Исполнение бюджета

Исполнение
бюджетирования,
ориентированного на
результаты
Аллен Шик
курс по специальным вопросам
в области оценки воздействия и
бюджетирования, ориентированных на результаты
Шанхай
14-18 ноября 2011г.
Исполнение бюджета: расходование денег
Исполнение бюджета вовлекает два отдельных но
взаимосвязанных действий: произведены расходы и
предоставление услуг
Расходование денег




Исполнение бюджета не просто дело исполнения одобренного бюджета. В
каждой стране, исполненный бюджет отличается от принятого бюджета
Разница между принятым и фактическим бюджетом зависит от финансовых
условий в стране, нестабильности государственных рас ходов,
способностей центральных институтов (Президента , Кабинета, Минфина)
рассмотреть бюджет, и типа принятого бюджета
Очень детальный постатейный бюджет может иметь большие расхождения
так, как каждое изменение статьи отклоняется от бюджета
Современные тенденции общественного управления предоставить
пользователям услуг больше гибкости в исполнений их бюджета. Но эта
тенденция может соответствовать больше высоко развитым чем
развивающемся странам.
1
Исполнение бюджета: достижение результатов
Исполнение бюджета вовлекает два отличительных но
взаимосвязанных действий: произведены расходы и
предоставление услуг
Достижение результатов

Исполнение бюджета также вовлекает осуществление мероприятий и
предоставление услуг намеченные бюджетом

Как более четко бюджет определяет мероприятия и услуги, так более
высокая способность мониторинга исполнения

Некоторые расхождения, из-за изменения условий, могут быть
соответствующим, но не целенаправленным пренебрежением намерений
правительства

Доскональный мониторинг важный так, как лица, предоставляющие услуги, в
основном знают больше, что они делают чем центральные агентства
2
Правильное исполнение бюджета требует предоставление
государственных услуг честным и эффективным способом
Проблемы

Низко доходные домашние хозяйства и сообщества часто не
получают услуги предназначенные для них

Государственные бюрократы склоны быть неответственными и
неэффективными

В низко доходных странах, принятый бюджет часто не надежен
показатель как тратятся общественные деньги

Большинство средств бюджета тратится на накладные и другие
текущие расходы, оставляя мало простора для предоставления
услуг

Улучшенные социальные услуги, особенно в области
здоровоохранения и образования являются основным для
сокращения бедности социального развития
3
Мониторинг и фактическое расходование
фондов

У многих развивающихся стран существенная разница между
утвержденными и фактическими расходами

Даже там, где фонды используются на намеченные цели, они обычно
не досягают нацеленным пользователям

На пример, фонды намеченные в бюджете на местные школы могут
использоваться на штат в штаб-квартире

Эти практики подрывают бюджетирование и затрудняют (или делают
невозможным) связать средства с результатами

Чтобы ответит на эти проблемы, правительство может осуществить
процедуры мониторинга, которые отслеживают поток денег от
бюджета до конечного пользователя
4
Основные этапы выполнения бюджета : выделение
средств
1. Выделение или выплата средств

Намеченные средства обычно распределяются, в течение периодов года
(как квартал или месяц). Ассигнования (наименована в некоторых
странах как квота) ограничивают сумму, которая может быть выдана или
намечена в течение каждого периода

Многие развивающиеся страны уполномочивают Минфин задержать
часть намеченных средств. Оставшаяся сумма может быть выдана
позже в течение года, отменена, или переведена на другие задачи

В странах, где намеченные суммы выделяются в начале каждого
квартала или месяца, бюджетные единицы работают с большой
неизвестностью относительно средств , которые будут доступны в
течение года

У некоторых стран двух этапный процесс: сперва средства выдаются
министерствам и департаментам; а затем эти органы распределяют
средства среди административных под ведомств
5
Основные стратегии выполнения бюджета
: обязательства фондов
2. Обязательства

бюджетные единицы несут юридические обязательства от имени правительства,
путем поставки заказов, присуждений контрактов, найма персонала, и т д.

Фундаментальный принцип финансового управления , что обязательства берутся
только для намеченных целей, и только на сумму, доступную для расходования

У каждой стране должны существовать контрольные процедуры (обсуждены
позже), с целью обеспечения законности и принадлежности, и обязанностей и
выплат

Некоторые страны позволяют, чтобы обязательства сделанные в течение одного
фискального периода переносились на последующий период. Однако, другие не
позволяют многократные обязательства

Соответствующим контролем желательно разрешит многократные обязательства
для основных инфраструктурных и других проектов, которые требуют
многолетнего завершения. Без этого метода, страны могут иметь стоп-го
финансирование, которое добавляет стоимость проекту и препятствует
рентабельным инвестиционным стратегиям
6
Отклонения расходов от бюджета
1.
Перечисление
Перенос средств внутри или среди ассигнований, разрешенные
законом или утвержденные другим законодательством
2. Конфискация
Удерживание средств от обязательств или расходования
Минфином или ведомством расходования
3.Перепрограммирова
ние
Перемещение денег от одного мероприятия на другое, обычно
внутри тоже самого ассигнования, счета или фонда
4.Повторное
бюджетирование
Формальные и неформальные рассмотрения бюджета
правительством в течение финансового года, обычно в ответ на
изменения бюджетных условий, или если принятий бюджет был
нереалистичен
5. Чрезмерные
обязательства
Обязательства на средства свыше утвержденной суммы. В
плохо управляемых странах чрезмерные обязательства могут
быть не зарегистрированные до выплаты
7
Виды контроля расходования
Вид контроля
Исполнит
ельное
агентство
Минфин и
другие
Внешний контроль
централь.
агентства
Внутренний
контроль
Подотчетность
руководства
ведомство
расходован
ия
ведомство
расходован
ия или
ответственн
Что под
контролем
Метод подотчетности
Конкретные
ресурсы
(индивидуальные
статьи
расходования, как
каждая позиция
или покупка)
Выполнение постатейного
бюджета, гражданских
услуг и других правил
Основные статьи
расходования
(зарплаты, все
оборудование, или
запасы, и т д.)
Аудит системы для
обеспечения, что
внутренний контроль
отвечает гос стандартами
Глобально
оперирующий
бюджет и
Отчеты и аудит
результатов, расходов,
качества и других
8
Переход от внешнего контроля к внутреннему
контролю
ОТ
ДО
Перечисленные по пунктам
расходы в бюджете
Категории расходов указаны в
бюджете
Расходование контролируется
центральным органом
Расходование контролируется
линейным департаментами
До-аудит (до расходования)
Пост аудит (после расходования)
Аудит индивидуальных трансакции Аудит системы внутреннего
контроля
Аудит всех трансакций
Тоже самые трансакции для
проверки системы
Менеджеры не могут добиться
гибкости
У менеджеров должно быть
возможность улучшит работу
Правила навязана внешними
мониторами
Правила исполнена внутренним
органами и принята как законные
9
Внутренний контроль это ключ управления с
целью результатов - 1

Внутренний контроль это широкое понятие, охватывающее разные
стороны действия органов, как правила и процедуры расходования
средств, найма персонала, приобретения или продаже активов, и
ведение учета и системы данных. Это также охватывает управление
риском и роль внутренних аудиторов

Внутренний контроль это сопоставление внешнему контролю, в
котором агентство должно получить разрешение от центрального
агентства до принятия разных действий, вовлекающие расходы
средств

Внутренний контроль является главным инструментом обеспечения,
. что государственные органы способны самоуправлению
10
Внутренний контроль это ключ
управления с целью результатов - 2

Агентство способно самоуправлению, когда аудиторы находят
несколько существенных недостатков при внутреннем контроле.
Существенные недостатки это практика или процедуры,
вывяливающие юридическое лицо к существенному риску или
потере

В большинстве передовых стран, аудиторы больше не проводят
аудит конкретных трансакций, а вместе этого проводят аудит
внутренней системы контроля, и пробу системы, рассматривая
выборочные трансакции

Качество внутреннего контроля может быть самым важным
руководством в определении могут ли агентству благоразумно
доверять широкие дискреции в проведении операций
11
Переход от внутреннего контроля к
управленческой отчетности
ОТ
ДО
Категории ресурсов
Категории результатов
Аудит расходования
Аудит затрат
Аудит ресурсов
Аудит результатов
Менеджер соблюдает
предполагаемые правила
У менеджеров свобода действий
Менеджеры ограничены в
использований ресурсов
У менеджеров общий
операционный бюджет
12
Использование информации о выполнений для
улучшения государственных услуг
Мероприятие
Цели
Измерение хода работы
Предоставляет информацию о ожидаемой работе;
используется для оценки результатов
Цели
Извещает менеджеров и граждан о конкретных результатах ,
ожидаемых для выполнения гос. органами
Отчет
Сравнивает фактическое и целевое выполнение работы, и
анализирует существенную разницу
Аудит
Независимая оценка надежности и актуальности отчетов о
выполнений работы
Реперы
Предоставляет базу для сравнения работы и достигнутых
результатов самым рентабельным производителями
Контракты
Соглашение между правительством и внутренними
производителями о расходах и результатах
Оплата по результатам
Связывает все части оплаты по результатам менеджера
БОР
Распределяет ресурсы на основе ожидаемой работы, с
каждым приростом средств увязанным к приращению
результата
13
Исполнение бюджетирования, ориентировано на
результаты (БОР) для улучшения государственных
услуг

БОР распределяет средства на основе фактических или ожидаемых
результатов

Не существует стандартное определение БОР: страны значительно
отличаются каким способом его определяют и исполняют

Многие страны определяют БОР , как систему бюджетирования, которая
показывает итоги или услуги , предоставленные каждым ведомством
расходования

Эта форма БОР не требует значительных изменений бюджетных практик
или государственного управления

У несколько стран БОР система, которая связывает каждый прирост
бюджетных ресурсов с приращением результатов или изменениями итогов

Исполнение этого типа БОР не требует фундаментальных изменении в
бюджетировании и управлении

Однако, как более тесно БОР связывает ресурсы и результаты, так больше
вероятность его фокуса на результаты чем итоги
14
Условия управления для БОР



Старые взгляды
Бюджетирование “двигает” управление. Если бюджет основан на
результатах, менеджеры будут подталкивать их организации на
улучшение работы
Современные взгляды
Бюджетирование формируется управленческой культурой и
контекстом, в рамках которого средства распределяются и услуги
предоставляются. Если управленческие условия не способствуют
работе, усилия базировать бюджеты на результаты будут
неудачными
Последствия
Для успеха, бюджетирование, ориентированное на результаты
должно быть частью более сильного усилия реструктурировать
государственные управление, и способствовать поведению,
ориентированному на результаты в государственных
организациях
15
Условия поведения для бюджетирования,
ориенитированного на результаты

Старые взгляды
Изменение содержания и классификация информации (путем измерения
результатов/итогов/ и выполнения работы или программных структур в
бюджетировании) достаточное для направления бюджетирования и управления на
результаты работы

Современные взгляды
Необходимо изменить инициативы/поведение составителей бюджета и
потребителей. Если они не изменятся, добавка информации о результатам и
результатам действий значительно не изменит бюджетные распределения

Два подхода для изменения стимулов/поведения
Менеджериялизм: сдвиг бюджетирования и управления от контроля и
соблюдений к выполнению работы и результатам, путем предоставления
возможностей менеджерам использовать свое мнение и гибкость внутри
зафиксированных бюджетных ограничений
Рынок: Создадите внутренние рынки внутри правительства, чтобы заставить
менеджеры рационально использовать средства для достижения
запланированных целей.
16
Человеческий фактор в предоставлении
государственных услуг

Работа правительства завысить от государственных. сотрудников,
отмечая что они предоставляют услуги гражданам

Этика государственных. услуг склона быть слабой, когда
государственные сотрудники мало оплачены, назначаются
используя политические связи, и считают выполнить свою работу без
особого утруждения а не на основе обязанностей

Слабые государственные. услуги этически открывают двери
коррупции, “мнимым рабочими”, которые часто отсутствуют (кроме в
день выдачи зарплаты), безразличия качеству услуг, незаботливого
обслуживания получателей услуг, и другие недостатки замедленной
работы
17
Человеческий фактор в предоставлений
государственных услуг, продолжение

Инструменты современного государственного управления, как
оценка результатов, оплата по результатам, контракты и
привлечение внешних ресурсов, могут компенсировать за слабое
предоставление услуг

Стимулирование государственных служащих, которые напрямую
работают с гражданами (как учителя, медицинский персонал, и
налоговые инспектора) может быть чрезвычайно трудным, но могут
быть и ключем улучшения государственных. услуг

Освобождения (как налоговые и от пошлин) использованы в
некоторых странах для поддержки морали и стимулирования работы,
но их долгосрочные воздействия сомнительные
18
Измерение результатов и итогов

Получение результатов зависит от надежной и своевременной информации
о объемах и стоимости результатов или итогов за счет государственных
средств

Измерение результатов и итогов зависит от разных источников и типов
информации

Результаты зависят от информации, которая присущая органу
расходования: хорошо работающая организация рутинно предоставляет
информацию о результатах в курсе выполнения своих программ

Итоги зависят от информации, которая полностью или частично внешняя
органу расходования. Для получения информации об итогах. Организация
должна измерять, что происходить вне границ

У организаций сильный контроль произведенных результатов . У них в
общем слабый контроль итогов их деятельности
19
Подотчетность за результаты

Управление и бюджетирование, ориентированные на результаты основаны
на мнении, что менеджеры должны быть ответственны за достигнутые
результаты – объем и качество услуг, эффективность предоставления услуг,
и другие параметры работы, как и воздействие на социальные и
экономические условия

Эта расширенная концепция подотчетности часто сопровождена
административными реформами, которые дают менеджерам больше
свободы управления их агентством, и чередуют фокус от бюджетирования к
ресурсам, к результатам, к итогам

Правительства в общем подвинулись гораздо больше в устранений
административного контроля, чем в отношений менеджеров ответственным
за результаты

Один из широко применяемых методов для укрепления ответственности это
определение задач заранее, и сравнивание результатов с другими
задачами. Другой метод это предоставление государственных. сотрудникам
премиальных для отличную работу
20
Податчетнность за результаты, продолжение

Задачи больше всего выполнимы, если они реалистичны и
стимулирующие, обеспечивают непрерывное улучшение
работы, и транспарантные

Оплата по результатам редко является эффективной, когда
бонус предоставляется за индивидуальную работу; но более
эффективная, когда награждается групповая работа

Некоторые правительства нанимают старших менеджеров по
временному контракту, который указывает задачи и ожидания

В некоторых странах, у аудиторов ответственности за
рассмотрением документов по результатам, выпущенные
государственным агентствам. Но в принципе. Результаты
аудита не были стандартизованы
21
Подотчетность по затратам

Затраты измеряются использованными средствами и
произведенными обязательствами, по сравнении с
расходами, которые измеряются платежами

Учет методом начисления для расходов, кассовый метод
для платежей

Ответственность менеджеров за расходы является
ключевым компонентом современной системы
управления

Подотчетность по затратам часто ослаблена
неудачами/невозможностями правительства
распределить разные издержки мероприятиям, которые
их порождают
22
Подотчетность по затратам, продолжение

Во многих странах бюджетные единицы не отчитываются за пенсии
государственных служащих или за использование ИТ систем

Простые схемы распределения, как пропорционально распределены
издержки технического обслуживания зданий, на основе квадратуры
использованного места, предоставляет более полный учет средств,
использованных правительством

У нескольких правительств система калькуляции издержек, которая
не позволяет им подсчитать себестоимость единицы услуг. Эти
недостатки препятствуют правительство связывать ресурсы с
результатами.
23
Учет денежных поступлений по
сравнению с учетом методом начисления
Расходы и платежи

В учете денежных поступлении, расходы учитываются, когда деньги
выплачиваются: в учете методом начисления, они учитываются,
когда на себя берутся обязательства

Многие страны учитывают средства методом начисления, но для
бюджетирования большинство до сих пор используют метод учета
денежных поступлении

Метод начисления предоставляет более точный учет финансовых
условий, особенно в странах, у которых существенные долги
(неоплаченные счета) или долсрочные обязательства на пенсии и
другие льготы

Метод начисления может также предоставить сильные стимулы для
менеджеров для контроля понесенных расходов, на пример,
издержки использования государственныхударственного офиса
24
Учет денежных поступлений по сравнению с
учетом методом начисления, продолжение
Расходы и платежи, продолжение

Метод начисления способствует совокупное калькулирование
государственных услуг и операций, взиманием платы у менеджеров
за выплаты позже в течение финансового периода, или другими
административными ведомствами

Однако, страна может надежно принять метод начисления, только
если у нее обоснованная система учета денежных поступлений

“Кассовое” бюджетирование (правительство платит за счета на
основе денег или на руки) обычно в странах с хрупкой/неустойчивой
экономикой. Это не эффективно, но позволяет правительству
пережит от одного финансового периода до другого, или от месяца к
месяцу
25