Выравнивающие дотации

24-25 марта, 2005
КОНФЕРЕНЦИЯ
“Социальный сектор России в условиях децентрализации: вопросы
финансирования, результатов работы и управления”
Представительство Всемирного банка в Москве
ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ
ВЫРАВНИВАЮЩИХ ДОТАЦИЙ
Хорхе Мартинес-Васкес
Университет штата Джорджия
Выравнивающие дотации –
что это такое?
• Безусловные трансферты общего назначения
• Общий размер предоставляемых средств обычно
определяется тем или иным правилом выделения
средств
• Совокупная сумма средств, распределяемых между
региональными и местными властями, определяется
формулой, которая учитывает расходные
потребности и (или) местную доходоспособность
(бюджетную обеспеченность)
Цели выравнивающих
дотаций
• Восстановить горизонтальное равновесие,
выравнивая бюджетные условия местных
самоуправлений: в Российской Федерации имеются
существенные различия между регионами в уровне
бюджетной обеспеченности
• Способствовать устранению вертикальных
диспропорций (различий в расходных потребностях и
наличии дохода у разных уровней управления)
• Способствовать «строительству регионов и нации»
Необходимо уделить внимание важным
проблемам, присутствующим в практике
работы с регионами в России
• Прекратить практику переговоров и субъективных
решений
• Стараться избегать сохранения отрицательных
стимулов в фактической практике выравнивания
(напр., " удержание” доходов или заинтересованность в
сохранении простаивающей инфраструктуры
• Не оформлять выделение средств из фондов
выравнивания выполнением определённых условий
• Использовать обусловленные трансферты для решения
других целей
Положительные моменты в
рекомендациях Комиссии Козака
• Расширение принципов единообразия совместного
участия в налогах (прекращение практики
«регулирования»)
• Для чего требуется внедрить действенную систему
выравнивания (однако тут можно предусмотреть
несколько вариантов)
• Возможность использования «братской» системы (с
отрицательными и положительными трансфертами)
• Отдельное выравнивание для районов и населённых
пунктов
• Специальный компенсационный фонд для
финансирования делегированных функций
Как просто: почему бы не дать
местным самоуправлениям «то,
что им нужно»?
• Почему бы не сделать так?
Трансферт регионi =
Фактические расходы регионi – Фактические доходы
регион i
• У региона может не оказаться средств для того, чтобы
полностью покрыть всю разницу
Как просто: почему бы не дать
местным самоуправлениям «то,
что им нужно»? (прод.)
• Фактические расходы как правило не
соответствуют потребностям
• Фактические доходы как правило не отражают
возможности по сбору доходов (бюджетную
обеспеченность)
• Возникнут отрицательные стимулы: местные
самоуправления собственными силами будут
собирать меньше доходов, а расходы будут
устанавливаться неосмотрительно.
Компоненты механизма
выравнивания
• Определить точную цель (цели)
выравнивания: Что подлежит
выравниванию и в какой степени (в
основном, это – политический выбор)
• Определить источники (доходы
региональных бюджетов или «братские»
взносы («вклад Робин Гуда»)
Компоненты механизма
выравнивания (прод.)
• Определить размер фонд а выравнивания
(вертикальное выделение ресурсов):
стабильное правило, напр., некий
фиксированный процент от доходов
регионального бюджета, или бессистемное
определение доли в ежегодном бюджете
• Определить механизм выравнивания (формулу)
Компоненты механизма
выравнивания (прод.)
• Определить переменные или факторы
размещения средств, которые будут
использоваться (напр., показатели
бюджетной обеспеченности, бюджетных
потребностей, интенсивности сбора
доходов)
• Корректировка фактических выплат с
учётом других трансфертов?
Общие принципы
выравнивающих дотаций
• Из фонда должны поступать достаточные
ресурсы; региональные приоритеты должны
увязываться с региональной независимостью
• Фонд должен распределяться так, чтобы
обеспечивать выравнивание
• Выделение средств должно быть
прогнозируемым в перспективе
Общие принципы выравнивающих
дотаций (прод.)
• Механизм должен быть простым и прозрачным
• В механизме следует использовать надёжные и
общепринятые данные, не подверженные
манипуляции со стороны региональных или
местных властей
• Применяемый подход не должен формировать
отрицательных стимулов
Общие принципы выравнивающих
дотаций (прод.)
• Предоставление дотаций не должно быть
обусловленным
• В ходе реформ следует избегать проведения
неожиданных масштабных изменений (либо
использовать подход “обезвреживания” или
постепенный подход)
• Целесообразно использовать разные фонды
для разных уровней местного управления
Разные варианты расчёта
расходных потребностей
- ретроспективные методы (данные
прежних периодов)
- взвешенные индексы (по населению,
району, и т.п.)
- агрегированные финансовые подушевые
нормы
- сумма издержек на микроуровне исходя
из индивидуальных норм
Разные варианты расчёта
бюджетной обеспеченности
• Данные прежних периодов
• Простые индикаторы (подушевой доход,
и т.п.)
• Средние фактические ставки
налогообложения
• Репрезентативные системы дохода
Важность имитации распределения
межбюджетных трансфертов
• Модель с использованием электронных таблиц
способствует повышению прозрачности
• Позволяет анализировать разные сценарии
• Позволяет рассматривать бюджетную
децентрализацию в качестве целостной системы
• Необходимо регулярно обновлять механизм,
используемый для достижения выравнивания
Важность анализа
последствий межбюджетных
трансфертов
• Какая степень выравнивания достигнута?
• Выигравшие и проигравшие?
• Изменилось ли горизонтальное и вертикальное
равновесие?