Законом о государственной службе

Законодательные
инициативы в Канаде:
принятие
политических решений
Презентация
Дэвида Элдера
Иркутск, июнь 2008 г.
1
Канада
• Федеративное государство
• Демократическое государство
парламентского типа
– Ответственное правительство
• в его основе – ответственность министров
перед Парламентом
• государственная служба является
профессиональной и непартийной
2
Канада: Федеративное государство
• В Канаде имеется центральное (федеральное)
правительство
• Административно Канада делится на:
• 10 провинций
– наделенных по Конституции в основном сходными
правами
– для провинции Квебек предусмотрен особый статус
• 3 территории (Юкон, Северо-западные
Территории, Нунавут)
– созданные в соответствии с постановлениями
Парламента Канады (а не по Конституции)
– полномочия Правительства Канады делегированы
каждой из территорий
Положения Конституции менять сложно
– крупных изменений не было с 1982 г.
3
(1898)
0.1%
Краткая
информация о
Канаде
(1870)
0.1%
(дата вступления в конфедерацию)
Процент от общей численности населения в 30,9
миллионов
Налогоспособность ($S на душу населения)
(1948)
1.8%
$4,914
(1999)
0.1%
(1867)
24.1%
$5,729
(1871)
13.2%
$6,114
(1905)
9.7%
$10,472
(1905)
3.4%
$6,155
(1870)
3.8%
$5,001
(1867)
3.1%
(1867)
37.8%
$6,669
$4,977
(1867)
2.5%
$4,655
(1873)
0.5%
$4,436
4
Конституционное разделение власти
Канада
Провинции
«Поддержание мира,
порядка и добросовестное
управление»
«Издание нормативных актов по Сельское
труду и предпринимательству»
хозяйство
Торговля и коммерция
Налогообложение и сборы
Почтовая служба
Оборона
Судоходство и торговый флот
Страхование по безработице
Валюта и банковское дело
Уголовное право
«Индейцы»
Международные вопросы
Оффшорные природные
ресурсы
Остаточные правомочия
Прямое налогообложение
Образование
Социальные услуги
Здравоохранение
Гражданское право
Муниципальные учреждения
Собственность и гражданские права
Правосудие
Азартные игры и лицензии на
продажу алкоголя
Природные ресурсы (нефть и газ,
горная промышленность, лесное
хозяйство, потребление
электроэнергии)
Общие
Иммиграция
Окружающая
среда
Пенсии
5
Канада: демократическое государство
парламентского типа Законодательная власть
Верхняя палата – Сенат:
105 членов: назначаются по рекомендации Премьер-министра
Нижняя палата – Палата общин:
308 членов
избираются по избирательным округам – по одному от каждого, по
принципу простого большинства
«Палата доверия»
Палата общин выделяет средства на работу правительства, включая
предоставление государственных услуг
Премьер-министр и большинство министров являются членами
Палаты общин
6
ПАРЛАМЕНТ
Корона
Власть
Палата
общин
Подотчетность
Суды
Сенат
Кабинет
Предоставление
средств
Консультации и
поддержка
министров
Управление
Государственная служба
7
Премьер-министр
• Пост, основанный на традициях и практике, а не на
официальных положениях Конституции или закона
• Отвечает за обеспечение единства в Кабинете и за
руководство деятельностью министров
• Является гарантом ответственного государственного
управления
• Реализует коллективную ответственность
• Обладает уникальными полномочиями
–
–
–
–
назначение и определение полномочий министров
назначение старших государственных чиновников
управление деятельностью Кабинета
принятие решений по вопросам политики/финансов
8
Подразделения, обеспечивающие
работу Премьер-министра
• Аппарат Премьер-министра
– Штат личных и политических помощников
• Бюро Тайного совета
– Государственные служащие, играющие роль
советников Премьер-министра и Кабинета
«Аппарат Премьер-министра набирается по
партийному принципу, ориентируется на
политические задачи, но учитывает практическую
необходимость. Бюро Тайного совета набирается по
непартийному принципу, ориентирована на решение
практических вопросов, но при этом учитывает
политическую обстановку».
Гордон Робертсон, бывший секретарь Тайного Совета
9
Ответственное государственное
управление
• Входящие в Кабинет министры несут коллективную
и личную ответственность перед Палатой общин.
• Все входящие в Кабинет министры должны быть
членами Парламента.
• Правительство остается у власти до тех пор, пока
оно сохраняет доверие Палаты общин –
«ответственное правительство».
• Палата общин демонстрирует доверие
правительству одобряя предложенные им
законопроекты и бюджет.
10
Полномочия государственного
управления переданы министрам
• Парламент наделяет министров полномочиями и
создаёт министерства
• Исполнительная власть осуществляется Премьерминистром и министрами, входящими в Кабинет
• Министры отвечают за:
– проведение в жизнь политики правительства
– руководство деятельностью государственной службы при
разработке политики и предоставлении услуг
– доведение информации о государственных программах
до граждан
• Министры также отвечают и за другие относящиеся
к их портфелю организации (в соответствии с
законом)
11
ПОРТФЕЛЬ МИНИСТРА
Парламент
Министр
Парламентские
секретари
Министерство
Организации, аналогичные
министерству
• в подчинении Министра
Агентства /
Административные трибуналы
• Различная степень независимости
от отвечающего за них Министра
• Ответственный министр, например,
может издавать указания
Государственные корпорации
или аналогичные организации
• Действуют на основе принципа
юридической самостоятельности
по отношению к Министру
• Роль министра сводится к подаче
отчетов и назначениям
12
Государственный сектор сегодня
• В Канаде существует 23 министерства и
ведомства.
• 65 агентств, предоставляющих
государственные услуги
– Это число включает в себя 26
административных трибуналов
• 43 государственные корпорации (так
называемые «корпорации Короны»)
Примечание: ответственность за эти
организации лежит на министрах
13
Государственная служба Канады
•
•
•
Формируется по непартийному принципу, состоит из
профессионалов
Служащие назначаются на должности в соответствии с
Законом о государственной службе: Комиссия по
государственной службе – «защитник системы
назначения в соответствии с личными качествами»
Привержена общим ценностям:
– Демократическим – включая выдачу рекомендаций и
лояльность к должным образом избранному
конституционному правительству
– Профессиональным – компетентность при выдаче
рекомендаций и в работе
– Этическим – справедливость, честность
– Человеческим – уважение, вежливость
14
Государственная служба и
политическая стратегия
•
•
•
•
•
Профессиональная государственная служба обязана помогать
министрам в выработке политической стратегии
На государственной службе лежит обязанность проводить
исследовательскую работу и анализ, организовывать проведение
общественных консультаций и предлагать министрам рекомендации
относительно выработки политической стратегии
Политическая стратегия не только определяется по принципу «сверхувниз» - в том числе, она вырабатывается и государственной службой
Государственные служащие «говорят правду властям», обеспечивая
проведение качественного анализа
Государственные служащие, как правило, сотрудники отделов
выработки политической стратегии министерств, представляют на
рассмотрение министров предложения – обычно в форме
Рекомендаций министерства, составляющих основную часть
Меморандума для Кабинета.
15
Единый подход
• Соответствие проекта законодательного акта
предъявляемым к нему требованиям зависит от
качества анализа
• Процесс выработки политики в тех областях проходит в
рамках институционального и процедурного контекстов,
предусматривающих конкретные роли для
– Министерства, выступающего с законодательной
инициативой
– Центральных ведомств, прежде всего, Секретариата
Кабинета (“Бюро Тайного Совета”), Минфина и
Совета Казначейства
– Минюста и составителей проектов законодательных
актов
16
Выработка политической стратегии –
Необходимость вовлечения граждан
• Процесс выработки политической стратегии предусматривает
проведение широких консультаций с гражданами:
– Консультации с гражданами должны сопровождаться их вовлечением в
процесс выработки политической стратегии
– Преимущества: участие граждан в процессе позволяет выработать
более совершенную стратегию
• Одной из основных задач при выработке политической стратегии
является определение инструмента её реализации
– Является ли принятие нового закона наилучшим способом повлиять на
или изменить поведение граждан?
– Можно ли добиться цели другими путями:
• Через принятие регулирующих документов или добровольных
кодексов, налогообложение, предоставление субсидий,
предоставление информации (паблисити, реклама), заключение
контрактов, работу в партнерствах?
17
Одобрение выработанной
политической стратегии и переход к
законодательной инициативе
•
•
Требуется одобрение Кабинетом законодательной
инициативы Министра – (представляется
Кабинету в форме Меморандума)
Меморандум подается во всех случаях, когда
требуется одобрение Кабинетом политических
инициатив, касающихся:
–
–
–
Новых программ и услуг правительства
Новых налогов
Принятия нового законодательства или поправок к
действующим законам
18
Меморандум для Кабинета –
предложение министра
• Министр подает в Кабинет меморандум, чтобы
заручиться поддержкой коллег в отношении
предлагаемых им действий.
• Меморандум является
– Общей отправной базой для всех членов Кабинета при изучении
вопроса и выработке решения
– Средством обеспечения коллективной ответственности
– Инструментом принятия правительственных решений
– Основой для протокольной записи решения Кабинета
– Средством для подготовки инструкций по составлению проекта
законодательного акта
• Меморандум обычно готовится министерством,
выдвигающим законодательную инициативу
Меморандум для Кабинета –
Рекомендации министра - Элементы
Тема
Рекомендации
Аргументация
Факторы
Риски и стратегии решения
Результаты и подотчетность
Финансы, Активы, Люди
Возможные последствия
План организации информационной
поддержки
20
Меморандум для Кабинета:
в фокусе внимания - проблема
• Важность определения сути проблемы и
понимания, почему требуется принятие
мер властями:
– Отчего возникла проблема?
– Как она соотносится со стратегическим курсом
правительства?
– Каковы основные аргументы в пользу продолжения
поиска решения
– Каким могут быть отрицательные последствия
продолжения ИЛИ прекращения поиска решения?
– Имеются ли правовые риски, включая риски,
связанные с Конституцией и Хартией?
21
Меморандум для Кабинета:
в фокусе внимания - анализ
• В ходе анализа учитываются следующие факторы:
горизонтальной влияние и воздействие на другие аспекты
федеральной политической стратегии
принцип неприкосновенности частной жизни
официальные языки
интересы провинций, территорий или регионов
гендерный аспект
последствия для частного сектора и гражданского общества
последствия для устойчивого развития окружающей среды
международные последствия
последствия для управляемости и оказания госуслуг
финансовые последствия
отчетность по результатам: планы оценок и аудитов
связи с общественностью
22
Меморандум для Кабинета:
в фокусе внимания - граждане
• Правительство считает своим долгом привлекать граждан к
разработке политической стратегии, программ и услуг (включая
разработку нормативно-правовой базы), имеющих последствия для
их жизни
• Меморандум суммирует общественное мнение и опасения
населения относительно данного вопроса
• Меморандум содержит информацию относительно
– Основных лиц или групп, на которых скажется решение
– Основных заинтересованных сторон, с которыми проведены
консультации
– Механизмов консультаций
– Результатов проведенных и планов будущих консультаций
– Других вопросов, касающихся подаваемых предложений (гендерного
анализа, участия различных этнических групп, официальных языков)
• В Меморандуме изложен план информирования
населения об изменениях в политике
Меморандум для Кабинета:
в фокусе внимания - инструменты
•
•
•
•
Меморандум предлагает курс действий
– Определяет роли и ответственность министров за реализацию
– Указывает какие инструменты реализации политической стратегии должны
применяться
Меморандум рассматривает возможности применения всех инструментов:
– Информации
– Наращивания потенциала
– Экономических инструментов, включая налоги, сборы и государственные
расходы
– Правил, включая законодательные и регулирующие акты
– Организационные структуры
Меморандум ставит в центр внимания достижение желаемого результата (а не
применение того или иного инструмента –законодательства или регулирования)
Соблюдается принцип: прибегать к законодательным мерам только в случаях, когда
это абсолютно оправдано
– Министр, инициирующий законодательство, обязан показать, что этот принцип
соблюден и что никаких других путей эффективного достижения целей политики,
кроме законодательного, нет.
Меморандум для Кабинета:
в фокусе внимания – инструкции по
составлению законопроекта
• Если министр считает, что принятие закона будет наиболее
эффективным шагом, в меморандум включаются инструкции по
составлению законопроекта:
– Схема составления законопроекта и утверждения его Кабинетом перед
направлением в Парламент
– Определяются содержание и пределы действия законопроекта
• Инструкции по подготовке законопроекта:
– Являются ключевым инструментом, с помощью которого Кабинет контролирует
законодательный процесс путем детального изложения точки зрения Кабинета
на то, каким образом политическая стратегия должна быть отражена в
законодательстве
– Дают возможность министерству-инициатору детально продумать свои
предложения
– Дают возможность другим министерствам понять, каким образом новое
законодательство скажется на них
– Задают направление работе непосредственных разработчиков законопроекта
– Служат для оценки соответствия законопроекта поручению Кабинета
Меморандум для Кабинета:
роль министров
• Министры отвечают за:
– Реализацию политической стратегии правительства
– Руководство государственной службой в вопросах выработки
стратегии и оказания государственных услуг
– Доведение информации о разработанных правительством
программ до населения
• Министры контролируют подготовку предложений по стратегии
– Государственные служащие проводят анализ, исследования и
консультации
– Государственные служащие министерства-инициатора проводят
консультации с другими министерствами
– Государственные служащие готовят Меморандум
• После завершения процесса консультаций Министр представляет
Кабинету предложения по политической стратегии в форме
Меморандума
Роль Кабинета
• Кабинет: политическая трибуна премьер-министра для
поддержания единства в правительстве
• Министры несут коллективную ответственность за
политику правительства перед Палатой общин
• Обсуждение вопросов в Кабинете проходит на закрытых
заседаниях для обеспечения полной и откровенной
дискуссии и для сохранения солидарности членов
Кабинета после принятия решений
• Своими решениями Кабинет превращает предложения
министров (подаваемые, как правило, в виде
Меморандума в Кабинет министров) в государственную
политическую стратеги
27
Структура Кабинета: комитеты
Кабинет
(27)
Под председательством
премьер-министра
Приоритеты и
планирование
(12)
Совет
Казначейства (9)
Социальные
вопросы (10)
Международные
вопросы и
национальная
безопасность (10)
Оперативные
вопросы (10)
Окружающая
среда и
энергетическая
безопасность
(10)
Экономический
рост и достаток в
долгосрочной
перспективе (12)
Афганистан
(5)
апрель 2008 г.
28
Путь политической стратегии: от
меморандума до решения правительства
Закрытое
совещание
Комитет
Кабинета
Кабинет
Закрытое
совещание
Действия
Комитет
по операциям
Закон
Нормативно-правовой
акт
КТС/АПМ/Минфин/ССК
Министр
Министерство
Реализация
программы
Анонсирование
Совет Казначейства
Другие министерства
и ведомства
Действия
29
Бюро Тайного Совета:
Секретариат Кабинета
• Отслеживает инициативы министерств
• Гарантирует проведение необходимых
консультаций между министерствами
• Реализует изменения в политической стратегии
– обеспечивает качество меморандумов
• Готовит заседания Кабинета и Комитетов:
–
–
–
–
Повестки дня
Резюме для председателя
Протоколы
Решения комитетов
– Информация
30
Министерство финансов
• Готовит проект годового бюджета и регулярно
докладывает об изменениях в экономическом
положении страны
• Задает основные направления бюджетной политики
• Осуществляет управления консолидированным
бюджетным фондом доходов (Consolidated Revenue
Fund)
• Отвечает за макроэкономические вопросы в целом
• Определяет налоговую политику
• Осуществляет контроль за перечислением
трансфертов провинциям
31
Секретариат Совета Казначейства
• Оказывает поддержку Совету Казначейства (Комитет
Кабинета - Cabinet Committee)
– Осуществляет руководство проведением
административной реформы
• Осуществляет контроль за рачительным
использованием ресурсов в следующих сферах:
– Административная политика
– Финансовое управление, контроль за расходами
• Готовит экспертные оценки по поводу обращений
правительства в Парламент с запросом об
ассигнованиях
• Выступает как работодатель для всех государственных
служащих: ведет с представителями наемных
работников переговоры об условиях найма.
32
Минюст и законодательство
•
•
•
•
Минюст: в соответствии с определенной законом ролью выступает
как юрисконсульт правительства
Юрисконсульты всех министерств являются сотрудниками
Министерства юстиции. Помогают аналитикам министерств в
выработке политической стратегии.
–
Разъясняют суть законодательного процесса и его требования
–
Обеспечивают правильность составления инструкций по
подготовке законопроектов
Минюст ведет и контролирует процесс подготовки проектов
законодательных актов
–
Гарантирует, что подготовленные проекты соответствуют
основным задачам, поставленным Кабинетом, и требованиям
законодательства
Минюст проводит анализ и контроль за взаимодействием
составителей инструкций и разработчиков политической стратегии,
составителей проектов законодательных актов и советников по
правовым вопросам, работающих при министерствах
33