на примере муниципальных образований Новосибирской области

РАЗРАБОТКА ПОДХОДА К ДОСТИЖЕНИЮ
среднесрочной сбалансированности показателей
бюджетной обеспеченности
(на примере муниципальных образований
Новосибирской области)
СПИРИДОНОВА Екатерина Владимировна
Специальность 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством.
Региональная экономика
научный руководитель
д.э.н., проф. Лавровский Б.Л.
ПОСТАНОВКА ВОПРОСА
Актуальность
1. Территория РФ, являясь самой крупной среди государств мира,
объективно
порождает
значительную
контрастность
экономических, социальных и финансовых показателей ее
регионов и муниципалитетов.
2. Исследованию этой контрастности (дифференциации), ее
причин, последствий, способов сглаживания посвящено
большое количество литературы, ей занимаются во многих
исследовательских институтах и др. организациях во многих
странах.
3. Надо признать, однако, что прогресс здесь невелик. Особенно
острые проблемы остаются на местном, субрегиональном
уровне, что неоднократно подчеркивается, в том числе,
политическим Руководством России.
3
Цель работы
Основная цель: совершенствование подходов (включая
методический и программный инструментарий) к
обеспечению среднесрочной сбалансированности
бюджетов муниципальных образований
4
Задачи исследования
Задачи:
1. Оценить характер горизонтальной и вертикальной дифференциации показателей
душевых доходов и расходов муниципальных образований Сибирского
федерального округа и Новосибирской области, в частности.
2. Провести критический анализ имеющихся методик выравнивания бюджетной
обеспеченности муниципалитетов, прежде всего, в Новосибирской области, а также
существующих предложений по их совершенствованию.
3. Оценить роль инвестиционной политики в концепции современного регионального
развития на субрегиональном уровне.
4. Обосновать и разработать новый подход к обеспечению среднесрочной
сбалансированности муниципальных бюджетов, платформой которого является
необходимость и целесообразность «инвестиционного крена» в политике
расходования бюджетных средств.
5. Осуществить апробацию предложенных инструментальных методов
выравнивания на примере муниципалитетов Новосибирской области,
продемонстрировав их основные свойства, а также возможности балансировать
доходы и расходы бюджетов в среднесрочной перспективе.
5
Основная идея подхода
1. Основная идея связана с необходимостью радикальной
трансформации существующей преимущественно
социальной доктрины в решении региональных задач в
сторону социально-экономической модели, базирующейся
на региональном развитии с упором, прежде всего, на
собственные источники.
2. Осуществление этой, вообще говоря, известной
концепции немыслимо без ее «операционализации»,
превращения в конкретные инструменты и методики.
6
Конкретизация задачи
Проблема дисгармоничного развития муниципалитетов проявляется, в
частности, во все более кричащих дисбалансах между собственными
доходами и расходами бюджетов.
Характер
межбюджетных
отношений,
существующие
формы
государственной
поддержки,
направленные
на
улучшение
сбалансированности бюджетов на местном, субфедеральном уровне, не
достаточно эффективно решают эту задачу.
Одна из существенных возможностей принципиально «оздоровить»
межбюджетные отношения – сформировать формы поддержки,
стимулирующие и одновременно (экономически) принуждающие
муниципальные власти во все большей степени структурировать
бюджеты в пользу инвестиционной составляющей.
7
ОЦЕНКА СИТУАЦИИ
Распределение муниципальных районов
НСО в соответствии с доходами, 2010
Доля налоговых и
неналоговых
доходов в
собственных
доходах
- от 7% до 15%
- от 15% до 25%
- от 25% до 30%
- более 30%
*(кроме Чановского района)
9
Распределение муниципальных районов НСО
в соответствии с душевыми расходами, 2010
Расходы
муниципальных
районов
- до 20 т.р./чел.
- от 20 до 25 т.р./чел.
- от 25 до 35 т.р./чел.
- более 35 т.р./чел.
*(без Чановского района)
10
Распределение муниципальных районов НСО по
соотношению расходов и собственных доходов
12
Количество МР
10
8
6
4
2
0
2009
2010
5 раз и менее
2011
5-10
10-15
2012
2013
15 и более раз
*(без Купинского и Чановского районов)
11
Результаты применения официальной методики
распределения Фонда финансовой поддержки
муниципальных районов и городских округов
(ФФПМР (ГО)) НСО
70
65
60
%
55
50
45
40
35
30
2007
2008
по уровню собственных доходов
2009
2010
после распределения дотаций
Динамика коэффициента вариации удельных доходов
муниципальных районов и городских округов, %
12
МОДЕЛИРОВАНИЕ ОБЛАСТНОЙ
ПОДДЕРЖКИ:
РАСЧЕТЫ И ИНТЕРПРЕТАЦИЯ
Блок-схема имитационной модели с
элементами оптимизации и динамики
(ИМОД)
Региональный Фонд финансовой поддержки
Tri
Сi
Бюджет Муниципалитета i
Ri
ΔСi
Ii
Экономика муниципалитета i
14
Математическая запись ИМОД
15
Условия, при которых муниципалитеты
в принципе готовы инвестировать
1.Решение модели не существует при существующих или чуть
выше объемах областной поддержки. Слишком велики
дисбалансы, чтобы можно было даже просто рассуждать об
инвестициях. Надо решать острые текущие задачи.
2. Решение «начинает существовать» при увеличении ФФПМР не
менее чем в 2 раза по сравнению с фактической величиной в
базовом году. Удается несколько сгладить диспропорции, и на
этой основе начать инвестировать.
16
Приглашение к инвестированию:
результаты имитаций
Относительный объем потребления (всех 30 муниципалитетов)
нарастающим итогом по годам (k=0,9, α=0,2).
20
15
%
10
5
0
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
-5
-10
17
Особенность решения
(противоречие между общим и частным)
1. Инвестиции осуществляются только в ограниченное число
муниципалитетов, имеющих низкий уровень потребления.
2. Общий рост потребления обеспечивается исключительно за счет
инвестирующих муниципалитетов.
3. Подавляющая часть муниципалитетов вынуждена жертвовать
потреблением (без всякой для себя компенсации) во имя роста
потребления остальных.
Рост потребления
а=0.2
Сокращение потребления
количество
муниципалитетов
Степень
превышения, раз
количество
муниципалитетов
Степень
сокращения, %
2
(Тогучинский и
Коченевский р-ны)
3,5
28
10
18
Принуждение к инвестированию:
идея и модельные условия
1. Основная идея экономически принудить инвестировать
за счет значительного ограничения (сокращения) разрыва
между собственными налоговыми доходами и
потреблением («жить по средствам»)
2. Модельное условие: расходы на потребление каждого
муниципалитета не должны превышать его собственные доходы с
определенным коэффициентом v, задающим степень превышения:
Ограничение
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Мягкое ограничение
17
17
16
14
12
10
8
Жесткое ограничение
17
16
14
11
8
5
2
19
Принуждение к инвестированию:
результаты имитаций
Отклонение величины потребления (всех 30 муниципалитетов) от базового
уровня нарастающим итогом по годам (k=0.9, α=0,2) и динамика инвестиций.
20
Принуждение к инвестированию:
характеристики решения
Количество
инвестирующих
муниципалитетов
Количество МО,
увеличивших
потребление
Количество МО,
снизивших
потребление
Количество МО,
увеличивших
собственные доходы
α=0.17
30
1
29
30
α=0.4
30
3
27
30
Значение
α
21
Условия, при которых возможно
инвестировать не снижая потребления
Совокупные объемы потребления к 2013 г. при увеличении критической
величины Фонда на 5% (α=0,2)
58
56
54
млрд.руб.
52
50
48
46
44
42
40
k=1
k=0.9
22
Побочный результат
Особенности применения ИМОД в
чрезмерно дифференцированных
системах
Дополнительно проведены расчеты для распределения средств Фонда между
муниципальными районами (30) и городскими округами (5) при
Tr=10,2млрд.руб/год, k=0,9.
Особенность данной совокупности – чрезмерная дифференциация.
Специфическое свойство решения: несмотря на отсутствие в постановке
задачи условия сокращение дифференциации муниципальных образований по
уровню душевых расходов и налоговых доходов на душу населения при
определенных условиях, задача горизонтального выравнивания решается:
Отдача от
инвестиций
Степень
сближения
доходов и
расходов
Изменение
коэффициента
вариации по
удельным
налоговым доходам
Изменение
коэффициента
вариации по
удельным расходам
а=0.2
Жесткая
(с 17 до 2 раз)
Снижение
с 60 до 30%
Снижение
с 40 до 30%
25
Основной результат модельных
расчетов и научная новизна.
1. Принудить
и
одновременно
заинтересовать
муниципалитеты к инвестированию можно за счет того, что
потребление ставится в зависимость от собственных
налоговых доходов.
2. Сложившиеся диспропорции между собственными доходами
и расходами настолько велики, что найти одновременно
социально приемлемое и экономически эффективное
решение
в
среднесрочной
перспективе
не
представляется возможным.
3. В среднесрочной перспективе удается существенно
сократить разрыв между расходами и собственными
налоговыми доходами для всех муниципальных районов,
тем самым создать принципиально новую базу для
последующего развития
26
Благодарю за внимание
Статическая модель
Положения выносимые на защиту
1.
Предложения по децентрализации федеральных и региональных налогов без адекватной
инвестиционной политики, способствующей развитию налоговой базы, обладают серьезным
риском привести в современных условиях к еще большей дифференциации муниципалитетов
по уровню душевых собственных налоговых доходов.
2. Компенсационный подход, заложенный фактически в методику выравнивания Новосибирской
области, позволяя муниципалитетам – аутсайдерам сохранять (и даже наращивать)
значительные объемы расходов, решая в известной степени задачу выравнивания
финансовых возможностей муниципалитетов в каждом данном году, не обеспечивает
необходимых условий для подтягивания в перспективе отстающих муниципалитетов к уровню
более развитых.
3. Первым принципиальным шагом к оздоровлению межбюджетных отношений должна стать, по
нашему мнению, разработка идеологии, при которой региональная поддержка
рассматривается во все большей степени как инструмент среднесрочного и долговременного
развития.
4. Предложен и реализован подход, а также модельный инструментарий с элементами оптимизации
и динамики, позволяющий оценить условия, при которых совместные задачи экономического
роста и региональной сбалансированности, трансформации части безвозмездной областной
поддержки в инвестиции, имеют допустимое и оптимальное решение.
5. В результате экспериментальных имитационных расчетов по модели оказалось, что реальная
возможность инвестирования, помимо создания атмосферы заинтересованности, с
Научная новизна
Дана критическая оценка подходов, касающихся выравнивания бюджетной обеспеченности, не учитывающих часто
чрезмерной дифференциации (поляризации) доходной базы муниципальных образований. В частности,
предложения по механическому перераспределению налогов между уровнями власти в современных
условиях, позволяя решать тактические текущие социальные задачи, без серьезных структурных
преобразований в политике расходования бюджетных средств могут привести к усилению горизонтального
расслоения в развитии российских муниципалитетов в средне- и долгосрочной перспективе.
Показано, что действующая методика выравнивания муниципальных районов и городских округов Новосибирской
области, позволяя балансировать, в известной степени, доходы и расходы бюджетов, не учитывает в
достаточной степени среднесрочные и долгосрочные последствия принимаемых решений. Эти ее свойства
неизбежно и закономерно, как продемонстрировано в расчетах, проявляются в развитии муниципальных
образований в последние годы.
Обоснована необходимость включения в методики выравнивания инструментов, позволяющих осуществлять
трансформацию части безвозмездной областной поддержки в инвестиции, повысить заинтересованность
муниципальных властей в развитии собственного экономического и налогового потенциала.
Предложен и реализован модельный инструментарий с элементами оптимизации и динамики, дающий возможность
вопросы распределения областной поддержки ставить одновременно и во взаимосвязи с развитием
налогового потенциала муниципалитетов; балансировать доходы и расходы бюджетов в среднесрочной
перспективе.
В режиме имитации выявлены условия, параметры модели, при которых совместные задачи экономического роста и
региональной сбалансированности, трансформации части безвозмездной областной поддержки в инвестиции,
имеют допустимое и оптимальное решение. Определено, что для существования решения фонд поддержки
необходимо увеличить более чем в 2 раза. Для получения максимального интегрального эффекта
муниципалитеты должны иметь возможность маневрировать: экономить расходы на потребление в первые
годы с тем, чтобы направлять «высвободившиеся» средства на инвестиции. Условие взаимосвязи
собственных доходов и расходов, заставляющее все муниципалитеты «жить по средствам», является
ключевым.
Приглашение к инвестированию:
результаты имитаций
Относительный объем потребления (всех 30 муниципалитетов)
нарастающим итогом по годам (k=0,9).
40
30
%
20
10
0
-10
2007
2008
2009
a=0.2
2010
a=0.3
2011
a=0.4
2012
2013
Модельные подходы к выравниванию
ИМОД. Принуждение к инвестированию
Отклонение величины потребления (всех 30 муниципалитетов) от базового
уровня нарастающим итогом по годам при разной отдаче от инвестиций
(k=0.9). (Жесткие требования сближения доходов и расходов)
30
20
10
0
-10
2007
2008
2009
a=0.2
2010
2011
a=0.3
a=0.4
2012
2013