 4) имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу; 5) достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу; 6) имеются ли ходатайства и отводы. В соответствии со ст. 29.4 КоАП при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении разрешаются следующие вопросы, по которым в случае необходимости выносится определение: 1) о назначении времени и места рассмотрения дела; 2) о вызове лиц, указанных в ст. ст. 25.1 - 25.10 КоАП, об истребовании необходимых дополнительных материалов по делу, о назначении экспертизы; 3) об отложении рассмотрения дела; 4) о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, в случае составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела; 5) о передаче протокола об административном правонарушении и других материалов дела на рассмотрение по подведомственности, если рассмотрение дела не относится к компетенции судьи, органа, должностного лица, к которым протокол об административном правонарушении и другие материалы дела поступили на рассмотрение, либо вынесено определение об отводе судьи, состава коллегиального органа, должностного ли Согласно ст. 29.4 КоАП, если рассмотрение дела не относится к компетенции судьи, органа, должностного лица, к которым протокол об административном правонарушении и другие материалы дела поступили на рассмотрение, то выносится определение о передаче их на рассмотрение по подведомственности (п. 5 ч. 1 ст. 29.4). В § 1 гл. 25 АПК такой нормы нет. Более того, общие правила искового производства не предусматривают такого процессуального действия, как отказ в принятии заявления по делу, которое не подлежит рассмотрению в арбитражном суде. Такое дело принимается к производству, и в случае, если не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, производство по нему прекращается (п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК). Если при рассмотрении вопроса о принятии заявления арбитражный суд установит, что дело неподсудно данному арбитражному суду, он возвращает исковое заявление (п. 1 ч. 1 ст. 129 АПК). Вопрос о сроках подготовки и рассмотрения дела об административном правонарушении решен в КоАП и АПК в целом одинаково. Дело об административном правонарушении рассматривается в пятнадцатидневный срок со дня получения судьей, органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела (ч. 1 ст. 29.6), арбитражным судьей - заявления о привлечении к административной ответственности (ст. 205 АПК). В случаях, предусмотренных законом, этот срок может быть продлен, но не более чем на один месяц, о чем выносится определение (ч. 2 ст. 29.6 КоАП, ст. 205 АПК). По-разному определены последствия неявки. Санкцией за неявку в судебное заседание без уважительных причин по АПК является наложение судебного штрафа как на лиц, привлекаемых к административной ответственности, так и на свидетеля (ч. 2 ст. 157 АПК); по КоАП - это привод, более жесткая санкция. По делам о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности (ч. 5 ст. 205 АПК). На ком лежит бремя доказывания, в КоАП внимание не акцентируется. В КоАП указано на выяснение обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность, на обстоятельства, исключающие производство по делу; на необходимость установления характера и размера ущерба, причиненного административным правонарушением, а также - на иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения (ст. 26.1). Таким образом, в КоАП предмет доказывания определен более подробно по сравнению с АПК, и положения ст. 26.1 должны применяться арбитражным судом4. По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении выносится постановление о назначении административного наказания либо постановление о прекращении производства по делу (ст. 29.9 КоАП). Согласно ст. 206 АПК по делу о привлечении к административной ответственности выносится решение, которое принимается по правилам главы 20 АПК "Решение арбитражного суда". И вид акта, и его содержание существенно отличаются друг от друга. Так, в ч. 2 ст. 29.10 КоАП указано, что если при решении вопроса о назначении судьей административного наказания за административное правонарушение одновременно решается вопрос о возмещении имущественного ущерба, то в постановлении по делу указываются размер ущерба, подлежащего возмещению, сроки и порядок его возмещения. В постановлении по делу об административном правонарушении должны быть решены вопросы об изъятых вещах и документах, а также о вещах, на которые наложен арест (ч. 3 ст. 29.10). В статье 206 АПК ничего об этом не сказано. Пленум ВАС РФ в п. 14 Постановления N 2 от 27.01.2003 обращает внимание судов на то, что в тех случаях, когда положения главы 25 и иные нормы АПК РФ прямо устанавливают конкретные правила осуществления судопроизводства, именно они должны применяться судами. Это касается наименования категорий дел (параграфы 1 и 2 гл. 25), оснований возбуждения производства по делам (ч. 2 ст. 202 и ч. 2 ст. 207 АПК РФ), наименования и содержания судебных актов суда первой инстанции (статьи 206 и 211 АПК РФ), составления протокола судебного заседания (ст. 155 АПК РФ), сроков направления лицам, участвующим в деле, копий судебных актов (ч. 5 ст. 206 и ч. 6 ст. 211 АПК РФ), порядка исполнения судебных актов арбитражных судов (разд. VII АПК РФ). Решение арбитражного суда вступает в законную силу по истечении десяти дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба (ч. 4 ст. 206 АПК). Постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу после истечения срока, установленного для обжалования постановления, решения по жалобе, протесту, если указанное постановление (решение) не было обжаловано или опротестовано. Сроки обжалования в АПК и КоАП исчисляются различно. Согласно АПК десятидневный срок, установленный для обжалования, течет со дня принятия решения, а согласно КоАП - со дня вручения или получения копии постановления, то есть с того дня, когда его содержание станет известно заинтересованному лицу. Более удачно эти вопросы решены в КоАП, нормы которого позволяют реализовать право на обжалование, а нормы АПК - не всегда. Решения по делам о привлечении к административной ответственности, вынесенные арбитражным судом, обжалуются путем подачи апелляционной жалобы в арбитражный суд апелляционной инстанции (ч. 4 ст. 206, гл. 34 АПК). Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции (ч. 6 ст. 271, гл. 35 АПК). Вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и решения по результатам рассмотрения жалоб могут быть пересмотрены в порядке надзора Высшим Арбитражным Судом РФ в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством (ч. 4 ст. 30.11 КоАП). Имеются противоречия между этой нормой КоАП и арбитражным процессуальным законодательством. Во-первых, арбитражный суд выносит по результатам рассмотрения дела решение, а не постановление. Во-вторых, указанную норму КоАП нельзя применить в том случае, когда дело об административном правонарушении не рассматривалось арбитражным судом и постановление вступило в законную силу, так как согласно ст. 292 АПК предметом пересмотра в порядке надзора могут быть вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов в РФ. В связи с этим можно сделать вывод, что постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, вынесенное административным органом, должностным лицом и не вступившее в законную силу, может быть обжаловано в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Что касается пересмотра такого постановления в порядке надзора Высшим Арбитражным Судом РФ, то необходимо устранить существующие в настоящее время противоречия между ч. 4 ст. 30.11 КоАП и нормами АПК. Надзорное производство в данном случае будет возбуждаться на основании представления прокурора (ч. 1 ст. 293 АПК), а не протеста, как это предусмотрено ст. 30.11 КоАП. Несколько слов о том, как решать вопросы о противоречиях и коллизиях между АПК и КоАП. В части 2 статьи 1.3 КоАП РФ говорится о том, что Кодекс определяет подсудность дел об административных правонарушениях судам, в соответствии с законодательством о судебной системе. Однако в судебную систему входят не только суды общей юрисдикции и мировые судьи, но и арбитражные суды 5. К тому же в статье 23.1 КоАП РФ устанавливается категория дел, которые могут рассматривать суды общей юрисдикции (ч. 1 и 2 ст. 23.1), арбитражные суды (ч. 3 ст. 23.1), мировые судьи (ч. 3 ст. 23.1) и судьи военных судов (ч. 3 ст. 23.1). В связи с этим, Баранов В.А. Приженникова А.Н предлагают применительно к арбитражным судам, в соответствии с процессуальным законодательством6 в общей части КоАП предусмотреть норму о подведомственности административных дел. Это необходимо сделать не только применительно к судам, но и к другим субъектам юрисдикционного процесса. Очевидно, что отсутствие данного правового института в КоАП РФ, в отношении судов судебной системы Российской Федерации, обусловлено тем, что, развивая процессуальное законодательство административного права, не были учтены положения, проверенные временем, других процессуальных отраслей права. При этом обращает на себя внимание наличие некоторой нелогичности по отношению к данному процессуальному институту7. Институту подведомственности необходимо посвятить отдельную главу в Кодексе, где по определенным критериям следует провести разграничение подведомственности между судами общей юрисдикции, арбитражными судами и иными органами административной юрисдикции. В то же время уместным будет и определить институт подсудности. Но, в отличие от ч. 2 ст. 1.3 КоАП РФ, данное положение необходимо закрепить в следующей формулировке: "В соответствии с законодательством о судебной системе настоящий Кодекс определяет подсудность дел об административных правонарушениях судам общей юрисдикции"8. Что касается арбитражных судов, то подсудность дел определяется в Арбитражном процессуальном кодексе РФ9 . Существующее указание в ч. 2 ст. 1.3 КоАП РФ, что Кодекс закрепляет в соответствии с законодательством о судебной системе подсудность дел об административных правонарушениях судам, нивелирует два понятия: подведомственность и подсудность. Хотя, исходя из теории и действующего законодательства, гражданского и арбитражного процесса, между этими понятиями имеется существенное различие 10. Поэтому употребление термина "подсудность" к понятию судебной системы (ч. 2 ст. 1.3 КоАП), но только не к судам общей юрисдикции и арбитражным судам, по нашему мнению, является не совсем правомерным. По-разному Кодексы регулируют круг вопросов, которые должны решать суды при рассмотрении материалов об административном правонарушении. Так, в ст. 29.1 КоАП РФ не предусмотрены вопросы, установленные в ч. 6 ст. 205 АПК РФ. По нашему мнению, редакция ст. 205 АПК более точно отражает эти вопросы, так как суд при рассмотрении протоколов и других материалов, представленных органами административной юрисдикции, должен проверять полномочия административного органа, наличие закона, предусматривающего административную ответственность за совершение данного правонарушения. Ссылка в ст. 29.1 КоАП РФ на обстоятельства, исключающие производство по делу, которые установлены в ст. 24.5, не компенсирует пробел статьи 29.1. В частности, в ст. 24.5 говорится об отмене закона, установившего административную ответственность, но не говорится об отсутствии закона, предусматривающего ответственность за совершенное деяние. В связи с изложенным, справедливо считают Баранов В.А. Приженникова А.Н было бы целесообразным в ст. 29.1 предусмотреть часть 2, содержащую норму ссылочного характера, указывающую на то, что иные вопросы могут быть предусмотрены федеральными законами11. С рассмотренным вопросом неразрывно связано положение об обстоятельствах, исключающих производство по делу. В соответствии со ст. 28.9 КоАП РФ при наличии хотя бы одного из обстоятельств, перечисленных в ст. 24.5 Кодекса, органы и должностные лица, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, прекращают производство по нему, в том числе до передачи дела на рассмотрение. В ст. 24.5 КоАП РФ одним из таких оснований для прекращения производства по делу является смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу. Однако в рассматриваемой статье ничего не говорится о последствиях при ликвидации юридического лица. Если принять во внимание статью 2.10 КоАП РФ, то в ней предусмотрены последствия при реорганизации, причем производство по делу не прекращается. Если обратиться к положениям АПК РФ (ч. 1 ст. 202 и п. 5 ч. 1 ст. 150), то ликвидация юридического лица является одним из оснований для прекращения производства по делу, так как дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в главе 25 АПК РФ. Очевидно, что в одном из пунктов ст. 24.5 КоАП РФ следует предусмотреть ликвидацию юридического лица как одно из оснований прекращения производства по делу. В ст. 29.7 КоАП РФ устанавливается порядок рассмотрения дел об административном правонарушении, который в соответствии со ст. 29.1 является единым для судов, органов и должностных лиц. Вместе с тем в АПК РФ этот порядок предусмотрен в главе 25. В связи с этим было бы целесообразно в ст. 29.7 КоАП РФ предусмотреть часть 4, в которой сделать ссылку на то, что в арбитражных судах порядок рассмотрения дела устанавливается АПК РФ12. Требует более четкого правового регулирования в Кодексе и вопрос о месте рассмотрения дела об административном правонарушении. В самом Кодексе установлено различие между двумя процессуальными институтами: возбуждение дела об административном правонарушении (глава 28 КоАП РФ) и рассмотрение дела об административном правонарушении (глава 29 КоАП РФ). Дело возбуждается, и административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения (ч. 4 ст. 28.7 КоАП РФ). После окончания административного расследования дело или протокол направляется судье, в орган или должностному лицу, уполномоченному рассматривать данное дело (ч. 1 ст. 28.8 КоАП РФ). Место рассмотрения дела определено в ст. 29.5 КоАП РФ. В указанной статье говорится, что дело рассматривается по месту его совершения, или по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу, или по месту проведения административного расследования (соответственно частей 1 и 2 ст. 29.5). В этой части рассматриваемой статьи обращают на себя внимание два положения. Первое связано с тем, что место рассмотрения может быть изменено по инициативе физического лица, так речь идет о месте жительства гражданина, а не юридического лица, так как в статье не говорится о месте нахождения лица. Таким образом, в Кодексе закрепляется неравное правовое положение двух участников процесса, привлекаемых к ответственности. Такое положение не соответствует Конституции Российской Федерации, где в ч. 1 ст. 19 говорится о равенстве всех перед законом и судом13 . О том, что данное положение можно отнести и к юридическим лицам, в частности к акционерным обществам, следует из позиции Конституционного Суда Российской Федерации14, выработанной по запросу Центрального районного суда г. Челябинска о проверке конституционности статей 239.1 и 239.4 Гражданского процессуального кодекса РСФСР. Позиция Конституционного Суда по этому вопросу выглядит следующим образом. Согласно статье 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Из данной нормы во взаимосвязи со ст. 17 (части 1 и 2) Конституции РФ следует, что право на судебную защиту относится к основным, неотчуждаемым правам и свободам человека. В Российской Федерации оно признается и гарантируется согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Акционерные общества (закрытые или открытые), общества с ограниченной ответственностью и иные хозяйственные товарищества и общества по своей сути являются объединениями, создаваемыми для совместной реализации гражданами таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности (часть 1 ст. 34 Конституции Российской Федерации) и право иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (часть 2 ст. 35 Конституции РФ). На основании изложенного Конституционный Суд делает вывод, что данные права по своей правовой природе могут принадлежать как физическим лицам (гражданам), так и их объединениям (юридическим лицам), которые, следовательно, вправе реализовать гарантированное статьей 46 Конституции РФ право на обращение в судебные органы, в том числе право обжалования решений и действий (бездействия) органов государственной власти, причем право на судебную защиту выступает как гарантия всех конституционных прав. Если обратиться к теории о юридических лицах, то еще римские юристы считали, что это юридическая фикция, так как в конечном итоге от имени юридического лица всегда выступают физические лица15. В связи с изложенным можно предложить ч. 1 ст. 29.5 КоАП РФ дополнить после слов "дело может быть рассмотрено по месту жительства данного лица" следующим положением: "...или по месту нахождения юридического лица". Что касается соотношения правового определения места рассмотрения дела в КоАП РФ (ст. 29.5) и в АПК РФ (ст. 203 АПК РФ), то в Арбитражном процессуальном кодексе установлено императивное предписание о том, что заявление о привлечении к административной ответственности подается в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении. Для устранения имеющейся коллизии необходимо место рассмотрения дела определить в Кодексах одинаково, в целях устранения неравного положения участников производства по делам одной категории.16 К этому следует добавить, что действующая редакция ч. 1 ст. 29.5 КоАП РФ не совсем удачна с позиции определенности правового регулирования. Содержащееся в ней указание на то, что дело может быть рассмотрено по месту жительства данного лица, позволяет толковать, что решение данного вопроса отнесено к компетенции юрисдикционного органа. Если законодатель хотел установить альтернативный вариант места рассмотрения дела (применительно к судам речь идет об альтернативной подсудности 17, то второе предложение части 1 ст. 29.5 следовало бы изложить без словосочетания "может быть". Изложение рассматриваемой части нормы права в следующей редакции: "По ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело рассматривается по месту жительства данного лица" позволит исключить в будущем споры о правильном применении существующей редакции статьи Кодекса. Приведения в соответствие требует и институт приостановления производства по делу. В КоАП РФ данный институт предусмотрен только для одного основания. Оно связано с тем, что, если удовлетворено ходатайство лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту жительства данного лица срок давности привлечения к административной ответственности приостанавливается с момента удовлетворения данного ходатайства до момента поступления материалов дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело, по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу (ч. 5 ст. 4.5 КоАП РФ). Во всех остальных случаях вместо него впервые введена статья 28.718, предусматривающая административное расследование. Общий срок производства по делу в этой статье установлен в один месяц, в исключительных случаях он может быть продлен до двух месяцев (ч. 5 ст. 28.7). Представляется, что данное правовое положение не может заменить уже известный в процессуальных отраслях права институт приостановления производства по делу19. Прежде всего, это связано с тем, что административное расследование возможно не по всем делам, а только по перечисленным в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ. Во-вторых, административное расследование возможно в том случае, если процессуальные действия требуют значительных временных затрат (ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ). Исходя из изложенного, если возникают обстоятельства непроцессуального характера, с точки зрения положений КоАП РФ, то административное расследование невозможно. В качестве первого аргумента в обоснование необходимости установления института приостановления производства по делу можно привести то, что заранее определить срок проведения экспертизы не всегда представляется возможным. В качестве второго аргумента можно привести тот факт, что данная статья не дает ответа на вопрос, как быть со сроками административного производства в связи с болезнью потерпевшего (если болезнь не связана с совершенным в отношении его правонарушением) и тем более болезнью лица, совершившего правонарушение. В соответствии с ч. 2 ст. 25.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении может быть рассмотрено в отсутствие указанного лица лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения. Следовательно, во всех остальных случаях рассмотрение дела в его отсутствие невозможно. Аналогичное положение предусмотрено и по отношению к потерпевшему (ч. 3 ст. 25.2). Кодекс для анализируемой ситуации предусматривает отложение рассмотрения дела (ч. 2 ст. 25.1 и ч. 3 ст. 25.2), причем в нем отсутствует отдельная статья, посвященная процедуре отложения производства по делу, как это установлено в процессуальных Кодексах20. Следующим аргументом в пользу приостановления производства по делу является процедура реорганизации юридического лица21. Статья 2.10 КоАП РФ (части 3 6) предусматривает, что к административной ответственности могут привлекаться правопреемники юридического лица, привлекаемого к ответственности. Однако в Кодексе вопрос, связанный с реорганизацией юридического лица, не нашел дальнейшего развития в виде процессуальных последствий. В то же время в ст. 144 АПК РФ в качестве факультативных оснований для приостановления производства по делу предусмотрены такие основания, как реорганизация юридического лица, нахождение гражданина, являющегося лицом, участвующим в деле, в лечебном учреждении или длительной служебной командировке. А в случае пребывания гражданина-ответчика в действующей части Вооруженных Сил РФ суд обязан приостановить производство по делу (ст. 143 АПК РФ)22. В соответствии со ст. 116 АПК РФ течение всех неистекших процессуальных сроков приостанавливается одновременно с приостановлением производства по делу. Причем производство будет приостановлено до определения правопреемника, возвращения лица из командировки или выписки из лечебного учреждения (ст. 145 АПК РФ). Таким образом, положения Арбитражного процессуального кодекса позволяют приостановить производство по делу на неопределенный срок, а КоАП РФ такого не предусматривает. Но в этой связи возникает вопрос о соблюдении сроков привлечения к ответственности. В части 1 ст. 4.5 КоАП РФ говорится о том, что постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. На основании изложенного представляется целесообразным либо добавить в ч. 5 ст. 4.5 КоАП РФ положение о том, что срок давности привлечения к административной ответственности приостанавливается в связи с приостановлением производства по основаниям, предусмотренным в Арбитражном процессуальном кодексе, либо в самом КоАП РФ предусмотреть институт приостановления производства по делу в виде главы или ряда статей, так как это необходимо при рассмотрения дела и другими субъектами административной юрисдикции. Требует приведения в соответствие и порядок исчисления сроков рассмотрения дела об административном правонарушении. В ч. 1 ст. 29.6 КоАП РФ говорится о том, что дело рассматривается в пятнадцатидневный срок со дня получения судьей, правомочным рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов. В ч. 1 ст. 205 АПК РФ установлено, что дело о привлечении к административной ответственности рассматривается в судебном заседании в срок, не превышающий пятнадцати дней со дня поступления в арбитражный суд заявления о привлечении к административной ответственности. Причем если в ч. 1 ст. 29.6 отдается предпочтение протоколу, так как все остальные документы именуются другими материалами, то в ст. 204 АПК РФ, наоборот, основной процессуальный документ - это заявление, а протокол является приложением к нему (ч. 2 ст. 204 АПК РФ). Отсутствие заявления влечет возвращение материалов дела (ст. 129 и ст. 202 АПК РФ), а его неправильное оформление является основанием для оставления без движения, а в последующем возможно и его возвращение (ст. 128, 129, 202 и 204 АПК РФ). Отмеченные несоответствия также требуют определенного урегулирования. Представляется, что в ч. 1 ст. 29.6 КоАП РФ следует предусмотреть положение, что в арбитражном суде дело рассматривается в сроки, установленные в АПК РФ. В качестве примера можно сослаться на уже складывающуюся практику, когда орган административной юрисдикции направлял в арбитражный суд только материалы дела, не зная, что необходимо еще подавать заявление. Суд вернул протокол и другие материалы. Учитывая, что материалы пересылаются по почте, естественно, сроки привлечения к ответственности будут пропускаться. Но с другой стороны, если основываться на ч. 1 ст. 29.6 КоАП РФ, то орган административной юрисдикции все сделал правильно. Таким образом, вопрос о том, какие материалы должны быть направлены в орган или суд, компетентный рассматривать дело, тоже требует уточнения в законодательном порядке23. По-разному Кодексы определяют и вид процессуального документа, которым заканчивается рассмотрение дела. В ст. 29.9 КоАП РФ говорится о том, что по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении может быть вынесено постановление. Это касается и судов общей юрисдикции (ч. 1 ст. 29.6 КоАП РФ). Причем в ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ говорится об обжаловании также постановления арбитражного суда, а в ч. 4 ст. 30.11 предусматривается пересмотр в порядке надзора вступивших в законную силу постановлений и решений арбитражного суда. Однако в ст. 206 АПК устанавливается, что таким процессуальным документом является решение о привлечении к административной ответственности. В ст. 15 АПК РФ также говорится, что судебный акт, принятый судом первой инстанции при рассмотрении дела по существу, именуется решением. Постановления могут выносить суды апелляционной, кассационной инстанций, а также надзорной инстанции (ч. 2 ст. 15 АПК РФ). Все иные судебные акты арбитражных судов, принимаемые в ходе осуществления судопроизводства, именуются определениями (ч. 2 ст. 15 АПК РФ). Очевидно, что будет более правильным в ст. 29.9 КоАП РФ предусмотреть положение, что по результату рассмотрения дела может быть вынесено постановление или иной процессуальный документ в соответствии с АПК РФ. Требования к содержанию процессуального документа, которым заканчивается производство по делу, предусмотрены в ст. 29.10 КоАП РФ и 206 АПК РФ. Обращает внимание также несоответствие ч. 4 ст. 30.11 КоАП РФ главам 34 и 36 АПК РФ (глава 36 введена в действие с 1 января 2003 года на основании Федерального закона "О введении в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24 июля 2002 года"). В ч. 4 ст. 30.11 КоАП РФ говорится о том, что вступившее в законную силу постановление арбитражного суда обжалуется в надзорном порядке в Высший Арбитражный Суд РФ. Однако в соответствии с главой 35 АПК РФ вступившие в законную силу решения и определения арбитражного суда пересматриваются в порядке кассационного производства, а не надзорного (ст. ст. 273 и 274 АПК РФ). В соответствии с Федеральным конституционным законом "Об арбитражных судах в Российской Федерации"24 (ст. ст. 24 и 26) и Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации"25 (ст. 24) судами кассационной инстанции являются федеральные арбитражные суды округов. Что касается надзорного производства, то ст. 304 АПК РФ устанавливает только три основания для пересмотра судебных актов, вступивших в законную силу в порядке надзора. При этом приоритет устанавливается для кассационного производства, так как в соответствии с ч. 6 ст. 299 АПК РФ, если при рассмотрении заявления или представления прокурора о пересмотре судебного акта в порядке надзора будет установлено, что отсутствуют основания, предусмотренные статьей 304 АПК РФ, суд, при наличии иных оснований для проверки правильности применения норм материального или процессуального права, может направить дело на рассмотрение в арбитражный суд кассационной инстанции. Только здесь существует одно ограничение в виде условия, что данный судебный акт не рассматривался в порядке кассационного производства26. Устранение рассмотренных противоречий возможно путем принятия административного процессуального кодекса. В него должны войти все процессуальные институты, изъятые из арбитражного процесса. Одновременно с этим должен положительно решиться и вопрос о создании административных судов27, необходимость которых не у всех юристов находит поддержку . Одновременно потребуется внесение соответствующих изменений и в АПК РФ. В этом случае вопрос о создании специальных административных судов становится неактуальным, так как производство могут осуществлять уже существующие суды судебной системы и административные органы. Для этого потребуется только специализация судей, как это уже существует в арбитражных судах 28 . 1 Вестник ВАС РФ. 2004. N 8. 2 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 32. Ст. 1227. Симонян С.Л.Порядок рассмотрения судами дел об административных правонарушениях по нормам КОАП И АПК РФ.// "Адвокатская практика", N 3, 2004 3 См: Симонян С.Л .Порядок рассмотрения судами дел об административных правонарушениях по нормам КОАП И АПК РФ.// "Адвокатская практика", N 3, 2004 5 См. ст. ст. 2 и 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации". 6 См.: ст. 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 23.11.2002 и ст. 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24.07.2002. 7 См.: Баранов В.А. Приженникова А.Н. Теоретические и практические аспекты соответствия правовых институтов административного и арбитражного процессов // "Арбитражный и гражданский процесс", N 2, 2003 4 Там же 9 См.: ст. ст. 203 и 208 Арбитражного процессуального кодекса РФ от 24 июля 2002 г. 10 См.: Гражданское процессуальное право России: Учебник / Под ред. М.С. Шакарян. М.: Юристь, 2002. С. 171 - 172, 180 - 181; Арбитражный процесс: Учебник / Под ред. В.В. Яркова. М.: Юристь, 1998. С. 62 - 63, 83. 8 См.: Баранов В.А. Приженникова А.Н. Теоретические и практические аспекты соответствия правовых институтов административного и арбитражного процессов // ("Арбитражный и гражданский процесс", N 2, 2003) 11 См.: Баранов В.А. Приженникова А.Н. Теоретические и практические аспекты соответствия правовых институтов административного и арбитражного процессов // ("Арбитражный и гражданский процесс", N 2, 2003) 12 13 См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М.,1993 14 См. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 марта 2001 г. N 67-О "По запросу Центрального районного суда города Челябинска о проверке конституционности статей 239.1 и 239.4 Гражданского процессуального кодекса РСФСР". Аналогичная позиция сформулирована в ранних постановлениях Конституционного Суда РФ. См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24.10.1996 N 17-П "По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 07.03.96 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах" и Постановление Конституционного Суда РФ от 17.12.96 N 20-П "По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона РФ от 24.06.93 "О федеральных органах налоговой полиции". См.: Д.В. Дождев. Римское частное право: Учебник / Под общей ред. B.C. Нерсесянца. М.: ИНФРА-М-НОРМА, 1997. С. 268; И.Б. Новицкий. Римское право. М.: Ассоциация "Гуманитарное знание", 1993. С. 60; В.М. Хвостов. Система римского права: Учебник. М.: "Спарк", 1996. С. 115; и др. 15 См.: Баранов В.А. Приженникова А.Н. Теоретические и практические аспекты соответствия правовых институтов административного и арбитражного процессов // ("Арбитражный и гражданский процесс", N 2, 2003) 16 Такой вид подсудности предусмотрен в гражданском и арбитражном процессе. См.: Указ. раб. / Под ред. М.С. Шакарян. С. 191; Указ. раб. / Под ред. В.В. Яркова. С. 83. 17 См. комментарий к ст. 28.7 Кодекса Российской Федерации "Об административных правонарушениях" // Постатейный научно-практический комментарий / Под ред. А.П. Шергина. М.: Агентство "Библиотечка "Российской газеты", 2002. С. 555. 18 См.: Ст. 116 АПК РФ от 24 июля 2002 г.; ст. 110 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее - ГПК РФ) от 23 октября 2002 г. 20 См.: Ст. 158 АПК РФ от 24 июля 2002 г.; ст. 167 ГПК РФ от 23 октября 2002 г. 21 О правовом понятии реорганизации см. ст. 57 Гражданского кодекса РФ, ч. 1 от 21 октября 1994 г. 19 Ссылка в данном случае на ст. 143 АПК РФ является правомерной, хотя в ней говорится о стороне по делу. Позволим еще раз напомнить, что дела об административных правонарушениях в арбитражном процессе рассматриваются по общим правилам искового производства (ч. 1 ст. 202 АПК РФ). 22 См.: Баранов В.А. Приженникова А.Н. Теоретические и практические аспекты соответствия правовых институтов административного и арбитражного процессов // ("Арбитражный и гражданский процесс", N 2, 2003) 23 24 См. Федеральный конституционный закон от 28.04.95 N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации 25 См. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями от 15.12.01). См.: Баранов В.А. Приженникова А.Н. Теоретические и практические аспекты соответствия правовых институтов административного и арбитражного процессов // ("Арбитражный и гражданский процесс", N 2, 2003) 26 27 О необходимости создания административных судов см.: Тихомиров Ю. Административное судопроизводство в России: перспективы развития // Российская юстиция. 1998. N 8; В. Лебедев. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // Российская юстиция. 2000. N 9; В. Кряжков, Ю. Старилов. Административные суды: какими им быть? // Российская юстиция. 2001. N 1. См.: ст. 35 Федерального конституционного закона от 28.04.95 N 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» 28