1. - Общественная Палата Российской Федерации

О внесении изменений
в законодательство
о статусе судей
Ноябрь 2007 г.
1
О внесении изменений
в законодательство о статусе судей
формальный
реальный
СТАТУС СУДЕЙ
КОНСТИТУЦЯ
(Статья 120)
ДЕЙСТВУЮЩЕЕ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
ПРОБЛЕМЫ
«Судьи независимы
и подчиняются
только Конституции
Российской Федерации
и федеральному закону»
ИЗМЕНЕНИЯ В
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
РЕШЕНИЯ
1. Зависимость судей
2. Пробелы в законодательстве
3. Недостаточный уровень квалификации судей
2
Актуальность
Россия получила крайне негативные результаты при оценке независимости судебной системы,
защиты прав собственности, наличия фаворизма при принятии судебных решений в пользу органов
госвласти.
Один из крупнейших и наиболее консервативных глобальных инвесторов — пенсионный фонд California
Public Employees' Retirement System (CalPERS) — оставил Россию в группе запрещенных для
инвестирования рынков, так как уровень эффективности правовой защиты в России, по его оценке,
составил 1,0 балла из трех возможных.
«Предприятия частного сектора испытывают серьезные опасения относительно независимости
судебной системы. Получение правовой помощи — длительный, непредсказуемый процесс,
обременяющий структуру затрат предприятий. Условия защиты прав собственности крайне плохи
(114-е место России из 125 стран) и продолжают ухудшаться»
Всемирный экономический форум.
Индекс глобальной конкурентоспособности на основании опроса
более 11 000 топ-менеджеров компаний, работающих в 125 странах.
Сентябрь 2006 г.
«Усиливаются такие страновые риски, затрудняющие ведение бизнеса в России, как медленная
реструктуризация естественных монополий, высокий уровень бюрократического давления и
коррупции, недостаточно независимая судебная система»
Standard & Poor's.
Из отчета Российская Федерация —
краткое обоснование кредитного рейтинга.
4 сентября 2006 г.
3
Исследования
«Обвинительный уклон» —
индикатор профессиональной деформации и зависимости судов
Средняя доля оправдательных приговоров
в судах общей юрисдикции:
в судах присяжных:
0,5%
21%
Обвинительный уклон
маскирует и провоцирует
ошибки следствия
Соотношение оправдательных и
обвинительных приговоров
20 : 80
соответствует мировой практике,
наблюдалась в судах присяжных
дореволюционной России
4
Исследования
Результаты социологического опроса
Вариант высказываний «СОГЛАСЕН»
2001
2004
2005
У нас в судах часто выигрывает дело тот,
кто больше заплатит
75,0%
74,6%
84,3%
Многие не хотят обращаться в суд, поскольку не рассчитывают
найти там справедливость
78,6%
74,9%
83,6%
Многие не хотят обращаться в суд, поскольку слишком дороги
неофициальные затраты
72,2%
73,5%
82,7%
Очень часто какой-нибудь начальник может побудить судью
принять нужное решение
64,8%
68,1%
79,0%
Судьи слишком неквалифицированны,
чтобы грамотно решать дела
23,2%
21,3%
29,4%
Наконец-то у нас есть независимые суды
и нормальная судебная система
63,3%
55,3%
69,2%
Теперь гражданин может прийти в суд и защитить свои права,
найти справедливость
61,2%
54,3%
63,1%
Вариант высказываний «НЕ СОГЛАСЕН»
Источник: Фонд «ИНДЕМ»
5
ПРОБЛЕМЫ
1. Зависимость судей:
• Доля «не судей» в составе экзаменационных комиссий закреплена на
Непрозрачность
процедуры
назначения судьи
на должность
уровне не более 25%, отсутствуют требования к ее минимальному
уровню.
• Отсутствует практика мотивированного обоснования оценки решения о
рекомендации кандидата на должность судьи, что лишает кандидата
возможности оспаривать решение квалификационной комиссии.
• Процедура отстранения судьи от должности не закреплена в
Непрозрачность
процедуры
отстранения судьи
от должности
законодательстве и регулируется на основании положения,
утвержденного Советом судей РФ.
• За одни и те же распространенные нарушения судья может быть как
привлечен, так и не привлечен к дисциплинарной ответственности.
• По истечении первых трех лет пребывания в должности судья может
быть не переназначен на должность без объяснения причин.
Непрозрачность
процедуры
назначения
представителей
общественности в
квалификационные
коллегии судей
• Процедура определяется представительными органами субъектов
федерации, как правило кандидатуры представителей общественности
предлагаются председателями судов, таким образом, они не являются
независимыми и не осуществляют функции независимого контроля.
6
РЕШЕНИЯ
1. Зависимость судей
Непрозрачность процедуры назначения судьи на должность
ПОВЫШЕНИЕ ПРОЗРАЧНОСТИ ЗА СЧЕТ:
1. Увеличения в составе экзаменационных комиссий, принимающих
квалификационный экзамен на должность судьи, доли ученых-правоведов.
В настоящее время — «не более 25%».
Для сравнения: в комиссиях, оценивающих квалификацию кандидата при
поступлении на госслужбу, представители общественности составляют
«не менее 25%».
2. Предоставления возможности сдачи квалификационного экзамена на должность
судьи в присутствии независимых наблюдателей.
3. Введения необходимости мотивированного обоснования оценки решения о
рекомендации кандидата на должность судьи.
4. Установления в законе детальных требований к процедуре проведения
квалификационного экзамена.
7
РЕШЕНИЯ
1. Зависимость судей
Непрозрачность процедуры отстранения судьи от должности
ПОВЫШЕНИЕ ПРОЗРАЧНОСТИ ЗА СЧЕТ:
1. Исключения возможности неаргументированного отказа Квалификационной коллегией от
представления судьи к повторному назначению после истечения первых трех лет его пребывания
в должности при одновременном введении механизма обязательной первичной аттестации судьи в
промежутке 7-12 месяцев его пребывания в должности, результаты которой могут быть оспорены.
2. Установления в законе детальных требований к процедуре рассмотрения вопросов о
привлечении судей к дисциплинарной ответственности, создающей предпосылки для
максимальной объективности рассмотрения вопроса – по аналогии с судебной процедурой
рассмотрения дел.
3. Разделения функций квалификационных коллегий между двумя разными группами лиц:
– по рекомендации кандидатов в судьи к должности и аттестации судей
– по привлечению судей дисциплинарной ответственности
в рамках создания специализированного органа, обеспечивающего привлечение судей к
дисциплинарной ответственности, либо распределения данных групп функций между специально
выделяемым подразделениям (составам) квалификационных коллегий.
Цель: снижение вероятности возникновения ситуации «клановости», когда одни и те же лица и
отбирают кандидатов в судьи, и отстраняют их от должности.
8
РЕШЕНИЯ
1. Зависимость судей
Непрозрачность процедуры назначения в квалификационные коллегии судей
ПОВЫШЕНИЕ ПРОЗРАЧНОСТИ ЗА СЧЕТ:
1. Определение в федеральном законе рамочных требований к устанавливаемой
законами субъектов Российской Федерации процедуре выдвижения кандидатур
представителей общественности в состав квалификационных коллегий судей,
предусматривающих предоставление права на выдвижение представителей
общественности, в т.ч. общественным объединениям и трудовым
коллективам.
В настоящее время соответствующие кандидатуры, вносимые в
представительные органы власти регионов, на практике подбирают
председатели судов.
9
ПРОБЛЕМЫ
2. Пробелы в законодательстве,
открывающие широкие возможности для коррупции:
Безнаказанность
допускаемых судьями
систематических
нарушений
процессуальных норм,
зачастую маскирующих
вынесение заведомо
неправомерных
(коррупционных)
решений
• Отсутствует система фиксирования нарушения процессуальных
норм судьями.
• Неэффективна процедура аттестации судей, которая могла бы
обеспечить «трансляцию» систематических нарушений
процессуальных норм в вынесение дисциплинарного воздействия
вплоть до отстранения судьи от должности.
• Риск манипулирования выносимыми судебными решениями со
Непрозрачность
процедуры назначения
дела на рассмотрение
тому или иному судье
председателем суда, а
также передачи дела от
одного судьи к другому
стороны председателя суда, которому достаточно в составе суда
иметь единственного судью, состоящего с ним в сговоре.
• Противоречит подходу в распределении дел между судьями,
реализуемому в соответствии регламентом арбитражными судами:
«при наличии программного обеспечения распределение дел может
производиться в автоматизированном режиме».
• Противоречит рекомендациям по антикоррупционной политике
Комитета ООН по Контролю над наркотиками и предупреждению
преступности.
10
ПРОБЛЕМЫ
2. Пробелы в законодательстве
Примеры
Нарушаемые нормы АПК: статья 170.
Содержание решения; статья 271
Практически никогда не
соблюдается процедура,
обязывающая судью
мотивированно оценивать все
доказательства,
представленные в тексте
судебного решения
Нарушение лишает стороны
возможности содержательно
обжаловать судебный акт,
маскируя нарушения норм
материального права
Нарушаемые нормы АПК: статья 152.
Срок рассмотрения дела и принятия решения
Нарушение сроков
рассмотрения дел
Прямое пособничество
«рейдерству»
11
РЕШЕНИЯ
2. Пробелы в законодательстве
Безнаказанность допускаемых судьями систематических нарушений процессуальных
норм, зачастую маскирующих вынесение заведомо неправомерных решений
ИЗМЕНЕНИЯ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ:
1. Детализация существующих требований к судьям мотивированно оценивать все
представленные в судебном процессе доказательства в тексте судебного решения (часть первая
статьи 225 ГПК РФ), по аналогии с нормами АПК РФ (статья 170).
Действующая редакция:
5) В определении суда должны быть указаны
мотивы, по которым суд пришел к своим
выводам, и ссылка на законы, которыми суд
руководствовался
Предлагаемая редакция:
5) В определении суда должны быть указаны
мотивы, по которым суд пришел к своим
выводам, и мотивы отклонения по каждому
отклоненному доводу сторон, ссылка на законы,
которыми суд руководствовался и доводы, на
основании которых суд не применил каждую
норму
закона,
указанную
сторонами
в
обоснование своих требований и возражений
2. Введение положения об обязательной аудиозаписи судебного заседания в качестве
поправок в процессуальное законодательство в рамках готовящегося законопроекта.
12
РЕШЕНИЯ
2. Пробелы в законодательстве
Непрозрачность процедуры назначения дела на рассмотрение тому или иному судье
председателем суда, а также передачи дела от одного судьи к другому
ИЗМЕНЕНИЯ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ:
1. Определение в законе требований к процедуре аттестации судей.
2. Обеспечение учета в рамках аттестации судей допущенных ими процессуальных нарушений, в
качестве основания для неповышения в классности, и/или наложения дисциплинарного
взыскания, вплоть до отстранения от должности. Эта мера создаст значимые стимулы для
предупреждения нарушений, а также повысит как независимость судей, так и степень их
подотчетности.
3. Исключение возможности произвольного назначения председателями судов дела тому или
иному судье в результате введения обязательного формализованного механизма распределения
дел между судьями, (в т.ч. исходя из их специализации, загруженности), с применением
механизма назначения дел судьям методом случайной выборки.
4. Исключение возможности произвольной замены судьи, принявшего дело к рассмотрению,
другим судьей з счет установления закрытого перечня случаев, в которых дело, рассматриваемое
одним судьей, может быть передано другому судье в случаях: удовлетворенного отвода судьи или
самоустранения судьи от участия в производстве, а также длительного отсутствия судьи ввиду
болезни, отпуска или пребывания на учебе.
13
ПРОБЛЕМЫ
3. Недостаточный уровень квалификации судей
и высокий риск «профессиональной деформации» судей,
ранее работавших в правоохранительной системе:
Недостаточные квалификационные требования к кандидатам в судьи судов
второй и третьей инстанции в сравнении с мировой практикой
Отсутствие обязательной специальной образовательной подготовки
кандидатов в судьи, принятой в большой части европейских государств
Отсутствие обязательных требований по повышению квалификации судей,
аналогичных установленным в Федеральном законе «О государственной
гражданской службе»
14
РЕШЕНИЯ
3. Недостаточный уровень квалификации судей
Недостаточные квалификационные требования к кандидатам в судьи судов второй и
третьей инстанции в сравнении с мировой практикой
ПОВЫШЕНИЕ ТРЕБОВАНИЙ:
1. Для судей Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ:
Действующие требования:
стаж работы по юридической
профессии не менее 10 лет
Предлагаемые требования:
стаж работы по юридической
профессии не менее 12 лет,
в т. ч. в должности судьи
не менее 7 лет
2. Для судей верховного суда республики, краевого, областного суда,
суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа,
федерального арбитражного суда округа:
Действующие требования:
стаж работы по юридической
профессии не менее 7 лет
Предлагаемые требования:
стаж работы по юридической
профессии не менее 10 лет,
в т. ч. в должности судьи
не менее 5 лет
15
РЕШЕНИЯ
3. Недостаточный уровень квалификации судей
Отсутствие специальной образовательной подготовки кандидатов в судьи
1. Введение обязательного прохождения кандидатом в судьи при назначении
впервые на должность федерального судьи специального подготовительного
курса в высших образовательных учреждениях, отбираемых на конкурсной основе.
Отсутствие обязательных требований по повышению квалификации судей
1. Введение требования повышения судьёй квалификации не реже одного раза
в три года в специализированных учреждениях профессионального образования,
отобранных в рамках размещения государственного заказа в порядке,
предусмотренном Федеральным законом №94-ФЗ «О размещении заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд».
2. Формирование при Администрации Президента РФ специального органа,
определяющего состав программ повышения квалификации кандидатов в судьи и
судей.
16
ИЗМЕНЕНИЯ В ЗАКОНОПРОЕКТЕ
План действий Правительства РФ
по реализации в 2006 году положений Программы социально-экономического
развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008
годы).
Утвержден распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006г.
№38-р, п. 42.
НЕОБХОДИМО:
• повысить в законодательном порядке установленные требования к кандидату
в судьи,
• уточнить требования к процедуре конкурсного отбора кандидатов в судьи,
• совершенствовать механизмы привлечения судей к дисциплинарной
ответственности,
• совершенствовать порядок формирования и требований к информационной
открытости деятельности квалификационных коллегий судей,
• усложнить процедуру отстранения судьи от должности
17
ИЗМЕНЕНИЯ В ЗАКОНОПРОЕКТЕ
4
Содержание мероприятия
Вид документа
(проект)
Срок внесения в
Правительство
РФ
Срок внесения в
Гос. Думу
РФ
Внесение изменений в
Закон Российской
Федерации
"О статусе судей
в Российской
Федерации"
и Федеральный закон
"Об органах судейского
сообщества в
Российской Федерации"
Федеральн
ый
закон
октябрь
2006 г.
январь
2007 г.
декабрь
2007 г
Ответственные
исполнители
Минэкономразви
тия
России
Верховный Суд
Российской
Федерации
(по
согласованию)
Высший
Арбитражный
Суд Российской
Федерации
(по
согласованию)
18
Будущие направления совершенствования
законодательства о статусе судей
После принятия законопроекта, дальнейшим
направлением совершенствования законодательства
о статусе судей должно стать обеспечение
независимости судей от председателя суда
за счет четкого очерчивания полномочий
председателя суда,
в том числе:
• Исключение практики распределения премий
судьям по решению председателей суда.
• Четкое разграничение полномочий администратора
суда и председателя суда.
19