Реформа разграничения расходных полномочий: от разработки к реализации г.Москва,
advertisement
1 Г.В.Курляндская Реформа разграничения расходных полномочий: от разработки к реализации г.Москва, декабрь 2004 г. 2 Что не устраивало органы власти Федеральные Размывание ответственности за предметы совместного ведения (затруднение контроля за деятельностью региональных органов власти) Региональные и местные Недостаточность финансовых средств для исполнения расходных обязательств, возложенных федеральными законами (нефинансируемые мандаты) 3 Разграничение расходных полномочий по состоянию на 2002 г. Нормативноправовое регулирование Обеспечение финансами Правоохранительная деятельность Ф Противопожарная безопасность Вид расходов Исполнение, % Ф Р М Ф+Р+М 56 35 9 Ф Ф+Р+М 43 43 14 Высшее образование Ф Ф+Р+М 93 6 1 Среднее образование Ф Ф+Р+М 1 21 79 Здравоохранение Ф Ф+Р+М 10 57 34 Ф+Р+М Р+М 0 34 66 ЖКХ 4 Проблемы федерального законодательства Неоправданная централизация нормативного правового регулирования Неразграниченность ответственности по исполнению расходных обязательств Неразграниченность ответственности по финансированию расходных обязательств Подмена обязательства финансировать функцию органа власти обязательством финансировать инфраструктуру Неоднозначность и противоречивость положений законодательства Наличие нерациональных и избыточных расходных обязательств Где устанавливались расходные обязательства? Конституция РФ Законы об общих принципах ... Бюджетный кодекс РФ «Отраслевые» федеральные законы Законы субъектов РФ Закон о бюджете на очередной год Ежегодный закон о бюджете был самым сильным правовым актом (протест КС) 5 6 Как финансировались расходные обязательства в РФ Федеральный бюджет 25% Региональные и местные бюджеты 25% 50% Избыточные (нефинансируемые) расходные обязательства 7 Концепция реформы разграничения расходных полномочий - неконкурентный федерализм Принципы разграничения расходных полномочий (исполнения функций) 8 Разграничение функций (полномочий) в соответствии со значимостью – национального-региональногоместного значения (музеи, экология, заповедники, стихийные бедствия) Детализация функций (полномочий) и разграничение в соответствии с принципами территориального соответствия, экономии на масштабах, субсидиарности (образование, здравоохранение) Разграничение категорий «льготников» в соответствии со значимостью заслуг Приведение собственности (инфраструктуры) в соответствие с функциями (полномочиями) 9 Триединый состав расходных полномочий Расходные полномочия Нормативное правовое регулирование расходов Финансовое обеспечение расходов Исполнение расходов Ликвидация нефинансируемых мандатов Допустимые варианты разграничения расходных полномочий Регулирование Финансовое Исполнение Установле- Регламен- обеспечение ние тация Ф Ф Ф Ф Р М Р М Р М Р М Ф Р Р Р Ф Ф Ф Р Ф Ф Р Р Ф Р М М 10 Исключительное ведение Совместное ведение Делегированное полномочие 11 Реализация реформы 12 Внесение изменений в законодательство Общие принципы Законы об общих принципах ФЗ№95, ФЗ№131 Бюджетный кодекс Конкретные нормы Отраслевые законы Реестр расходных обязательств 13 Характер изменений в законодательство Расходы расходные обязательства Финансирование установление исполнение финансовое обеспечение Возложение ответственности по финансированию на тот уровень власти, который регламентирует расходное обязательство Формулировка «организация, содержание учреждений...» заменена на «организация, обеспечение» предоставления услуг Состав расходных полномочий устанавливается «отраслевыми» законами (отсутствие списка в БК) Способы упразднения необеспеченных мандатов 1. Централизация полномочий и целевое финансирование через субвенции из федерального бюджета 2. Отмена ряда социальных законов на федеральном уровне 3. Сохранение установления региональных и местных полномочий в федеральных законах, но конкретная регламентация - в региональных и местных нормативных правовых актах 14 15 Отход от Концепции в ФЗ №95 и ФЗ №131 Нарушение принципов разграничения расходных полномочий: • Сельское хозяйство – не предмет совместного ведения • Репрессированные, инвалиды – национальные категории • Среднее образование – нельзя разграничивать по экономической классификации • Дошкольное образование – на уровень поселений • Социальное жилье – на уровень района Существенные мандаты: • Межевание МСУ – за счет субъекта РФ • Регистрация собственности – за счет субъекта РФ и МСУ 16 Задачи ФЗ №122 • Привести полномочия и расходные обязательства отраслевого законодательства в соответствие с ФЗ №95 и ФЗ№131 • Отменить «избыточные» расходные обязательства Перевод льгот в денежные выплаты инструмент исполнения федеральными органами власти своих новых полномочий 17 Способы реализации поставленных задач в ФЗ №122 • Перечисление полномочий, по которым должны приниматься нормативные правовые акты субъектов РФ и МСУ (порядок исполнения и объем финансирования) • Исключение норм, устанавливающих расходные обязательства субъектов РФ и МСУ Виды оставшихся мандатов ФЗ №122 18 • Детальный перечень услуг • Детальный и часто закрытый перечень категорий потребителей • Установление конкретного порядка исполнения • Перечень прав потребителей услуг • Прямое требование к объему финансирования услуг (в т.ч. переходные положения закона) Перечень услуг сохраняется, изменяются только положения о порядке и источнике финансирования 19 Примеры сохранившихся мандатов • «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»: – детальная регламентация видов социального обслуживания и порядка его предоставления • «О государственной социальной помощи» – детальная регламентация категорий получателей, порядка и условий предоставления социального обслуживания • «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» – слишком детализированное установление полномочий субъекта РФ • «Об образовании» – право педагогических работников образовательных учреждений в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на бесплатную жилую площадь 20 Противоречия с ФЗ №131 «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» • Установление дополнительных вопросов местного значения (обеспечение санитарноэпидемиологического благополучия, обеспечение лекарственными средствами и изделиями мед. назначения, санитарно-гигиеническое образование и др.) • Установление требований к формированию органов управления 21 Проблемы принятия законодательства субъектами РФ Сжатые сроки ФЗ №95 – разрешает привести региональное законодательство в соответствие до 1 июля 2005 г. БК – требует принятия бюджетов только на основе действующего законодательства Последние поправки в ФЗ №95 вступят в силу до 1.01.2005, а региональные бюджеты на 2005 г. уже приняты 22 Регионы, которые приняли законы по социальной защите на ноябрь 2004 г. 1. Астраханская обл. 2. Башкортастан 3. Владимирская обл. 4. Ивановская обл. 5. Камчатская обл. 6. Кемеровская обл. 7. Кировская обл. 8. Красноярский край 9. Липецкая обл. 10. Рязанская обл. 11. Санкт-Пб. 12. Сахалинская обл. 13. Свердловская обл. 14. Тамбовскя обл. 15. Томская обл. 16. Тюменская обл. 17. Ямало-Ненецкий АО 23 Недостатки регионального законодательства • Воспроизведение количества и названий федеральных законов • Воспроизведение норм федеральных законов без заполнения ниш, отнесенных к компетенции органов государственной власти субъекта РФ: – структура органов социального обслуживания – делегирование полномочий по осуществлению мер социальной поддержки на местный уровень – конкретизация категорий льготополучателей и др. Недостатки регионального законодательства (продолжение) 24 • Общий характер регламентации отдельных услуг без определения объема и порядка их предоставления • По инерции - отношение к своим полномочиям, как к дополнительным и одновременно - включение федеральных категорий льготополучателей (участники вооруженных конфликтов) • Совмещение в одном законе социальных категорий (дети-сироты, малоимущие, инвалиды, ветераны и т.д.) и профессиональных категорий (соцработники, учителя, работники культуры и т.п.) 25 Рекомендации • Объединять меры социальной защиты в одном законе («социальном кодексе») • Выстраивать полноценный закон: не просто перечислять категории льготников и меры их социальной защиты, но и устанавливать общие положения, распределять компетенции законодательной и исполнительной власти • Конкретизировать меры социальной поддержки по порядку предоставления и объему • Перенести «профессиональные» категории в отраслевые законы 26 Рекомендуемая структура закона субъекта РФ о мерах социальной поддержки Общая часть: • полномочия субъекта РФ, органов местного самоуправления • виды мер социальной поддержки • условия предоставления мер социальной поддержки • учреждения социальной помощи • условия и порядок делегирования государственных полномочий региона органам местного самоуправления в сфере социального обслуживания населения • порядок финансирования предоставления и организации социальной поддержки и т.д. Особенная часть: • конкретные категории граждан, имеющих право на социальную поддержку 27 • Несамостоятельность субъектов РФ в области законотворчества будет и дальше толкать федеральные органы власти к вмешательству в их предметы ведения и вести к возникновению новых нефинансированных мандатов
