Рейтинг готовности регионов к муниципальной реформе

Общественная палата Российской Федерации
Комиссия по местному самоуправлению и жилищной политике
Рейтинг готовности регионов к
муниципальной реформе
По материалам 1 этапа экспертного опроса
Москва
28 апреля 2008 года
1
Описание проекта
Цель
Оценка готовности регионов к вступлению в действие с 1 января 2009
года закона № 131 «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации
Методика
Экспертный опрос:
• Работников муниципальных органов власти
• Представителей региональных общественных палат
• Регионоведов, специалистов в сфере МСУ
• Журналистов
Содержание
исследования
1.
2.
Общая характеристика основных проблем на пути
муниципальной реформы
Рейтинг готовности регионов к реализации ФЗ-131
2
Основные препятствия на пути реформы МСУ
3 ключевых проблемы:
•Слабый общественный
контроль за ходом
муниципальной реформы
•Размытость позиции
федеральной власти
•Необеспеченность функций и
полномочий МСУ
материальными средствами
Проблемы, признанные значительными:
• Противоречия внутри законодательства
• Отсутствие достоверной муниципальной статистики
• Недостаток квалифицированных кадров
• Противоречия между региональными и муниципальными властями
• Конфликты между различными уровнями муниципальной власти
• Сосредоточенность муниципалитетов на текущем управлении, низкая мотивация к
модернизации и развитию
• Неурегулированность имущественных споров
3
Слабый общественный контроль за ходом
муниципальной реформы
Эксперты предлагают два варианта
объяснения
1. Закрытость системы МСУ от общества
•
•
•
•
Инициативные граждане категорически не
приветствуются
Основная причина пассивности граждан несбалансированность полномочий и
финансовых возможностей муниципальных
образований.
Сам ФЗ № 131-ФЗ содержит положения,
ограничивающие возможность влияния
граждан на реформы.
Упразднение 131-м законом сельских сходов
для муниципальных образований с
населением свыше 100 человек и статуса
старост привело к ослаблению контроля за
деятельностью органов МСУ и ходом
муниципальной реформы
2. Пассивность граждан
• Низкая явка населения даже
на публичные слушания
• Граждане мало проявляют
инициативы в улучшении
своей жизни, надеясь, что их
проблемы будут решать
органы власти всех уровней
4
Размытость позиции федеральной власти
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Постоянные попытки различных групп снизить
эффективность местной власти
Работа судебной системы не выдерживает
критики. Верховный суд уклоняется от
обобщения судебной практики
Федеральные ведомства и прокуратура не
участвуют в пресечении нарушений
законодательства при реализации реформы
Подавляющее большинство проблем МСУ –
следствие отсутствия квалифицированных
кадров на федеральном уровне
Взгляд "сквозь пальцы" на притеснение
МСУ
Не определена роль каждого министерства и
ведомства РФ в развитии субъектов РФ
Происходят «шатания» из стороны в
сторону. Этим пользуются лоббисты, в том
числе заинтересованные в сохранении
условий для коррупции.
Фактический саботаж реформы чиновниками
Ряд последних поправок в ФЗ № 131-ФЗ
позволяет ликвидировать местное
самоуправление в поселениях.
За последние 8 лет сменяли друг друга три
направления:
1. Стремление до 2004 года к укрупнению
муниципальных образований вплоть до
создания единых муниципальных районов.
2. С 2004 года по 2006 год включительно –
разукрупнение и дробление МО.
3. С второй половины 2007 года – тенденция к
оптимизации количества М.О. с целью их
сокращения.
Такая смена векторов дезорганизует органы
государственной власти и местного
самоуправления.
5
Необеспеченность функций и полномочий
МСУ материальными средствами
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Первоначально было предусмотрено исполнение вопросов местного значения: поселениями –
22, муниципальными районами – 20, городскими округами – 27. Потом это число составило для
поселений – 34, муниципальных районов – 31, городских округов – 38. Это не считая
полномочий исполняемых органам местного самоуправления в соответствии с Земельным,
Водным и Лесным кодексами. При этом налоги, перечисляемые в бюджет поселений,
остались прежними.
Органы МСУ не обеспечены финансами по обеспечению функций по пожарной безопасности,
предотвращению экстремизма, полномочия сельских поселений по строительству, ремонту и содержанию
дорог и дорожных сооружений.
Наиболее яркий пример – регистрация граждан по месту жительства и осуществление отдельных
нотариальных действий в поселении, где отсутствует нотариус! ОМС вынуждены осуществлять данные
полномочия без финансовых ресурсов, так как нет других органов, которые обязаны были бы оказывать
данные публичные услуги населению.
Отсутствуют средства на несение бремени содержания объектов инфраструктуры муниципальных
услуг, в то время как износ таких объектов по большинству МО приближается к 80-90, а то и 100%.
Нет материальных средств на ремонт жилфонда, строительство и содержание дорог
Удельный вес в структуре доходов местных бюджетов в Брянской области приходится на
межбюджетные трансферты 60,3% от общего объема местных бюджетов
Контрольно-счетные органы городских и сельских поселений функционируют на общественных
началах.
Перечень вопросов местного значения постоянно расширяется вновь принимаемыми законами, но
перераспределения доходных источников в пользу местных бюджетов не происходит.
Федеральными контролирующими и надзорными органами за неисполнение вопросов местного значения,
подзаконных актов просмотрены для глав МО только штрафные санкции, невзирая на то, что в местных
бюджетах просто нет средств для их реализации.
Наиболее остро вопрос с ресурсами стоит для сельских поселений. Однако во многом он
обусловлен невыполнением и нежеланием выполнять свои обязанности органами МСУ муниципальных
районов.
6
Необеспеченность функций и полномочий
МСУ материальными средствами (2)
Инициативы и рекомендации
•
Ввести целевое выделение федеральной властью средств на
софинансирование капитального ремонта инфраструктурных
объектов муниципальной собственности или строительства новых
объектов, в том числе с использованием инновационных технологий.
•
Пересмотреть и уточнить часть вопросов местного значения (включение в число вопросов
местного значения организации осуществления местного самоуправления в МО; создание
условий для деятельности добровольных формирований населения по охране
общественного порядка; перевод жилых помещений в нежилые помещения и нежилых
помещений в жилые помещения; создание условий для обеспечения управления
собственниками многоквартирными домами; исключения из числа вопросов местного
значения ГО и ЧС; уточнение вопросов местного значения, связанных с культурой, опекой и
попечительством в поселениях, мобилизационной подготовкой в районах
•
Изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части закрепления за
муниципальными образованиями большего объема налоговых доходов, НДФЛ – до 70%,
налог на прибыль до 5%.
•
Нужен федеральный нормативно-правовой акт о государственных минимальных
социальных стандартах, что не позволяет привести к принципу единообразного
формирования расходов на реализацию полномочий, закрепленных за муниципальными
образованиями.
•
Необходимо на федеральном уровне закрепить собственные налоговые источники
муниципальных образований.
7
Противоречия внутри законодательства
•
В результате внесения поправок в законодательство о
реформе концепция практически утеряна,
законодательство все более строится на сиюминутных
решениях и результатах лоббирования.
•
Нет определенности в полномочиях местного
самоуправления
•
При сегодняшнем состоянии судебной системы каждая
норма закона должна иметь единственную однозначную
трактовку, не входящую в противоречие с другими нормами
этого же или других законов.
•
Федеральное законодательство по вопросам
территориальной структуры и полномочий строится на
совершенно других принципах, чем по финансовым
вопросам.
• Увеличение количества вопросов местного значения и объема полномочий органов МСУ не
сопровождается соответствующими изменениями в бюджетном и налоговом законодательстве
•Многие вопросы МСУ сформулированы нечетко. Непонятно каково должно быть участие муниципальных
образований в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, профилактике
терроризма и экстремизма, обеспечении первичных мер пожарной безопасности. Отсутствует четкое
определение таких понятий как «первичная медико-санитарная помощь».
• Законодательством не установлено, кто конкретно отвечает за создание и содержание полигонов твердых
бытовых и производственных отходов, скотомогильников.
• Нет освобожденного главы совета депутатов, работать над разработкой законодательных актов некому
• Нормы бюджетного и гражданского законодательства фактически не позволяют объединять ресурсы для
межмуниципальной кооперации.
• Нормы ЖК РФ и ЗК РФ содержат различающиеся положения по передаче земельных участков
собственникам помещений в многоквартирных домах.
• Законодательство о тарифном регулировании не учитывает типологию муниципальных образований.
• В условиях нехватки юридических кадров проблемы коллизий законодательства либо становятся
неразрешимыми либо приводят к массовым нарушениям законодательства.
8
Отсутствие достоверной
муниципальной статистики
•
•
•
•
•
Муниципальной статистики практически нет. Государственная
статистика выдает муниципальной власти не всю информацию и, в
большинстве своем, за плату.
Госстат предоставляет информацию за плату
Имеющаяся статистическая отчетность не соответствует условиям
работы в рамках реализации фз-131 и не отражает в полном объеме
показателей в разрезе территориальных бюджетов. Отсутствуют
сведения о стоимости основных производственных фондов, прибыли
(убытках) в разрезе городских и сельских поселений.
Сроки подготовки указанной отчетности не позволяют оперативно
использовать необходимые для прогнозирования на очередной
финансовый год показатели.
В существующей статистической отчетности фонд оплаты труда по
организациям силовых структур отражается в целом по субъекту в
виде централизованного досчета, что искажает достоверность данных
по этому показателю в разрезе муниципальных образований при
прогнозировании налога на доходы физических лиц.
•Последняя перепись населения проводилась в рамках старого административно-территориального
деления. В итоге по большинству МО нет даже точной информации по численности населения.
• Нет точного знания потребностей граждан в бюджетных услугах.
•Нет единого подхода и инструментария на федеральном уровне. Информация с мест противоречива и не в
полной мере отражает ситуацию в муниципальных образованиях.
• С принятием ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в РФ»
первичные статданные по хозяйствующим субъектам, содержащиеся в формах федерального
статнаблюдения, стали информацией ограниченного доступа и муниципальным образованиям не
предоставляются.
• Многие показатели в разрезе муниципальных образований органами статистики не разрабатываются и не
входят в перечень Федеральной программы статистических работ.
• Существующие формы бухгалтерской и бюджетной отчетности не позволяют определить объем расходов
бюджетов по осуществлению отдельных полномочий, перераспределяемых между уровнями власти в рамках
реализации ФЗ-131.
• Нет Федерального закона «О муниципальной статистике в РФ». Отсюда все беды.
• Не хватает муниципальной статистки пространственного и территориального развития.
9
Недостаток квалифицированных кадров
Нехватка кадров
•
•
•
Нет квалифицированных специалистов по муниципальному
управлению, юристов, муниципальной статистике, по бюджетной
и финансовой работе.
Нехватки кадров остра на поселенческом уровне, особенно в
труднодоступных и малонаселённых местностях.
Низкий уровень компьютерного и электронного обеспечения, нет
специалистов в области компьютерных технологий
Недостаточная квалификация
•
•
•
•
Из-за низких зарплат органы МСУ не
конкурентоспособны на рынке труда
Из-за отсутствия квалифицированных кадров
полномочия сельских поселений по вопросам
формирования и исполнения бюджета у нас
переданы на уровень муниципального района
Завышены требования к лицам, замещающим •
муниципальные должности (в особенности в
поселениях). Как следствие, мифически решаемые
усложнением процедур задачи фактически
парализуют муниципальное управление
•
Дефицит квалификации и компетентности ОМС в
расчете средств, которые им необходимы для
реализации полномочий госорганов. Как следствие,
ОМС не умеют обосновать объем финансовых
ресурсов, необходимых для реализации этих
полномочий
Позитивные отклики
Проблема сильно раздута противниками
местного самоуправления, здесь она ничуть не
острее чем на федеральном и региональном
уровне
В 2005-2006 годах у нас прошли обучение главы,
главы администраций и финансовые работники
всех 255 городских и сельских поселений, в т.ч.
осуществлялось повышение квалификации
специалистов сельских администраций (всего – 570
человек)
10
Противоречия между региональными
и муниципальными властями
•
•
•
•
•
•
•
Камнем преткновения являются мегаполисы.
Все хотят делить.
Нет четкого разграничения полномочий в сфере мобилизационной
подготовки, пожарной охраны, ГОиЧС
Много поручений МСУ от областных структур, не отнесенных к вопросам
местного значения и не обеспеченных финансами
Полностью зависит от позиции губернаторов.
В первую очередь конфликты свойственны крупным городам.
Отсутствует чёткое разграничение полномочий.
• Объективные противоречия, обостряются вследствие двойственной позиции
федеральной власти, противники МСУ целенаправленно используют этот тезис
• Тенденция усиления зависимости МСУ от государства. Государство значительно усилило
меру своего вмешательства.
• Наиболее яркие примеры – создание территориальных городских агломераций в Московской
области и изменение территориальной организации местного самоуправления в переходной
период в Калининградской области (городские округа- муниципальные районы и поселения)
• Две крайности. А) Федеральными контролирующими и надзорными органами за неисполнение
вопросов местного значения, подзаконных актов просмотрены для глав М.О. только штрафные
санкции, невзирая на то, что в местных бюджетах просто нет средств для их реализации. Б)
Излишняя централизация при решении вопросов жизнеобеспечения населения и развития
территорий поселений со стороны муниципальных районов.
• Противоречий нет.
• По моему опыту, это не противоречия, а тотальная безграмотность. Так Администрация
Иркутской области автоматически транслирует показатели развития региона на муниципальные
11
образования – это не противоречие, это глупость.
Конфликты между различными уровнями
муниципальной власти
1.
Между муниципальным районом и поселением в следующих
случаях:
при разграничении муниципального имущества;
при заключении соглашений о передаче полномочий;
при финансировании переданных на основе соглашений
полномочий.
2.
Между муниципальным районом и городским округом - в
случае уточнения и корректировки границ муниципальных образований.
3.
Между представительным органом и местной
администрацией случаи конфликтов обострились с началом работы глав
представительных органов на постоянной основе.
• Степень конфликтности между поселениями и муниципальными районами определяются позицией регионального
руководства.
• Принципиальны не столько конфликты, сколько сохранение сложившейся ранее зависимости ОМС поселений от ОМС
районов. Районными чиновниками это положение усиленно поддерживается и сохраняется.
• Районные власти стремятся подавить, не давать развиваться поселениям, при этом федеральный центр не
поддерживает поселенческую демократию
•Органы госвласти субъектов РФ стараются не контактировать с должностными лицами поселений. Взаимодействие
осуществляется в основном только с районами. Это поддерживает зависимость должностных лиц поселений от районных
ОМС.
•Негативную роль играют соглашения о передаче осуществления части полномочий ОМС поселений ОМС района. Эти
соглашения используются для саботажа реформы, фактически отмены норм 131 закона.
• Органы местного самоуправления (представительные, исполнительно-распорядительные, финансовые, контрольные)
не подчиняются друг другу, что зачастую приводит к конфликтам.
• При определении полномочий органов местного самоуправления в Федеральном законе о местном самоуправлении
используются размытые формулировки: "создание условий", "организация", "обеспечение". Результат - неоправданное
варьирование объема осуществляемых полномочий органами местного самоуправления различных муниципальных12
образований. При этом дальнейшее разграничение указанных полномочий какими-либо иными нормативными правовыми
актами уже невозможно - считается, что разграничение проведено в рамках 131 федерального закона.
Сосредоточенность муниципалитетов на
текущем управлении, низкая мотивация к
модернизации и развитию
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
На практике инициатива почти всегда наказуема.
Приветствуется схема – «как, что и когда укажет губернатор,
начальник департамента и т.д.»
В рамках реформы стимулы для ориентации на
модернизацию не созданы. Скорее – антистимулы.
Муниципальной власти сложно решать перспективные
вопросы развития муниципалитета, т.к. финансирование
обусловлено позицией региональной власти.
Муниципальным образованиям необходимы стимулы по
развитию собственной доходной базы, а это невозможно без
повышения прозрачности и стабильности
межбюджетных отношений, содействия развитию
среднего и малого предпринимательства.
Сохранились стереотипы управленческой системы: ранее поселения являлись структурными
подразделениями администраций районов и в основном решали хозяйственно-бытовые проблемы.
Подход с точки зрения стратегии развития муниципальных образований приживается слабо.
Значительное количество проблем (ветхое жилье, ЖКХ) способствует сосредоточению усилий на
решение текущих краткосрочных задач.
Несбалансированность полномочий и финансовых возможностей муниципальных образований
заставляет органы местного самоуправления сосредотачиваться на решении текущих задач.
Распоряжение Правительства Курганской области «Об оценке эффективности деятельности органов
МСУ муниципальных районов и городских округов Курганской области», а в какой-то мере дадут
стимулы к развитию этого уровня муниципалитетов. Но из поля зрения выпадают 432 муниципальных
образований городских и сельских поселений.
Мотивация высока, а мешает безграмотность.
Документооборот растет, а численность служащих сокращается. Поэтому основное время занимает
текущее управление
13
Неурегулированность имущественных споров
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Эта проблема особенно значительна для
сельской местности и малых городов
Для оформления муниципального имущества
необходимы вложение значительных бюджетных
средств на изготовление технической
документации переданных объектов
недвижимости, оплата работ по межеванию
земельных участков под объектами недвижимого
имущества.
До настоящего времени в регионе не
установлены границ вновь образованных
муниципальных образований в соответствии с
требованиями градостроительного и земельного
законодательства, проведено лишь их
картографическое описание.
Региональная власть требует передачу в собственность муниципальных объектов, в
которых размещаются региональные службы (ЗАГС, пенсионный фонд, статистика и т.д.)
Несоответствие состава муниципального имущества перечню вопросов местного
значения и полномочий органов МСУ.
Имущественных споров нет, так как имущество пока не передано в сельские
поселения.
Процедура передачи выморочного имущества в собственность государства, а затем
последующая передача в собственность муниципальных образований излишне
усложнена.
Конфликты касаются только передачи имущества при разграничении полномочий.
Поскольку в течение первого выборного цикла это произойдет, то и конфликты исчезнут.
Возможен цикл конфликтов при разработке документации территориального
планирования
Идет спор с поселением по передаче встроенных помещений, расположенных в жилом
фонде.
Поселения не включают в перечень имущества при разграничении ветхие жилые дома,
не планируют осуществлять капитальный ремонт муниципального жилфонда
14
Рейтинг регионов
Рейтинг
Регионы
А (Передовой)
Пермский край, Вологодская область, Костромская область,
Новосибирская область
B+
(благополучный)
Адыгея, Чувашия, Красноярский край, Ивановская, Омская, Тверская,
Томская, Челябинская области, Ямало-Ненецкий округ
B- (проблемный)
Республика Алтай, Карачаево-Черкесия, Карелия, Владимирская
область, Калужская, Кировская, Нижегородская, Оренбургская,
Самарская, Свердловская
C (критический)
Краснодарский край, Калининградская область, Московская область
Вне рейтинга
Москва, Санкт-Петербург, Чечня, Дагестан, Ингушетия, Калмыкия
15
Передовые регионы
Пермский край
«Контроль населения за реформой МСУ выше среднего по стране»
«Работают механизмы согласования интересов региональной и
муниципальной власти по финансовым вопросам»
«Ведется работа по повышению квалификации муниципальных
служащих»
Вологодская область
«Впечатление вменяемой последовательной работы»
«Нет особого давления на МСУ со стороны региональных властей»
«Достаточно либеральный подход к реформе»
Костромская область
«Постоянная работа с сельскими поселениями, методическая
помощь, работа с кадрами»
Новосибирская область
«Нет жалоб на противодействие со стороны региональной власти»
«Нацеленность на развитие регионов за счет муниципалитетов»
«Регион не противодействует МСУ»
«Это был пилотный регион. Муниципалитетам передали большой
объем полномочий, в том числе налоговых. Это стимулировало
развитие местного самоуправления»
16
Благополучные регионы
Чувашия
«Идет постоянная работа с сельскими поселениями»
Красноярский край
«Был эффективно организован подготовительный этап»
Омская область
«Реформа сопровождалась разработкой долгосрочных планов
социально-экономического развития муниципальных образований»
Тверская область
«В 2006 году открыт Межмуниципальный методический центр
поддержки реформы»
Томская область
«Разработана стратегия регионального развития, комплексная схема
территориального развития»
17
Проблемные регионы
Республика Алтай
«Проблема недостатка квалифицированных кадров»
Карачаево-Черкесия
«Клановый раздел территории»
Карелия
«Постоянные проблемы во взаимоотношениях региональной власти и
муниципалитетов»
«Пренебрежение МСУ в районе Валаама»
Владимирская область
«Давление со стороны субъекта Федерации на муниципальные
образования поселенческого уровня»
Калужская область
«Навязывание модели организации местного самоуправления,
предусматривающей на уровне поселений выборы главы поселения
из состава депутатов и найм главы администрации по контракту – то
есть максимальная подконтрольность «по вертикали» и
максимальная отдаленность от населения».
«Навязывание поселениям соглашений с районами, жесткое
административное регулирование деятельности органов местного
самоуправления».
Кировская область
«Некомпетентные попытки реализовать наиболее управляемые
схемы МСУ»
«Неприятие инициатив местного уровня и граждан»
18
Проблемные регионы
Нижегородская область
«Трансляция губернатором московской модели МСУ»
Оренбургская область
«Навязывание поселениям соглашений с районами. В условиях
выравнивания поселений с районного уровня – отсутствие контроля
региона за дифференциацией бюджетных доходов поселений».
«Подушевые доходы поселений сопоставимых размеров в разных
районах могут различаться на порядок».
Самарская область
«Область была одной из передовых по МСУ при губернаторе Титове,
но теперь – неприкрытое давление на МСУ со стороны региональных
властей в интересах конкретных ФПГ»
Свердловская область
«Районы не населены статусом городского округа».
«Открытый саботаж»
19
Критические регионы
Краснодарский край
«Все решает региональная власть»
«За пределами закона»
Калининградская
область
«Административный произвол губернаторской власти»
Московская область
«Скрытое сопротивление, переходящее в открытый саботаж»
«Много нарушений законодательства, сильные конфликты между
районами и поселениями, два района наделены статусом городского
округа в нарушение законодательства
«Попытки ликвидации органов местного самоуправления поселений в
Одинцовском районе»
«Саботаж реализации МСУ на поселенческом уровне, прикрываемый
и покрываемый прокуратурой и судебной системой»
«Отрицательное отношение к поселенческому уровню МСУ, желание
сохранить влияние районов, в особенности в вопросах распоряжения
землей»
«Необоснованная объективными условиями затяжка с реализацией
муниципальной реформы. Грубые нарушения законодательства в
сфере территориальной организации».
20
Регионы за пределами рейтинга
Дагестан
Ингушетия
Калмыкия
Чечня
Москва
Санкт-Петербург
Доминирующая оценка
экспертов:
«Вне зоны обсуждения»
21