Тема 7_1 - Финансовый Университет при Правительстве РФ

Тема 7.1. Контрольно-надзорная деятельность субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления
Вопросы
1. Контрольно-надзорные полномочия субъектов Российской Федерации
2. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления
Введение
Контрольная функция присуща всем органам государственной власти и
местного самоуправления в пределах компетенции, закрепленной за ними
Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Федерации, федеральными законами, уставами муниципальных образований, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для
каждого из них формы ее осуществления. Местное самоуправление как форма осуществления народом своей власти, т.е. самостоятельное решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, не может быть реализовано без осуществления
многообразных форм контроля.
В этой связи вопрос контроля деятельности органов государственного
и муниципального управления особенно актуален.
Значительная часть контрольных (надзорных) полномочий реализуется
на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Несмотря на существенное влияние этого вида государственного регулирования на предпринимательский климат до сих пор ему уделялось мало
внимания. Однако
неэффективность практики исполнения контрольных
полномочий на региональном и муниципальном уровнях не раз констатировалась в годовых докладах Минэкономразвития России «Об организации системы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в
Российской Федерации». Существенная часть полномочий по контролю не
исполняется во многом по причине нехватки материальных и кадровых ресурсов, распространена практика незаконного привлечения к исполнению
контрольных полномочий региональных и муниципальных учреждений и
предприятий, правовое регулирование характеризуется пробелами и неточностями. Вышесказанное относится, прежде всего, к муниципальному уровню, но верно также и для большинства субъектов Российской Федерации.
1.
Контрольно-надзорные полномочия субъектов Российской
Федерации
В соответствии с установленной Конституцией Российской Федерации
и действующим федеральным законодательством моделью федеративного
устройства все контрольные полномочия субъекта Российской Федерации
могут быть подразделены на две группы:
1) собственные полномочия субъектов Российской Федерации;
2) делегированные полномочия, т.е. федеральные полномочия, осуществление которых передано субъектам Российской Федерации.
1.1. Виды собственных контрольно-надзорных полномочий субъектов Российской Федерации
Собственными полномочиями субъектов Российской Федерации являются полномочия по предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации и полномочия субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными субъек-1ами самостоятельно за счет средств регионального бюджета. Предметы исключительного ведения субъектов Российской Федерации сформулированы в ст. 73
Конституции Российской Федерации по остаточному принципу: все, что не
отнесено к предметам исключительного ведения Федерации (ст. 71) и совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72), является сферой исклю-
чительной компетенции субъектов. Поскольку ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации содержат крайне обширные перечни предметов ведения,
сфера исключительного ведения субъектов Российской Федерации фактически отсутствует.
В результате перечень собственных региональных полномочий ограничен полномочиями субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемыми данными субъектами самостоятельно за
счет средств регионального бюджета. Перечень таких полномочий закреплен
в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
(далее — Закон № 184-ФЗ) и содержит 95 полномочий, из которых 10 являются контрольными.
Кроме того, отдельные виды контроля — это составные части иных
собственных полномочий субъектов. Примером может служить государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и
государственной охраны объектов культурного наследия (ст. 11 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия
(памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»), которые
являются частью полномочия по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной
охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения (подп. 15 п. 2 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ).
Все собственные контрольно-надзорные полномочия субъектов Российской Федерации (как указанные, так и не обозначенные в Законе № 184ФЗ) могут быть разделены на III группы:
I группа — контрольные полномочия, которые полностью подпадают
под действие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осу-
ществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон № 294-ФЗ);
II группа — контрольные полномочия, которые подпадают под действие Закона № 294-ФЗ, но в отношении их федеральными законами могут
быть установлены особенности;
III группа — контрольные полномочия, которые хотя и осуществляются п отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц,
но исключены из сферы действия Закона № 294-ФЗ в силу специальной оговорки и законе (сюда же можно отнести те виды контроля, которые не подпадают под действие Закона № 294-ФЗ, поскольку осуществляются в отношении иных субъектов: только физических лиц или только государственных
и муниципальных органов).
Стоит оговориться, Ч1хз большинство видов контроля из первой груп1M.I могут осуществляться также в отношении физических лиц. Однако в
ном случае нормы Закона № 294-ФЗ не применяются.
Перечень видов регионального контроля, являющихся собственными
полномочиями субъектов Российской Федерации, приведены в табл. 1.1 —
I.3
Таблица 1.1. Собственные контрольные полномочия субъектов Российской Федерации, полностью подпадающие под действие
Закона № 294-ФЗ
Вид контроля
Государственный
экологический
надзор при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, за исключением деятельности с использованием объектов, подлежащих
федеральному государственному экологическому надзору, в том числе:
1.1 — государственный надзор за геологическим изучением, рациональным
использованием и охраной недр
1.2 — государственный надзор в области
обращения с отходами
1
Основание в
отраслевом НПА
Статья 65 Федерального
закона от 10 января 2002
г. № 7-ФЗ «Об охране
окружающей среды»
Основание в Законе № 184-ФЗ
Подпункт 56 п. 2
ст. 26.3
Статья 37 Закона РФ от 21 —
февраля 1992 г. № 2395-1
«О недрах»
Статья 25 Федерального
закона от 24 июня 1998 г.
№ 89-ФЗ «Об отходах
производства и потребления»
1.3 — государственный надзор в области Статья 24 Федерального
охраны атмосферного воздуха
закона от 4 мая 1999 г. №
96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»
1 4 — государственный надзор в области Статья 36 Водного кодекиспользования и охраны водных объ- са Российской Федерации
ектов
от З июня2006г.№74-ФЗ
1 5 — государственный надзор в области Статья 33 Федерального
охраны и использования особо охра- закона от 14 марта 1995 г.
няемых природных территорий
№ 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»
1.6 — государственный экологический Статья 19 Федерального
надзор в области охраны озера Бай- закона от 1 мая 1999 г. №
кал (3 субъекта РФ)
94-ФЗ «06 охране озepa
Байкал»
2 Контроль в установленном
фе- Статья 6 Федерального задеральным
законодательством по- кона от 10 января 2002 г.
рядке платы за негативное воз- № 7-ФЗ «Об охране окрудействие на окружающую среду по жающей среды»
объектам хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю
3 Государственный контроль и надзор в Статья 23 Федерального
области долевого строительства мно- закона от 30 декабря 2004
гоквартирных домов и (или) иных г. № 214-ФЗ «Об участии
объектов недвижимости
в долевом строительстве
многоквартирных домов и
иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»
4 Государственный жилищный надзор Статья 20 Жилищного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004
г.№188-ФЗ
5 Государственный контроль за со- Статья 28 Федерального
блюдением
требований
законо- закона ОТ 23 ноября 2009
дательства об энергосбережении и о г. № 261-ФЗ «Об энергоповышении энергетической эффек- сбережении и о повышетивности
организациями независи- нии энергетической эфмо oт их организационно-правовых фективности и о внесении
форм и форм собственности, их руко- изменений в отдельные
водителями, должностными лицами, а законодательные
акты
также физическими лицами
Российской Федерации»
—
Подпункт 8.1 п.
2 ст. 26.3
Нет
Подпункт 56 и. 2
ст. 26.3
Подпункт 42.1
п.2 ст. 26.3
Подпункт 61 п.2
ст. 26.3
Подпункт 65 п. 2
ст. 26.3
6
7
8
9
10
11
12
13
Государственный надзор в области Постановление
Правитехнического состояния самоходных тельства Российской Фемашин и других видов техники
дерации от 13 декабря
1993 г № 1291 «О государственном надзоре за
техническим состоянием
самоходных машин и других видов техники в Российской Федерации»
Государственный контроль в области Статья 11 Федерального
сохранения, использования, популя- закона от 25 июня 2002 г.
ризации и государственной охраны № 73-ФЗ «Об объектах
объектов культурного наследия
культурного
наследия
(памятниках истории и
культуры) народов Российской Федерации»
Государственный
ветеринарный Статья 8 Закона Российнадзор, в том числе:
ской Федерации от 14 мая
1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии»
— контроль деятельности специ- Статья 3 Закона Российалистов в области ветеринарии
ской Федерации от 14 мая
1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии»
Государственный
надзор за со- Статья 12 Федерального
хранностью автомобильных дорог закона от 8 ноября 2007 г.
регионального и межмуниципального № 257-ФЗ «Об автомозначения
бильных дорогах и о дорожной деятельности в
Российской Федерации и
о внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации»
Государственный контроль (надзор) Статья 16 Федерального
за соблюдением требований я области закона от 28 декабря 2009
торговой деятельности
г Na 381-ФЗ «О6 основах
государственного регулирования торговой деятельности в Российской
Федерации»
Государственный контроль (надзор) Статья 21 Федерального
за деятельностью гарантирующих по- закона от 26 марта 2003 г.
ставщиков в части обеспечения № 35-ФЗ «Об электронадежного энергоснабжения населе- энергетике»
ния
Контроль за реализацией инве- —
стиционных
программ
территориальных сетевых организаций
Контроль за доставкой обязательного Статья 21 Федерального
экземпляра получателям документов закона от 29 декабря 1994
г. № 77-ФЗ «Об обяза-
Подпункт 57 п.2
ст. 26.3
Подпункт 15 п.2
ст. 26.3
Подпункт 49.2
п.2 ст. 26.3
Подпункт
п.2
ст. 26.3
11.1
Подпункт 69 п.2
ст. 26,3
Нет
Нет
Подпункт 16 п.2
ст. 26.3
14 Контроль за исполнением принятых в
соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных
правовых
актов субъекта Российской Федерации в области санитарно-эпидемиологического благополучия
15 Контроль за исполнением законов и
иных нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации,
регулирующих отношения в области
охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания
16 Контроль и надзор за обеспечением
санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов,
лечебно-оздоровительных местностей
и курортов
17 Государственный надзор в области
племенного животноводства
18 Государственный надзор в области
семеноводства
19 Контроль за соблюдением законодательства об архивном деле в Российской Федерации
20 Контроль за готовностью транспортных средств, предоставляемых
Вооруженным силам РФ, другим войскам, воинским и специальным формированиям в период мобилизации и
в военное время
тельном экземпляре документов»
Статья 6 Федерального за- Нет
кона от 30 марта 1999
г № 52-ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения»
Статья 6.1 Федерального Нет
закона от 24 апреля 1995
г. № 52-ФЗ «О животном
мире»
Статья 16 Федерального
закона от 23 февраля 1995
г. № 26-ФЗ «О природных
лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»
Статья 151 Федерального
закона от 3 августа 1995 г.
№ 123-ФЗ «О племенном
животноводстве»
Статья 37.1 Федерального
закона от 17 декабря 1997
г. № 149-ФЗ «О семеноводстве»
Статья 16 Федерального
закона от 22 октября 2004
г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской
Федерации»
Пункт 28 Положения о
военно-транспортной обязанности, утвержденного
Указом Президента Российской Федерации от 2
октября 1998 г. №1175
Нет
Нет
Нет
Подпункт 3 п.2
ст. 26.3
Подпункт 52 п.2
ст. 26.3
Таблица 1.2. Собственные контрольные полномочия субъектов
Российской Федерации, не подпадающие под действие Закона № 294ФЗ, в отношении которых федеральными законами могут быть установлены
особенности
Вид контроля
строитель- Статья 54 Градостроительного кодекса Российской
Федерации от
29 декабря
2О04г.№190-ФЗ
2
Государственный надзор за применением подлежащих государственному регулированию
цен (тарифов) на товары (услуги), в том числе:
2.1 — государственный контроль Статья 29.2 Федерального за(надзор)
за регулируемыми кона от 26 марта 2003 г. № 35государством ценами (тарифа- ФЗ «Об электроэнергетике»
ми) в электроэнергетике
2.2 — государственный контроль Статья 12.1 Федерального за(надзор) в области регулирова- кона от 27 июля 2010г. № 190ния цен (тарифов) в сфере теп- ФЗ «О теплоснабжении»
лоснабжения
2.3 — государственный контроль Статья 17 Федерального за(надзор) в области регулирова- кона от 30 декабря 2004 г. №
ния тарифов и надбавок в ком- 210-ФЗ «Об основах регулимунальном комплексе, в том рования тарифов организации
числе:
коммунального комплекса»
2.3.1 — государственный контроль
за соблюдением стандартов раскрытия информации организациями коммунального комплекса
2.4 — контроль за соблюдением Статья 9 Федерального закона
предельных размеров таты за от 1 июля 2011 г. № 170-ФЗ
проведение
технического «О
техническом
осмотре
осмотра транспортных средств' транспортных средств и о внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации»
3
Государственный контроль де- Статьи 5 и 7 Федерального
ятельности субъектов есте- закона он 17 августа 1995 г. №
ственных монополий
147-ФЗ «О естественных монополиях»
3.1 Государственный надзор за про- Статья 21 Федерального заведением региональных лотерей кона от 11 ноября 2003 г. №
138-ФЗ «О лотереях»
1
Государственный
ный надзор
Основание в отраслевом НПА Основание в Законе № 184-ФЗ
Подпункт 42.2
п.2 ст. 26.3
Подпункт 55.1
п.2 ст. 26.3
Подпункт 55.1
п.2 ст. 26.3
Подпункт 72 п. 2
ст. 26.3
3.2
3.3
3.4
Государственный
контроль
при обращении лекарственных
средств (в части контроля та
применением цен на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, организациями оптовой торговли,
аптечными организациями, индивидуальными предпринимателями, имеющими лицензию
на фармацевтическую деятельность)
Региональный
государственный контроль за соблюдением
юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями законодательства, регулирующего оборот
лома
цветных и черных металлов,
а также условий, предусмотренных лицензиями на осуществление заготовки, перс-работки
и реализации лома цветных или
черных металлов1
Лицензионный контроль за розничной продажей алкогольной продукции
3.5
Государственный
контроль
(надзор) на территории особой
экономической зоны
3.6
Государственный
надзор
в
области организации и проведения азартных игр
3.7
Государственный контроль за
осуществлением перевозок пассажиров и багажа легковым такси
Статьи 6 и 9 Федерального Подпункт 55.1
закона от 12 апрели 2010 г. № п.2 ст. 26.3
61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств»
Статьи 12 и 19 Федерального Нет
закона от 4 мая 2011 г. № 99ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»
Статья 6 Федерального закона
от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ
«О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»
Статья 11 Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»
ст. 15.1 Федерального закона
от 29 декабря 2006 г. № 244ФЗ «0 государственном регулировании деятельности но
организации и проведению
азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской
Федерации»
Статья 9 Федерального закона
от 21 апреля 2011 г. № 69-ФЗ
«0 внесении изменений в отдельные законодательные ак-
Нет
Нет
Нет
Нет
ты Российской Федерации»
3.8
Государственный контроль за Статья 6 Федерального закона Подпункт 56 п. 2
радиационной обстановкой на от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ ст. 26.3
территории субъекта РФ
«0 радиационной безопасности населения»
1
Согласно ч. 1 ст. 33 Федерального закона от 1 июля 2011 г. № 170-ФЗ
«О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации» данный вид контроля должен осуществляться с 1 января 2012 г. 1 Согласно ч. 9 ст. 22 Федерального закона от 4 мая 2011 г. N° 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» полномочия по лицензированию данного вида деятельности являются собственными полномочиями субъектов РФ временно: до дня
вступления в силу федерального закона, предусматривающего закрепление
соответствующих полномочий в качестве федеральных и передачи их для
осуществления Субъектам РФ
Указанные в табл. 1.1-1.3 виды регионального контроля (надзора) осуществляются на основании закрепления соответствующего полномочия в федеральных законах, реже — в актах Правительства Российской Федерации.
Однако на практике перечень видов осуществляемого регионального контроля более широк, По результатам анализа докладов субъектов Российской
Федерации о практике осуществления регионального контроля в 2010 г. было
выявлено 2 вида контроля, которые напрямую не указаны в федеральных законах и актах Правительства Российской Федерации в качестве отдельных
видов контроля, но являются частью собственного полномочия субъекта Российской Федерации. К их числу можно отнести следующие виды контроля.
Таблица 1.3. Собственные контрольные полномочия субъектов Российской Федерации, которые исключены из сферы действия
Закона № 294-ФЗ
Вид контроля
]
2
3
Основание в отраслевом НПА
Региональный финансо- Статьи 266, 270 Бюджетного ковый контроль
декса Российской Федерации от
31 июля 1998 г. № 145-ФЗ, ст.
9Федерального икона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих
принципах организации и деятельности контрольно-счетных
органов субъектов Российской
Федерации и муниципальных
образований»
Региональный контроль Статья 17 Федерального закона
за соблюдением законо- от 21 июли 2005 г. № 94-ФЗ «О
дательства Российской размещении заказов на поставки
Федерации и иных нор- товаров, выполнение работ, окамативных правовых ак- зание услуг для государственных
тов Российской Феде- и муниципальных нужд»
рации о размещении
заказов
Контроль за реализаци- Статья 5 Федерального закона or
ей региональных про- 24 ноября 1995 г № 181-ФЗ «О
грамм в области со- социальной защите инвалидов в
циальной защиты ин- Российской Федерации»
валидов в целях обеспечении им равных
возможностей и социальной интеграции в
общество
Основание в Законе №
184-ФЗ
Подпункт 1 п. 2 ст. 26.3
Подпункт I п. 2 ст. 26.3
Подпункт 30
п.2 ст. 26.3
Контроль за работой пассажирского транспорта общего
пользования
Данный вид контроля упомянут в докладах Липецкой и Московской
областей. В рамках этого контроля осуществляется проверка выполнения перевозчиком условий договора о транспортном обслуживании населения, заключенного между перевозчиком и органом власти. Указанный вид контроля
является частью собственного полномочия субъекта Российской Федерации
«организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение)», закрепленного в подп. 12 п. 2 ст. 26.3 Закона №
184-ФЗ.
При этом стоит отметить следующее. Данное полномочие на практике
воплощается в фактический допуск к перевозкам пассажиров, только в случае заключения соответствующего договора с органом исполнительной власти1. В ряде регионов предусмотрена административная ответственность за
нарушение перевозчиками маршрутов, по которым они осуществляют перевозки в соответствии с договорами, а также за перевозки без договора или за
перевозки пассажиров по не установленным маршрутам.
Нельзя однозначно утверждать, что такие ограничения имеют незаконный характер, так как они направлены на обеспечение нормального безопасного транспортного обслуживания населения. Однако следует признать,
что данная сфера требует дополнительного регулирования на федеральном
уровне. В частности, следует определить, какие перевозки являются регулярными, так как именно к ним применяются требования о необходимости заключения договора, а также в каких случаях регулярных перевозок разрешается ограничивать конкуренцию, допуская к перевозкам на маршруте только
одного перевозчика, заключившего договор. Следует устанавливать возможность такого ограничения только в целях организации бесперебойного транспортного обслуживания населения и транспортной доступности всех населенных пунктов по отношению к региональному центру в контексте минимальных социальных нормативов.
Так, в соответствии с Законом Липецкой области от 22 декабря 2004 г. № 149-03 «Об организации транспортного обслуживания населения транспортом общего пользования в Липецкой области» запрещаются
несанкционированные перевозки — перевозки пассажирским транспортом общего пользования без заключения договора (контракта) с заказчиком перевозок, а для автомобильного и городского электрического пассажирского транспорта общего пользования также без карточки допуска, и перевозки по регулярным маршрутам без согласованного расписания движения, а для автомобильного и городского электрического пассажирского транспорта общего пользования также без утвержден нот паспорта маршрута. Карточкой допуска
служит документ, выдаваемый одновременно с договором между заказчиком (организатором) перевозок и
перевозчиком, осуществляющим перевозки пассажиров автомобильным или городским электрическим пассажирским транспортом общего пользования, и подтверждающий его заключение.
1
Контроль технического состояния технических средств
оповещения населения
Данный вид контроля упомянут в докладе Ярославской области. В этом
субъекте действует соответствующий административный регламент2. На федеральном уровне он установлен только ведомственным актом — п. 13 Положения по организации эксплуатационно-технического обслуживания систем оповещения населения, утвержденного приказом МЧС России № 877,
Мининформсвязи России № 138, Минкультуры России № 597 от 7 декабря
2005 г. Вместе с тем данный вид контроля входит в состав собственного полномочия субъекта Российской Федерации «организация и осуществление на
межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по гражданской
обороне, защите населения и территории субъекта Российской Федерации,
включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности», закрепленного в подп. 45 п. 2 ст.
26.3 Закона № 184-ФЗ. В связи с этим представляется возможным говорить о
законности осуществления органами субъектов Российской Федерации указанного вида контроля.
Также анализ докладов субъектов Российской Федерации о практике
проведения регионального контроля в 2010 г. позволил выявить ряд контрольных полномочий, осуществляемых без достаточных нормативных оснований в федеральных нормативных правовых актах. По сути, реализация таких видов контроля (надзора) является незаконным. К их числу можно отнести следующие виды контроля.
Приказ Департамента информатизации и связи Ярославской области от I сентября 2010 г. № 7 "Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению контроля
технического состоянии технических средств оповещения населения Ярославской области».
2
Государственный контроль (надзор) в сфере благоустройства
Данный вид контроля упомянут в докладах Московской, Нижегородской, Тверской областей. В указанных субъектах Российской Федерации он
осуществляется
инспекциями
(управлениями)
административно-тех-
нического надзора. В докладах ряда других регионов данный вид контроля
не упоминается, хотя на практике осуществляется. Примерами этого
могут служить Ивановская3 и Костромская области4.
Вместе с тем у субъектов Российской Федерации нет ни собственных,
ни делегированных полномочий, связанных с организацией благоустройства
или контроля в данной сфере. Этот вид контроля является частью такою вопроса местного значения, как «организация благоустройства и озеленения
территории» (п. 19 ч. 1 ст. 14 и п. 25 ч. I ст. 16 Закона № 131-ФЗ). Осуществляя контроль в сфере благоустройства, субъекты Российской Федерации
вторгаются в сферу компетенции муниципалитетов.
Государственный контроль и надзор в сфере погребения и
похоронного дела
На осуществление данного вида контроля указано в докладе Московской области. В данном субъекте действует Административный регламент
исполнения государственной функции по осуществлению государственного
контроля и надзора в сфере погребения и похоронного дела на территории
Московской области, утвержденный распоряжением Минжилкомхоза Московской области от 1 июля 2011 г. № 45 «Об утверждении административных
регламентов».
Необходимо отметить, что данный вид контроля в Федеральном законе
от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» и иных федеральных нормативных правовых актах не предусмотрен. Среди собственУказ гу6ернатора Ивановской области oт 9 ноября 2009 г. № Ц7-уг «Об утверждении Положения о Департаменте административно-технического и экологического контроля Ивановской области».
4
Закон Костромской области от 24 апрели 2О08 г № 292-4-ЗКО «О государственном административнотехническом надзоре на территории Костромской области».
3
ных полномочий, указанных в Законе № 184-ФЗ, данный вид контроля не
значится. В число таких полномочий входит только предоставление материальной и иной помощи для погребения.
Государственный контроль за соблюдением центрами технического обслуживания контрольно-кассовых машин порядка продажи, технического обслуживания и ремонта контрольно-кассовых машин
На осуществление данного вида контроля указано в докладе Мурманской области. Как следует из административного регламента по исполнению
данной государственной функции5, она представляет собой полноценный вид
контроля, предусматривающий проведение проверок по правилам, установленным Законом № 294-ФЗ. Помимо Мурманской области, акты, предусматривающие в той или иной мере возможность регионального контроля за деятельностью центров технического обслуживания контрольно-кассовых машин, есть в Ставропольском крае и Кемеровской области.
Основания для проведения данного вида контроля в федеральных нормативных правовых актах отсутствуют. Единственным основанием является
п. 6 Положения о порядке продажи, технического обслуживания и ремонта
контрольно-кассовых машин в Российской Федерации, утвержденного решением Государственной межведомственной экспертной комиссии по контрольно-кассовым машинам от 6 марта 1995 г. № 2/18-95, доведенного до
сведения заинтересованных субъектов письмом Госналогслужбы6. При этом
данным положением закрепляются полномочия субъектов Российской Федерации только по регистрации центров технического обслуживания контрольно-кассовых машин, но не по контролю за ними
Постановление Правительства Мурманской области от 11 декабря 2009 г. № 576-ПП/21 «Об утверждении
Административного регламента Управления по лицензированию Мурманской области по исполнению государственной функции "Осуществление государственного контроля за соблюдением центрами технического
обслуживания контрольно-кассовых машин порядка продажи, технического обслуживания и ремонта контрольно-кассовых машин на территории Мурманской области».
6
Письмо Госналогслужбы Российской Федерации от 16 мая 1995 г. № ЮБ-6-14/276 «О решениях Государственной межведомственной экспертной комиссии но контрольно-кассовым машинам»
5
Надзор за техническим состоянием и соблюдением правил эксплуатации аттракционов
На осуществление данного вида контроля указано в докладах Московской и Нижегородской областей. Акты, закрепляющие возможность проведения данного вида контроля, приняты еше в 11 субъектах Российской Федерации: Республике Бурятия, Республике Марий Эл, Республике Мордовия,
Забайкальском крае, Калининградской, Костромской, Тамбовской областях,
г. Москве, Ханты-Мансийском автономном округе. Более того, в 3-х субъектах Российской Федерации действуют административные регламенты.
На федеральном уровне данный вид надзора не закреплен. В региональных актах указанный контроль закрепляется, как часть надзора в области
технического состояния самоходных машин и других видов техники. Однако
постановлением Правительства Российской Федерации от 13 декабря 1993 г.
№ 1291 «О государственном надзоре за техническим состоянием самоходных
машин и других видов техники в Российской Федерации» возможность осуществления надзора за техническим состоянием и соблюдением правил эксплуатации аттракционов не предусмотрена.
Контроль за соблюдением требований законодательства
в области организации розничных рынков, организации и осуществления деятельности по продаже товаров (выполнению
работ, оказанию услуг) на розничных рынках
Настоящий вид контроля упомянут в докладах Удмуртской Республики, Ставропольского края. Тверской области, г. Санкт-Петербурга7. Однако федеральным законодательством данный вид контроля не предусмотрен.
В докладе Липецкой области указывается на возможность осуществления контроля зa соблюдением требований нормативных правовых актов в области организации и проведения ярмарок и продажи товаров (выполнением работ, оказанием услуг) на них. Однако при этом указывается, что в 2010 г, проверок в рамках
укачанного вида контроля не проводилось.
7
Положениями ч. 2 ст. 23 Федерального закона от 30 декабря 2006 г. № 271ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» предусмотрено осуществление уполномоченными органами государственной власти и органами местного самоуправления в пределах их компетенции контроля за соблюдением требований, установленных
данным федеральным законом. Однако в самом законе органы власти субъектов Российской Федерации наделяются только нормотворческими, но не
контрольными полномочиями. Также данный вид контроля не основан на
положениях Закона № 184-ФЗ.
Государственный контроль (надзор) в сфере социальной защиты
населения
Данный вид контроля указан в докладе Нижегородской области. Он
осуществляется в целях обеспечения соблюдения организациями независимо
от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами требований законодательства в
части доступности для инвалидов объектов инженерной, транспортной
и социальной инфраструктур, а также выделения на автомобильных стоянках
(остановках) мест для специальных автотранспортных средств инвалидов.
Рассматриваемый вид контроля следует отличать от контроля за реализацией региональных программ в области социальной зашиты инвалидов
в целях обеспечения им равных возможностей и социальной интеграции в
общество. Если последний является внутриведомственным видом контроля,
так как осуществляется за исполнением региональных программ подведомственными организациями, то первый реализуется в отношении неопределенного круга лиц. Федеральное законодательство не содержит указания на
возможность осуществления рассматриваемого вида контроля.
Контроль в области водного транспорта
На осуществление данного вида контроля указано в докладе г. СанктПетербурга. В городе принят Закон Санкт-Петербурга от 13 мая 2009 г. №
175-38 «О транспортном обслуживании водным транспортом СанктПетербурга», контроль за соблюдением требований которого осуществляет
Комитет по транспортно-транзитной политике (КТТП) Правительства СанктПетербурга, а также специально созданное государственное учреждение —
Управление водного транспорта. Также до 22 августа 2011 г. действовал
Административный регламент исполнения государственной функции по
осуществлению контроля в области водного транспорта Санкт-Петербурга,
утвержденный распоряжением КТТП от 26 августа 2010 г. № 50 «Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции».
В соответствии со ст. 5 Закона Санкт-Петербурга № 175-38 лица, желающие осуществлять перевозки пассажиров по водным путям города, предварительно обязаны направить уведомление в Правительство СанктПетербурга в целях включения маршрута, по которому перевозчик желает
осуществлять плавание, в Перечень маршрутов. Включение в данный Перечень осуществляется в уведомительном порядке при условии предоставления перевозчиком информации о себе, о маршруте водного транспорта с
указанием остановочных пунктов, о расписании движения, а также о типе
судна, используемого для перевозки.
Кроме того. Правительство Санкт-Петербурга вправе определить
маршруты, по которым осуществляются регулярные городские перевозки, и
провести конкурс на определение перевозчика по данному маршруту. При
этом после проведения конкурса иные лица, кроме победителя конкурса, с
которым заключен договор об осуществлении регулярных перевозок, не
вправе осуществлять плавание по регулярному маршруту.
Осуществление перевозчиком регулярных перевозок водным транспортом пассажиров и их багажа по маршруту водного транспорта Санкт-
Петербурга с использованием
времени и остановочных (начальных, ко-
нечных и промежуточных) пунктов городского маршрута водного транспорта Санкт-Петербурга в случае, если отсутствует договор и если по данному маршруту был проведен конкурсный отбор, по результатам котоpoгo право осуществления регулярных перевозок водным транспортом предоставлено
другому перевозчику, а также в случае нарушения Перевозчиком условий
указанного договора, влечет наложение административного штрафа в соответствии со ст. 43 Закона Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 г. № 273-70 «Об
административных правонарушениях в Санкт-Петербурге». Кроме того, перевозчик несет ответственность за несоблюдение Перечня мест, запрещенных для стоянки и остановки самоходных транспортных судов на водных путях Санкт-Петербурга и Перечня причалов, находящихся в собственности
Санкт-Петербурга, у которых остановки и стоянки самоходных транспортных судов запрещены8. Контроль за соблюдением указанных требований
осуществляет КТТП и подведомственное ему учреждение.
Исходя из доклада можно утверждать, что указанные субъекты также
контролируют соблюдение правил пользования внутренними водными путями в границах Санкт-Петербурга, фактически подменяя функции ГИМС
МЧС России. Так, в докладе указано, что в 2010 г. пресечены нарушений
гидроциклистами
правил
пользования
водными
объектами
(Санкт-
Петербурга, а также остановлено опасное маневрирование маломерного судна на пути следования каравана торговых судов (пьяный судоводитель сдан
вызванному наряду милиции).
Полагаем, что полномочия по осуществлению вышеописанного контроля не предусмотрены федеральным законодательством. Указанный вид
контроля мог быть признан правомерным, если бы он осуществлялся в границах традиционно понимаемого контроля за соблюдением условий организации регулярных перевозок на территории муниципального образования (с
Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 23 апреля 2010 г №435, постановление Правительства
Санкт-Петербурга от 20 июля 2010 г. № 899.
8
учетом специфики распределения полномочий между региональными органами власти и органами местного самоуправления и городе федерального
значения), а также контроля за работой пассажирского транспорта общего
пользования. В обоих видах контроля речь идет об обеспечении нормального
транспортного обслуживания населения (соблюдение установленного расписания, иных условий договора на перевозку, контроль за тем, чтобы все населенные пункты находились в транспортной доступности к региональному и
районному центрам и т.д.).
В Санкт-Петербурге же допущено расширительное толкование данных
полномочий. Требования о включении перевозчиками маршрутов, по которым они осуществляют плавание, в Перечень маршрутов, видимо, распространяется и на экскурсионные маршруты, являющиеся не регулярными и не
предназначенными для транспортного обслуживания населения. Предъявление к таким перевозчикам каких-либо дополнительных требований, не
предусмотренных федеральным законодательством и контроль соблюдения
указанных требований, является незаконным. На федеральном уровне деятельность по перевозке пассажиров лицензируется. Какие-либо региональные
или муниципальные полномочия, имеющие разрешительный характер в указанной сфере отсутствуют.
Если же осуществление контроля направлено только на регулярные перевозки, осуществляемые без экскурсионной программы, то такой вид контроля является законным, и его следует отнести к видам контроля, которые
напрямую не указаны в федеральных законах и актах Правительства Российской Федерации в качестве отдельных видов контроля, но являются частью
собственного полномочия субъекта Российской Федерации.
2. Государственный контроль за деятельностью органов местного
самоуправления
Конституционная формула о том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не
входят в систему органов государственной власти, не означает, что местные
самоуправляющиеся структуры полностью самостоятельны и не подпадают
под контрольную и надзорную деятельность государства.
В статье 15 Конституции РФ указывается на обязанность соблюдения
органами местного самоуправления Конституции РФ и законов, иными словами закреплен принцип соблюдения законности. К формам обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления относится: выполнение норм действующего законодательства, действие строго в рамках
своих полномочий, доступность к информации о деятельности органов местного самоуправления, обязанность решать возникающие проблемы населения, неукоснительно соблюдать устав муниципального образования и т.д.
Это обуславливает необходимость организации государственного контроля
за деятельностью органов местного самоуправления
В сфере местного самоуправления объектами контроля являются органы местного самоуправления, принимаемые ими акты, решения, принятые
населением муниципального образования на референдуме, решения органов
государственной власти в отношении муниципальных образований.
Субъектами контрольной деятельности выступают: население муниципального образования, органы местного самоуправления, органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органы, осуществляющие контрольную и надзорную деятельность (прокуратура, контрольноревизионные подразделения, налоговые органы и т.д.), судебные органы.
Контроль в сфере муниципального управления базируется на принципах: законности, правовой определенности, соразмерности.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131-ФЗ (в ред. от 21
июля 2007 года) «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» две статьи посвящены государственному контролю за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В статье 21 указывается, что возможен контроль не только за переданными полномочиями, но и за использованием предоставленных на эти це-
ли материальных ресурсов и финансовых средств. В соответствии со статьей
77 Федерального закона №131-ФЗ уполномоченные органы государственной
власти реализуют контроль за осуществлением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных
им отдельных государственных полномочий. Фактически не определена процедура контроля. Устанавливается только, что органы местного самоуправления не должны препятствовать контролю.
Так, в соответствии с частью 2 статьи 5 и частью 2 статьи 6 Федерального закона №131-ФЗ осуществление контрольных полномочий федеральными органами государственной власти, органами государственной власти
субъектов РФ в отношении муниципальных образований и органов местного
самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных
Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, данным федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в
соответствии с ними законами субъектов РФ.
Формы контрольной деятельности разнообразны: заслушивание отчетов, информации и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам государственной регистрации, лицензирования, сертификации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и т.д. Особо значимы проверки, которые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по проверяемым вопросам.
В статьях 14, 77 Федерального закона №131-ФЗ используется не только
термин контроль, но и надзор. Надзор осуществляется как прокуратурой
(общий надзор), так и специальными государственными инспекциями (административный надзор).
Контроль в свою очередь подразделяется на внешний контроль и внутренний. Особенность внешнего контроля заключается в том, что он проводится за неподчиненными в административном отношении контролирующе-
му субъекту органами. Внутренний контроль осуществляется непосредственно внутри органов одной системы и охватывает всю деятельность обследуемого органа, а система внешнего контроля чаще всего образуется как узкоспециализированная и касается только определенной функции или отдельной
стороны деятельности подконтрольного звена.
На органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами, распространяются положения Федерального закона от 8 августа 2001
года №134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Все
требования, в том числе процедурные, установленные этим законом, распространяются и на контроль (надзор) за органами местного самоуправления за
исключениями, установленными в самом законе.
В случае выявления органами контроля и надзора нарушений, могут
быть применены меры принуждения, вплоть до юридической ответственности Конституционный Суд РФ в постановлении от 16 октября 1997 года отметил, что данные меры не могут рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.
С точки зрения единства государственно-правовой системы контроль
следует рассматривать как гарантию обеспечения законности деятельности
муниципальных властей и соблюдения баланса интересов населения муниципальных образований и государственного целого, как средство обеспечения социальной справедливости в обществе.
Можно выделить следующие формы и направления государственного
контроля за деятельностью органов местного самоуправления:
- Прокурорский надзор
- Контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
- Контроль за организацией и проведением конкурсов на размещение
муниципальных заказов
- Административный контроль и надзор
- Финансовый контроль
- Государственная регистрация уставов муниципальных образований и
контроль за законностью муниципальных правовых актов
- Отрешение от должности главы муниципального образования и главы
администрации
- Роспуск выборного органа местного самоуправления
- Временное государственное управления.
Далее последовательно рассмотрим каждое из направлений.
Прокурорский надзор. Для прокуратуры в России надзор за законностью в сфере местного самоуправления не является основной функцией. Роль
прокуратуры в сфере местного самоуправления включает:
защиту законных прав населения, органов местного самоуправления и
их должностных лиц;
применение мер ответственности в случаях незаконного вмешательства
в деятельность органов местного самоуправления, нарушения установленного порядка их функционирования;
применение мер ответственности в случае ущемления прав граждан
самими этими властными структурами.
Следует констатировать, что прослеживается тенденция постоянного
увеличения количества оспоренных прокуратурой актов, принятых органами
местного самоуправления. Возможно, одной из причин этого являются существенные изменения законодательства о местном самоуправлении и неспособность органов местного самоуправления быстро отреагировать на это изменение.
По данным органов прокуратуры Челябинской области в 2008 г. оспорено 1253 нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления с нарушениями федерального и регионального законодательства.
На незаконные правовые акты прокурорами принесено 860 протестов,
внесено 312 представлений и направлено в суд 184 заявления. Анализ стати-
стических данных показал, что в 2008 году выявлено почти в 3 раза больше
незаконных правовых актов, чем в 2007 году (около 500).
Контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственно-властных полномочий. Формами контроля за осуществление органами местного самоуправления отдельных государственновластных полномочий может являться:
предоставление органами местного самоуправления отчетности об
осуществлении отдельных государственно-властных полномочий;
проверка осуществления органами местного самоуправления отдельных государственно-властных полномочий;
выдача органами государственной власти предписаний об устранении
нарушений;
согласование проектов муниципальных правовых актов и иных решений, принимаемых по вопросам осуществления отдельных государственновластных полномочий
правовая экспертиза и анализ муниципальных правовых актов, принятых по вопросам осуществления отдельных государственно-властных полномочий;
отмена или приостановление действия муниципальных правовых актов
по вопросам осуществления отдельных государственно-властных полномочий;
назначение уполномоченных должностных лиц органов государственной власти для постоянного наблюдения за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственно-властных полномочий;
посещение представителями уполномоченного органа государственной
власти органов местного самоуправления с целью ознакомления на месте с
ходом осуществления отдельных государственных полномочий;
рассмотрение жалоб граждан и организаций на деятельность органов
местного самоуправления по осуществлению отдельных государственновластных полномочий;
обращение с жалобами на действия (бездействие) и решения органов
местного самоуправления при осуществлении отдельных государственновластных полномочий в суды РФ и прокуратуру;
мониторинг и анализ деятельности органов местного самоуправления
по осуществлению отдельных государственных полномочий;
и другие
В соответствии с частью 3 статьи 20 Федерального закона 131-ФЗ органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых
средств. Фактически установлено важное ограничение степени ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц за осуществление переданных им государственных полномочий. В случае выявления
нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные
органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и
должностными лицами местного самоуправления (часть 3 статьи 21 названного закона).
Контроль за проведением конкурсов при размещении заказов для государственных и муниципальных нужд осуществляется на федеральном уровне
Федеральной антимонопольной службой, Федеральной службой по оборонному заказу, Министерством экономического развития и торговли РФ, Счетной палатой РФ.
Основными формами осуществления контроля за проведением конкурсов является проведение плановых и внеплановых проверок. При осуществлении проверок Федеральная антимонопольная служба:
проверяет соблюдение законодательства Российской Федерации и
(или) иных нормативных правовых актов РФ о размещении заказов в части
организации и порядка проведения конкурсов;
устанавливает факт наличия или отсутствия совершения заказчиком,
уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной - комиссией действия (бездействия), содержащего признаки административного правонарушения или преступления;
проверяет соблюдение требований антимонопольного законодательства
к проведению конкурсов на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг
для государственных или муниципальных нужд.
В случае установления при проведении проверки факта совершения заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией
либо конкурсной комиссией действия (бездействия), содержащего признаки
административного правонарушения, федеральная антимонопольная служба
рассматривает дело об административном правонарушении в соответствии со
статьей 23.66 Кодекса РФ об административных правонарушениях.
В случае установления при проведении проверки факта совершения заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией
либо конкурсной комиссией действия (бездействия), содержащего признаки
преступления, Федеральная антимонопольная служба передает информацию
и материалы в соответствующие правоохранительные органы и органы прокуратуры РФ для решения вопроса о возбуждении уголовных дел.
Административный контроль и надзор. Функции отраслевого контроля
осуществляют федеральные службы, специально созданные для контрольнонадзорной деятельности (например, Федеральная служба по надзору в сфере
образования и науки, Федеральная миграционная служба и др.). Так или иначе, их контроль затрагивает и деятельность органов и должностных лиц
местного самоуправления. В последнее время федеральными законами уси-
лены контрольные функции органов государственной власти в некоторых
сферах деятельности органов местного самоуправления.
Контрольные мероприятия проводятся в соответствии с ежегодным
планом, утверждаемым руководителем органа, осуществляющего государственный контроль. Плановые контрольные мероприятия в отношении одного органа регулирования проводятся 1 раз в год. Внеплановые контрольные
мероприятия могут проводиться по решению органов, осуществляющих государственный контроль, на основании обращений органов государственной
власти, органов местного самоуправления, граждан и организаций.
Представляется довольно значимой такая разновидность административного контроля как финансовый контроль. В обеспечение делегированных
полномочий федеральный бюджет ежегодно передает органам местного самоуправления значительный объем бюджетных средств. За последние годы
передаваемый бюджет вырос в шесть раз. А это для органов государственного и муниципального финансового контроля означает, что необходимо создавать объективную систему оценки эффективности использования государственных и муниципальных финансовых ресурсов, работы местных администраций.
Финансовый контроль является неотъемлемой составной частью бюджетного процесса, как на государственном, так и на муниципальном уровне.
В зависимости от уровня проведения финансовый контроль может быть государственным, муниципальным, внутрихозяйственным и независимым
(аудиторским).
Основными формами финансового контроля являются: ревизия, проверка, надзор и экспертиза нормативно-правовых актов и иных документов (в
том числе их проектов). В случае выявления нарушений финансовой дисциплины могут быть применены разные меру принуждения, вплоть до уголовной ответственности.
Также к одной из форм государственного контроля за законностью актов местного самоуправления можно отнести государственную регистрацию
уставов муниципальных образований, осуществляемую органами юстиции.
Органы государственной власти фактически проводя правовую экспертизу
уставов, исполняют конституционную обязанность государства по защите
прав и свобод человека и гражданина, а также по обеспечению режима законности и правопорядка (п.» б» ст. 72). Регистрация уставов муниципальных образований предусматривает проверку их соответствия Конституции
Российской Федерации, федеральным законам, конституциям, уставам и законам субъектов Российской Федерации.34
Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом.
Таким законом является Федеральный закон от 21 июля 2005 года №97-ФЗ
«О государственной регистрации уставов муниципальных образований».
Государственная регистрация устава муниципального образования необходима для включения муниципального образования в единый федеральный
реестр муниципальных образований, для приобретения соответствующими
органами местного самоуправления прав юридических лиц.
По данным Минюста к началу 2008 года прошли государственную регистрацию почти 23 тысяч из 24,5 тысяч уставов муниципальных образований. Отказано в регистрации почти 1200 уставам. Основные причины отказа
в государственной регистрации уставов муниципальных образований - несоответствие закону: перечня вопросов местного значения; порядка осуществления территориального общественного самоуправления; порядка преобразования и изменения границ муниципального образования.
Кроме уставов муниципальных образований органы местного самоуправления принимают другие муниципальные правовые акты. Эти акты
публикуются в муниципальных средствах массовой информации, имеющих
ограниченный тираж, а в сельской местности, как правило, вообще не публикуются. Свободного доступа граждан к ним нет. В результате внешний контроль за их соответствием федеральному и региональному законодательству
отсутствует, поэтому практика издания незаконных решений муниципальных
органов не сокращается.
В связи с этим представляется целесообразным ведение регистра за
счет средств бюджета субъекта Российской федерации. Для организационнотехнического обеспечения данной работы потребуются значительные бюджетные средства. В целях формирования единого информационно-правового
поля в Российской Федерации предусмотреть проведение указанной работы
на условиях софинансирования.
Отрешение от должности главы муниципального образования и главы
администрации. В статье 74 Федерального закона 131-ФЗ предусматривается
возможность отрешения от должности высших должностных лиц муниципального образования - главы муниципального образования и главы администрации. Впервые предусматривается возможность отрешения от должности
не только главы муниципального образования, но и главы местной администрации, т.е. невыборного лица, назначаемого на должность главы местной
администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности. Обращает на себя внимание определенная
противоречивость законодательства о местном самоуправлении и о муниципальной службе, которое не предусматривает такой вид увольнения муниципального служащего, как отрешение от должности.
Роспуск выборного органа местного самоуправления. В статье 73 Федерального закона №131-ФЗ предусматривается ответственность представительного органа местного самоуправления перед государством. В соответствии с первоначальной редакции статьи основанием ответственности являлось принятие нормативного правового акта, противоречащего Конституции
РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования.
Данное противоречие должно быть установлено в судебном порядке. Ответственность не наступает, если представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда ли-
бо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не
отменил соответствующий нормативный правовой акт. По истечении указанного срока высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный)
орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.
В законе не предусмотрен срок давности для привлечения к ответственности, не указаны сроки рассмотрения законодательным органом закона
о роспуске представительного органа. На практике, как известно, согласно
уставам субъектов РФ законы принимаются в двух чтениях, при этом, как
правило, первое и второе чтения разведены по разным сессиям (временной
интервал при этом может достигать трех месяцев). Было бы правильным законодательно закрепить предельный срок рассмотрения закона о роспуске.
Полномочия представительного органа муниципального образования
прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске.
Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального
образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со
дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение
не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
К настоящему времени уже появилось несколько примеров применения
рассматриваемого механизма.
Временное государственное управление. В литературе эту санкцию
иногда называют банкротством муниципального образования.
В настоящее время на основании части 1 статьи 75 Федерального закона 131-ФЗ отдельные полномочия органов местного самоуправления могут
временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ в
случае:
а) если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и
местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в
соответствии с федеральным законодательством;
б) если вследствие решений, действий (бездействия) органов (местного
самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств,
определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность
муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств,
превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального
бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований (норма вступила в силу с 1 января 2008 года);
в) если при осуществлении отдельных переданных государственных
полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами
местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных
нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.
Данная процедура введения временного осуществления полномочий
органов местного самоуправления требует дальнейшей детализации. В частности, нет ясности в том, на основании каких критериев арбитражный суд
субъекта РФ будет определять, что задолженность возникла вследствие действий местных органов, а не по объективным критериям; непонятно, почему
сохраняется деятельность представительного органа, который утверждает
бюджет - ведь именно его деятельность может явиться причиной создавшейся ситуации. Кроме того, представляется необходимым уточнить основания
изъятия соответствующих полномочий в случае нецелевого использования
бюджетных средств, так как в ряде случаев нецелевое использование является вынужденной мерой.
Таким образом, можно констатировать двуединый характер воздействия органов государственной власти на местное самоуправление: с одной
стороны, органы государственной власти обязаны содействовать развитию
местного самоуправления, а с другой - местное самоуправление должно осуществляться в рамках закона, в случае его нарушения органы и должностные
лица местного самоуправления должны нести ответственность не только перед местным сообществом, но и перед государством. Однако формы и методы государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления несмотря на их разнообразие и значительное нормативноправовое освещение нуждаются в совершенствовании и детализации.
Литература
1. Конституция Российской Федерации.
2. Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ. «О защите
прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
3. Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ. «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
4. Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ. «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
5. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ. «О противодействии
коррупции».
6. Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ. «Об автономных учреждениях».
7. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ. «О некоммерческих организациях».
8. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
9. Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и
финансированию терроризма».
10. Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской
деятельности».
11. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
12. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании».
13. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения».
14. Федеральный закон от 08.01.1998 г. № З-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах».
15. Федеральный закон от 30.03.1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней».
16. Федеральный закон от 25.07.1998 г. № 130-ФЭ «О борьбе с терроризмом».
17. Федеральный закон от 25.09.1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании
отдельных видов деятельности».
18. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных
объединениях».
19. Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития
Российской Федерации».
20. Федеральный закон от 12.08.1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативнорозыскной деятельности».
21. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы РФ».
22. Федеральный закон от 17.11.1995 г. № 168-ФЗ «О Прокуратуре РФ».
23. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности».
24. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
25. Федеральный закон от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав
потребителей».
б) Указы Президента Российской Федерации
1. Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729 «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента РФ».
2. Указ Президента РФ от 7 июня 2004 г. № 726 «Об утверждении положений «О Совете Безопасности РФ и об аппарате Совета Безопасности
РФ».
3. Указ Президента РФ от 28 мая 2004 г. № 699 «Об утверждении Положения о Государственно-правовом управлении Президента РФ».
4. Указ Президента РФ от 20 августа 2004 г. № 1086 «Об утверждении
Положения об Экспертном управлении Президента РФ».
5. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
6. Указ Президента РФ от 28 июля 2004 г. № 976 «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков.
7. Указ Президента РФ от 24 ноября 2003 г. № 1384 «О Совете при
Президенте РФ по борьбе с коррупцией».
8. Указ Президента РФ от 9 ноября 2001 г. № 1309 «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности».
9. Указ Президента РФ от 13.05.2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе».
10. Указ Президента РФ от 25.05.1998 г. № 586 «О региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти».
11. Указ Президента РФ от 15.06.1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения».
12. Указ Президента РФ от 03.04.1997 г. № 288 «О работе с обращениями граждан».
13. Указ Президента РФ от 06.11.1996 г. № 1536 «О мерах по совершенствованию организации контроля и проверки исполнения поручений
Президента РФ».
14. Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы».
15. Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации».
16. Указ Президента РФ от 18.09.1993 г. № 1390 «О дополнительных
мерах по укреплению правопорядка в РФ».
17.Указ Президента РФ от 04.04.1992 г. № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы».
18.Указ Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 147 «Вопросы взаимодействия и
координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти».
19.Указ Президента РФ от 24.09.2007 N 1274. «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти».
20.
Указ Президента РФ от 03.03.2007 № 269. «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов».
21.
Указ Президента РФ от 13 июня 2012 г. № 808 «Об утверждении
Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу».
в) постановления Правительства Российской Федерации
1. О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов испол-
нительной власти (от 19 января 2005 г. № 30) .
2. Об утверждении Положения о Правительственной комиссии по
оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов
исполнительной власти (от 14 ноября 2007 г.) // Российская газета. 2007. 21
ноября.
3. Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 300 «Об
утверждении Положения «О Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки».
4. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 323 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития».
5. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. №322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты
прав потребителей и благополучия человека».
6. Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. № 189 «Вопросы Федеральной антимонопольной службы».
7. Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление правительства РФ от
22 июля 2004 г. № 370».
8. Постановление Правительства РФ от 4 февраля 2014 г. № 77 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора».
9. Постановление Правительства РФ от 21 августа 2004 г. № 429 «О
Федеральной таможенной службе».
10.Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506 «Об
утверждении Положения о Федеральной налоговой службе».
11.Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 318 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере связи».
12.Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 398 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта».
13.Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 «О
Федеральном казначействе».
г) нормативные документы других ведомств
Приказ МФ РФ и МЭР РФ от 29.10.2010 г. N 136н/526. «Об утверждении методических рекомендаций по формированию государственных заданий федеральным государственным учреждениям и контролю за их выполнением».
Основная литература
1. Берездивина Е. В. Создание системы оценки деятельности контрольно-надзорного органа исполнительной власти: Опыт Роскомнадзора. – М.:
МАКС Пресс. – 2011. -108 с.
2. Зубакин С. И. Бюджетный контроль: учебн. пособие. – М.: Издательство «Дело» АНХ. – 2010.-400 с.
3. Оценка эффективности и результативности деятельности органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Монография/ Под
ред. д.э.н., проф. И. Ю. Беляевой, к.э.н., доц. О. В. Паниной. – М.: 2011.-188
с.
4. Региональный и муниципальный контроль в Российской Федерации/Авт. кол.: Е. В. Ковтун, А. В. Чаплинская, А. В. Кнутов и др.; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». – М.: Издат. Дом Высшей школы
экономики, 2012. -164 с.
5. Состояние системы государственного контроля в Российской Федерации: Аналитический доклад – 2011/Авт. кол. Е. В. Ковтун, С. М. Плаксин,
А. В. Ковтун и др. – М.: МАКС Пресс. – 2011. -400 с.
6. Состояние системы государственного контроля в Российской Федерации: Аналитический доклад – 2011/Авт. кол. Е. В. Ковтун, С. М. Плаксин,
А. В. Ковтун и др.; Гос.ун – т «Высшая школа экономики». – М.: Издат. Дом
Гос. ун-та - Высшая школы экономики, 2010. -304 с.
7. Тарасов А.М. Государственный контроль в России.- Монография. –
М.: ЗАО «Континент», 2008.
Контрольные вопросы
1. Основные нормативно-правовые акты, определяющие контрольнонадзорные полномочия субъектов Российской Федерации и
2. государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления?
3. Предметы ведения контрольно-надзорных полномочий субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления?
4. Основные принципы контроля в сфере муниципального управления?
5. Органы, уполномоченные осуществлять надзор за осуществление
отдельных государственных полномочий?
6. Факторы, обуславливающие необходимость усиления государственного финансового контроля за муниципальными объединениями?