Знакомство с инструментарием и методологией гражданского

Знакомство с
инструментарием и
методологией гражданского
мониторинга государственных
программ
CEGAA - Семинар партнеров ИОО в ВЕ
март 2009 г.
Тереза Гутри
Зачем гражданский мониторинг и
адвокация?
• Граждане финансируют государственные расходы,
платя налоги
• Граждане имеют права, государство должно
соблюдать эти права
• Гражданское общество – компонент прозрачного,
подотчетного государства. Организации
гражданского общества и отдельные граждане
должны участвовать в принятии решений и
планировании по вопросам, влияющим на их жизнь
• Гражданское общество должно вести мониторинг
использования государственных средств для
поддержки прав человека, развития, сокращения
бедности
Различные инструменты
мониторинга и аудита
• Общественный аудит (напр., MKSS, Индия)
• Citizen Report Cards – "гражданские карты
оценки" (PAC, Индия)
• Мониторинг госзакупок (напр., PWI,
Филиппины)
• Физическая проверка / Мониторинг
развития инфраструктуры (CCAGG,
Филиппины)
Материалы адаптированы из источника: Vivek Ramkumar, IBP: “Our money, our
responsibility: A citizen’s guide to monitoring government expenditures”
Общественный аудит
Введение
• Общественный аудит – это проверка выполнения
государственных программ, проводимая при
активном участии сообщества
• Он дополняет собой финансовые аудиты,
проводимые государственными органами
– Проверяя качество оказываемых услуг и
эффективность работы госструктур, а также
подкрепляя финансовый аудит
• Он способствует участию граждан в управлении
– повышает уровень прозрачности и
подотчетности
Разница между общественным и
финансовым аудитом
Финансовый аудит
Общественный аудит
Происходит на уровне государства
Происходит на уровне сообщества при участии
граждан
Отсрочен по времени, проводится периодически
Граждане проводят выборочные проверки по ходу
программы
Общий/ведомственный аудит
Проверка посвящена конкретной теме или
программе
Интересует финансовый контроль:
Потрачены ли деньги в соответствии с планом?
Больше интересует операционная эффективность
** Соблюдалось ли финансовое
законодательство при расходовании средств?
Наблюдались ли коррупция и расточительность?
Интересуют результаты расходования средств:
каковые непосредственные результаты и
конечный эффект произведенных затрат?
Больше интересует эффективность расходования
средств
Что улучшилось в результате произведенных
затрат?
В каком объеме предположительно имели место
расточительность и коррупция? Была ли ощутимая
польза для бенефициаров?
Методология общественного
аудита
Общественный аудит: методология
• Правильно проведенный общественный аудит
состоит из 7 этапов, а экспертами выступают
местные жители
– НПО может лишь оказать существенную помощь сообществу
при проведении общественного аудита
– Обучение граждан тому, как проводить общественный аудит
– Помощь в получении информации для проведения аудита
– Помощь в систематизации и распространении информации
в сообществе
– Документальное оформление результатов общественного
аудита и последующая работа с госструктурами с
требованием принятия мер
Методология: 7 этапов аудита
Этап 1: Определить объем аудита
• Выбрать программу, аудит которой будет проводиться
• Определить государственные структуры, относящиеся
к теме аудита
• Назначить сроки (за сколько лет вы намерены
проводить аудит?)
• Задать вопросы об имеющейся информации:
– Доступность информации
– Какой объем информации имеется? Охватывает ли
информация весь период аудита?
• В какой степени предполагается участие сообщества?
Методология: 7 этапов аудита
Этап 1: Определить объем аудита
• Какие ресурсы и в каком объеме имеются у
координирующей НПО на проведение аудита?
– к ресурсам относятся местный офис,
добровольцы, транспорт и т.д.
• Каковы отношения между координирующей НПО
и государственными органами
– Хорошие отношения помогают получить доступ
к информации и добиться незамедлительных
корректирующих мер по итогам аудита
Методология: 7 этапов аудита
Этап 2: Определить и понять структуру
управления программой
• Какой уровень государственного управления
отвечает за проверяемую программу?
• Составьте карту-схему, в которой указаны все
исполнители программы и заинтересованные
стороны, финансовые потоки
• Координирующая НПО находит в сообществе
людей, работавших в этой программе, для
получения информации из первых рук например, добровольцев, менеджеров проекта и
т.д.
Методология: 7 этапов аудита
Этап 3: Получение информации о
проверяемой программе
• Координирующая НПО получает доступ к
необходимым документам, т.е.
– Документам бухучета (кассовые книги, штатное расписание,
заказы на поставки, счета-фактуры, подписанные квитанции
и т.д.)
– Технические учетные записи проекта (сборник стандартов,
журналы учета, спецификации контрактов и т.д.)
– Документы управленческого учета (реестры материальнотоварных запасов, отчеты о ходе работ, расходные
сертификаты и т.д.)
• Запросы информации, скорее всего, вызовут
противодействие местных чиновников
Методология: 7 этапов аудита
Этап 4: Систематизация полученной
информации
• Координирующая НПО, пользуясь помощью
добровольцев из числа граждан, сортирует
собранную информацию и готовит
проектные досье
• Составление упрощенных таблиц,
представляющих полученные данные в
обобщенном виде
Методология: 7 этапов аудита
Этап 5: Распространение информации
• Координирующая НПО снимает копии с проектных документов и
распространяет их вместе с обобщенными таблицами среди
сообщества; для этого добровольцы обходят дома местных жителей
• Организация встреч с жителями, которые работали или как-либо
участвовали в программе, для проверки точности и достоверности
записей
• Команда общественного аудита или координирующая организация
должны физически посетить место выполнения проекта и опросить
получателей помощи, чтобы узнать, достоверно ли проектные
документы отражают полученную гражданами помощь
• Результаты этих мероприятий должны быть зафиксированы и
подшиты в соответствующие проектные досье
• Команда также должна пригласить всех предоставлявших
информацию выступить на предстоящих публичных слушаниях
Методология: 7 этапов аудита
Этап 6: Проведение публичных слушаний
• На этапе сбора данных следует объявить о предстоящих публичных
слушаниях
• Объявите о слушаниях как можно более широкому кругу лиц
• Убедитесь, что место проведения слушаний доступно для всех
жителей
• Обеспечьте все необходимое для слушаний: воду, достаточное
количество сидячих мест, туалет и т.д.
• Проводите слушания в скромном помещении – если помещение
будет экстравагантным, некоторые граждане, возможно, не захотят
прийти на слушания или не будут активно участвовать в обсуждении
• Следует определить ключевых игроков и обеспечить их присутствие
на слушаниях: координационная команда, уважаемые люди в
сообществе, местные журналисты, государственные чиновники
("чтобы получить обратную связь от сообщества и отреагировать на
нее")
Методология: 7 этапов аудита
Этап 7: Действия после слушаний
• Преобразование данных аудита в мощную и
широкую адвокационную кампанию
• Подготовка формальных отчетов о слушаниях,
чтобы направить их высокопоставленным
государственным чиновникам, СМИ и другим
заинтересованным группам
• Разработка рекомендаций по принятию
корректирующих мер и изменению политики для
улучшения оказания услуг
• Координирующая команда должна активно
добиваться осуществления таких изменений
Гражданские «карты оценки»
(CRC) - измерение уровня
удовлетворенности
Методология: 6 этапов CRC
Этап 1: Определение объема, действующих
лиц и цели
• Прояснить объем CRC: какие публичные службы
будут оцениваться, как будут использоваться и
распространяться результаты оценки
• Построение коалиции для повышения авторитета:
установите легитимность участвующих групп (это
местные группы или же их воспринимают как
нелегитимных чужаков?)
• Готовьтесь отвечать на вопросы: "Чьи
политические интересы они обслуживают?" и
"Кто вас финансирует?"
Методология: 6 этапов CRC
Этап 2: Разработка анкеты
• Определите пользователей, которых будете опрашивать, из числа
обращавшихся в службу за последние полгода - год и проведите
фокус-группы
• Организуйте фокус-группы с поставщиками услуг, узнайте их
мнение и задайте вопросы, поднятые в дискуссиях пользователей
• Используйте информацию, полученную от пользователей и
поставщиков услуг, для разработки анкеты
• Определите структуру и объем опроса
• Длина анкеты, длительность интервью, шкала оценки и т.д.
• Всегда в вопросах указывайте сроки, чтобы ответы
относились к интересующему вас периоду
• Проведите предварительное тестирование анкеты в аналогичных
фокус-группах и внесите коррективы, если нужно
• Может потребоваться перевод на местный язык (языки)
Методология: 6 этапов CRC
Этап 3: Составление выборки
• Определите географическую территорию,
на которой будете набирать респондентов
• Определите размер выборки для опроса
• Составьте выборку респондентов
– "правильное составление выборки – задача
непростая"
Методология: 6 этапов CRC
Этап 4: Проведение опроса
• Подберите и обучите команду
ассистентов/счетчиков
– Объяснение цели проведения опроса, обучение
навыкам проведения интервью и т.д. обязательно
должны произойти до начала полевой работы
• Проводите случайную проверку интервью, чтобы
убедиться в достоверности собранных данных
– Счетчики иногда неправильно понимают респондента
и записывают неточные данные
– Бывает, что счетчики мошенничают и заполняют анкеты
сами в отсутствие респондентов!
Методология: 6 этапов CRC
Этап 5: Анализ данных
• Для анализа количественных данных анкет
необходимы умения в области статистики
• Можно использовать инструменты анализа
данных / расчетов, например SPSS
• Используйте результаты для заполнения
"карты оценки"
Методология: 6 этапов CRC
Этап 6: Распространение результатов
• Обратитесь к соответствующим государственным
чиновникам и получите их ответы, чтобы включить в
финальный отчет
• Обратитесь к журналистам на пресс-конференции или
аналогичном мероприятии. Для расширения охвата
аудитории можно использовать различные СМИ
• Способствуйте взаимодействию между поставщиками и
пользователями услуг
– Это может происходить в форме общественных собраний, дискуссий
или, что еще эффективнее, публичных слушаний
• Сообщите свое послание
– Презентация окончательных результатов, как положительных, так и
отрицательных, с выводами и рекомендациями по решению проблем
Мониторинг государственных
закупок
- подход PWI, Филиппины -
Введение
• При мониторинге закупок анализируют документацию и
требуют от государства отчета обо всех сделках по
приобретению товаров и услуг
• В процессе закупок расходуются большие объемы
государственных средств, и здесь гражданское общество
может сыграть важную роль, отслеживая оригиналы
документов транзакций, начиная с этапа планирования и
до момента выплаты денег поставщикам услуг, выявляя
неэффективность и нарушения
• PWI разработан так называемый "инструмент
дифференциального измерения эффективности
расходов" (DEEM), позволяющий измерить уровень
коррупции и неэффективности при государственных
закупках
Методология DEEM
DEEM
• Измерение эффективности затрат как денег, так и
времени
• Выявление расточительности в государственных
тратах
• Выявление причин неэффективности закупок /
расходов
• Предполагается конкуренция на свободном рынке
• Оценка конкурентности закупок и сравнение цен
• Анализ документации госзакупок
• Ввод данных в десять форм, содержащих сведения о
закупке
Методология DEEM:
• Форма I : В первой форме дается общий обзор транзакции, включая
информацию на чеке в оплату счета и соответствующем платежном документе
– Также проверяют: кто подписал, имена, должности, подписи, даты, суммы
• Форма II: Описание приобретенных позиций и обобщенная информация о
соответствующих закупках
• Форма III: В форме заявки на закупку проверить номер, дату, выпустивший
заявку департамент/отдел/лицо, запрашиваемые позиции, приблизительная
стоимость, цель приобретения, подписи уполномоченных лиц и т.д.
• Форма IV: В заказе на поставку проверить соответствие сведениям, указанным
в заявке на закупку, платежном документе и информации о поставщике
• Форма V: Содержит информацию счета-фактуры, проверить соответствие
сведениям платежного документа и заказа на поставку, подписи
уполномоченных лиц и даты.
• Другие формы: отражают другие этапы процесса закупок, т.е.
предконкурсные процедуры, оценка поданных на конкурс предложений,
отчеты об инспекциях, годовой план закупок, протоколы заседаний по
закупкам и т.д.
Методология DEEM: Сводные таблицы
Затем команда DEEM анализирует сводные таблицы для
выявления несоответствий и нарушений процедуры
закупок, задавая следующие вопросы:
•Заявка на закупку датирована более поздним числом, чем
заказ на поставку?
•В заказе на поставку указана более высокая цена, чем в
предложении, поданном на конкурс?
•В счете на оплату указана более высокая сумма выплаты
продавцу, чем в заказе на поставку?
•В заказе на поставку указано иное количество товара, чем в
счете на оплату?
•Дата поставки (как указано в акте инспекции и приемки
товара) та же, что и дата в контракте или заказе на поставку,
а если нет, как объясняют задержку?
Физическая верификация
- опыт провинции Абра Граждане Абра за добросовестное
государственное управление
(CCAGG)
Филиппины
Подход CCAGG
• CCAGG ведет мониторинг государственных
проектов в провинции Абра на Филиппинах,
повышая уровень участия общественности в
программах развития и общественных работ
• Специалисты в области мониторинга
инфраструктурных проектов привлекают
местных наблюдателей для проверки
соответствия строительных проектов
положениям контрактов и государственным
стандартам
Исходные предположения CCAGG
• Сведения в официальных государственных
документах не всегда точны
• Проверка такой информации важна для
повышения подотчетности государства
• Важно обеспечить участие граждан на
уровне местных сообществ, где
осуществляются проекты
• Проекты, объявленные "завершенными",
возможно, вообще не осуществлялись
Методология физической
верификации
• Общественные наблюдатели, в том числе домохозяйки, студенты,
выпускники школ следят за строительными проектами и
докладывают о своих наблюдениях старшим коллегам или
специалистам – например, инженерам или бухгалтерам
• У наблюдателей имеется все необходимое им для мониторинга измерительная лента, блокнот для записей, фотокамеры и
диктофоны.
• Для получения информации и мониторинга проектов CCAGG
пользуется существующей нормативно-правовой базой и другими
документами:
– "Синяя книга" – технический справочник спецификаций и стандартов
для общественных работ
– Одобренные планы и чертежи проверяемых проектов
– Программы работы с указанием общих сведений об изучаемом
проекте - место, источник финансирования, стоимость контракта,
график работы, проектный менеджер, одобривший документ и т.д.
Методология физической
верификации
• Команда мониторинга сопоставляет информацию
плановой документации проекта с информацией,
полученной общественными наблюдателями при
физическом осмотре объекта, а также с финансовыми и
бухгалтерскими документами и другой отчетностью,
представленной подрядчиком по окончании проекта
• Команда ищет признаки коррупции и недобросовестной
работы, включая использование некачественных
материалов и махинации при заключении контрактов
(например, фальсификация контрактов или тендеров)
• Финальный отчет содержит обобщенные сведения о
проекте со всеми спецификациями, результатами
физических наблюдений и рекомендациями для
соответствующих чиновников по принятию мер
Конец презентации - дальнейшая
работа предстоит дома!!