Анализ и оценка эффективности государственной политики в
advertisement
Анализ и оценка эффективности государственной политики в отношении предпринимательства в условиях кризиса Ю.Симачев Межведомственный аналитический центр simachev@iacenter.ru Летняя школа ГУ-ВШЭ «Предпринимательство в России: теория и практика, методология исследований» Август 2009 года Основные вопросы 1. Диверсификация экономики: базовые подходы; роль развития предпринимательства и инноваций; проблемы в формировании и совершенствовании инструментов Основные докризисные проблемы и уроки в реализации государственной политики по развитию: малого и среднего предпринимательства; инновационной деятельности; 3. Структурные аспекты развития предпринимательства 2. 3. Оценка антикризисной политики методический подход к оценке мер; задачи и инструменты реализации антикризисных мер; основные «бенефициары» и мотивации; оценка антикризисного эффекта и риски реализации мер; потенциальный эффект в перспективе, возможные «ловушки» и «развилки»; последствия, угрозы, новые возможности 2 1. Диверсификация российской экономики: направления и возможные пути (траектории) 1. Диверсификация производства А. Реструктуризация и формирование новых цепочек переработки применительно к сырьевым секторам (повышение глубины переработки) 1.1. Импортозамещение Б. Технологическая модернизация инфраструктуры (расширение сектора инфраструктурных услуг) 1.2. Новая продукция (услуги) В. Предоставление публичных услуг нового вида и (или) качества 2. Диверсификация экспорта Г. Повышение конкурентоспособности и отдельных высокотехнологичных секторов рост 2.1. Страновая 2.2. Продуктовая Д. Развитие принципиально новых технологий, обеспечивающих формирование новых секторов 3 Базовые подходы к содействию диверсификации экономики: «вертикальная» и «горизонтальная» политики Традиционная («вертикальная» политика – отрасли) Существующие сектора и отрасли Крупный и сверхкрупный частный бизнес Холдинги, крупные госкомпании Инвестиции, государственная инициатива, «волевые» решения Отраслевые стратегии, бюджетные целевые программы Обеспечивает диверсификацию экономики в среднесрочной перспективе Новая («горизонтальная» политика – инструменты) Новые индустрии, креативный сектор экономики Вновь созданный, малый и средний бизнес Научно-технологические сети, к кластеры, цепочки субподрядов Инновации, частная инициатива, четкие правила принятия решений Множественность инструментов, квазибюджетный характер, «сборка» на уровне компаний Формирует основу для устойчивой диверсификации экономики в долгосрочной перспективе 4 Преимущества и риски дальнейшей интенсификации первого подхода («вертикальной» политики) к содействию диверсификации экономики Риски Преимущества существенный диверсификационный эффект в ближне- среднесрочной перспективе o снятие базовых инфраструктурных ограничений для развития экономики (транспорт, энергетика), в том числе в регионах o o технологическая модернизация стратегических секторов экономики умеренные риски реализации относительная отработанность механизмов поддержки, сформированная система управления измеримость эффектов от реализации ограниченная конкурентоспособность в условиях глобализации преимущественная ориентированность на самодостаточность и внутренний рынок o ограниченность «поля воздействия» (круга хозяйствующих субъектов) o «вытеснение» частных инвестиций государственными o «догоняющий», ресурсоемкий тип развития, воспроизводство устаревших технологических укладов снижение качества инструментов поддержки, замедление процессов развития институтов, разрушение единства институциональной среды 5 Соотношение «вертикальной» и «горизонтальной» политик применительно к диверсификации экономики Данные подходы (политики) являются не альтернативными, а взаимно дополняющими Существует больше предпосылок к реализации первого подхода: есть мощные «группы интересов», развита соответствующая административная система С течением времени потребность в реализации второго подхода будет усиливаться – все более значимым фактором диверсификации экономики и обеспечения конкурентоспособности будут становиться инновации и позиционирование российских компаний в глобальных цепочках Реализация второго подхода требует существенных дополнительных организационных усилий со стороны государства (изменения стиля работы) и не может быть результативной без изменения «формата взаимоотношений» государства с бизнесом 6 Необходимые дополнительные «акценты» в государственной политике по диверсификации экономики Направления государственной политики 1. Существующие акценты 2. Дополнительные акценты 1. Поддержка малого и среднего предпринимательства Снижение барьеров для создания малых фирм Рост успешных малых фирм, их трансформация в средние фирмы √√√ √ Содействие созданию новых (не только малых) фирм, в том числе с иностранными инвестициям Капитализация интеллектуальной собственности при создании и развитии инновационных малых и средних фирм Содействие расширению инновационно-ориентированного класса молодых предпринимателей √√ √ √√√ √√ √√√ √√√ 2. Поддержка экспорта Поддержка традиционных экспортеров, крупных компаний Расширение экспорта в страны СНГ Вход на новые страновые рынки Поддержка экспорта малых и средних компаний, в том числе нефинансовая Позиционирование российских компаний в глобальных цепочках формирования стоимости Привлечение сверхкрупных иностранных инвесторов √√√ √√√ √ √ √ √√ Привлечение и сопровождение технологических иностранных инвесторов Содействие российским зарубежным инвестициям √ √√√ √√ √√√ √√√ √√ 3. Развитие инновационной системы Стимулирование «предложения» в сфере инноваций Стимулирование спроса на инновации «пряником» √√√ √ √ √√√ √√√ √√ √√√ √√√ √ √ √√ √√√ √ √√√ Стимулирование спроса на инновации «кнутом» Поддержка партнерских (сетевых) инновационных проектов Поддержка «центров превосходства» (на уровне научных и образовательных организаций, их лабораторий, кафедр) 4. Развитие институтов частно-государственного партнерства Реализация крупных проектов при долевом финансировании бизнеса-государства Развитие системы бизнес-ассоциаций и саморегулируемых организаций Распространение ЧГП на сферу определения приоритетов и оценки достигнутых результатов, определения изменений в регулировании Вовлечение в ЧГП нового бизнеса, малых и средних предприятий 7 Основные направления реализации второго подхода («горизонтальной» политики) к содействию диверсификации 1. Развитие нового бизнеса, рост малых и средних компаний 2. Интеграция компаний в глобальные цепочки формирования стоимости 3. Стимулирование инноваций, реализация научного и креативного потенциала Базовые группы инструментов Налоговое стимулирование инноваций Институты развития Снижение административных барьеров создания новых компаний Техническое регулирование Поддержка экспорта и внешних инвестиций Поддержка кластеров, сетей, партнерств Формирование «центров конкурентоспособности» Институты частно-государственного партнерства 4. Институты взаимодействия государства и бизнеса в определении направлений диверсификации экономики и совершенствования инструментов Опора на инициативу бизнеса Ориентированность на определение долгосрочных технологических перспектив и новых секторов Трансфер лучшего опыта, масштабирование эффективных инструментов Независимая оценка качества инструментов и их регулярная настройка Развитие информационно-координационных сетей, «контактных точек» 8 Предварительные наблюдения 1. Есть существенные «провалы» в системе содействия диверсификации (недостаточность имеющихся инструментов), при этом значительная часть действующих инструментов нуждается в «настройке» 2. По большинству инструментов не удалось получить достаточно глубокие оценки их качества и проблем повышения результативности 3. В большей части предложенные меры относятся к тем, которые надо было реализовать «вчера» 4. Трудности с поиском мер, которые потребуются «завтра», связаны с узостью текущего представления о сценарном изменении внешних условий 9 Проблемы и риски в развитии институтов диверсификации Недостаточность актуализированных знаний о функционировании инструментов в других странах «Затоптанность» отдельных важных направлений, формальное наличие большинства инструментов, «навес» чрезмерно оптимистичных ожиданий Превалирование мотивов освоения средств, нежели развития институтов в условиях достаточности бюджетных средств Отсутствие «политических» торможение инициатив межведомственных согласований министерств, в ходе Отсутствие регулярной оценки качества инструментов и «спроса» на них, контроля выполнения первоначальных целевых установок Принятие «морально-устаревших» мер Отсутствие упреждения применительно к изменению условий развития Спорадичность действий по «настройке» инструментов, переоценке их роли (необходимости), скатывание к очередной кампании Недостаточное международных новых правил внимание к инструментов и использованию формированию Искаженность представлений о реальной востребованности инструментов и их «бенефициарах», неясность реальных «провалов рынка», «разрывов» в системе поддержки Риск противодействия адекватной действующих инструментов, искажения инструментов оценке новых Отсутствие эффективных инструментов взаимодействия государства со средними и новыми компаниями Низкое качество применения инструментов ввиду отсутствия необходимых институтов Пассивность (осторожность) большей части бизнеса в отношении партнерства с государством Риск фрагментации комплекса мер, невнимания к политике «малых дел» 10 2.1. Малое и среднее и предпринимательство: дисбалансы в развитии Не наблюдается сдвигов в отраслевой структуре МБ – доминируют торговые фирмы Сохраняется высокая региональная дифференциация в развитии МП Малые и средние предприятия ориентированы на местные рынки МБ представлен в основном микро-предприятиями Нет признаков расширения класса предпринимателей (310% желающих создать бизнес) 11 Концепции роли МСП в экономике Концепция «выживания» или «естественного отбора» МСП Малая фирма - «уменьшенная» копия или зародыш обычного (среднего или крупного) предприятия. Малая фирма при прочих равных условиях имеет меньшую эффективность, чем более крупная, поскольку не может использовать эффект масштаба производства. Малая фирма должна стремиться к росту масштабов для того, чтобы привести свои размеры в соответствие с оптимальными для данного рынка. Незначительной части малых фирм удается увеличить масштабы бизнеса, они переходят в разряд средних и крупных, остальные – уходят с рынка. При отсутствии значимых барьеров входа на рынок появление новых игроков на рынке должно вести к росту конкуренции, снижению средней нормы прибыли и постепенному вытеснению «субоптимальных» фирм. Возможность длительного и устойчивого существования малой фирмы существует только на неэффективных рынках. Концепция МСП как «двигателя прогресса» Данная концепция получила распространение в последние годы и основана преимущественно на данных о развитии США в 80-е и 90-е годы прошлого века. Малая фирма при прочих равных условиях характеризуется большей гибкостью и адаптивностью. Большая гибкость и адаптивность малых предприятий дает преимущества, прежде всего, в быстро меняющихся условиях (будь то технологические изменения или экономическая среда в целом). Малые фирмы, оперативно реагируя на спрос к изменениям со стороны крупного бизнеса, становятся источниками инноваций в экономике. Динамическая роль малого бизнеса как источника развития значительно превышает его относительно низкую эффективность по сравнению с крупным бизнесом в каждый данный момент времени. 12 Постановка проблемы МСП можно рассматривать не с позиций вклада в экономику, а как фактор повышения темпов роста и диверсификации российской экономики. В этой связи возникают следующие вопросы: Что мешает реализации модели быстрого роста отдельных успешных малых фирм? Что препятствует использованию «потенциала гибкости» МСП? Каковы барьеры при создании, росте, диверсификации, ликвидации малой фирмы? В каких случаях и формах может быть уместной поддержка государства? 13 Значимость различных административных барьеров для МСП Нерациональное административное регулирование препятствует не столько созданию нового бизнеса, сколько его долгосрочному развитию - улучшению структуры активов в ходе роста, диверсификации деятельности, расширению научно-технической и экспортной деятельности. Рег. рынка ценных бумаг 0,5 Внешняя торгов ля Земля Разрешение на строительств о Налоги Коррупция 0,4 0,3 0,2 Трудов ые отношения Интеллектуальная собств енность Антимонопольное регулиров ание 0,1 Лицензиров ание Регистрация 0 Милиция Инфраструктура СЭС Сертификация Реорганизация Судопроизв одств о Антиконкурентные меры в ластей Таможня Экологический контроль Реструктуризация задолженности Пожарные % от опрошенных фирм % от отв етив ших Наиболее значительный прирост административного давления связан больше с диверсификацией деятельности, осуществлением инноваций, чем с фронтальным ростом фирмы (увеличением числа сотрудников при сохранении перечня выпускаемой продукции). Таким образом, ограничивается одно из основных преимуществ МСП - его высокая адаптируемость к изменению конъюнктуры спроса. Наиболее существенные барьеры для ведения предпринимательской деятельности связаны с получением разрешений на строительство, регулированием землепользования, таможенными процедурами, регулированием прав на интеллектуальную собственность. Естественно, бизнес после своего создания начинает «обтекать» научнопроизводственные сферы деятельности. 14 Административные барьеры Микро-предприятия находятся в «яме» низкой административной нагрузки Удельные издержки с увеличением масштабов бизнеса снижаются Административное регулирование препятствует не столько созданию МБ, сколько его развитию С более значительными издержками связаны диверсификация деятельности, осуществление инноваций нежели фронтальный рост фирмы (увеличение численности занятых) «Внешняя среда» адаптируется к нуждам крупного бизнеса 15 Структура источников финансирования МСП в России и странах ОЭСР Foreign Bank 0,0 1,0 8,2 Equity 0,9 1,9 Development Bank 1,4 Other Sources of Investment Funds 1,0 1,5 Money Lender / Informal Sources 2,0 1,9 3,6 3,5 Leasing 1,8 The State 3,5 2,6 Family & Friends 5,1 14,9 Local Commercial Bank 5,5 5,0 Supplier Credit 8,8 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0 16,0 Вообще говоря, слишком мелкие фирмы объективно имеют значительные барьеры доступа к банковскому кредитованию и венчурным инвестициям. В этих условиях особую важность приобретают механизмы микрокредитования малого бизнеса при поддержке государства. Размер выдаваемых микрокредитов явно недостаточен для преодоления такого разрыва и востребован малым бизнесом в основном для пополнения оборотных средств. Неслучайно, порядка 90% выдаваемых микрокредитов приходится на малые предприятия торговли, бытовых услуг и сельского хозяйства. Все это определяет такую отличительную особенность российских малых предприятий в России по сравнению с развитыми странами, как заметно меньшая роль в формировании их финансовых ресурсов банковских кредитов и, особенно, долевого финансирования. Russian SMEs OECD SMEs 16 Доступ к финансированию Финансирование малых предприятий в основном осуществляется из собственных источников Характерное отличие – заметно меньшая роль банковских кредитов и долевых инвестиций, при этом «компенсатором» выступает партнерский кредит Единственным реальным внешним источником инвестиций являются банковские кредиты Характерное отличие – проблема предоставления обеспечения по возврату кредита Система государственной поддержки плохо «настроена» на преодоление «разрыва» в доступе к банковскому кредитованию 17 Ключевые проблемы на этапе создания малой фирмы Наиболее значимыми проблемами для малых предприятий на начальном этапе их деятельности выступают (после формирования стартового капитала) получение помещения и приобретение оборудования. В то же время, изначально структура активов малых предприятий определяет потенциал их развития. Необходимые деловые связи Наличие знаний и опыта Ограниченный рынок сбыта продукции (товаров, услуг) На начальном этапе возможности предоставления обеспечения по привлекаемых ресурсам минимальны, поэтому ограничения на внешнее финансирование – наиболее жесткие. Поиск персонала Процесс регистрации В этих условиях именно государство, создаваемая с его участием специальная инфраструктура должна обеспечить снижение существующих высоких финансовых барьеров для формирования нового малого бизнеса, однако меры в этой сфере явно недостаточны. Наличие информации Уровень конкуренции Отношения с властями Это приводит к «отсечению» если не основной, то значительной части потенциала развития МСП в России. Приобретение оборудования Получение помещения Объем стартового капитала 0 5 10 15 20 25 Частота ответов респондентов, % 30 35 40 45 По нашему мнению, необходимо обеспечить приоритетность мер по финансовой поддержке стартового капитала малых (не микробизнеса) предприятий - пора отказаться от догмы: чем меньше по размерам и больше по количеству, тем лучше. 18 Основные проблемы в процессе эволюции малой фирмы По мере «взросления» предприятия начинают испытывать все возрастающее давление недостатка финансовых ресурсов для инвестиций, осуществления перепрофилирования или диверсификации своей деятельности в соответствии с изменяющейся конъюнктурой рынка. Уже после 2-4 лет с момента создания заметно усиливается потребность малых предприятий в осуществлении инвестиций с целью сохранения конкурентоспособности бизнеса. Это обуславливает обострение проблемы дефицита финансовых средств для инвестиций по мере «старения» фирм и предпосылки к его «бросанию». Трудности в управлении Трудности со снабжением Изношенность оборудования, отсталая технология Высокая конкуренция Ненадежность банков менее 1 года В то же время существуют стимулы к продолжению деятельности малых фирм 1-3 года «взросление» предприятия сочетается с более 3 лет формированием таких преимуществ, как известность, имидж, кредитная история, укрепление связей с партнерами, что позволяет им рассчитывать на более масштабное использование внешних источников финансирования. Высокие местные налоги Рост издержек Высокие федеральные налоги Нестабильность законодательства 0 5 10 15 20 25 30 Частота ответов репондентов, % 35 40 45 Однако существующая система регулирования и поддержки малого бизнеса избыточно подвигает предпринимателей с продолжения и развития существующего бизнеса в сторону создания новой фирмы. 19 Проблемы на этапах эволюции На старте принципиальной проблемой является формирование капитала, причем поддержка государства на данной стадии минимальна С возрастом предприятия начинают испытывать давление недостатка финансовых ресурсов для инвестиций Для развития взрослых фирм очень важны устойчивые связи с крупными и средними предприятиями Рыночные преимущества от длительного существования не «компенсируют» инвестиционные проблемы 20 Оценка налоговой системы частота налоговых проверок некомпетентность сотрудников налоговых служб коррупция налоговых служб общая организация работы налоговых служб (решение конфликтных ситуаций) оспаривание решений налоговых органов объем требуемой отчетности бюрократия налоговых служб наличие своевременной и полной информации о правилах налогообложения число видов налогов частота изменений и корректировок в налогообложении четкость формулировок в документах величина совокупных налоговых выплат 0 10 20 30 40 50 60 70 Удельный вес респондентов, оценивших состояние элемента налоговой системы как плохое, в % 80 Наиболее существенны для малых предприятий (после, естественно, величины налогов), проблемы, связанные с нечеткостью норм, их частыми корректировками, большим числом разных налогов, недостатком своевременной информации. Ограничение числа налоговых проверок – находится на последнем месте по значимости для малых предприятий. Для роста фирм важны не только благоприятные условия, но и стабильность и прозрачность внешних условий, но в этом одни проблемы. Стремление улучшить систему налогообложения малого бизнеса приводило, как правило, больше к усилению ее нестабильности, нечеткости и непоследовательности. Слабая предсказуемость реальных условий налогообложения малого бизнеса в рамках различных режимов приводит к тому, что некоторые предприниматели вынуждены «диверсифицировать» риски – владея несколькими фирмами, они «распределяют» их по разным налоговым режимам. 21 Система налогообложения Крайне нестабильные условия налогообложения Слабая предсказуемость практического налогообложения Высокие издержки по ведению налогового учета для мелких фирм Ограниченный доступ к льготным режимам Резкое изменение налоговых условий при выходе из льготного режима В течение всего периода экономических реформ система налогообложения малого бизнеса создавала дополнительные барьеры для роста фирм. 22 Система государственной поддержки МСП Нейтральна к каким либо концепциям развития МБ Отношение к МБ - формальное Ориентируется на внешние статические индикаторы Не затрагивает средний бизнес Налоговое определение МБ отличается Есть большой арсенал инструментов, но они разрозненны и не настроены на реальный МБ Администрирование инструментов – существенные проблемы (региональные венчурные фонды, технопарки, система оценки) 23 Некоторые уроки Важно сделать выбор между двумя концепциями развития малого бизнеса в России: (1) Первая, реализуемая. Малый бизнес больше рассматривается как фактор демпфирования социальной напряженности, форма снижения безработицы, сглаживания неоднородности в развитии российских регионов. Малый бизнес воспринимается как неизбежное зло, как вынужденные бюджетные потери, которые никогда не будут компенсированы его развитием. В этой связи закономерно и отношение к его государственной поддержке – выделяемые бюджетные ресурсы под всевозможными предлогами урезаются, менее обременительные налоговые режимы становятся предметом торга в отношении масштабов их применения. (2) Вторая концепция, тоже никем четко не сформулированная, но в настоящее время имеющая шанс для реализации. Малый бизнес рассматривается как один из факторов экономического роста, но при этом не фронтального, а как источник нового динамично развивающего среднего бизнеса. Данный эффект возможен если обеспечивается гибкость (создание, рост и диверсификация, ликвидация), благодаря которой отдельные успешные фирмы могут быстро развиваться и расти. Однако данный подход является в значительной мере альтернативой социальной миссии малого бизнеса. Не определены приоритеты: то ли малый бизнес рассматривается как фактор снижения социальной напряженности в регионах (снижения уровня безработицы), то ли как фактор инновационного, динамичного развития. Следует отметить, что набор инструментов государственной поддержки в рамках этих двух приоритетов существенно различается. 24 2.2. Инновационная политика: оценка технологического уровня отраслей (2008 г.) Крайне ограничена доля предприятий, чей технологический уровень выше, чем у зарубежных конкурентов (лучше ситуация в цветной металлургии и пищевой промышленности – до 10% от числа предприятий) В машиностроении, легкой промышленности примерно 70% предприятий имеют более низкий технологический уровень по сравнению с зарубежными конкурентами 25 Препятствия для инновационной деятельности (предприятия) 2005 г. недостаток собственных финансовых средств недостаточность механизмов налогового стимулирования инноваций нехватка квалифицированных рабочих и специалистов длительный период окупаемости инноваций отсутствие эффективных механизмов бюджетного софинансирования инновационных проектов отсутствие на рынке нужных технологических решений нестабильность политических и экономических условий хозяйствования нет препятствий для инноваций 2008 г. 80% 68% 45% 29% 19% 26% 25% 24% 15% 21% 8% 8% 21% 7% 6% 15% Расширяется круг компаний, у которых нет препятствий для инноваций (но треть из них инновации не осуществляют) Ощутимый эффект от предпринятых мер по налоговому стимулированию инноваций Более остро стала восприниматься недостаточность механизмов софинансирования Усилилась проблема дефицита квалифицированных специалистов (недостаточность стимулирования расходов на переобучение) 26 Препятствия для увеличения спроса компаний на исследования и разработки российских научных организаций (научные организации) 2005 г. 2007 г. Государство не стимулирует российские предприятия приобретать отечественные научные разработки 80% 69% Недостаток информации о перспективных отечественных научных разработках 40% 53% Отечественным научным организациям сложно предоставить необходимый комплекс услуг 30% 29% На рынке можно приобрести более дешевые и качественные разработки зарубежных компаний 18% 22% Искаженное в СМИ представление о качестве отечественных научных разработок 20% 21% Рост цен на отечественные научные разработки 18% 19% 26% 17% 16% 14% 13% 8% 8% 9% Права на результаты научно-технической деятельности в основном принадлежат государству Отечественные разработчики слабо ориентируются на нужды конкретного заказчика Качество отечественных разработок не соответствует потребностям компаний Росту спроса на отечественные разработки ничто не препятствует Ощутимый эффект от стимулирования спроса на научные разработки Существенно смягчилась проблема прав на РНТД Сохраняется и даже усиливается значимость проблемы неразвитой информационной инфраструктуры «Провал» в инжиниринговых услугах 27 Оценка уровня инновационной активности российских Внешне инновационная промышленных предприятий Компании, которые осуществляли технологические инновации 78% у которых были инвестиции в новое оборудование 74% у которых были расходы на НИОКР 38% инвестиции в новое оборудование на уровне более 10% от выручки 13% расходы на НИОКР на уровне более 5% от выручки 7% активность компаний высока: почти 80% предприятий выборки осуществляют технологические инновации В действительности, инновационно-активных компаний немного – на уровне 10-15% В конце 2005 года наблюдались предпосылки к «перелому» в отношении к инновациям: на рост инновационной активности в 2006-2007 годах рассчитывали 68% опрошенных Однако в 2008 году на рост или существенный рост инновационной активности отмечен только для 35% средних предприятий и примерно 50% крупных предприятий 28 Характер расходов компаний на НИОКР Размер (три группы по численности занятых) 1-300 1) у нас не ведутся и не планируются НИОКР в 2008 г. 2) частичная модернизация существующих технологий производства 3) адаптация закупаемых зарубежных технологий/оборудования 4) разработка принципиально новых технологий производства 301-1000 более 1000 56% 40% 27% 29% 37% 52% 5% 13% 14% 4% 4% 11% 16% 23% 42% 7% 13% 21% 5) модификация существующих продуктов 6) разработка принципиально новых продуктов В большей степени спрос на НИОКР предъявляют крупные компании В основном востребованы исследования и разработки по модернизации и модификации существующих технологий, продуктов 29 Оценка необходимого уровня финансирования инноваций для обеспечения конкурентоспособности Наблюдается существенный разрыв между фактическим и оптимальным уровнями финансирования НИОКР: фактический – 1,5% от выручки, оптимальный – 5%; Инвестиции: фактический – 5% от выручки, оптимальный – 10% 30 Некоторые противоречивые итоги докризисного периода 1. Были значимые мотивы у фирм к повышению инновационной активности 2. Улучшались внешние условия 3. Но существенных позитивных изменений в инновационной активности достигнуто не было Причины 1. Замещение госспросом (без инновационных требований) частного 2. Пряники (с мультипликацией рисков) без кнутов 3. Отсутствие жестких инструментов применительно к компаниям госсектора 4. Ограниченность инструментов поддержки 5. Плохое администрирование 6. Недостатки административной системы (распределение ответственности) 31 Две волны роста государственных расходов в сочетании с запаздыванием в развитии механизмов стимулирования инноваций 1. Рост государственного стимулирования научного предложения слабость механизмов выделения «лучших», ограниченность конкурсных инструментов недостаточный уровень инвестиций в развитие приборной базы торможение в формировании научными организациями малых инновационных фирм слабая ресурсная обеспеченность интеграции научной и образовательной деятельности не развиты (не имплементированы) инструменты определения приоритетов инфляция в секторе исследований и разработок непривлекательность для молодых специалистов низкий уровень коммерциализации, мобильности снижение спроса на взаимодействие с бизнесом, замедление процессов активной адаптации ограниченный круг сторон в определении «стратегической повестки» 2. Рост государственного стимулирования внутреннего спроса слабая инновационная направленность закупок для государственных нужд ограниченность инструментов стимулирования кооперационных связей неразвитая грантовая система недостаточные требования к качеству, снижению ресурсоемкости в публичном секторе неэффективность управления в госкомпаниях остаточный принцип в отношении развития инновационного малого и среднего предпринимательства ресурсоемкий тип развития, воспроизводство устаревших технологических укладов преимущественная ориентированность на самодостаточность и внутренний рынок ограниченная конкурентоспособность в условиях глобализации ограниченность «поля воздействия» (круга хозяйствующих субъектов) «вытеснение» частных инвестиций государственными снижение спроса на инновации 32 Развитие механизмов стимулирования инновационной деятельности: упущенные возможности Есть хорошие инструменты, но они не масштабируются: Фонд содействия малым формам предприятий в научно-технической сфере, софинансирование тематики бизнеса в рамках ФЦП Переоценка и оптимизация действующих инструментов - крайне замедленна: слабая ориентированность ФЦП (как инструмента) на особенности инноваций, модернизация механизма поддержки «мегапроектов» Администрирование существующих инструментов - несовершенно: отсутствует мониторинг использования налоговых льгот, риски применения Появляются новые инструменты, но они оторваны от системы принятия решений: критические технологии, форсайт, оценка научных организаций Есть понятные задачи по расширению состава инструментов, но соответствующие изменения тормозятся: налоговые каникулы для новых высокотехнологичных компаний, формирование «инновационного пояса», предоставление грантов компаниям для проведения НИОКР 33 Общие ограничения в повышении результативности механизмов стимулирования инноваций 1. Налоговые механизмы: (1) узкая трактовка базы (расходы на исследования и разработки – без , расходы на инновации – без обучения); (2) нет поощрения динамики; (3) «угрожающее» администрирование 2. Финансовые механизмы (1) существенные ограничения для различных возможных механизмов в рамках ФЦП (параллельные контракты, зонтичные контракты, сложные схемы с участием нескольких сторон, на основе разделения рисков); (2) ограниченность состава и ресурсного обеспечения фондов поддержки инноваций; (3) нет системы грантов для компаний, финансирующих НИОКР, концессионного законодательства применительно к научно-технической сфере 3. Общие проблемы: (1) неразвитая система консультаций (коммуникаций) государства и бизнеса; (2) несовершенная система мониторинга применения механизмов и улучшающих новаций 34 90 0,45 80 0,4 70 0,35 60 0,3 50 0,25 40 0,2 30 0,15 20 0,1 10 0,05 0 Доля воспользовавшихся амортизационной премией в числе имевших такое право Удельный вес в общем числе предприятий отрасли, % Некоторые замечания по применению налоговых льгот: амортизационная премия 0 химическая и нефтехимическая машиностроение ЛДЦБП пользовались амортизационной премией стройматериалы легкая пищевая наличие инвестиций в новое оборудование в 2007 году "уровень использования" Механизм амортизационной премии использовался лишь примерно каждым четвертым предприятием, имевшим соответствующее право «Уровень использования» существенно выше в крупном бизнесе (по сравнению со средним бизнесом) 35 Проблемы налогового администрирования: амортизационная премия Проблемы практического применения (причины неприменения) амортизационной премии Частота ответов, в % от числа респондентов в группе 1 – нет, нет 1. Слабо затрагивает деятельность предприятия 2 – да, нет 3 – да, да 57 51 29 2. Неоптимальный состав расходов, учитываемых в качестве базы 2 5 7 3. Недостаточная величина ставки (коэффициента) 10 13 34 4. Нечеткость регулирования и риск споров с налоговыми органами 18 23 16 5. Повышение внимания налоговых органов и риск дополнительных проверок 12 22 27 6. Издержки обоснования применения, усложнение налогового учета 16 21 21 23% 53% 21% СПРАВОЧНО: доля предприятий группы в общем числе предприятий выборки Существенный барьер - недостатки налогового администрирования (не меньше, чем для трети предприятий) Проблема нечеткости регулирования, риска споров с налоговыми органами - не самая критичная (связана с необходимостью «адаптации» компаний к новому механизму) Значительной является проблема повышения внимания налоговых органов и риска дополнительных проверок (особенно для средних компаний) 36 Адаптация к новому инструменту: передача прав на РНТД Постановление Правительства РФ от 17 ноября 2005 г. №685: Положение «О закреплении и передаче хозяйствующим субъектам прав на результаты научнотехнической деятельности, полученные за счет средств федерального бюджета» 2006 год 2007 год Не знакомы с этим Положением 26 15 Не применимо (применение затруднено) 10 8 Не ясны процедуры применения 29 36 Планируем использовать 24 37 Используем для получения прав на РНТД 11 21 Плохая система информирования о новом инструменте Нечеткость процедур применения («недоведенность» до практического использования) С течением времени предприятия адаптируются к новому инструменту, спрос возрастает 37 Уроки в формировании и применении механизмов стимулирования инноваций 1. Формирование новых механизмов должно предусматривать: (1) оценку необходимого «окружения», преимуществ и проблем применения с учетом зарубежной практики; (2) широкие предварительные консультации с целевыми бенефициарами (риск «осчастливливания»); (3) презумпцию полезности, толерантность к нечисленным оценкам эффектов; (4) оценку рисков нерационального использования 2. По новым вводимым механизмам принципиально важно обеспечить: (1) мониторинг применения (объемы поддержки, реальные бенефициары, администрирование, эффекты); (2) реализацию улучшающих новаций (но их следует рассматривать через некоторое время - новые механизмы не начинают работать сразу) 3. Существенный барьер в применении механизмов – администрирование, поэтому необходимы: (1) четкие подзаконные нормативные акты, типовые документы; (2) разъяснения по применению (с официальным статусом); (3) консультации с целевыми бенефициарами по издержкам применения (особенно с МСП) 4. Деятельность министерств и ведомств: (1) право на ошибки; (2) анализ уроков, консультационно-экспертные советы; (3) прозрачность деятельности; (4) оценка хорошей практики и ее трансфер между ФОИВ 38 3. Структурные аспекты развития предпринимательства: особенности развития малого, среднего и крупного бизнеса Качество экономического роста (прежде всего, его устойчивость) в значительной степени определяется процессами трансформации существующих фирм в рыночные компании. Для обеспечения устойчивого роста должен быть задействован потенциал развития не только крупного, но и малого и среднего бизнеса, при этом в силу специфичности «отклика» каждого из этих секторов на любые новации, вообще говоря, непросто предложить меры, инвариантные задачам развития всех трех секторов. При всем многообразии таких «траекторий» можно отметить наличие определенных закономерностей в преобразовании к рыночной компании в зависимости от масштабов бизнеса. В каждом из трех секторов – малом, среднем и крупном бизнесе – сложился довольно устойчивый набор факторов, определяющих специфику реакции фирм на «внешние сигналы» (будь то снижение налогов или присоединение к ВТО). Особенности трансформации к рыночной компании в рассматриваемых секторах в значительной степени связаны с системой административных барьеров, взаимодействия бизнеса и власти; налоговой системой и практикой администрирования; условиями конкуренции на рынках, доступа к капиталу и ресурсам; предлагаемыми институтами корпоративного управления; судебной системой. 39 Институты административного регулирования, взаимодействие бизнеса и власти в малом бизнесе - создает антистимулы к росту масштабов и легализации деятельности, ограничивает «стратегичность» развития; в среднем бизнесе – создает значительные издержки для бизнеса, формирует дополнительные препятствия к диверсификации деятельности, расширению инноваций и развитию экспортной деятельности; в крупном бизнесе - подталкивает крупные предприятия к выработке «договорной» (индивидуальной) модели взаимодействия с властью; ограничивает компании в самостоятельном принятии решений, в том числе по повышению своей эффективности (например, в увольнении избыточного персонала, в продаже пакета акций иностранному инвестору и т.п.) в целом создает предпосылки к тому, что «внешняя среда» больше адаптируется к нуждам крупного бизнеса. 40 Налоговая система и администрирование крупные фирмы стремятся снизить приходящуюся на них налоговую нагрузку путем использования различных схем «налоговой оптимизации» (вообще говоря, без формального нарушения налогового законодательства) и получения официальных налоговых льгот и преференций. В то же время крупные и особо крупные фирмы часто ограничены в применении существующих легальных схем для минимизации местных и региональных налогов в силу существующих неформальных договоренностей о социальной ответственности; сохраняется неоднородность «требовательности» налоговой системы по уплате начисленных налогов – в большей степени «безнадежные» должники по налоговым платежам встречаются среди средних и относительно крупных предприятий; налоговая система (ее нормы) остается нестабильной. Это ограничивает «горизонт планирования» компаний, особенно небольших. Нечеткость налоговых норм порождает соответствующие споры фирм с налоговыми органами, однако возможности небольших компаний по судебной защите своих интересов ограничены; микрофирмы чаще вовлечены теневой оборот. Это создает значимые барьеры для их динамичного роста. 41 Судебная защита интересов компаний недостаточно эффективна для обеспечения законных интересов предприятий в спорах с органами государственной власти, в частности при нарушении условий для справедливой конкуренции – это особенно важно для средних и относительно крупных предприятий, чьи права чаще нарушаются местными и региональными органами власти; ограничивает для бизнеса «эффективность» решения хозяйственных споров путем обращения в арбитражный суд в силу существующих проблем с исполнением судебных решений – данная проблема особенно значима для небольших фирм, которые не обладают необходимой инфраструктурой для «поддержки» исполнения судебных решений. 42 Институты корпоративного управления в крупном бизнесе - востребованы относительно узкой группой (сверхкрупных и публичных компаний с долгосрочным горизонтом планирования); не обеспечивают интересов крупных компаний в определении регулирования применительно к созданию и деятельности интегрированных структур, механизмам взаимодействия менеджеров и собственников; при большей распространенности корпоративных конфликтов не обеспечивают значимого наказания для «нарушителей»; в среднем бизнесе – оказываются оторванными от реальности, соблюдаются в большинстве случаев формально (существует обширный класс формально «открытых» обществ, которые не мотивированы не только к исполнению корпоративных норм, но и к их изучению), при этом корпоративные конфликты относительно мало распространены; не обеспечивают «спрос» средних фирм на механизмы защиты от недружественного поглощения со стороны другого бизнеса, механизмы продажи крупных пакетов акций, в том числе в рамках дружественных поглощений. 43 Интеграционные процессы в промышленности формирование интегрированных структур приводит к повышению качества корпоративного управления, разделению собственности и управления на «поглощенных» предприятиях, повышению их активности в реформировании; промышленная интеграция ведет к формированию крупных конкурентоспособных компаний мирового уровня; для средних предприятий формируются антистимулы к росту, появляются мотивы к дальнейшей консолидации собственности, что ограничивает возможные варианты их развития; возникают определенные угрозы развитию конкурентной среды, усиления давления на государство в целях «закрытия» определенных внутренних рынков для конкуренции, создания препятствий для развития среднего бизнеса, в том числе нового, с иностранными инвестициями на рынках, которые «заняты» крупными интегрированными структурами; развитие интеграционных процессов, определенное «замещение» договорных хозяйственных связей имущественными может привести к сжатию «сетей субподряда» и ухудшению условий для начальной фазы деятельности новых малых и средних фирм. 44 Передача «импульсов рыночности» 1) 2) 3) 1) 2) 3) В каждом из выделенных секторов есть свои наиболее яркие признаки рыночного поведения. Применительно к крупному бизнесу можно отметить, что его развитие сопровождается внедрением аутсайдерской модели собственности, назначением наемных менеджеров, существенным повышением качества менеджмента на «интегрируемых» (поглощаемых) предприятиях. В среднем бизнесе накапливается позитивный опыт деятельности фирм с иностранными инвестициями, трансфера передового зарубежного менеджмента и технологий. В определенной части малого бизнеса создаются новые конкурентоспособные по качеству продукты и услуги. Однако «импульсы рыночности», которые развиваются и в малом, и в среднем, и в крупном бизнесе плохо преодолевают секторальные барьеры: Малый бизнес не дает значимого экономического эффекта, так как не формирует новых динамично растущих средних предприятий – для рыночной и успешной малой фирмы не выгоден переход в другую размерную группу, так как ухудшаются условия ее налогообложения, он становится заметным для властей (усиливается гнет административных барьеров). В свою очередь средний бизнес не работает на фондовом рынке и не стремится к явному росту, так как опасается захвата бизнеса и жестких мер со стороны более крупного бизнеса вследствие возросшей конкуренции. Крупные интегрированные структуры не создают новых субъектов среднего предпринимательства в силу существующих высоких издержек выхода из бизнеса и пока не исчерпанного потенциала к дальнейшему расширению своих активов. 45 Структурные проблемы развития предпринимательства В целом «областью» с наибольшим потенциалом для формирования рыночных компаний и их динамичного развития представляется средний бизнес. Средние предприятия представляются весьма привлекательным объектом для иностранных инвестиций. Однако развитие среднего бизнеса сдерживается вследствие внешних ограничений. Малый бизнес, находясь «в тени», «давит» на средний бизнес снизу, так как имеет преимущества по ценовой конкурентоспособности. Крупный бизнес, ориентированный на приобретение новых достаточно масштабных активов, формирует определенные антистимулы к росту среднего бизнеса. Средний бизнес в силу своей «заметности» весьма зависим от правовых институтов. По этим причинам, средний бизнес опять же оказывается в более сложной ситуации: с одной стороны, он не может, как малый бизнес, избежать существенного взаимодействия с действующими формальными институтами, с другой стороны, он не имеет значимого влияния на эти институты в сравнении с крупным бизнесом. Сопоставляя условия деятельности малого, среднего и крупного бизнеса, можно отметить, что малый бизнес, не имея эффективных инструментов воздействия на власть, тем не менее, является одним из приоритетов экономической политики государства; крупный бизнес имеет необходимую экономическую мощь (по крайней мере, на уровне регионов) для формирования «договорных» условий своей деятельности; в результате средний бизнес опять же оказывается в условиях наиболее жестких ограничений. Можно отметить, что сложившаяся ситуация в целом неблагоприятна для формирования новых успешных компаний. Пока больше идут процессы перераспределения и оптимизации структуры собственности и производства. 46 4. Оценка эффективности антикризисной политики: возможные направления В условиях кризиса требуется более широкая трактовка, в частности: своевременность, быстрота – локализация очагов развития кризиса, формирование ориентиров для бизнеса простота администрирования, прозрачность (множественность мер, ограниченность административного потенциала, оппортунизм) востребованность экономическими агентами (новые, не опробованные инструменты) широкий круг бенефициаров, конкурентные условия доступа эффективность использования поддержки наличие «рычага» - распределение рисков, поведенческие стимулы, использование внутренних резервов компаний ограничение будущих потерь (проблемы перехода к фазе роста, новые институциональные барьеры, лоббирование) – 47 «Инструментальный» подход каждый вид государственной политики (и соответствующие инструменты) имеет свои устойчивые преимущества и недостатки есть существенный потенциал по повышению эффективности, результативности многих инструментов (проблемы «дизайна», администрирования, улучшающих новаций) эффективность применения отдельных инструментов принципиально зависит от «институционального окружения» применение отдельных инструментов (а также формирование новых, перенастройка действующих) может существенно менять «правила игры» отдельные инструменты принципиально влиянию в условиях кризиса и роста применительно к инструментам дискуссия более прагматична различаются по своему 48 Особенности подхода Круг оцениваемых мер Оцениваются порядка 100 заявленных и реализуемых антикризисных мер Основной фокус – меры по поддержке реального сектора экономики Рассматриваются также отдельные меры социальной политики, связанные с развитием рынка труда, поддержкой предпринимательства Не рассматриваются меры в отношении финансового сектора, а также меры по совершенствованию корпоративного права Принципы оценки Оценка мер экспертами Единый «формат» оценки Акцент на анализе нормативных правовых актов Использование только открытой, преимущественно официальной информации Основные направления оценки Используемые инструменты Масштаб влияния Ресурсы, сроки Принципы, условия, ограничения Поведенческие требования Соответствие стратегии развития Основные «бенефициары» Мотивационный потенциал Основные риски Возможные «ловушки» Потенциальный эффект на фазе кризиса и на фазе перехода экономики к росту 49 Фрагмент оценки: снижение ставки УСН Микропредприятия Малые предприятия с низкой выработкой на одного занятого В основном - розничная торговля и услуги Организации и индивидуальные предприниматели, использующие УСН и выбравшие в качестве объекта налогообложения выбраны доходы, уменьшенные на величину расходов Могут быть два объекта налогообложения: доходы (ставка 6%) или доходы, уменьшенные на величину расходов (ставка 5-15%) Условия для применения УСН: доходы в налоговом периоде не превышают 30,76 млн. руб. (для 2009 года), численность занятых – не более 100 человек Микропредприятиями нормативно определены предприятия с выручкой до 60 млн. руб. и численностью работников до 15 чел. малыми – предприятия с выручкой до 400 млн. руб. и численностью работников до 100 чел. Сильно негативное, искажающее равные условия для конкуренции Фактически в условиях совершенно разной налоговой нагрузки могут оказаться близкие по своим характеристикам предприятия. Ставка по доходам (6%) может оказаться больше, чем ставка по доходам за вычетом расходов (возможно, 5%), с учетом разной налоговой базы дифференциация по налоговой нагрузке на одинаковые предприятия может быть очень значительной. Усиление мотивов к искусственному делению малых компаний с целью их входа в данный режим, к «бросанию» существующих малых фирм и созданию новых с целью оперативного перехода к УСН Только 15% субъектов МБ использовали УСН по доходам за вычетом расходов Возможности перехода на УСН для существующих предприятий ограничены – соответствующее заявление необходимо подать до декабря года, предшествующего году применения УСН Возможности изменения объекта налогообложения ограничены - выбор объекта налогообложения осуществляется налогоплательщиком до начала налогового периода, в котором впервые применена упрощенная система налогообложения. Ухудшение предсказуемости Федеральный закон не содержит ограничений на последующее увеличение, к примеру с 2010 года регионами ставок по УСН в заданных пределах 5-15%. Регионы могут варьировать ставку в заданных пределах, некоторые регионы установили данный режим на один год. Неясность в условиях реформы ЕСН Возможность «ловушек», препятствия росту, антистимулы При переходе к фазе роста фирмы, применяющие сниженную ставку по УСН, будут демотивированы в увеличении масштабов бизнеса, повышении производительности Данная мера обладает высоким потенциалом антикризисного воздействия, может гибко «настраиваться» на региональные условия. Очень важен мониторинг и контроль реализации данной меры региональными властями. Необходимы стимулы (компенсации) для регионов для эффективной реализации данной меры. Необходима проработка действий на фазе роста. 50 Заявленные приоритеты российской антикризисной политики 2009 год 2008 год 1. 2. 3. 4. Поддержка финансового сектора Социальная поддержка населения, сохранение и создание новых рабочих мест (в том числе и через развитие малого бизнеса) Поддержка отдельных, наиболее чувствительных к кризису отраслей реального сектора экономики на основе поддержки внутреннего спроса и определённого импортозамещения Поддержка системообразующих и градообразующих предприятий Публичные обязательства государства перед населением будут выполняться в полном объеме. Особое внимание будет уделено сохранению трудового потенциала. 1. Промышленный и технологический потенциал будущего роста должен быть сохранен и усилен. Правительство не будет вкладывать деньги налогоплательщиков в сохранение неэффективных производств. 2. Основой посткризисного восстановления и последующего поступательного развития должен стать внутренний спрос. В условиях кризиса важную роль будет играть внутренний спрос со стороны государства (госинвестиции и госзакупки). 3. Главная модернизационная задача - смена сложившейся модели экономического роста. Будут поддержаны важнейшие инновационные процессы, включая повышение энергоэффективности экономики. 4. Бизнес должен быть освобожден от давления чиновников. Будет предложен новый комплекс мер, позволяющий малому бизнесу успешно развиваться в условиях кризиса. 5. Экономика должна опираться на мощную национальную финансовую систему. 6. Правительство и Центральный Банк будут 51 реализовывать ответственную макроэкономическую политику. 7. Основные направления антикризисной политики 1. Расширение доступа компаний реального сектора экономики к финансовым ресурсам 1.1. Содействие расширению кредитования 1.2. Капитализация крупных компаний 2. Снижение нагрузки на бизнес 2.1. Снижение налогово-таможенной нагрузки 2.2. Ограничение темпов роста тарифов 2.3. Снижение административной нагрузки 3. Стимулирование внутреннего спроса 3.1. Госзаказ и госзакупки 3.2. Инвестпрограммы субъектов ЕМ 3.3. Развитие лизинга 3.4. Протекционизм 3.5. Стимулирование спроса населения 4. Развитие конкурентной среды, поддержка МСП 4.1. Программы по развитию МСП 4.2. Программа ВЭБ по кредитованию МСП 4.3. Квоты для МБ по муниципальным закупкам 4.4. Снижение платы за присоединение 5. Смягчение социальных проблем, развитие рынка труда 5.1. Программы по занятости 5.2. Увеличение пособия по безработице 5.3. Ограничения на иностранную рабочую силу 52 Приоритетные направления 1400 35 Доминируют - меры по расширению доступа компаний к финансовым ресурсам 1200 30 1000 25 800 20 600 15 Для этого в основном задействуются инструменты бюджетной политики (госгарантии, субсидии по процентным ставкам) 400 10 200 5 0 0 Используются также «мягкие» инструменты (рекомендации банкам), но они мало прозрачны Снижение нагрузки – в большей части связано с новациями по налогу на прибыль, но эффект ослабляется 1 2 3 Дополнительные ресурсы, млрд. руб. 4 5 Количество мер Часть мер социальной направленности связана также со стимулированием внутреннего спроса Расширение доступа к финансовым ресурсам 2. Снижение нагрузки 3. Стимулирование внутреннего спроса 4. Поддержка МСП 5. Смягчение социальных проблем 1. 53 «Бенефициары», особенности поддержки Масштаб бизнеса Доля в количестве мер 1. Крупный и сверхкрупный бизнес 2. Средний бизнес 3. Малый и микробизнес Основное внимание – крупный бизнес (60% ресурсов) Доля в объеме ресурсов 50% > 60% ? ? 35% < 5% Компенсационный характер – ограничение потерь Отсутствие поведенческих требований Ограниченность прямых стимулов к развитию Сектора 1. Наиболее уязвимые (в основном – обрабатывающие) 2. Сырьевые экспортоориентированные Отрасли Доля в объеме ресурсов Автомобилестроение и сельхозмашиностроение, ОПК, АПК, жилищное строительство, авиационные перевозки 38% Нефтегазовый сектор 20% Нечеткость целевых функций для селективных мер (сохранение производственного потенциала, обеспечение занятости?) Основной акцент – традиционные отрасли, уязвимые сектора Расчет на движение ресурсов по кооперационной цепочке 54 Инструменты реализации антикризисной политики Доля в объеме ресурсов 1. Экономическая 45% 30% 2. Промышленная 55% 70% 1. Системные и конкурсные 70% 53% 2. Селективные 30% 47% Политика Механизмы распределения 1600 Неразвитость системных инструментов реализации промышленной политики (их «вес» в данной политике - порядка 20%) Селективные механизмы – основа в содействии доступу компаний к финансовым ресурсам 1200 1000 Для селективных механизмов важно более четко определить цели, сформировать встречные требования и обеспечить прозрачность результатов отбора 800 Селективные 600 56% 400 200 Значительные ресурсы (47%) распределяются с использованием селективных механизмов, прежде всего в рамках промышленной политики (более 50%) 1400 млрд. руб. Превалируют инструменты промышленной политики (70% ресурсов) Доля в количестве мер Тренд к расширению использования селективных механизмов Селективные 27% 0 Экономическая Промышленная 55 Риски реализации антикризисных мер Инструментальное «поле» для формирования мер Новые инструменты, но с высокой неопределенностью влияния Основные риски Плохая стартовая «настройка» «Успешные» инструменты, но не работающие в условиях кризиса Отработанные инструменты, но с отдельными «дефектами» Возможные направления снижения рисков Недостаточная оперативность реализации Низкое качество администрирования Формальный мониторинг Барьеры для улучшений Предоценка влияния Определение критериев Прозрачность Участие бизнеса в оценке достигнутых результатов Выявление лучшей практики КРИТЕРИИ И ПРОЦЕДУРЫ: исключение из под обложения НДС ввоза технологического оборудования, которое не имеет отечественных аналогов Критерии определения перечня и процедуры не установлены; срок вступления в действие – не был ясен (после утверждения перечня), есть риск формирования «узкого перечня» в интересах отдельных компаний МОНИТОРИНГ: программа РосБР по кредитованию МСП Показатели экономической эффективности формальны: количество и общая сумма кредитов; количество созданных и (или) сохраненных рабочих мест; объем выручки субъектов МСП, воспользовавшихся услугами …; объем налогов, уплаченных субъектами МСП, воспользовавшихся услугами … 56 Оценка антикризисного эффекта 10% Незначительный антикризисный эффект - для 60% мер 30% 60% Чем выше оценивался антикризисный эффект, тем чаще отмечалась противоречивость воздействия Сильный Умеренный Слабый Чем сильнее ожидаемый антикризисный эффект, тем выше риски неэффективного администрирования Высокий риск неэффективного администрирования Удельный вес в числе мер, % 60 Есть существенные резервы в повышении эффективности антикризисных мер 50 40 30 57% 43% 20 30% 10 0 Сильный эффект Умеренный эффект Слабый эффект 57 Потенциальный эффект на различных этапах 40% Разнонаправленное влияние значительной части мер на фазе кризиса и фазе перехода экономики к росту Меры с позитивным эффектом на обеих стадиях – 40% (примеры: снижение административной нагрузки, улучшение налогового администрирования) 7% 20% Позитивный эффект на обеих стадиях "Отложенный" эффект (сначала - слабый, затем - позитивный) Меры с «отложенным» позитивным эффектом – 7% (пример: увеличение амортизационной премии) Меры с «двойственным» эффектом – 20% Возможны «неэффективные равновесия» - барьеры для будущего роста "Двойственный" эффект (сначала - позитивный, затем - негативный) Нет оценок для обеих стадий 58 Возможные «неэффективные равновесия»: примеры 1. Отмена обязанности по перечислению НДС при безденежных формах расчетов 2. Снижение ставки в рамках упрощенной системы налогообложения 3. Рефинансирование Внешэкономбанком задолженности российских компаний перед иностранными финансовыми институтами 4. Рекомендации коммерческим банкам, использующим различные формы государственной поддержки, в приоритетном порядке направлять средства на поддержку автомобилестроения, сельхозмашиностроения, авиационных перевозок, жилищного строительства 5. Временное повышение ввозных таможенных пошлин на новые автомобили 6. Сокращение квот на привлечение иностранной рабочей силы 7. Предоставление (законодательно) малому бизнесу преференций при выкупе арендуемого государственного и муниципального имущества 59 Антикризисная политика и стратегия долгосрочного развития Меры с «отклонением» от докризисных подходов – 40%: (1) в основном (80% из их числа) временные, тактические меры, (2) но есть и бессрочные (приоритет отечественных товаров при госзакупках) Временнные 60% «Типовые» негативные эффекты: (1) ухудшение условий для конкуренции (в том числе внутренней); (2) снижение предсказуемости условий хозяйственной деятельности; (3) сложность отмены некоторых тактических мер 40% Бессрочные Меры, соответствующие стратегии развития Важен контроль - тактические «отклонения» могут трансформироваться в стратегические изменения Есть риск идеологического «разрыва» между реализацией отдельных антикризисных мер и мер в соответствии КДР Существует необходимость переработки стратегий развития отраслей Отдельные направления требуют новых подходов (система международной торговли, рынок международного капитала и инвестиций) 60 Антикризисная политика: особенности влияния на развитие предпринимательства 1. Перераспределение ресурсов Основное внимание традиционным секторам, крупным компаниям компенсационном характере поддержке Основной инвестиционный спрос – со стороны субъектов ЕМ В основном ресурсы на инновации - в рамках ФЦП Поддержка МСП утратила в значительной части инновационный характер при 2. Ухудшение условий для конкуренции и снижение предсказуемости Преференции при госзакупках Увеличение ввозных таможенных пошлин 3. Ослабление и искажение влияния налоговых стимулов барьеры для роста; «прокризисное» влияние 4. Снижение роли институтов развития Усиление функций агентов правительства Ограничение ресурсов 5. «Остаточный» принцип Привлечение иностранных инвесторов Развитие ТВЗ и технопарков Поддержка инновационного МСП 61 «Выигравшие» и «проигравшие»: поле для выбора? Наиболее уязвимые отрасли – компенсация спада Нефтегазовый сектор – платежный баланс Субъекты естественных монополий – инвестиционный спрос и ограничение темпов роста тарифов Отрасли с «горизонтальной организацией» «Новые» отрасли Средний бизнес, растущий бизнес Стимулирование технологических инноваций Привлечение иностранных технологических инвесторов Поддержка роста бизнеса, создание условий для создания новых высокотехнологичных компаний Поддержка высокотехнологичного экспорта Отрасли с «вертикальной организацией» - поддержка головных компаний Крупные и сверхкрупные компании – смягчение негативных социальных последствий Наличие представлений об особенностях и проблемах развития Наличие отработанных инструментов государственного влияния Наличие механизмов взаимодействия с бизнесом Измеряемость (предсказуемость) эффектов Слабость «модернизационных» групп интересов Неразвитость бизнес-ассоциаций Компенсация потерь крупнейших Стимулирование деловой активности, компаний (как временно, так и поддержка развития эффективных «хронически» компаний неконкурентоспособных) VS 62 Административные проблемы в формировании и реализации антикризисной политики Процесс «генерации» и декларирования антикризисных мер опережает процесс их практической реализации и «настройки» (множественность мер) Нет «эшелонирования» в реализации мер (недостаточная гибкость, ограниченность внимания к настройке) Пока сохраняющийся «разрыв» между приоритетами антикризисной политики и принятыми мерами Принятие ряда временных мер без оценки проблем (определения условий) отказа от них в дальнейшем Недостаточная прозрачность («квазибюджетные» формы поддержки) Реализация существенной части антикризисных мер зависит от эффективности действий региональных властей Ослабление инструментов взаимодействия с бизнес-сообществом, не достаточно развит мониторинг реализации антикризисных мер Снижение предсказуемости (временность, непрозрачность прогресса и дальнейших планов) противоречивые комментарии, 63 Возможные угрозы Сокращение ресурсов для реализации антикризисных мер Консолидация поддержки в рамках госспроса Изъятие ресурсов у отдельных институтов развития Ужесточение борьбы за ресурсы, вовлечение контрольных органов Усиление административного ресурса Расширение аффилированных, квазибюджетных форм поддержки в рамках «приоритетов» (отдельных «кампаний») Расширение зон ответственности госкомпаний, крупных компаний (бартеризация взаимных обязательств, перекрестное субсидирование) Усиление административной направленности существующих институтов (антимонопольное регулирование – усиление роли для ценового регулирования) Расширения «неденежных» мер Усиление протекционизма Перенос лоббизма с требования ресурсов на изменение правил игры Повышение изменчивости внешних условий (налоги, тарифы), снижение предсказуемости Обострение проблем выхода из временных мер Регионализация Вмешательство в деятельность компаний Региональный протекционизм Индивидуализация правил деятельности Усиление политических ограничений Сужение рамок для критики Расширение условий для оппортунизма и сведения счетов 64 Кризис: новые возможности? ПОЗИТИВНЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ Ускоренное продвижение ряда «стратегических» мер Реализация мер по поддержке предпринимательства (гранты на новый бизнес) Усилия по формированию мер для стимулирования спроса населения Политическая воля в отказе (прекращении) отдельных мер ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ Извлечение отдельных уроков (формальность механизмов взаимодействия государства и бизнеса; неразвитость системы инструментов государственного влияния/регулирования; важность развития нового бизнеса и взаимодействия с иностранными технологическими инвесторами) Практическая реализация Программы по развитию конкуренции Формирование целостной системы поддержки экспорта, интеграции в глобальные цепочки формирования стоимости Совершенствование деятельности институтов развития, использование потенциала международных институтов развития Одобрение Программы развития конкуренции в Российской Федерации Введение процедур оценки проектов нормативных актов на коррупциогенность Подготовка и представление для обсуждения Программы антикризисных мер Правительства РФ на 2009 год Повышение эффективности управления государственным сектором экономики, модернизация публичного сектора Решение долгосрочных задач развития определено в качестве одного из приоритетов в данной Программе Реструктуризация градообразующих предприятий в сочетании с «фокусированными» социальными программами, поддержкой предпринимательства Активизация процессов обсуждения Концепции долгосрочного развития Усиление процесса формирования «активных», упреждающих мер Подготовка к реализации более сложных и современных инструментов стимулирования технологической модернизации экономики, обеспечения частно-государственного партнерства 65
