Кодекс ценностей и этики Государственной службы

Борьба с коррупцией:
Роль государственной
службы, основанной на
этических принципах
Дэвид Элдер
Старший советник
Российско-канадской программы
"Содействие реформированию государственного
управления в РФ"
Государственная служба Канады
• Следующие механизмы обеспечивают соблюдение принципов
этики и добросовестности в рамках государственной службы
Канады:
• Организационная «культура» государственной службы, её
традиции и обычаи
• Кодекс ценностей и этических норм, а также
Административные правила, утвержденные Советом
Казначейства
• Законы общего применения и законы, целью которых
является регулирование деятельности государственной
службы
Совокупность этих механизмов дает возможность утвердить
ценностно-этические нормы и служебную дисциплину.
• Система обучения, направленная на то, чтобы довести до каждого
сотрудника важность ценностей, лежащих в основе деятельности
службы.
2
Государственная служба Канады
•
В Канаде отсутствует единый нормативно-правовой акт, в котором бы
давалось определение государственной службы или который бы
устанавливал:
• должностные обязанности
• сферу ответственности
• статус
• схемы управления
• условия прохождения службы
• дисциплину
• льготы и выплаты
- В Канаде нет Закона о гражданской службе.
- Отсутствует Административный Кодекс, который бы регулировал, в
общих чертах, отношения между государством и гражданином.
- В Канаде также нет единого Закона о борьбе с коррупцией.
• Этическое поведение зависит от взаимодействия культуры, системы
управления, положений законодательства и подзаконных актов.
3
Подход к этическому поведению
•
В Канаде признается, что этическое поведение в государственном секторе
возможно при наличии режима, основанного на:
• Содержательных и обеспеченных правовой санкцией кодексах и
стандартах
– понимаемых и соблюдаемых государственными служащими
– уважаемых гражданами
• Системных практиках и процедурах
– основанных на законодательстве и
– опирающихся на
 поддержку лидеров из числа руководителей
 непрерывное обучение правилам служебной этики
 политическую поддержку высокого уровня, а также
 признание гражданами неприемлемости коррупции
(для сокращения масштабов коррупции необходимы как повышение
уровня выполнения норм этического поведения как внутри
государственной службы, так и за её пределами, в частности, через
усиление режима прозрачности)
4
Культура и традиции
государственной
службы
Культура государственной службы
Канадская государственная служба отличаетcя особой культурой и
служебной этикой, которые развились в связи:
- с необходимостью завоевать доверие общества;
- с желанием служить интересам общества, следуя намеченному
министрами курсу;
- с бережным отношением к государственным средствам и
ответственному использованию «налогов, уплачиваемых
гражданами»;
- с желанием приносить пользу своим согражданам;
- с многолетней традицией предоставления беспристрастных,
профессиональных советов и услуг.
6
Профессиональная государственная служба
• В Канаде государственных служащих назначают на
основе принципа личных профессиональных
достоинств, а не по политическим или
бюрократическим соображениям
• Государственные служащие подчиняются кодексам и
законам, но должны принимать решения,
соответствующие этическим принципам и несут
личную ответственность за свои действия
• Государственная служба действует в рамках режима
подотчетности
– Министры отвечают перед Палатой общин (и гражданами) за
исполнение государственных обязанностей и за действия
государственных служащих
Кодекс ценностей и этики
Государственной службы
8
Кодекс ценностей и этики
государственной службы
• Кодекс ценностей и этики государственной службы
– Разработан Рабочей группой внутри государственной службы в
результате проведения многочисленных консультаций с
государственными служащими (с использованием электронных
средств связи, фокус-групп и личных собеседований).
– Включил в себя наработки Специальной группы по вопросам
ценностей и этики государственной службы,
– Принят за основу при разработке Административных правил,
утвержденных Советом Казначейства.
– Предназначен – для привития принципа добросовестного
подхода к работе во всех государственных органах, укрепления
доверия к государственной службе и снабжения
государственных служащих руководящими указаниями.
Кодекс ценностей и этики
государственной службы
•
Кодекс зиждется на серьезном основании – Отчете Специальной группы по
вопросам ценностей и этики государственной службы (Доклад Тейта), в
котором сформулированы основные ценности государственной службы:
– Демократические ценности: лояльная поддержка министрам в служении
на благо общества;
– Профессиональные ценности: проявление при работе на благо народа
Канады профессионализма, эффективности, беспристрастности,
соблюдение принципа политической нейтральности.
– Этические ценности: неизменно добросовестная и честная работа,
заслуживающая доверия общества,
– Человеческие ценности: уважительное, справедливое и вежливое
отношением как к населению, так и к своим коллегам.
Более подробную информацию можно получить по адресу: http://www.cspsefpc.gc.ca/pubs_pol/hrpubs/TB_851/dwnld/vec-cve_e.pdf
10
Кодекс ценностей и этики
государственной службы
Основополагающий принцип: Государственные служащие обязаны ставить
интересы общества выше личных и частных интересов
•
Кодекс включает в себя следующие разделы:
– Программное заявление о ценностях и этических нормах
государственной службы (за основы были взяты ценности,
сформулированные в Докладе Тейта)
– Меры, направленные на предотвращение/исключение конфликта
интересов
– Принципы трудоустройства бывших государственных служащих
– Методы разрешения конфликтных ситуаций
С Кодексом ценностей и этики государственной службы можно
ознакомиться на сайте: http://www.tbssct.gc.ca/pubs_pol/hrpubs/TB_851/dwnld/vec-cve_e.pdf
В дополнение к Кодексу, также используются кодексы поведения,
разработанные отдельными министерствами и ведомствами с учетом
конкретных условий и сложностей в их работе.
Кодекс ценностей и этики
государственной службы
• Согласие с положениями Кодекса ценностей и этики является
условием найма на государственную службу
• Все государственные служащие несут ответственность за
соблюдение положений Кодекса при выполнении ими своих
обязанностей
• Государственные служащие обязаны заново анализировать свои
обязательства по выполнению требований Кодекса каждый раз,
когда в их личной жизни или в должностном регламенте
происходят серьезные изменения, с тем, чтобы убедиться в
отсутствии реального, кажущегося или потенциального конфликта
интересов между их должностными обязанностями и личными,
частными интересами
• Санкции за нарушение требований Кодекса: от административных
до увольнения
Административные правила
Совета Казначейства
Представляют собой сборник решений Совета Казначейства (Комитет Кабинета) по
административным вопросам
Имеют сходство с “нормативными актами” (но не проходят через утверждение
Парламентом – соблюдение правил обеспечивается руководством организаций,
имеющих право применять, в случае нарушений, административные санкции)
• Правила раскрытия информации, касающейся служебных злоупотреблений.
• Правила предупреждения притеснений и домогательств на работе и разрешения
связанных с этим ситуаций
• Правила заключения контрактов
• Правила государственных закупок
• Правила рекламной работы
• Правила обеспечения безопасности
• Правила на случай утраты денежных средств и прочих противоправных
действий, наносящих ущерб интересам государства
• Правила раскрытия информации о расходах на командировки и
представительских расходах
13
Нормативно-правовые акты,
регламентирующие работу
государственной службы
Правовое поле:
Законы, регламентирующие работу государственной
службы
– Закон о найме на государственную службу (Public Service
Employment Act)
– Закон об управлении государственными финансами
(Financial Administration Act)
– Закон об ответственности федерального правительства
(Federal Accountability Act)
– Закон о лоббировании (Lobbying Act)
– Закон о доступе к информации (Access to Information Act)
– Закон о неприкосновенности частной жизни (Privacy Act)
– Закон о защите сотрудников, сообщивших о служебных
злоупотреблениях (Public Service Disclosure Protection Act)
– Уголовный кодекс (Criminal Code)
Закон о найме на государственную службу
(Public Service Employment Act)
• Предусматривает назначение на основе личных профессиональных
качеств под контролем Комиссии по вопросам государственной
службы, которая
– Имеет административные полномочия – подотчетна Парламенту
и независима от исполнительной ветви власти
– Отвечает за разработку общих принципов найма на
государственную службу,таких как: учет профессиональных
качеств, недопустимость покровительства, представленность
всех групп населения на госслужбе)
– Обеспечивает контроль за назначениями, сделанными в
соответствии с полномочиями, делегированными
руководителям, определяющим, какие профессиональные
качества необходимы для каждой должности
• Вводит должностную присягу
• Обеспечивает соблюдение принципа политической нейтральности
государственных служащих, однако при этом сохраняет за ними
некоторые политические права.
Закон об управлении государственными
финансами (Financial Administration Act)
• Предоставляет необходимые Совету Казначейства полномочия по
управлению финансовыми средствами, человеческими ресурсами и
административными делами государственной службы.
• Обеспечивает дисциплину на государственной службе и дает
возможность использовать дисциплинарные меры воздействия
вплоть до увольнения.
• Определяет обязанности государственных служащих по сбору,
управлению и распределению государственных средств.
• Позволяет правительству принимать правила, относящиеся к
управлению государственной службой
17
Закон об ответственности федерального
правительства (Federal Accountability Act), 2006
•
Создал законодательные основы для принятия на государственной службе
мер, обеспечивающих открытость, прозрачность и справедливость:
– Закрепил положения, касающиеся конфликта интересов для лиц, замещающих
государственные должности (Закон о конфликте интересов - Conflict of Interest
Act) – Уполномоченный по вопросам служебной этики
– Ввел новые требование по отчетности лоббистов – Уполномоченный по
вопросам лоббирования
– Ввел должность Парламентского референта по бюджетным вопросам
– Расширил сферу действия Закона о доступе к информации (Access to
Information Act)
– Ввел должность Директора государственной прокурорской службы
– Внес поправки в Закон о защите государственных служащих, сообщивших о
служебных нарушениях (Public Service Disclosure Protection Act)
– Внес поправки в Закон об управлении государственными финансами (Financial
Administration Act) - “первым заместителям министров” поручены функции
“ответственных за финансовые/бухгалтерские вопросы”
– Расширил сферу полномочий Генерального аудитора.
Закон о лоббировании (Lobbying Act)
•
Основан на следующих принципах:
–
–
–
–
•
•
Свободный и открытый доступ к органам правительства.
Лоббирование государственных должностных лиц не противоречит закону.
Государственные должностные лица и общественность должны иметь возможность
знать, кто занимается лоббированием.
Система регистрации лиц, занимающихся лоббированием, не может служить
препятствием для свободного и открытого доступа к правительственным органам.
Требует от лица, получающего денежное вознаграждение за вступление в контакт
с федеральными должностными лицами по поводу разработки, внесения
поправок в любой федеральный закон, нормативный акт, стратегию или
программу, или по поводу выплаты грантов, взносов и прочих финансовых
средств или присуждения федеральных контрактов, зарегистрироваться и
предоставить о себе определенную информацию.
Надзор за исполнением Закона возложен на Уполномоченного по вопросам
лоббирования, который:
–
–
–
–
пользуется независимостью и подотчетен Парламенту
отвечает за создание и функционирование Системы регистрации лоббистов
отвечает за разработку Кодекса поведения лоббистов (Lobbyists' Code of Conduct)
обладает полномочиями на ведение расследований в отношении нарушений Закона и
Кодекса.
Закон о доступе к информации
(Access to Information Act)
• Закон дает право канадским гражданам (в том числе физическим
и юридическим лицам, средствам массовой информации, а также
членам Парламента) требовать и получать информацию,
имеющуюся в распоряжении государственных органов власти
• Обязывает предоставить заявителю полную информации (за
некоторыми исключениями), хранящуюся в любом
государственном органе – министерстве, ведомстве, корпорации,
фонде и в подотчетных парламенту органах. Исключение
составляют аппараты министров и членов парламента.
• Надзор за исполнением закона осуществляет Уполномоченный по
вопросам информации (является доверенным лицом/«агентом»
Парламента)
– Расследует жалобы, поступившие от запрашивающей стороны
– Предоставляет отчеты Парламенту
Закон о неприкосновенности частной жизни
(Privacy Act)
•
•
•
•
Обеспечивает защиту информации, собранную государственными органами.
Такая информация может быть использована лишь по своему целевому
назначению.
Предоставляет право канадским гражданам знать, какая информация о них
хранится в государственных учреждениях.
Обязывает предоставление подателю заявки касающейся их информации (за
некоторыми исключениями), хранящейся в любом федеральном государственном
органе
Надзор за исполнением закона возложен на Уполномоченного по вопросам
частной информации (является доверенным лицом/«агентом» Парламента)
– Расследует поступившие от запросившего информацию лица жалобы
– Отчитывается перед Парламентом
– Осуществляет надзор за исполнением Закона о защите частной
информации и электронных документах (Personal Information Protection and
Electronic Documents Act - PIPEDA), регулирующего сбор, использование и
раскрытие частной информации, хранящейся в целях правомерного
использования при ведении бизнеса – приведен в соответствие с правом
частных лиц на защиту частной жизни
Закон о защите государственных служащих, сообщивших о
служебных нарушениях (Public Servants Disclosure Protection Act)
•
•
•
Определяет для государственных служащих средства и методы раскрытия
информации о возможных служебных нарушениях в их среде и одновременно
обеспечивает защиту от проявлений мести за сообщение таких сведений.
В основе положены административной правила раскрытия информации
Надзор за исполнением закона осуществляет Уполномоченный по вопросам
добросовестной работы государственного сектора:
–
–
–
–
–
–
–
получает информацию о злоупотреблениях в государственном секторе со стороны
государственных служащих и граждан Канады
расследует обвинения и сообщает о результатах расследований соответствующему высшему
должностному лицу соответствующей организации
имеет право предложить на рассмотрение высшего должностного лица меры исправления
ситуации
обеспечивает защиту от репрессалий в отношении лиц, раскрывших информацию о служебных
нарушениях (принимает от государственных служащих жалобы на преследование за раскрытие
информации о нарушениях)
расследует жалобы на репрессивные меры, предпринимает меры по примирению сторон, или,
если это не приводит к разрешению проблемы, передает дело в квази-судебный орган –
«Трибунал по вопросам защиты государственных сотрудников, сообщивших о служебных
нарушениях» (Public Servants Disclosure Protection Tribunal) для проверки факта репрессалий и
принятия мер к исправлению ситуации.
отчитывается перед Парламентом
вправе предоставить заявителю доступ к юридическим консультациям.
Закон о конфликте интересов
(Conflict of Interest Act)
Цель: максимально сократить возможность возникновения конфликта между служебными обязанностями публичных
должностных лиц (ПДЛ) и их частными, личными интересами
Примечание: В число ПДЛ входят министры, парламентские секретари, работающие на полной или неполной рабочей
ставке сотрудники аппарата министров и их советники, лица, назначенные на должность указами правительства
или приказами министров (первые заместители министров, главы агентств и государственных корпораций, члены
федеральных советов и административных трибуналов)
• Активы ПДЛ подлежат декларации. В случае, если характер активов может привести к конфликту интересов,
ПДЛ обязано отказаться от владения ими передать их в трастовое управление.
• ПДЛ обязано подавать декларацию о некоторых видах активов, определенных видах деятельности в
неслужебное время и подарках на сумму от $200 и выше.
• ПДЛ не вправе участвовать в обсуждениях, принятии решений, прениях или голосовании, если это может
привести к конфликту интересов.
• ПДЛ обязано отказаться от подарка, если имеются основания рассматривать его как инструмент
воздействия на выполнение им должностных функций, обязанностей или полномочий.
•
Надзор за исполнением закона возложен на доверенное лицо/«агента» Парламента - Уполномоченного по вопросам
конфликта интересов.
– Он также отвечает за соблюдение Кодекса правил поведения членов Палаты общин
(Conflict of Interest Code for Members of the House of Commons)
– Предоставляет конфиденциальные консультации для ПДЛ и членов Парламента по вопросам соблюдения Закона
и Кодекса
– Предоставляет конфиденциальные консультации для премьер-министра по вопросам конфликта интересов и
этики.
Уголовный Кодекс
• Уголовный Кодекс (Разделы 118-125)
содержит положения, конкретно
относящиеся к публичным
должностным лицам:
– вопросы взяточничества,
– мошенничества,
– коррупции,
– утраты доверия при исполнении
должностных обязанностей
Законы общего
применения, имеющие
отношение к
государственной
службе
Уголовный Кодекс
• Другие разделы Уголовного кодекса, содержащие
положения общего применения, также
распространяются на государственных служащих- с
добавлением «государства» в качестве
пострадавшей стороны и положения о преступлении
против государственной собственности:
– Воровство
– Подлог
– Несанкционированное проникновение, проникновение со
взломом
– Преступления, совершенные с применением компьютера
• несанкционированный преступный доступ
• кража программных средств или данных
• изменение или уничтожение данных
Прочие законы и положения
• Конституционный акт 1867 г.
• Конституционный акт 1982 г., включая
Хартию прав и свобод (Charter of Rights and
Freedoms)
• В число других законов входят:
– Закон о подоходном налоге (Income Tax Act
– Закон о правах человека (Canada Human Rights
Act)
• Все законы провинций
Выводы:
Необходимо создание и
укрепление государственной
службы, основанной на
ценностях и этических нормах
Важность организационной культуры
государственной службы
• Деятельность государственной службы регулируется многими
законами, однако, само по себе, наличие этих законов не
гарантирует свободу от коррупции.
• Очень важны такие факторы, как организационная культура и
традиции/обычаи.
• С точки зрения создания организации, основанной на ценностях и
этических нормах, важную роль играют руководители, которые
• Подают пример для подражания
• Предоставляют сотрудникам советы и наставления
• Разрешают ситуации, связанные с поведением, способным
помешать выполнению должностных обязанностей
• Также важное значение имеют факторы прозрачности и
подотчетности, а также концепция служения народу.
Обучение ценностям и этике государственной службы
• Обучение ценностям и этическим нормам и их
закрепление играют важную роль
- Во всех структурах государственной службы:
-
- Канадская школа государственной службы предлагает
специальные учебные курсы, касающиеся ценностей и этических
норм.
- Они являются важными компонентами курсов обучения
лидерству и менеджменту, а также финансовому и кадровому
управлению.
Министерства и агентства:
- Большинство организуют обучение, связанное со своими
конкретными потребностями (Министерство здравоохранения,
Министерство по делам иммиграции и гражданства)
- Обучение играет важную роль в Вооруженных силах, полиции,
Службе пограничной охраны
Подробную информацию о программе,
государственной службе Канады,
канадских подходах к
законотворчеству, борьбе с
коррупцией можно найти на сайте:
www.formulaprava.ru