Достижения и пробелы в реформе системы попечения о

Анализ достижений, нерешенных вопросов и
тенденций реформы системы попечения о детях1
Армения, Беларусь, Грузия, Молдова и Украина
Кишинев, Молдова
24 – 26 ноября 2009 года
Настоящий документ подготовлен Натальей Лялиной и Анной Норденмарк Северинссон в региональном отделении
Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ) для стран Центральной и Восточной Европы и Содружества Независимых Государств. В
ходе анализа широко использовались данные независимой оценки существующих систем попечения о детях в Грузии и
Молдове, проведенной по поручению ЮНИСЕФ в 2009 году исследовательским институтом Oxford Policy Management.
Анализ системы защиты детей в Украине, проведение которого было поручено ЮНИСЕФ украинскому Государственному
институту по развитию семьи и молодежи, является еще одним важным источником данных для настоящего исследования.
В работе также использовались официальные отчеты о последних изменениях в реформе системы попечения о детях,
предоставленные ЮНИСЕФ правительствами Армении и Беларуси в качестве материалов для региональной конференции
«Реформа системы попечения о детях: обязательства, партнерства, действия», которая состоится в г. Кишиневе (Молдова)
24-26 ноября 2009 года. Это четвертая и последняя конференция в серии региональных консультаций по указанной теме,
организованных правительствами разных стран и ЮНИСЕФ в ЦВЕ/СНГ в 2007-2009 гг при финансовой поддержке
Шведского агентства по международному развитию и сотрудничеству. Кроме того, в документе использованы сведения из
базы данных TransMONEE и аналитических докладов, представленных в 2008 году государственными статистическими
бюро стран.
1
1
Содержание
1. История вопроса ........................................................................................................................... 3
2. Дети и система альтернативного попечения в регионе ................................................................ 4
3. Основные достижения в области реформы ................................................................................. 5
3.1. Достижения в области перепрофилирования, уменьшения и закрытия учреждений
интернатного типа .................................................................................................................................... 5
3.2. Достижения в области диверсификации услуг на местном уровне ............................................. 7
3.3. Достижения в области регулирования в плане сдвига в сторону услуг, предоставляемых по
месту жительства, в отличие от устройства в детские учреждения .................................................... 8
3.4. Изменения в управлении в целях улучшения координации и децентрализации..................... 10
3.5. Новые способы финансирования услуг ......................................................................................... 11
4. Нерешенные вопросы в области реформы ............................................................................... 12
4.1. Определение четких целей и контрольных показателей в области реформы.......................... 12
4.2. Прогнозирование потребностей в услугах и планирование реформы ...................................... 13
4.3. Необходимость дальнейшей диверсификации услуг .................................................................. 14
4.4. Необходимость улучшения межсекторного взаимодействия и четкого определения
полномочий секторов здравоохранения и образования по защите детей ..................................... 16
4.5. Улучшение регулирования и адресности услуг ............................................................................ 17
4.6. Проблемы, связанные с реформой управления и децентрализацией ...................................... 18
4.7. Перераспределение средств от учреждений на новые услуги и планирование бюджета
реформы системы попечения о детях .................................................................................................. 18
5. Выводы и уроки .......................................................................................................................... 19
6. Последующие шаги ..................................................................................................................... 20
ИССЛЕДОВАНИЯ ПО СТРАНАМ
Армения.......................................................................................................................................... 22
Беларусь ......................................................................................................................................... 30
Грузия ............................................................................................................................................. 44
Молдова ......................................................................................................................................... 57
Украина ........................................................................................................................................... 71
2
1. История вопроса
Республика Армения, Республика Беларусь, Грузия, Республика Молдова и Украина2
провозгласили независимость в 1991 году. Они унаследовали сходную социально-экономическую
систему, включая систему попечения о детях, в которой в качестве основной меры по защите
детей предусматривалось помещение детей в воспитательные учреждения интернатного типа.
Существовала традиция социального обеспечения граждан со стороны государства, большие
средства вкладывались в социальную инфраструктуру. Кое-что сохранилось и после приобретения
независимости, но многое было разрушено. В целом, унаследованная система социальной защиты
и попечения о детях не могла адекватно реагировать на новые риски, с которыми сталкиваются
семьи и дети.
Согласно классификации Всемирного банка Беларусь принадлежит к категории стран с уровнем
доходов выше среднего, Армения, Грузия и Украина – к категории стран с уровнем доходов ниже
среднего, Молдова – к категории стран с низким уровнем доходов. В первом десятилетии 2000-х
годов во всех странах наблюдался довольно быстрый экономический рост, что отчасти
способствовало повышению жизненного уровня населения и позволило правительствам увеличить
расходы на социальные нужды. Однако текущий экономический кризис уже оказал негативное
воздействие на экономический рост и может также отрицательно повлиять на численность детей,
нуждающихся в альтернативных формах устройства 3, как это случилось во время экономического
кризиса 1990-х годов. Даже до кризиса бедность, неблагополучие семей и инвалидность были
основными причинами разлучения детей с семьей на территории региона, особенно в сельских
районах и небольших городах. Дети относятся к тем, кто может больше всего пострадать от
бедности, одновременно оставаясь самыми уязвимыми к ее воздействию.
Отсутствие возможностей трудоустройства в родных местах вынуждает многих граждан Армении,
Грузии, Молдовы и Украины уезжать в поисках работы в Россию и страны Европейского союза. Это
имеет последствия для семей и детей мигрантов: посылаемые домой переводы могут повысить
благосостояние и сократить зависимость от системы социальной защиты; в то же время,
отсутствие одного или обоих родителей может привести к увеличению числа детей, нуждающихся
в альтернативном попечении.
Глобальный экономический кризис оказывает влияние на благополучие детей в указанных странах
в различных аспектах. Сократились финансовые переводы от тех, кто работает за рубежом.
Снизились зарплаты в строительной и добывающей промышленности. Известно, что мигранты
возвращаются из-за рубежа, чтобы искать работу в своих родных странах. В целом, в 2009 году
отмечен рост числа безработных. В результате, доходы населения сократились, при этом в
наибольшей степени от этого страдают семьи, имеющие детей. По сообщениям, в некоторых
странах они испытывают сложности с оплатой за отопление и электричество. Также сообщается,
что в некоторых странах значительно сократилось потребление продуктов питания в семьях,
имеющих детей.
К концу 2009 года акцент в международной дискуссии о кризисе в странах Центральной и
Восточной Европы и Содружества Независимых Государств (ЦВЕ/СНГ) сместился с
«экономического и финансового кризиса» на гуманитарные и социальные последствия кризиса.
Еще до кризиса бедность семей, семейное неблагополучие в результате безработицы,
злоупотребление алкоголем или наркотиками со стороны родителей являлись основными
причинами помещения детей в воспитательные учреждения интернатного типа и обращением к
услугам попечения о детях. Существующая система социальной защиты была не в состоянии
смягчить последствия этих проблем для семей. И сегодня ситуация не изменилась. В настоящее
время перед странами стоит проблема продолжения реформ в области социальной защиты и
социального обеспечения детей, чтобы сделать их более эффективными как с гуманитарной, так и
с экономической точки зрения. В то время как существует вероятность, что большему числу детей
придется прибегнуть к существующим услугам попечения о детях, если семьям не удастся
2
В тексте настоящего доклада указанные страны будут именоваться как Армения, Беларусь, Грузия, Молдова и Украина.
В настоящем документе используется терминология проекта Директивы ООН по надлежащему применению и условиям
альтернативного ухода за детьми. Термин «альтернативное попечение» применяется по отношению к любой форме
попечения, которая замещает биологическую семью. Это может быть уход в воспитательных учреждениях интернатного
типа или семейная форма ухода, например, приемная семья или опека. Регулируемая государством система
альтернативного попечения о детях, находящихся в социально-опасном положении, называется «системой официальной
(альтернативной) опеки» или «системой попечения о детях». Она может включать как частные, так и государственные
организации, предоставляющие социальные услуги.
3
3
справиться со своими проблемами, хотя эти услуги (интернатные учреждения) показали, что они
являются наименее экономически эффективными. Поэтому в условиях текущего экономического
кризиса важно отслеживать численность детей, находящихся в системе альтернативного
попечения, в частности, в учреждениях интернатного типа. Правительства должны по-прежнему
концентрировать или даже активизировать свои усилия в области реформы услуг попечения о
детях, чтобы не допустить ситуации, когда еще больше детей будут переданы в систему
альтернативной опеки, оказывая семьям необходимую поддержку и предоставляя им социальную
защиту. Помимо этого, также необходимо создать экономически более эффективную систему
попечения о детях в будущем. Приоритетными направлениями реформ должна стать
профилактика разлучения с семьей и усиление «контроля на входе», а также передача бюджетных
средств от детских учреждений на новые формы услуг.
2. Дети и система альтернативного попечения в регионе
В советские времена работа системы попечения о детях строилась на основе идеологии, в
которой центральная роль отводилась государству. Все страны в регионе унаследовали систему
попечения о детях с централизованным планированием и финансированием, которая в качестве
основной меры защиты детей, оставшихся без попечения родителей, детей с инвалидностью,
детей, находящихся в конфликте с законом, в случаях жестокого обращения с детьми и отсутствия
ухода за ними предусматривала их помещение в воспитательные учреждения интернатного типа.
Также присутствовали, но в незначительной степени, семейные формы устройства, такие как
опека. Услуги по поддержке семьи оставались недостаточно развитыми. Единственным
исключением были учреждения дневного ухода за детьми, куда работающие родители могли
отправлять своих детей. Такая система является наследием советской государственной политики,
когда государственные интересы ставились выше интересов семьи, а основная ответственность за
воспитание детей возлагалась на государство. Сама система поощряла родителей оставлять
детей на альтернативное попечение, подрывая родительскую ответственность.
В переходный период начала 1990-х годов экономические условия многих семей ухудшились, а
государство не могло принять на себя полную заботу о детях и поддерживать всю систему
государственных услуг. Многие семьи оказались не готовыми к тому, чтобы нести полную
ответственность за своих детей, так как сами нуждались в защите. Так, помещение детей в
учреждения интернатного типа стало стратегией, направленной на сокращение бедности семей. В
то же время, переходный период открыл доступ к новым идеям, и государства начали признавать
важность воспитания детей в семейном окружении. В период с 1990 по 1994 год все страны,
рассматриваемые в настоящем аналитическом докладе, ратифицировали Конвенцию ООН о
защите прав ребенка, тем самым приняв обязательство создать систему, которая отвечала бы
наилучшим интересам ребенка, и в которой дети рассматривались бы как субъекты прав, а не
просто как объекты попечения. Реформа системы попечения о детях проводится в этом контексте.
Она призвана пересмотреть и уточнить основные обязанности государства и обеспечить их
выполнение, в частности, сформулировать принципы взаимодополняемости и разработать
механизмы участия других действующих лиц, таких как НПО и частный сектор, в социальной
защите граждан. Необходимо диверсифицировать различные виды услуг, а также внести
необходимые изменения в структуру регулирования системы: государственную политику и
законодательство, финансирование и составление бюджета, подготовку специалистов,
деятельность органов управления, систему обеспечения качества с учетом современных подходов
к семейному воспитанию детей. Все это требует тщательного планирования, мониторинга и оценки
целей и контрольных показателей реформы. В период с 1999 по 2004 год реформы системы
попечения о детях и соответствующих служб были начаты во всех пяти странах, рассматриваемых
в настоящем документе.
На сегодняшний день в указанных пяти странах проживает 14 399 950 детей младше 18 лет. В
последние 10 лет численность детей сокращается. В 2007-2008 годах в указанных пяти странах
насчитывалось приблизительно 210 тыс. детей, находящихся в тех или иных формах
альтернативного попечения, из них более 110 тыс. воспитывались примерно в 1100 учреждениях
интернатного типа. Дети с инвалидностью составляют более 30% всех детей, находящихся в
интернатных учреждениях, но их доля различна в разных странах 4. Дети младше 3 лет также
составляют большую долю всех детей, находящихся в учреждениях интернатного типа, особенно в
4
35% в Беларуси и 79% в Украине. Точные цифры по другим странам в настоящее время отсутствуют.
4
Беларуси, Молдове и Украине5. Для детей этой возрастной группы пребывание в учреждениях
интернатного типа особенно пагубно, даже если ребенок помещается туда лишь на короткий
период времени.
Несмотря на то, что реформы осуществляются уже почти 10 лет, большое количество детей в
странах, рассматриваемых в настоящем аналитическом отчете, все еще находится в системе
альтернативного попечения, хотя между странами существуют различия 6. Возможное сокращение
общего числа детей (в абсолютном значении), находящихся на альтернативном попечении, в
значительной степени объясняется сокращением численности детского населения в целом. Также
интересно отметить, что экономический рост, наблюдавшийся в указанных странах в 2000-2008
годах, не оказал заметного влияния на количество детей в системе альтернативного попечения в
этом периоде. В последние пять лет этот показатель оставался относительно стабильным в
Беларуси, в то время как в Молдове, Украине и Грузии он увеличился. Армения является
единственной страной, в которой число детей в системе альтернативного попечения сократилось.
В качестве положительного момента нужно отметить увеличение доли детей в системе
альтернативного попечения в Грузии, Молдове, Беларуси и Украине, устроенных в семьи, а не в
интернатные учреждения. Это свидетельствует о развитии системы семейного устройства, однако
дети, уже находящиеся в учреждениях интернатного типа, не обязательно смогут воспользоваться
этими новыми услугами. Профилактика разлучения с семьей, адресность новых услуг и
перепрофилирование, уменьшение и закрытие учреждений интернатного типа должны стать
ключевыми элементами деятельности по осуществлению реформы.
3. Основные достижения в области реформы
По данным и их оценкам, собранных в странах, являющихся предметом настоящего
аналитического доклада, видно, что система попечения о детях претерпела значительные
изменения с момента начала реформ. Хотя прогресс в достижении общей цели реформы –
постепенное сокращение общего количества детей в системе альтернативного попечения – не
является устойчивым, можно отметить успехи в области достижения некоторых контрольных
показателей реформы. Как указывалось выше, из всех детей оставшихся без попечения
родителей, и переданных на попечение государства, в доле детей, находящихся в учреждениях
интернатного типа, по сравнению с семейным устройством, происходит сдвиг в пользу последней
формы попечения. Это серьезное достижение, но отнюдь не достаточное. Прогресс в
перепрофилировании системы также наблюдается и в других направлениях:
1. В плане развития и реформирования услуг отмечается прогресс в области
перепрофилирования, уменьшения и закрытия учреждений интернатного типа с
одновременным развитием более разноплановых услуг по месту жительства, включающих
услуги по поддержке семьи и детей и услуги по семейному устройству;
2. Также наблюдаются изменения в структуре регулирования системы, в том числе в области
государственной политики и законодательства, финансировании и составлении бюджета,
подготовке специалистов, деятельности органов управления, системы обеспечения
качества
(стандарты,
сертификация
и
инспектирование).
Продолжающаяся
децентрализация также в значительной степени способствует изменениям в работе
системы попечения о детях.
Тем не менее, реформа системы попечения о детях оказалась сложным делом. Многие из
указанных изменений проводятся в жизнь неравномерно. Некоторые из основных успехов
реформы, достигнутых на данный момент, описываются ниже.
3.1. Достижения в области перепрофилирования, уменьшения и закрытия учреждений
интернатного типа
Необходимость реорганизации старой системы попечения о детях, которая в основном состояла
из крупных воспитательных интернатных учреждений, признается во всех пяти странах.
Количество детей младше 3 лет на 100 тыс. детского населения соответствующего возраста составляет 221 в Украине,
241 - в Молдове; 317- в Беларуси (младше 4 лет); 69 - в Грузии (младше 5 лет) , 20 - в Армении.
6 Молдова – 1998 детей; Украина – 1878; Беларусь – 1665; Армения – 731; Грузия – 642 детей в системе альтернативного
попечения на 100 тыс. детского населения.
5
5
Разработана соответствующая политика, предпринимаются усилия по ее реализации. На данный
момент это одно из важных достижений реформы.
В государственных программных документах и законах ясно признается право ребенка
воспитываться в семейном окружении, дается ориентация на поддержку биологических семей и
детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, отдается приоритет альтернативным формам
семейного устройства в отличие от помещения в учреждения интернатного типа и поддерживается
идея реформирования детских учреждений. В законодательство вносятся изменения, с тем чтобы
привести его в соответствие с Конвенцией о правах ребенка. Во всех странах приняты новые
Семейные (Гражданские) кодексы, а также другие рамочные законы (например, законы о защите
детства, законы о защите прав ребенка), специализированные законы (например, Закон о
создании организационных и правовых условий для защиты детей, оставшихся без попечения
родителей в Украине, Закон о социальной защите детей, лишенных родительского попечения в
Армении) и многочисленные подзаконные акты, детализирующие и способствующие исполнению
положений первичного законодательства.
Важность попечения о детях как вопрос государственной политики также признается всеми пятью
правительствами. Органы власти признают, что услуги в области попечения о детях оказываются
более эффективно и с меньшими затратами в условиях семейного окружения. Специальные
правительственные программы в указанных странах, посвященные этой теме, касаются
конкретных вопросов попечения о детях. В нескольких странах на основе положений политики
разработаны стратегические планы. В Молдове развитие услуг по попечению о детях
осуществляется в более широком контексте в рамках Национальной программы по развитию
комплексной системы социальных услуг на 2008–12 годы и проекта Закона о социальных услугах.
Ежегодные программы по защите детей в Армении и ежегодные планы мероприятий в интересах
детей (для которых также составляются сметы расходов) в Грузии позволяют более эффективно
осуществлять планирование и принятие решений, исполнение и мониторинг, в том числе
бюджетных расходов.
Общее число детских учреждение сократилось, хотя в известной мере это произошло благодаря
сокращению детского населения в целом. В результате, в некоторых странах (например, в
Беларуси) государственные и местные органы власти закрыли некоторые учреждения, в
особенности те, в которых осталось мало воспитанников, но и за счет того, что дети были
возвращены в биологические семьи. Большую часть закрытых детских учреждений составляют
школы-интернаты общего типа. Область (марз) Лори в Армении стала платформой для
реализации пилотной программы деинституционализации, увязанной с услугами по поддержке
семьи и семейному устройству. Шагом в направлении деинституционализации стало развитие
системы инклюзивного обучения для детей с инвалидностью (Беларусь). В то же время,
существует опасение, что нет четкого понимания индикатора по измерению достижений в области
реформы системы попечения о детях и что 'число закрытых учреждений', а не улучшение
благополучия ребенка, рассматривается как индикатор достигнутого успеха. Успешная практика
реализации аналогичных процессов в других государствах свидетельствует, что следует
неизменно принимать во внимание наилучшие интересы ребенка, и что ребенок не должен быть
подвергнут частым перемещениям, например, переводиться из одной службы в другую. Во многих
случаях постоянство может быть лучше частых перемен. В Молдове и Армении план по закрытию
и перепрофилированию детских учреждений основан на всесторонней оценке потребности их
воспитанников.
Есть интересные примеры в Молдове и Грузии, где разработаны более всесторонние
национальные планы (или проекты планов) перепрофилирования, уменьшения и закрытия
учреждений интернатного типа. Эти планы имеют большое значение для того, чтобы воспитанники
интернатных учреждений имели приоритет в качестве получателей новых услуг. Они позволяют
оптимизировать численность сотрудников и инфраструктуру учреждений, чтобы они не оказались
исключенными из процесса развития новых услуг. Реализация этих планов пока остается делом
будущего. Можно привести и менее масштабные примеры учреждений, которые
перепрофилированы для предоставления новых видов услуг – например, школы-интернаты в
Армении, которые стали обычными школами, и учреждения в Беларуси, которые предоставляют
услуги патронатным семьям.
6
3.2. Достижения в области диверсификации услуг на местном уровне
Функции системы попечения о детях до сих пор во многом выполняются за счет существования
разных видов учреждений интернатного типа (домов ребенка, детских домов, школ-интернатов и
т.п.). В то же время, как указывалось выше, политика и нормативно-правовые документы
ориентированы на развитие более разноплановых социальных услуг – комплекса услуг –
призванных решать различные проблемы посредством составления и реализации
индивидуальных планов для детей/семей и увеличения возможностей семьи по оказанию
качественной заботы о своих детях. Это положительный момент по сравнению с ранее принятым
односторонним акцентом на учреждениях интернатного типа как универсальной мере.
Очевидно, что развитие новых видов социальных услуг в рамках разных пилотных инициатив при
поддержке НПО и различных доноров все еще играет важную роль в осуществлении реформы. В
результате, во всех странах вводится инновационная практика, призванная удовлетворить
различные потребности семей и детей, и возникают многочисленные новые формы услуг, включая
различные виды услуг по поддержке семьи и детей и новые формы семейного устройства. Во
многих случаях все эти меры пока реализуются в рамках пилотных проектов, и их финансирование
не предусмотрено в государственных бюджетах. Однако есть случаи, когда такое финансирование
предусмотрено. В Беларуси новые формы услуг по месту жительства развиваются только
государственными организациями; в Украине есть как государственные, так и частные организации
по предоставлению услуг, а в Молдове, Армении и Грузии такие услуги в основном предоставляют
НПО, хотя финансирование некоторых услуг было недавно включено в государственный бюджет
(главным образом, в Грузии). В Молдове запланированная реформа, направленная на развитие
комплексной системы социальных услуг, предусматривает новую классификацию всех
существующих услуг: услуги по месту жительства, специализированные услуги и высоко
востребованные (или узкоспециализированные) услуги. Пилотное внедрение новых услуг
позволило усилить потенциал местного гражданского общества, которое вносит значительный
вклад в реализацию реформы системы попечения о детях. Как указывается ниже, ведется работа
по разработке механизмов вовлечения негосударственных организаций в общую систему
организаций по предоставлению услуг посредством их аттестации, сертификации и проведения
тендеров, главным образом, в Молдове и Грузии. В других странах эти планы предстоит
претворить в жизнь более системным образом.
Во всех пяти странах развиваются услуги по поддержке семьи и детей по месту жительства,
играющие важную роль для предотвращения разлучения с семьей. Сюда входит, например,
дневной уход, центры социальной и психологической поддержки детей и их семей (Армения,
Украина и Беларусь); услуги по дневному уходу за детьми с инвалидностью (Армения, Украина,
Грузия и Молдова); развивающее обучение и реабилитация для детей-инвалидов (Беларусь,
Армения), консультационные пункты для матерей в целях предотвращения оставления детей и
социальные центры матери и ребенка (Украина); социально-педагогические учреждения
(Беларусь); местные детские центры и детские уголки (Грузия). В настоящее время, однако,
большая часть этих услуг сконцентрирована в крупных городах и предоставляется на пилотной
основе. Равномерное распределение полного спектра услуг по всей территории стран пока не
наблюдается. На следующем этапе реформы необходимо документально зафиксировать
успешную практику предоставления указанных услуг и на этой основе разработать стандарты для
всех услуг, согласовав номенклатуру разных видов необходимых услуг и их минимум для всех
районов, спрогнозировать потребности в таких услугах на национальном уровне и составить
финансовый прогноз расходов на их полное развертывание. Беларусь является успешным
примером географического охвата такими службами, которые созданы почти в каждом районе (как
в сельской местности, так и в городах) и уже перешли из пилотной стадии в постоянную.
В последние годы также продолжалось развитие форм семейного устройства в качестве
альтернативы интернатным учреждениям. Услуги по альтернативному семейному устройству в
основном представлены в виде опеки и попечительства, надзор за которыми осуществляют
местные органы опеки и попечительства. Система опеки уже прочно установилась в регионе.
Подавляющее большинство опекунов составляют родственники. Приемные семьи введены на
систематической основе (и их число увеличивается) в Украине, Беларуси и Грузии, где
правительствами приняты целевая политика и необходимая правовая база, выделяются
значительные средства, и проводятся эффективные информационные кампании. В Армении
институт приемной семьи недавно установлен законом, его развитие находится пока на начальной
стадии. Институт профессиональной приемной семьи, который повышает статус приемных
родителей и качество попечения, введен в Беларуси (помимо договора о помещении в семью
7
заключается трудовой договор) и в Украине. Такая относительно новая форма попечения, как
детские дома семейного типа, существует в Молдове, Беларуси и Украине. В Молдове и Беларуси
на пилотной основе внедрена инновационная форма семейного устройства, которая называется
«патронатное воспитание». В этом случае ответственность за ребенка делят между собой
патронатные родители, орган опеки и попечительства и организация, предоставляющая услуги (в
Беларуси – интернатное учреждение). Патронатное воспитание является более гибкой формой
семейного устройства, которую можно применять по отношению к детям любого возраста вне
зависимости от их правового статуса, даже сразу после разлучения с семьей, не помещая ребенка
в детское учреждение. Разные виды патронатного воспитания, предусмотренные в Молдове (в
чрезвычайных случаях, краткосрочное, долгосрочное и временное), дают больше возможностей
устройства, обеспечивают наилучшие интересы ребенка и дают больше шансов биологическим
семьям. Остальные требующие решения вопросы включают распространение охвата этими
услугами на все районы рассматриваемых стран, стандартизацию услуг и регламентированный
отбор, оценка, обучение и контроль за деятельностью приемных родителей.
Среди специалистов и ответственных лиц усиливается понимание, что подход к развитию услуг по
семейному устройству должен быть единым, и что к традиционным и новым формам попечения
должны применяться аналогичные стандарты и критерии. В первую очередь это касается обучения
и отбора лиц, осуществляющих попечение, но относится также и к услугам по поддержке и надзору
в период до и после устройства, которыми могут воспользоваться дети и их новые семьи: опекуны,
приемные родители, родители-воспитатели, патронатные воспитатели. В качестве примера такого
подхода можно привести Беларусь. Единая форма оценки условий проживания и воспитания
ребенка в приемной, опекунской семье или семейном детском доме, утвержденная Министерством
образования, представляет собой единый критерий оценки положения детей в замещающих
семьях любого типа. В настоящее время предусмотрено обучение родителей-воспитателей из
семейных детских домов и приемных родителей. Также утверждена программа подготовки
усыновителей к выполнению ими роли родителей. Учитывая, что в большинстве случаев
опекунами являются родственники детей, закон не предусматривает их обязательного обучения.
Однако обучение опекунов позволило бы повысить качество попечения о детях. Планируется
разработать и реализовать на практике единые стандартные программы предварительного
профессионального обучения и повышенной подготовки замещающих родителей. Местные
социально-педагогические центры оказывают помощь замещающим семьям.
Важной позитивной тенденцией в указанных странах является также предоставление
государственной финансовой поддержки замещающим семьям. Пособие на содержание детей,
проживающих с опекунами, выплачивается в Беларуси, Молдове и Украине. Пособие на ребенка и
вознаграждение за работу в качестве приемных родителей выплачивается во всех 4 странах, где
существует этот вид попечения, так же обстоит дело в случае семейных детских домов и
патронатного воспитания. Однако в отношении попечения со стороны родственников,
считающегося хотя и неформальной, но очень важной формой попечения о детях, биологические
родители которых отсутствуют или не способны обеспечить воспитание своих детей, по большей
части поддержка не оказывается. В будущем важно более эффективно отслеживать эту форму
попечения, легализировать и предоставлять родственникам, на чьем попечении находятся дети,
право на получение различного рода помощи. Это позволит сократить риск помещения ребенка в
интернатное учреждение.
Больше внимания уделяется молодым людям-выпускникам системы альтернативного попечения в
плане их подготовки к самостоятельной жизни и поддержки по окончании пребывания в
учреждении. Законодательством Украины, Беларуси и Армении установлены пособия и
социальные гарантии для этой категории молодежи. Усилен контроль за сохранением и защитой
собственности детей, оставшихся без попечения родителей. Однако система поддержки по
окончании пребывания в учреждении нуждается в дальнейшем совершенствовании. В настоящее
время эти услуги в основном адресованы «выпускникам» детских воспитательных учреждений.
Следует распространить их и на воспитанников замещающих семей.
3.3. Достижения в области регулирования в плане сдвига в сторону услуг,
предоставляемых по месту жительства, в отличие от устройства в детские учреждения
Имеются примеры механизмов на национальном уровне, внедренных в систему попечения о детях
с целью совершенствования доступности услуг для различных получателей помощи. Например, в
разных странах внедрены различные механизмы усиления мониторинга и координации политики и
8
мер в области попечения о детях или защиты прав ребенка: во всех пяти странах созданы
межведомственные комиссии.
В Беларуси и Украине созданы единые базы данных о детях-сиротах и детях, оставшихся без
попечения родителей, детях, которые могут быть устроены на усыновление, и потенциальных
усыновителях (приемных родителях). В Украине имеется также база данных о детях, находящихся
в трудной жизненной ситуации. Другие страны хорошо понимают важность сбора данных.
Совершенствование этого процесса планируется в соответствии с принятыми положениями
закона. Министерство образования Беларуси разработало общую для всех регионов, ведомств и
учреждений терминологию и методологию сбора данных. Данные последовательно собираются с
1990 года в установленном общем порядке в соответствии со стандартными критериями. Также
предпринимаются усилия в области мониторинга, такие как ежегодные сборники «Семейное
воспитание и защита прав детей в Республике Беларусь», «Проблемы социального сиротства в
цифрах. 1990-2007 годы» в Беларуси, ежегодные суммарные аналитические данные о выполнении
президентской программы «Дети Беларуси»; и ежегодный Национальный доклад о положении
детей в Украине. Национальная база данных о детях с ограниченными возможностями позволяет
осуществлять мониторинг тенденций развития современного специального образования,
прогнозировать расширение или сокращение сети специализированных учреждений и принимать
скоординированные меры по совершенствованию управления системой специального
образования в Беларуси.
Все более насущной становится необходимость в разработке стандартов для существующих и
вновь созданных услуг по месту жительства. Во всех 5 странах уже разработаны многочисленные
комплексы стандартов услуг попечения о детях. Есть и примеры разработки стандартов качества,
таких как Минимальные стандарты качества для службы патронатного воспитания в Молдове. Эти
стандарты относятся не только к гигиеническим нормам и материальным ресурсам, таким как
нормы жилой площади, как было раньше, но и предусматривают принципы работы с получателями
помощи, участие многопрофильных групп специалистов, соблюдение прав детей и этических норм
во взаимоотношениях с клиентами. Однако пока что практическое исполнение стандартов
находится на начальной стадии.
Эффективное функционирование комплексной системы услуг может происходить только при
условии, что деятельность всех организаций, предоставляющих услуги, соответствует стандартам
качества для каждого вида услуг, а также создания механизмов аккредитации, подтверждающих,
что они отвечают этим стандартам. Организации, не получившие аккредитации, не должны
допускаться к работе. Инспектирование деятельности служб попечения о детях является еще
одним существенным компонентом обеспечения качества. В соответствии с Законом о
лицензировании в Армении детские дома, учреждения, предоставляющие дневной уход и
временный уход, подлежат обязательному лицензированию в соответствии с государственными
минимальными стандартами воспитания и образования. В Украине установлены требования по
лицензированию негосударственных учреждений для детей, лишенных родительского попечения,
a также реабилитационных центров для детей с инвалидностью всех форм собственности. Хотя
грузинский Закон о лицензиях и разрешениях устанавливает требование о лицензировании служб
для детей-инвалидов и детей, лишенных родительского попечения, он более детально проработан
только для крупных, финансируемых государством, учреждений в рамках Закона о
лицензировании учреждений, предоставляющих круглосуточный уход. Внедрение более
универсальной системы лицензирования пока является делом будущего. Концепция
уполномоченных организаций по предоставлению услуг является новой для системы попечения о
детях. Так, по законодательству Молдовы НПО могут предоставлять услуги по патронатному
воспитанию наряду с государственными службами, но пока не ясно, как будет выглядеть
практическая реализация этого положения. В Беларуси уполномоченные государственные
социально-педагогические учреждения вправе предоставлять различные услуги биологическим и
замещающим семьям.
Также имеются примеры совершенствования механизмов на областном и местном уровнях,
созданных для повышения адресности услуг для определенных групп. Различные органы
управления (ведомства, комиссии, суды) на местном уровне являются основными исполнителями
функции контроля на входе в систему при направлении детей и семей в соответствующие службы.
Осуществляется деятельность (хотя пока в основном на пилотной основе) по внедрению новых
профессиональных методов и приёмов работы в уже существующих органах управления. Имеются
также примеры новых органов управления на местном уровне, созданных в целях повышения
эффективности адресных услуг для семей и детей. Совершенствуется сбор данных, необходимый
9
для улучшения планирования и корректировки услуг. Однако эти усилия пока не принесли
заметных результатов в плане численности детей в системе альтернативного попечения, главным
образом, вследствие все еще ограниченного наличия альтернативных услуг по месту жительства в
отличие от учреждений интернатного типа. Важность повышения эффективности межсекторной
координации признается в Украине: в целях обеспечения взаимодействия между представителями
служб и ведомств, подчиняющихся разным министерствам, в ведении которых находятся вопросы
защиты детей, министерства принимают совместные постановления по такому взаимодействию и
содействию его осуществления.
Новые органы, принимающие решения, Комиссии по опеке и попечительству созданы на
региональном уровне в Грузии, Комиссия по защите детей, находящихся в трудной жизненной
ситуации, - в Молдове, Отделы по защите прав детей на уровне марза - в Армении,
реформированы существующие Комиссии по делам несовершеннолетних на местном уровне в
Беларуси. Благодаря этому достигнут значительный прогресс в создании системы, позволяющей
осуществлять индивидуальное сопровождение, индивидуальную оценку и составление плана по
защите прав ребенка. Эти органы контроля на входе становятся эффективным инструментом
предотвращения помещения детей в интернатные учреждения. Специализированные местные
органы управления, функционирующие в Беларуси (Отделы охраны детства при органах
образования), Украине (Центры социальных служб для семьи, детей и молодежи) и Молдове
(Отделы социального обеспечения и защиты семьи), действуют в качестве органов опеки и
попечительства и играют ключевую роль в управлении и надзоре за услугами по поддержке семьи
и семейному устройству.
Нововведением является внедрение методов социальной работы посредством ее
профессионализации. Например, в Молдове в настоящее время работает сеть, состоящая
примерно из 1 тыс. социальных работников. Этот шаг в направлении внедрения в Молдове
современных методов социальной работы позволяет улучшить возможности доступа к
социальным услугам как жителей сельской местности, так и горожан. Очень важно, что сеть
социальных работников предоставляет услуги всем группам населения, а не только детям,
поскольку это позволяет социальным работникам работать со взрослыми до того, как дети попадут
в трудную ситуацию, а не ждать, пока они окажутся в этой ситуации, прежде чем вмешаться.
Профессия социального работника становится все более популярной в Грузии. В вузах всех пяти
стран введены курсы обучения по социальной работе.
Все шире признается необходимость перехода от категориального принципа к подходу,
основанному на оценке индивидуальных потребностей, и принятию индивидуальных мер в
отношении ребенка в трудной жизненной ситуации (см., например, проект Закона о социальных
услугах в Молдове). Если ранее программы социальной защиты были нацелены на определенные
категории населения – пенсионеров, ветеранов, инвалидов и детей-сирот, и не делали различий
между бедными и не бедными получателями помощи, новая система адресной социальной
помощи применяется к семьям по результатам проверки нуждаемости (например, в Молдове,
Грузии). Поскольку дети встречаются в самых бедных семьях, можно предположить, что такая
помощь принесет наибольшие выгоды детям. Также ведется работа по раннему выявлению
неблагополучных семей и детей, с тем чтобы меры носили профилактический характер, а не
принимались в ответ на уже возникшую проблему. Например, передача большинства
обязанностей по социальной защите детей Министерству труда, здравоохранения и социальной
защиты в Грузии поможет решать вопросы социальной защиты детей на ранней стадии, т.e.
превентивно, путем помощи родителям в трудоустройстве или получении денежных пособий (для
неимущих), что, в свою очередь, может способствовать устранению основных причин помещения
ребенка в интернатное учреждение.
3.4. Изменения в управлении в целях улучшения координации и децентрализации
Во всех странах, рассматриваемых в настоящем аналитическом докладе, проводится
децентрализация, хотя и разными темпами, а зачастую с неравномерными результатами. Также, в
области попечения о детях в рамках децентрализации в некоторых странах предпринимаются
попытки реформировать вертикальную структуру принятия и выполнения решений, а также
систему централизованного планирования и составления бюджета. В большинстве стран (за
исключением Грузии) управление системой попечения о детях все еще находится в ведении
нескольких ведомств (образования, здравоохранения и социальной защиты), осуществляющих
10
надзор за разными видами услуг на местном уровне (в основном, за детскими учреждениями). В
целом, существует три уровня управления системой – государственный, региональный и местный
(государственный, местный и на уровне общины в Молдове).
Усилия по реорганизации органов управления в области защиты детей на центральном и местном
уровне можно отметить как потенциально позитивный шаг вперед в области реформы. В Грузии
ответственность за все аспекты попечения о детях (включая все детские учреждения) возложена
на Министерство труда, здравоохранения и социальной защиты, которое теперь отвечает за
реформу системы социальной защиты в целом. Этот шаг позволяет сделать вывод, что вопросы
попечения о детях рассматриваются в большей степени как связанные с социальными, а не
образовательными потребностями. Включение вопросов попечения о детях в компетенцию
министерства, которое также занимается вопросами труда и социального обеспечения, дает
идеальную возможность продумать, как увязать интересы ребенка с интересами других членов
семьи. Объединение обязанностей в рамках одного министерства призвано усилить
согласованность и скоординированность реформы системы социальной защиты детей в Грузии. В
Молдове и Украине созданы специализированные министерства, наделенные значительными
полномочиями в области попечения о детях (хотя и в отношении не для всех учреждений)
(Министерство труда, социальной защиты и семьи и Министерство по делам семьи, молодежи и
спорта, соответственно). До этого ни одно из министерств не занималось специально вопросами
попечения о детях и защиты детей, которые считались второстепенными задачами ведомств,
занимающихся вопросами образования, труда, здравоохранения и социальной защиты.
Армения реализует стратегию реформирования системы защиты детей, которая предусматривает
децентрализацию услуг попечения и социальной помощи детям, лишенным родительского
попечения, и полную интеграцию детей, находящихся в социально опасном положении, в
общество. Проводится последовательная децентрализация детских служб. Это дает возможность
создать службы, отвечающие потребностям детей в определенном месте. В Беларуси
ответственность за предоставление услуг возлагается главным образом на местные органы
управления по месту проживания ребенка и семьи, при этом все существующие семейные формы
устройства и учреждения интернатного типа финансируются за счет местного бюджета. Это
стимулирует местные органы власти перенаправлять средства от требующих больших затрат
воспитательных интернатных учреждений на развитие служб по поддержке семьи и семейного
устройства. В Молдове ответственность за социальную защиту всегда возлагалась на местные
органы, однако не существовало ее четкого разграничения полномочий между органами
управления на уровне общин и районов. В то же время, воспитательные интернатные учреждения
в основном финансируются из центрального бюджета, тогда как система семейного устройства
должна создаваться местными органами власти. В результате, местные общины больше
заинтересованы в том, чтобы использовать учреждения интернатного типа, а не развивать другие
формы услуг.
3.5. Новые способы финансирования услуг
В нескольких странах (Армения, Молдова и Украина) проведены специальные исследования,
чтобы спрогнозировать затраты на новые услуги и реформу системы попечения о детях в целях
развития служб поддержки семьи и ребенка и семейного устройства детей, оставшихся без
попечения родителей, которые должны постепенно заменить учреждения интернатного типа. В
этой связи важной нерешенной проблемой остается перенаправление средств от учреждений
интернатного типа в новые службы по месту жительства и на услуги, ориентированные на семью.
Это довольно сложный процесс. В качестве положительного момента можно отметить, что в
нескольких странах проводятся эксперименты по использованию новых способов финансирования
услуг, чтобы стимулировать создание служб по месту жительства и содействовать семейному
устройству вместо учреждений интернатного типа.
Инновационный принцип финансирования «деньги следуют за ребенком» применяется к выплате
социальных пособий детям-сиротам и детям, лишенным родительского попечения, а также
материальной помощи приемным родителем и усыновителям в Украине. Эти выплаты
производятся за счет субвенций в местные бюджеты из государственного бюджета независимо от
текущих возможностей местных бюджетов. Хотя этот механизм можно считать одним из успехов в
области повышения возможностей устройства в приемную семью в Украине, остаются вопросы
относительно его эффективности для реформы в целом. В настоящее время система «деньги
следуют за ребенком» не распространяется на воспитанников детских учреждений, поэтому
11
логическим следующим шагом должно стать создание системы общей финансовой поддержки
всех детей, оставшихся без попечения родителей, независимо от формы их устройства.
В Грузии недавно предложена система ваучеров – инновация в области предоставления услуг,
которая напрямую увязывает государственные средства с ребенком, когда стоимость услуги для
ребенка классифицируется как субсидия, а не как услуга, и поэтому поставщик услуги не связан
положениями о государственном заказе. Ваучер привязывает государственную субсидию к
отдельному ребенку, являющимся получателем услуги, что существенно отличается от покупки
услуг в рамках тендера, когда государственные средства переводятся непосредственно
организации, предоставляющей услуги. Получившая ваучер семья имеет право выбрать
организацию, предоставляющую услуги, а не направляется в учреждение, оказывающее услуги,
без учета ее мнения. В этом случае субсидия «следует за получателем», даже если он или она
«уйдут» из учреждения, предоставляющего услуги. Пока неясно, как эта система будет
функционировать в ситуации, когда основной формой устройства все еще остаются учреждения
интернатного типа, и какую роль будет играть государство в стимулировании создания и
поддержке деятельности новых служб, чтобы в будущем у потребителей был реальный выбор и
предсказуемость в области предоставления услуг.
4. Нерешенные вопросы в области реформы
Несмотря на указанные положительные моменты, остается много нерешенных вопросов.
Зачастую реформы проводятся неровно – в одних областях наблюдаются значительные
достижения, в других – серьезное отставание. Некоторые из проблем, которые нужно будет
решить в ближайшие годы, подробно рассматриваются ниже.
4.1. Определение четких целей и контрольных показателей в области реформы
Вначале реформа проводилась несистемным образом и была недостаточно хорошо
спланирована, хотя есть два примера (Грузия и Молдова), когда эти недостатки были устранены в
процессе ее проведения. Зачастую реформы начинались в виде небольших пилотных или
отдельных инициатив, таких как законодательная реформа, при этом не всегда имел место
компромисс относительно повестки реформы. В результате, во многих случаях согласованные
цели и контрольные показатели реформы отсутствуют вообще, либо они разработаны и
утверждены позднее.
Сбор данных и мониторинг крайне необходимы, чтобы мероприятия в рамках реформы были
обоснованными. Они должны служить основой для пересмотра политики. Однако основные
принципы сбора данных в рассматриваемых странах по-прежнему диктуются старой практикой,
когда сбор данных главным образом осуществлялся для того, чтобы обосновать бюджетные
ассигнования, а не оценить достижение приоритетов политики и последующих плановых
индикаторов реформы. Для сбора стандартных данных об услугах в области попечения о детях
характерна такая же фрагментация, как и для политики в области попечения о детях в целом.
Обязанности по сбору данных разделены между разными министерствами, отвечающими за
попечение о детях. Это может серьезно затруднить определение общего числа предоставляемых
услуг, затрачиваемых финансовых средств и эффективности различных вариантов. В итоге, в
существующей системе по большей части отсутствует ориентированность на результат, а
основные данные труднодоступны или недостоверны. В целом, отсутствует общее представление
о ключевых индикаторах в области попечения о детях, с помощью которых можно было бы
оценить изменения в приоритетах и плановых индикаторах реформы. Много слабых мест в
системе сбора данных на местном уровне и их обобщения на государственном уровне. Как
правило, индикаторы определяются на уровне ожидаемых и фактических результатов, а не на
уровне вложенных средств (ресурсов) или коэффициента воздействия. Существует опасность, что
измерение успеха простым подсчетом сокращения числа воспитанников государственных
учреждений стимулирует поспешный перевод детей из интернатных учреждений без
предоставления им альтернативной поддержки. Необходимы обзоры и независимые
исследования, чтобы заполнить пробелы в данных и установить четкие исходные точки,
контрольные показатели и область результатов, которые должна повлечь за собой реформа.
Систематический мониторинг и оценка прогресса в реализации реформ пока не достаточно
развиты, частично потому, что потребность в мониторинге не столь высока. В некоторых странах
12
термин 'мониторинг' имеет негативный оттенок и широко воспринимается как синоним
инспектирования учреждений, а не как существенный компонент реализации политики.
Существует перспектива дальнейшего развития возможностей мониторинга в исследовательских
организациях и учреждениях статистики при условии, что результаты мониторинга будут
использоваться в целях разработки и пересмотра политики. По мере продвижения стран на пути
реформ от начального этапа, который главным образом заключался в реализации пилотных
инициатив и отдельных мероприятий, существенным компонентом реформы в целом должны
стать планирование, мониторинг достижения установленных контрольных показателей и оценка
результатов предпринятых действий. Это необходимо для того, чтобы органы, принимающие
решения, внесли в направление реформы необходимые обоснованные коррективы в свете
полученных данных, и для выявления пробелов, которые можно будет затем устранить. В этом
случае также легче довести обоснование планов и решений до широкой публики и ответственных
лиц и продемонстрировать контролируемость использования средств.
4.2. Прогнозирование потребностей в услугах и планирование реформы
Переход от предоставления услуг одного вида к предоставлению более диверсифицированных
услуг требует планирования и прогнозирования потребностей в новых услугах. Однако, как
указывалось выше, планирование является слабым звеном системы, хотя в этой области
существует также положительный опыт. На основании имеющихся данных страны могут провести
реалистичную оценку объемов необходимых новых услуг. Также нужно тщательное планирование
использования и адресности этих услуг, чтобы первыми получателями создаваемых новых услуг
стали воспитанники существующих учреждений интернатного типа. В процессе прогнозирования
потребностей в услугах будущей системы попечения о детях необходимо рассмотреть следующие
вопросы:
 Прогнозирование профиля услуг7 и параметров расчета их стоимости;
 Объем каждого вида необходимых услуг, учитывая, что необходимо более эффективное
соотношение между a) услугами по поддержке семьи и детей и б) семейным устройством,
чем существующее на данный момент в большинстве стран;
 Определение целей и сроков, планирование развития услуг на всех уровнях системы
(управления), где будут выполняться функции по представлению услуг и составляться
соответствующие бюджеты.
До сих пор планирование перепрофилирования, уменьшения и закрытия детских учреждений по
большей части было эпизодическим и осуществлялось в довольно небольших масштабах (в
отдельных учреждениях или регионах). Армения реализует программу деинституционализации в
одной из областей. В Беларуси разработаны региональные планы сокращения учреждений, но они
не основаны на общенациональной стратегии. В Украине детальная стратегия реализации
политики перепрофилирования учреждений пока не разработана. Необходимо более
систематизированное государственное планирование использования существующих ресурсов
системы (кадров и инфраструктуры) в контексте прогнозирования потребностей в новых услугах. В
тех странах, где эта работа уже проведена, нужно выполнять разработанные планы. Исключение
из планов реформы старых служб и учреждений, а также работающих в них сотрудников может
привести к возникновению внутреннего сопротивления в отношении предполагаемых перемен.
Недостаточное внимание к прогнозированию и планированию в ходе реформы привело в
некоторых странах к ситуации, когда новые негосударственные учреждения открываются без учета
объемов таких услуг, необходимых в будущей системе, и без увязывания их развития с планами
перепрофилирования уже существующих. Возможно, такие новые негосударственные учреждения
действительно больше похожи на семью и более пригодны для ребенка, чем старые учреждения.
Но факт остается фактом – зачастую они ‘продвигают' свои услуги среди семей, так как это
послужит основанием для привлечения больших средств. В некоторых случаях такие
негосударственные учреждения действуют в обход органов управления, которые должны
оставаться основными органами контроля на входе в систему. Совокупный побочный эффект
может привести к ситуациям, когда новые услуги, внедряемые на пилотной основе, не смогут быть
распространены на территорию всей страны посредством их включения в государственный
бюджет, или будет создана система, предоставляющая значительно больше услуг, чем
обоснованно с финансовой точки зрения. Может даже возникнуть еще большая диспропорция в
Обычно ЮНИСЕФ подразделяет услуги системы попечения о детях на три вида: 1) услуги по поддержке семьи и детей;
2)семейное устройство; и 3) услуги органов управления.
7
13
пользу учреждений интернатного типа по сравнению с семейным устройством, что прямо
противоположно целям реформы и политики, принятой в странах.
В нескольких странах (например, в Армении, Молдове и Грузии), где проводился фактический
подсчет воспитанников учреждений, чтобы получить более полное представление о том, сколько
детей будут нуждаться в новых услугах по месту жительства, было обнаружено, что многие дети,
считающиеся воспитанниками государственных учреждений, не находятся там постоянно, а
посещают их как образовательные учреждения – школы или детские сады, и возвращаются домой
на ночь или на выходные дни. Это имеет важное значение для прогнозирования будущих
потребностей в альтернативных услугах.
4.3 Необходимость дальнейшей диверсификации услуг
Хотя большинство стран приступили к созданию услуг, которые могут составить основу более
диверсифицированного предоставления услуг в области попечения о детях, анализ показывает,
что эти услуги не доступны в общенациональном масштабе и зачастую неравномерно
распределены в географическом отношении. В результате, основным элементом существующей
системы попечения о детях, самым доступным для семей и детей, по-прежнему являются
учреждения интернатного типа. Полномасштабное систематическое перепрофилирование
учреждений пока не начато. Количество детей в интернатных учреждениях является особой
проблемой в Молдове, Украине и Беларуси, а количество детей младшего возраста (младше 3
лет) – в Беларуси, Молдове и Украине. За последние годы условия проживания детей в
учреждениях в целом улучшились, но, по сообщениям, периодически имеют место случаи плохого
питания и жестокого обращения. В то же время, в программных документах зачастую
предусматривается улучшение условий в учреждениях, что приводит к выделению значительных
средств учреждениям интернатного типа, созданию учреждений нового типа и переводу детей в
эти новые учреждения. Муниципальные воспитательные интернатные учреждения, учреждения,
работающие под руководством НПО и церкви, по большей части остаются вне процесса реформ и
не включены в систему контроля на входе и мониторинга. Отсутствует законодательная база,
позволяющая требовать соблюдения минимальных стандартов в негосударственных учреждениях
попечения о детях. Это действительно острые проблемы, которые могут серьезно помешать
процессу реформ.
В нескольких странах среди специалистов и в общественном мнении все еще наблюдаются
сильные настроения в пользу детских учреждений. Широкая публика по-прежнему вполне
благосклонно относится к воспитательным интернатным учреждениям, считая, что они являются
хорошим решением для малообеспеченных семей, а также в тех случаях, когда родители
отсутствуют или не в состоянии заботиться о своих детях. Население мало осведомлено о
потенциальных долгосрочных экономических, социальных и психологических последствиях, а
ограниченная информация о других услугах и формах устройства может способствовать
предпочтению учреждений интернатного типа. Зачастую сотрудники учреждений, не уверенные в
альтернативных возможностях трудоустройства, не заинтересованы в перепрофилировании служб
и в работе с биологическими семьями. Однако хотя трудно оценить, насколько изменилось
отношение общества и государственных чиновников к новым концепциям деинституционализации,
налицо свидетельства того, что ключевые заинтересованные стороны по крайней мере знают об
этих концепциях (даже если еще не полностью понимают и принимают их).
В силу ряда причин реализация стратегии деинституционализации осуществляется медленно. На
практике наблюдается отсутствие консенсуса всех сторон в том, что деинституционализация
обязательно принесет пользу, а ее цели воспринимаются некоторыми из них как слишком
амбициозные. Существующая система попечения о детях концентрирует усилия на оказании
поддержки детям, находящимся в трудной жизненной ситуации, уделяя меньше внимания
профилактике. Поддержка детям, находящимся в трудной жизненной ситуации, главным образом
оказывается в форме устройства в учреждения, что приводит к ослаблению ответственности
семьи за ребенка. Препятствием на пути к деинституционализации и контролю на входе является
несовершенство системы раннего выявления детей из семей, находящихся в социально опасном
положении, и, как следствие, их разлучение с семьей в более старшем возрасте (10-17 лет), когда
сложно найти замещающую семью. Такие подростки имеют негативный социальный опыт
безнадзорности и проблемы со здоровьем, что обусловливает трудности с их интеграцией в новую
семью и школу.
14
Услуги по альтернативному семейному устройству развиваются недостаточно быстро, чтобы
обеспечить предполагаемое сокращение численности детей в учреждениях интернатного типа.
Реформа системы интернатных учреждений может быть осуществлена только при одновременном
развитии услуг поддержки семьи и семейных форм устройства, предотвращающих помещение
новых воспитанников в учреждения. За время проведения реформы недостаточное внимание
уделялось опеке, потенциал попечения со стороны родственников по большей части
недооценивается. Очень часто родственники и близкие друзья хотят заботиться о детях,
оставшихся без попечения родителей, которых они знают, о чем свидетельствует число детей в
опекунских семьях и под неформальной опекой. Однако, к сожалению, не хватает служб и мер
поддержки, которые помогли бы сохранить этот вид попечения, чтобы детей не пришлось
отправлять в интернатные учреждения. В результате трудовой миграции за рубеж дети часто
остаются с одним родителем. Специальных систем поддержки этой потенциально уязвимой
группы не существует. В других случаях дети родителей-мигрантов передаются уже находящимся
в затрудненном финансовом положении дедушкам и бабушкам. В таких случаях опека над
ребенком не регистрируется и не отслеживается органами опеки и попечительства, и
государственная поддержка не оказывается. Увеличение государственной поддержки семьям,
считающимся социально уязвимыми, родственникам, особенно дедушкам и бабушкам, а также
более широкое использование кратковременного устройства в приемную семью (в отличие от
интернатных учреждений), может оказаться эффективным средством сохранения необходимого
уровня заботы о детях родителей-мигрантов и сокращения негативных последствий для детей в
результате разлучения с семьей. Институт приемной семьи в регионе существует, но его можно
дополнительно диверсифицировать (специализированная приемная семья, краткосрочное
семейное устройство, для чрезвычайных случаев и т.п.), придав этому занятию статус профессии.
Что касается служб помощи семье, некоторые заинтересованные стороны делают излишний
акцент на создание новых специализированных служб на местном уровне вместо предоставления
возможности расширить потенциал уже существующих заведений и дать им воспользоваться
максимально большому числу жителей. Акцент на предоставление социальных услуг только
детям, находящимся в трудной жизненной ситуации, ограничивает возможности оказания помощи
родителям на достаточно ранней стадии, чтобы ребенок не подвергался риску безнадзорности,
жестокого обращения и последующего разлучения с семьей.
Во всех странах предусмотрены разные виды денежных пособий для семей. Некоторые из них
являются универсальными (т.e., на них имеют право все семьи с малолетними детьми, или семьи,
потерявшие кормильца), другие предназначены для групп населения с особыми потребностями.
Схемы выплаты пособий небезупречны, а средства, выделяемые государствами, незначительны.
В силу недостаточной адресности и сравнительно небольших размеров, пособия, как правило, не
помогают социально незащищенным семьям избавиться от нищеты. Поэтому пособия в их
настоящем виде не являются надежным механизмом профилактики помещения детей в
интернатные учреждения по причине бедности. Кроме того, хотя во многих случаях бедность
называется в качестве причины помещения детей в учреждения, эта аргументация часто является
упрощением истины. Зачастую семьи оказываются в бедности по многим причинам, и для их
устранения нужны индивидуальные решения, сочетающие денежную помощь и социальные
услуги, а также другие формы поддержки, помогающие семьям найти выход из социально опасной
ситуации. Признано, что одна только денежная поддержка не является эффективной мерой по
преодолению социальной уязвимости семей и может, если будет рассматриваться как таковая,
создать более сильную долговременную зависимость от системы социальной защиты. Также
можно отметить отраженную в политике необъективность в отношении семей, пытающихся
самостоятельно справиться со сложившейся ситуацией. Существуют различия в размерах
пособий на детей в биологических семьях и пособий, выплачиваемых замещающим семьям. Так, в
одной из стран приемная семья получает почти вдвое большую финансовую поддержку за
воспитание ребенка, взятого из интернатного учреждения, чем пособие, на которое могла бы
рассчитывать биологическая семья этого ребенка.
Почти все признают необходимость сокращения численности работников интернатных учреждений
и увеличение числа сотрудников служб по месту жительства и по альтернативному семейному
устройству. Разработано много эффективных программ по содействию укрепления потенциала
специалистов, работающих в службах на местном уровне (например, введение должности
социального ассистента в Молдове). Однако в области политики, предусматривающей меры по
переподготовке сотрудников воспитательных интернатных учреждений, дело обстоит не так
хорошо. В то же время, серьезными проблемами остаются дефицит необходимых специалистов,
низкая квалификация персонала, работающего с детьми, отсутствие мотивации и высокая
текучесть специалистов.
15
4.4. Необходимость улучшения межсекторного взаимодействия и четкого определения
полномочий секторов здравоохранения и образования по защите детей
Необходимо уделить внимание устранению пробелов между секторами, а также координации и
содействию в области развития потенциала институтов и профессионалов. Несмотря на принятие
решений об объединении полномочий, относящихся к защите прав детей, в одной структуре,
процесс консолидации полномочий пока не завершен. В некоторых странах создано несколько
одновременно существующих межведомственных координационных органов. Такая ситуация
приводит к путанице и снижает эффективность этих органов. В большинстве стран (за
исключением Грузии) ответственность за воспитательные интернатные учреждения по-прежнему
разделена между разными министерствами. Очень трудно реализовать реформу по
деинституционализации, когда за эту реформу отвечает одно министерство, а воспитательные
интернатные учреждения и органы, решающие, кого помещать в некоторые из них, по-прежнему
находятся в ведении другого министерства. В некоторых странах деятельность по
перепрофилированию детских учреждений стимулируется и осуществляется одним из
министерств, тогда как другие министерства, отвечающие за различные учреждения, не
мотивированы участвовать в этом процессе.
Большое число грудных детей в учреждениях интернатного типа в Беларуси, Молдове и Украине
требует скорейшей разработки отдельной стратегии. Из опыта других стран в регионе известно,
что многие их этих детей передаются в систему попечения из родильных домов сразу после
рождения. Это приводит к выводу, что ситуация требует совместных мер со стороны органов
здравоохранения и социальной защиты, и что больше внимания следует уделять профилактике
отказа от новорожденных в больницах и родильных домах. Изменение профессиональной
практики в медицинских учреждениях, занимающихся детьми, родившимися с низкой массой тела,
и недоношенными детьми, может в перспективе существенно повлиять на число отказов. Кроме
того, необходимо бороться с предрассудками и стереотипами медицинских работников,
работающих с матерями и будущими родителями из группы высокого риска (молодыми
незамужними матерями, наркозависимыми, ВИЧ-инфицированными и т.п.). Необходимо
разработать новые механизмы связи между женскими консультациями и службами по
психологическому консультированию и другим видам поддержки, которые могут помочь в
подготовке будущих родителей к рождению ребенка, вместо того, чтобы поощрять их отказаться от
ребенка после его рождения.
По-прежнему очень высок риск помещения в интернатные учреждения детей с инвалидностью,
особенно, если дети рождаются с тяжелыми и многочисленными нарушениями здоровья.
Например, в Беларуси дети с инвалидностью составляют 35% всех детей в учреждениях
интернатного типа; в Украине почти 79% всех детей в учреждениях интернатного типа имеют
разного рода инвалидность или хронические заболевания. Известны многие случаи, когда при
рождении таких детей медицинский персонал предлагает родителям отказаться от ребенка и
отдать его в детское учреждение. Узко медицинский взгляд на инвалидность имеет
неблагоприятное воздействие и на другие аспекты жизни детей с инвалидностью, в особенности,
их образование. Каждому ребенку с инвалидностью в специальной школе-интернате ставится
'диагноз' и назначается медицинское лечение, призванное бороться с кажущейся
неполноценностью. Решение о помещении ребенка в такое учреждение можно принять очень
быстро, но оно повлияет на всю его последующую жизнь. Деинституционализация детей с
инвалидностью пока не является приоритетом. Потребуется разработать дополнительные
стратегии по созданию условий для инклюзивного образования в обычных школах, чтобы в
результате деинституционализации дети не оказались лишенными социальных услуг вообще.
Органы опеки и суды неохотно возбуждают дела о лишении родительских прав, что мешает
передаче в семьи оставленных и лишенных заботы родителей детей. Одна из основных проблем
возникает, когда детей временно помещают в учреждения интернатного типа по просьбе
родителей, но такое «временное» пребывание длится годами. Неопределенный правовой статус
детей, оставленных в родильных домах и домах ребенка, является еще одним препятствием для
семейного устройства.
16
4.5. Улучшение регулирования и адресности услуг
Как отмечалось выше, эффективная система попечения о детях предполагает создание
механизмов контроля на входе в целях предотвращения помещения детей в интернатные
учреждения и повышение адресности услуг для семей и детей, находящихся в социально опасном
положении. Принятие стандартов, системы аккредитации организаций, предоставляющих услуги,
поддержка в процессе планирования, определение минимального комплекса услуг, создание
системы обеспечения качества, разработка адресной социальной политики по поддержке
наиболее социально незащищенных семей – вот основные обязанности, которые должно
выполнять государство.
На местном уровне не все случаи рассматриваются органами, осуществляющими контроль на
входе. Как правило, новорожденных, которых предлагается передать в детские учреждения,
выявляют сотрудники родильных домов. Вызывает озабоченность и тот факт, что по
неофициальным данным в нескольких странах детей принимают сразу в негосударственные
учреждения, в обход органов управления, которые являются единственными структурами,
уполномоченными принимать такие решения. В настоящее время правительства уточняют статус
различных органов с кругом обязанностей, аналогичным полномочиям органов по контролю на
входе, поскольку последние должны рассматривать все случаи, когда детей предполагается
направить в детские учреждения. Контроль на входе имеет двойную цель: ограничить число
необоснованных помещений в учреждения, одновременно обеспечивая, чтобы дети и семьи
получали поддержку или услуги по семейному устройству, на которые они имеют право по закону.
Так как такой контроль также играет важную роль при принятии решений о выделении
государственных средств, он остается основной функцией государства. Он должен
осуществляться не только на стадии направления, но и на всех стадиях предоставления услуг, и
не в единичных случаях, как сейчас, а на основе систематического анализа всех случаев.
Стандарты по-прежнему больше касаются процедур и количественных критериев, а не качества
попечения и результатов предоставления услуг. Их внедрение находится на начальной стадии.
Создание системы аккредитации осуществляется довольно медленно и пока находится на стадии
разработки. Правительства по-прежнему неохотно создают условия для разрешения деятельности
негосударственных организаций, предоставляющих услуги. Предоставляющие услуги НПО
существуют, но механизм их работы неясен. На данный момент в большинстве стран нет
законного механизма работы специализированных служб, предоставляющих услуги замещающим
семьям. Чтобы добиться лучших результатов, в нормативно-правовой базе должна быть
предусмотрена возможность НПО проводить обучение, оценку, оказывать поддержку кандидатам и
отобранным замещающим семьям в рамках непрерывного процесса до и после устройства
ребенка в семью в качестве уполномоченных государством организаций, которым государство
выделает определенные гарантированные средства. В настоящее время, в соответствии с
действующим законодательством, как правило, весь процесс, от информационной кампании до
устройства и поддержки ребенка в замещающей семье, находится в ведении органов управления
(исключения указаны выше), которые не имеют ни ресурсов, ни времени, ни соответствующей
подготовки или опыта для выполнения этой функции. Независимо от того, насколько
современными и профессиональными являются органы управления, они не в состоянии оказывать
весь спектр необходимых профессиональных услуг. Поэтому нужно более четко разграничить,
какие функции должны выполнять органы управления (разработка стандартов, механизмов
аккредитации и сертификации, мониторинг и оценка на государственном уровне, принятие
решений о предоставлении услуг на основе индивидуальных оценок и контроль за условиями
содержания, воспитания и образования), а какие функции могут быть переданы
негосударственным службам (непосредственное предоставление услуг).
Не существует специального порядка подачи и рассмотрения жалоб в отношении социальных
услуг, в частности, услуг по попечению о детях. В свете этого можно говорить об отсутствии
культуры поощрения подачи жалоб в системе социальных услуг в целях выявления недостатков и
повышения эффективности услуг. Считается, что поскольку государство предоставляет
государственную помощь, к тому же бесплатно, ее получатели должны быть довольны тем, что
имеют, и не должны выражать недовольство качеством оказываемых услуг. В силу этого дети не
имеют возможности выражать свое мнение, оспаривать решение о помещении в учреждение
интернатного типа или даже сообщать о случаях жестокого обращения.
17
4.6. Проблемы, связанные с реформой управления и децентрализацией
Децентрализация позволяет более эффективно удовлетворять местные потребности в услугах и
может содействовать необходимой координации услуг. Она также может способствовать
вовлечению различных заинтересованных лиц в предоставление услуг. Однако на практике, чтобы
децентрализация стала успешной, должны быть выполнены несколько предварительных условий,
таких как четкое разграничение полномочий и обязанностей на разных уровнях управления и
необходимых средств. Сюда входит обеспечение разных источников финансирования;
централизованный перевод средств, ассигнованных на минимальную корзину услуг; оплата
первоначальных расходов и расходов переходного периода (которые должны быть подсчитаны и
запланированы, так как прежняя и новая системы будут какое-то время работать параллельно);
консенсус относительно новой организации; новые бюджетные средства, выделенные
министерством финансов; замена донорской поддержки внутренними средствами. Также очень
важно, чтобы финансовые средства «следовали» за изменением полномочий. Все эти
предварительные условия в регионе пока не выполнены. Существует риск децентрализации до
осуществления реформ, особенно учитывая, что идеи реформы зачастую активнее
поддерживаются на центральном уровне, в то время как отношение местных органов власти
является
более
консервативным.
Например,
обязанности
по
развитию
более
диверсифицированного спектра услуг часто возлагаются на децентрализованные уровни
управления, но весьма вероятно, что на этом уровне политика деинституционализации не
пользуется такой сильной поддержкой, и отсутствуют четкие местные стратегии и
заинтересованность местных органов власти в развитии новых видов услуг.
Зачастую местные органы власти не заинтересованы в выделении средств на социальную защиту,
при этом существует предубеждение против определенных социальных групп. В то же время,
если финансирование интернатных учреждений будет по-прежнему осуществляться на
государственном уровне, а обязанности по развитию альтернативных услуг будут переданы
местным органам власти (как, например, в Молдове), создается сильный стимул в пользу
устройства детей в интернатные учреждения и нерегулярного финансирования альтернативных
услуг в тех случаях, когда самые бедные районы не в состоянии обеспечить необходимые
средства. Такое разделение имеет результатом освобождение местных органов власти от
возложенной на них ответственности. Кроме того, из-за экономического кризиса размеры
существующих государственных ассигнований сократились.
4.7. Перераспределение средств от учреждений на новые услуги и планирование бюджета
реформы системы попечения о детях
Перераспределение финансовых средств и изменение методики планирования бюджета в сторону
ориентированности на результаты, а не на затраты остаются серьезным камнем преткновения в
процессе осуществления реформы. Кроме того, ни в одной стране пока не созданы механизмы
бюджетирования затрат переходного периода, хотя в некоторых странах (Армения, Молдова и
Украина) делаются попытки определить затраты на новые услуги в области попечения о детях.
Перераспределение ресурсов внутри системы является серьезной проблемой на пути достижения
целей реформы. Ассигнования центрального правительства на услуги в области попечения о
детях по-прежнему в основном выделяются из бюджета министерства образования, несмотря на
то, что функции, которые должны выполняться в новой системе предоставления услуг, было бы
логичнее возложить на министерство социальной защиты. Кроме того, система характеризуется
чрезвычайной негибкостью, что ограничивает возможность местных органов власти получить
деньги на услуги, которые не утверждены на государственном уровне и прямо не прописаны в
нормативных документах. Это мешает развитию инновационных услуг, таких как услуги по уходу
на дому за детьми с инвалидностью или инклюзивное образование. Одним из самых серьезных
препятствий для развития услуг по месту жительства или услуг по семейному устройству в
качестве альтернативы помещению в детские учреждения интернатного типа является то
обстоятельство, что поскольку воспитательные интернатные учреждения финансируются главным
образом из центрального бюджета, а семейное устройство должно развиваться местными
органами власти, последние получают стимул сэкономить свои скудные ресурсы, «позволив»
центральным органам власти по-прежнему нести ответственность за детей, помещая их в
учреждения, которые финансируются из государственного бюджета. В результате, воспитанников
учреждений может стать больше, чем их было бы, если услуги по воспитанию детей в
учреждениях и по семейному устройству входили в обязанности и финансировались из бюджета
18
одного и того же уровня. Несмотря на отнесение предоставления социальных услуг к
'собственным' полномочиям местных органов власти, в финансировании услуг в области
попечения о детях по-прежнему преобладают средства центральных отраслевых министерств.
Местные органы власти в значительной степени полагаются на ассигнования из государственного
бюджета и часто не хотят расходовать свои собственные дополнительные средства на попечение
о детях. Необходимо найти способ передачи ресурсов от воспитательных интернатных
учреждений в местные бюджеты и создать стимулы для того, чтобы местные органы власти
выделяли средства на услуги по поддержке семьи и детей из своих местных бюджетов. Это
двойной вызов: бюджет нужно будет перераспределить между секторами, чтобы лучше отразить
функции, которые должны выполняться каждым из этих секторов в сфере защиты детей, а также
провести перераспределение между центральным и местным бюджетом. Без такой передачи
ресурсов система не сможет развиваться в соответствии со стратегией, утвержденной
правительством.
В основе управления и составления бюджета в правительстве, как правило, лежат затраты
(например, процентное увеличение по сравнению с бюджетом предыдущего года), а не результаты
(достижение успешного результата в определенной области). Это означает, что составление
отчетов о результатах может стать формальностью, самоцелью, а не аналитическим средством,
которое может повлиять на политику, а это, в свою очередь, не будет способствовать повышению
качества и полноты анализа. В то время как бюджетные расходы на попечение о детях
увеличились во всех странах благодаря общему росту государственных доходов, ни в одной
стране доля расходов на попечение о детях в общих государственных расходах за последний
период не повысилась. Более того, большая часть средств, выделенных на попечение о детях,
пошла на поддержку воспитательных интернатных учреждений, несмотря на декларируемую
правительствами заинтересованность в развитии альтернативных услуг, которые зачастую
требуют меньших затрат и позволяют охватить больше людей. Поскольку размеры
финансирования учреждений зависят от числа воспитанников, руководство учреждений не
заинтересовано в ограничении числа поступающих туда детей. Большую часть расходов на
учреждения составляют текущие расходы на выплату зарплаты сотрудникам и содержание
зданий. По существу, финансовая автономность инициатив в рамках реформы пока полностью не
обеспечена. Трудность в развитии альтернативных форм заключается в том, что закрытие
интернатных учреждений автоматически не приводит к передаче ресурсов на местный уровень,
где находятся получатели услуг. Есть надежда, что нынешний мировой финансовый кризис и
ограниченность
финансовых
ресурсов
подчеркнет
настоятельную
необходимость
реформирования системы попечения о детях в более экономичную систему предоставления услуг.
5. Выводы и уроки
Во всех странах, рассматриваемых в настоящем документе, начаты реформы, которые достигли
уровня, когда можно извлечь важные уроки. Реформа направлена на внедрение более
диверсифицированного спектра услуг для семей и детей, находящихся в социально опасном
положении. Несмотря на это, странам еще предстоит создать полноценную систему попечения о
детях, включающую сбалансированный спектр услуг, которая будет эффективно решать проблемы
неблагополучных семей с тем, чтобы предотвратить помещение детей из таких семей в
интернатные учреждения и сделать возможной реинтеграцию воспитанников учреждений в
биологические или замещающие семьи. Реформы осуществляются довольно неравномерно,
отдельные страны уделяют внимание различным областям реформы в разной степени. Для
правительств Армении и Беларуси приоритетным направлением является перепрофилирование и
закрытие детских учреждений. Молдова и Грузия дальше других продвинулись в плане развития
более диверсифицированного спектра услуг, включая процессы, связанные с разработкой
стандартов, механизмов сертификации и инспектированием. В этих двух странах также
наибольшее развитие получили социальная работа и всестороннее планирование реформы.
Украина разрабатывает межсекторные стратегии и совершенствует практику контроля на входе на
местном уровне, а также внедрила инновационные механизмы финансирования в целях
стимулирования развития новых услуг. В Беларуси правительство предпринимает усилия по
совершенствованию работы по выявлению неблагополучных семей и нормализации ситуации в
кризисных семьях, а также повышению ответственности родителей за воспитание своих детей. Из
всех приведенных интересных примеров можно извлечь уроки относительно потенциально
негативных побочных эффектов новой практики, а также успешного опыта, который можно
использовать и распространять на другие страны.
19
Процессы децентрализации и реформы в области составления бюджетов, которые идут во всех
странах, позволяют ускорить реформу, но в связи с этим возникают и проблемы, которые
необходимо решать заранее, чтобы реформа не забуксовала. Важно, чтобы все заинтересованные
стороны пришли к соглашению относительно того, как они хотят решать указанные проблемы,
поскольку систему нельзя реформировать без средств, выделяемых из соответствующего
бюджета. Реализация политики в области попечения о детях пока отстает от разработанных
стратегий и нормативных документов, частично из-за отсутствия финансирования.
Также необходимо, чтобы правительства и международное сообщество согласовали стратегии
финансирования затрат переходного периода в ходе реформы, поскольку известно, что в течение
нескольких лет нужны будут средства на развитие новых услуг, но одновременно будут
продолжать функционировать и старые службы. Эта проблема является особенно острой в
настоящий момент, поскольку нынешний кризис ослабил возможности выделения
государственных бюджетных средств на стимулирование инноваций в области предоставления
услуг и перепрофилирование старых служб. Отдача будет видна лишь через несколько лет,
поскольку с помощью более широкого спектра услуг, чем те, что оказываются в существующей
системе попечения о детях, можно будет добиться намного лучших результатов для семей и
детей, ими можно охватить больше людей, и в целом они являются более экономичными, чем
учреждения интернатного типа. Это должно послужить стимулом для стран, в которых в целом
наблюдается сокращение детского населения.
6. Последующие шаги
Ниже перечислены несколько первоочередных шагов, которые рекомендуется предпринять всем
странам, рассматриваемым в данном документе:
1. Решать задачи в области защиты детей в более широком контексте социальной защиты.
Это поможет придать им более высокий статус, поскольку важность системы социальной
защиты неизменно признается правительствами. Увязывание социальной защиты и
социального обеспечения детей позволит директивным органам рассматривать более
широкие социально-экономические вопросы и проблемы семьи, такие как последствия
безработицы и миграции, которые зачастую лежат в основе потребности ребенка в
социальной защите;
2. Согласовать цели реформы, контрольные показатели и индикаторы достижений в области
реформы. Цели должны соответствовать текущей политике и отдавать приоритет
первоочередным задачам: сокращению количества детей в системе попечения
параллельно с улучшением соотношения предоставляемых услуг в сторону более
сбалансированного оказания услуг по семейному устройству по сравнению с помещением
в учреждениями интернатного типа. Контрольные показатели должны фокусироваться на
развитии услуг по поддержке семьи и детей, семейном устройстве и органах управления в
общенациональном масштабе одновременно с реформой в нормативной сфере,
способствующей их эффективному функционированию (повышение квалификации,
стандарты качества, инспекции, механизмы сертификации и т.п.) и устойчивому развитию
(посредством включения в бюджет). Такие контрольные показатели должны стать
предметом обсуждения и договоренности всех уполномоченных министерств и ведомств;
3. Разработать процедуры и механизмы, которые позволят потребителям услуг (детям и
семьям), сотрудникам служб попечения о детях и специалистам по проведению реформы
на разных уровнях управления лучше понять приоритеты реформ и их последствия для
них – их место в системе попечения, их работу и обязанности. Цель – разработка процесса
реформы, который будет в максимально возможной степени поддержан всеми
участниками, и который ставит во главу угла права и мнение ребенка;
4. Обеспечить, чтобы государственные и негосударственные организации, предоставляющие
услуги, руководствовались одними и теми же стандартами, чтобы отслеживался их вклад в
достижение целей реформы. Одновременно необходимо обеспечить равные условия
конкуренции за государственное финансирование предоставления услуг;
5. Проводить сбор дополнительных данных в целях составления надежных прогнозов
потребностей в услугах в качестве основы для планирования реформ. Эти данные
20
включают перепись всех детей в учреждениях интернатного типа, чтобы составить
правильное представление о том, сколько детей в настоящее время пользуются услугами
системы (следует особо выделить тех детей, которые находятся в учреждениях
интернатного типа не по причине необходимости защиты, т.е., пользуются бесплатными
услугами по образованию или дневному уходу); данные о детях, ежегодно поступающих в
систему, и о других детях, которые, нуждаются в услугах по защите, но не обязательно
охвачены какими-либо услугами в настоящий момент (например, дети, подвергающиеся
насилию, и беспризорные дети);
6. Выявить ресурсы, имеющиеся на данный момент в системе попечения о детях, которые
можно использовать для развития новых услуг. Сюда нужно включить все существующие
учреждения интернатного типа (с тем чтобы разделить их по категориям: учреждения,
которые нужно закрыть, перепрофилировать для оказания других услуг, и учреждения, в
которых нужно сократить численность воспитанников), а также установить наличие
имеющихся кадров с целью разработки планов для сотрудников будущей системы,
включая потребности в обучении и укреплении потенциала;
7. Подсчитать затраты на существующие услуги в области попечения о детях и составить
прогноз финансовых расходов на развитие новых услуг. В этом контексте определить
способы перераспределения финансовых ресурсов между разными секторами и уровнями
власти, а также финансирования расходов переходного периода, с тем чтобы более
эффективно распределить услуги в целях предотвращения разлучения с семьей и
предоставления альтернативных форм семейного устройства детям, находящимся в
социально опасном положении;
8. Оценить существующие «точки входа», через которые дети в настоящее время поступают
в систему, с тем чтобы определить основные недостатки контроля на входе. Обеспечить,
чтобы устройство в негосударственные учреждения осуществлялось теми же органами
опеки и попечительства;
9. Предпринять шаги по объединению фрагментов системы попечения о детях, укрепить
механизмы сотрудничества между секторами здравоохранения, образования, социальной
защиты, внетренних дел и правосудия;
10. Признавая важность профилактики помещения в интернатные учреждения новорожденных
детей, разработать конкретные стратегии по обеспечению взаимодействия системы
здравоохранения с системой социального обеспечения в целях повышения доступности
услуг для беременных женщин и молодых родителей;
11. Признавая, что в существующей системе попечения о детях находится слишком большое
число детей-инвалидов, разработать в рамках секторов образования и здравоохранения
конкретные стратегии по профилактике помещения в интернатные учреждения детей с
инвалидностью;
12. Пересмотреть и оптимизировать денежные пособия, с тем чтобы устранить
непоследовательность и обеспечить необходимые стимулы для семейного воспитания,
особенно в биологической семье.
21
АРМЕНИЯ
Достижения и пробелы в реформе системы попечения о детях
За последние несколько лет количество детей в системе альтернативного попечения и в
воспитательных интернатных учреждениях существенно сократилась (количество воспитанников
интернатных учреждений уменьшилось с 1363 чел. на 100 тыс. детского населения до 710 чел.).
Тем не менее, количество детей в системе семейного устройства (13 чел. на 100 тыс. детского
населения), а также процент детей, определенных в семейные формы устройства, (колеблется в
пределах 2-6%) от общего числа детей в системе попечения, является чрезвычайно низким.
Государственная политика, стратегия и законодательная база реформы
Реформа системы попечения о детях в Армении началась в 2002-2003 годах с принятия Закона о
социальной защите детей, оставшихся без родительского попечения, и внесения поправок в Закон
о правах ребенка, предусматривающих разработку ежегодных программ по защите детей с целью
улучшения процессов планирования и принятия решений, включая соответствующие бюджетные
расходы. Государственная программа по защите прав ребенка на 2004-2015 годы создает основу
для удовлетворения основных потребностей детей, медицинской помощи и социального
обеспечения, а также для реформы системы попечения о детях. Принципы проведения реформы
более конкретно разработаны в Государственной стратегической программе по реформированию
учреждений, занимающихся вопросами ухода и содержания детей (2003).
В Стратегии реформирования системы детских социальных учреждений и защиты детей,
оказавшихся в трудных жизненных условиях, и создание единой системы учреждений по уходу и
воспитанию этих детей в период на 2006-2010 гг. намечены основные направления реформы:
сокращение числа детей в детских домах, специальных образовательных учреждениях и школахинтернатах, защита детей и профилактика помещения детей в эти учреждения. В то же время,
приоритеты политики также включают улучшение условий в учреждениях и социальной защиты
воспитанников и выпускников учреждений. Ориентированность государственной социальной
политики на защиту семьи и детей и адресная помощь семьям, имеющим детей, также
предусматривается в Государственной стратегической программе преодоления бедности и в
Программе стабильного развития республики в рамках более широкой системной реформы (в
частности, в последней в качестве приоритета указывается увеличение числа центров по
дневному уходу за детьми и более широкое применение других альтернативных форм).
Армения реализует стратегию реформы системы защиты детей, которая предусматривает
децентрализацию системы попечения и социальной помощи для детей, лишенных родительского
попечения, и полную интеграцию в общество детей, находящихся в социально опасном
положении. Проводится последовательная децентрализация услуг для детей. Это позволяет
организовать услуги в соответствии с потребностями детей в конкретной местности.
Закон о социальной защите инвалидов (1993) и Закон о правах ребенка (1996) заложили основы
законодательной базы будущей реформы системы защиты детей, включив положения Конвенции
о правах ребенка, ратифицированной в 1992 году. В новом Семейном кодексе (2004)
дополнительно проработаны положения о правах ребенка, и устанавливается приоритет
семейного устройства. Приняты многочисленные подзаконные акты, регулирующие исполнение
вышеуказанных законов: о порядке предоставления жилья детям, оставшимся без попечения
родителей (2003), о порядке регистрации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей (2003); государственные минимальные стандарты ухода и воспитания в детских домах
(2004); Положение о видах детских воспитательных учреждениях и учреждений по защите детей и
критериях приема в них (2005); о порядке устройства детей в приемную семью, выплаты средств
на содержание ребенка и оплаты труда приемных родителей, а также типовая форма договора
(2008).
Что касается процессов государственного планирования и принятия решений, явным достижением
реформы является внедрение механизма среднесрочного планирования расходов, что создает
основу для планирования проектных и сопутствующих расходов на трехлетний период.
22
Управление системой попечения о детях
В управлении системой попечения о детях участвуют два основных министерства – Министерство
образования и науки, а также Министерство труда и социальных вопросов. С 2005 года в
организации системы управления происходят изменения. Как на государственном, так и на
местном уровне создана система принятия решений, позволяющая повысить эффективность и
усилить адресность услуг. В 2005-2006 годах создана трехуровневая система управления
вопросами защиты детей, состоящая из комиссий по опеке и попечительству при органах местного
самоуправления, отделов по защите прав детей при районных администрациях и
межведомственного Национального комитета по защите детей, который возглавляет министр
труда и социального обеспечения. Местные комиссии по опеке и попечительству исполняют
обязанности органа опеки и попечительства. Функции контроля на входе, оказание услуг детям и
их мониторинг на уровне марза (области) возложены на междисциплинарные отделы по защите
прав детей, существующие в 10 марзах и в столице г. Ереване. Национальный комитет по защите
детей отвечает за межсекторное взаимодействие на государственном уровне. Министерство труда
и социальных вопросов является отраслевым министерством по вопросам попечения о детях. Его
Управление по делам семьи, женщин и детей отвечает за разработку государственной политики,
направленной на повышение социального статуса семьи, женщин и детей, разработку
законодательства, координацию и организацию попечения о детях в семьях и учреждениях
интернатного типа. В ведении Министерства образования и науки находятся специальные школыинтернаты. В соответствии с Законом о лицензировании детские дома, центры дневного ухода и
службы временного ухода за детьми должны в обязательном порядке получить лицензию
Минобразования.
Для специалистов департаментов по защите прав детей предусмотрено непрерывное обучение.
Национальный институт труда и социальных исследований при Министерстве труда и социальных
вопросов отвечает за разработку и осуществление программ переподготовки сотрудников,
занимающихся вопросами защиты детей. Разработка соответствующих стандартов, порядка
лицензирования и механизмов мониторинга регулируются на государственном уровне.
Недостатком является отсутствие социальных работников на уровне марза.
Достижения в области перепрофилирования, уменьшения и закрытия воспитательных
интернатных учреждений
В отношении воспитательных интернатных учреждений параллельно проводятся два вида
мероприятий. Первый – перепрофилирование школ-интернатов. Второй – комплексная программа
деинституционализации в одном из марзов, Лори.
На 2009 год общая численность воспитанников учреждений интернатного типа составляет 4795
человек, в том числе 2893 детей в 28 специальных образовательных учреждениях в ведении
Минобразования, предоставляющих образование и воспитание детям с потребностями в
специальном образовании; 754 детей в 7 учреждениях по уходу и воспитанию детей из
неблагополучных семей в возрасте от 6 до 17 лет (центры ухода в ночное время) в ведении
Министерства труда и социальных вопросов; 871 детей (в возрасте от 0 до 18 лет) в 8 детских
домах в ведении Министерства труда и социальных вопросов и 5 негосударственных учреждений
(212 детей, включая тех, кто находится в СОС-детских деревнях, которые считаются детскими
домами семейного типа и представляют ежегодные отчеты в Национальную статистическую
службу). Лишь примерно 10% детей в учреждениях интернатного типа не имеют родителей.
Большинство детей (как в государственных, так и в негосударственных учреждениях) из социально
неблагополучных семей, у них есть хотя бы один родитель. Самыми распространенными
причинами выбытия из детского учреждения являются возвращение ребенка в биологическую
семью или усыновление. Количество детей младше 3 лет невысоко (113 на 100 тыс. детей
соответствующего возраста), но наблюдается тенденция его роста.
В 2007 году численность детей в учреждениях интернатного типа значительно сократилась.
Постановлением правительства 2005 года утвержден перечень детских учреждений и критерии
приема в них. В нем также установлены критерии учреждений, намечаемых для закрытия или
перепрофилирования. Важным достижением реформы системы детских учреждений является
23
перепрофилирование 17 школ-интернатов в 2007 году, в результате чего примерно 4000
воспитанников школ-интернатов вернулись в свои родные семьи: 10 школ-интернатов были
перепрофилированы в обычные средние школы; 7 школ-интернатов на территории всей страны
преобразованы в детские учреждения, призванные предотвратить помещение социально
уязвимых детей в детские дома. 700 воспитанников бывших школ-интернатов, включая детей с
инвалидностью, хотя и проживают в детских учреждениях, успешно прошли социальную
интеграцию и в настоящее время учатся в обычных школах и поддерживают постоянную связь со
своими семьями и родственниками. Еще одной мерой, помогающей сократить число детей,
помещенных в воспитательные интернатные учреждения, является утвержденный правительством
порядок приема детей в воспитательные интернатные учреждения, согласно которому дети,
имеющие родителей, в такие учреждения не принимаются.
С 2004 года в детских воспитательных интернатных учреждениях применяются государственные
минимальные стандарты ухода и воспитания. Кроме того, в 2007 году приняты минимальные
нормы потребления в детских учреждениях продуктов питания, одежды, обуви, мягкого инвентаря,
предметов хозяйственного обихода, личной гигиены, игр, игрушек, книг, а также стандарты в
отношении персонала.
Пилотная программа деинституционализации утверждена правительством и с 2006 года
реализуется в Лорийском марзе. Этот марз был выбран в связи с тем, что там находятся 5
учреждений (1 детский дом и 4 специальных образовательных учреждения), имеются
соответствующие службы – 1 центр дневного ухода в Ванадзоре, оказывающий социальную и
психологическую поддержку семьям, 1 центр психологической поддержки, 39 активных и опытных
НПО, государственные структуры. Проект принес следующие результаты: повышение
осведомленности сотрудников системы защиты детей; реинтеграция детей в биологические и
родственные семьи; предотвращение ситуаций, в которых семьи вынуждены отправлять своих
детей в учреждения интернатного типа; разработка комплекса услу, и модели, которую можно
распространить на территорию всей страны. Планировалось расширить проект на марз Ширак в
2009 году, но на данный момент он не включен даже в бюджет на 2010 год.
В 2003 году в Армении была принята программа «Государственная поддержка выпускников
детских попечительских учреждений», согласно которой выпускникам детских домов
предоставляется жилье, единовременные пособия, стипендии, бесплатная юридическая,
психологическая и медицинская помощь, а также право на ряд социальных льгот. Министерство
труда и соцобеспечения отвечает за предоставление квартир таким молодым людям. Частногосударственное партнёрство служит основой деятельности НПО «Армянское общество
милосердия», которому Министерство труда и социальных вопросов передало полномочия по
представлению комплекса услуг, призванных адаптировать выпускников детских учреждений к
взрослой жизни. Эти услуги включают консультации по вопросам профессиональной деятельности
и помощь по трудоустройству, помощь в получении профессионального и высшего образования,
предоставление стипендий, юридической, медицинской и психологической помощи, жилья и других
льгот. Среди сотрудников, работающих с детьми, высококвалифицированные юристы, психологи,
врачи и социальные работники.
Развитие услуг по поддержке и помощи семье и детям
За последнее время в Армении созданы многочисленные службы по поддержке семьи и детей.
Некоторые из них финансируются за счет государственного бюджета, другие осуществляются на
пилотной основе и финансируются НПО или из частных источников.
В сотрудничестве с органами местного самоуправления НПО «Мост надежды» создала детские
центры для детей с инвалидностью в Тавушском марзе в рамках частно-государственного
партнёрства: государство предоставило средства для финансирования 4 центров дневного ухода,
дополнительные средства выделены органами местного самоуправления и самой НПО.
Социальный центр дневного ухода открыт в г. Ереване на основе долевого финансирования
(помещение предоставлено органами местного самоуправления). Кроме этого, также создана сеть
центров социальной поддержки детей, клубов для детей и семьи, центров психосоциальной
поддержки, которая при поддержке местных и международных НПО предоставляет ряд услуг
детям, в том числе детям-инвалидам, социально уязвимым детям, детям в конфликте с законом,
жертвам жестокого обращения и насилия в семье. Внедрены критерии оценки эффективности
24
социальных услуг. Службы по поддержке семьи и детей распределяются по территории страны
неравномерно: в марзах Котяк, Арарат, Вайоц Дзор и Арагацотн таких служб почти нет.
В результате предоставления адресной психосоциальной помощи семьям (включая субсидии на
оплату жилищно-коммунальных услуг, талоны на питание, комплекты одежды и обуви, другие
предметы и услуги первой необходимости) в рамках программы деинституционализации в Лори в
среднем 40 воспитанников детских интернатных учреждений возвращались в свои семьи каждый
год. С 2006 года программа финансируется за счет государственного бюджета и реализуется НПО
«Аравот» при поддержке и мониторинге со стороны Министерства труда и социальных вопросов.
Государством введена единая система пособий для семей с низким доходом, в первую очередь,
для семей с детьми и многодетных семей. Размер пособия многодетным семьям зависит от таких
критериев, как число детей и проживание в горных или пограничных районах. Работающие матери,
имеющие детей младше 2 лет, получают пособие на содержание ребенка (60% минимальной
зарплаты). Дети-инвалиды имеют право на пособие по инвалидности. Планируется дальнейшее
развитие существующих систем выплаты пособий. Социально уязвимые граждане получают
регулярную помощь продовольствием.
Введена профессия социального работника. В 1996 году в Ереванском государственном
университете открыт факультет социальной работы.
Развитие форм семейного устройства
Опека и усыновление являются традиционными формами семейного устройства, давно
существующими в Армении, тогда как приемная семья представляет собой новую форму.
Опека является наиболее распространенной формой семейного устройства. В 2008 году в
опекунских семьях находились 89 детей (данные неполные, поскольку органы опеки и
попечительства не представляют совокупные данные, только сведения об отдельных детях,
лишившихся родительского попечения). Для опекунов не предусмотрен тренинг или пособия на
ребенка.
Приемная семья введена новым Семейным кодексом в 2004 году. Реализация устройства в
приемную семью обеспечивается Постановлением 2008 года «О порядке устройства детей в
приемную семью, выплате пособия на ребенка, вознаграждения приемным родителям и типовой
форме договора». Устройство в приемную семью производится на основе договора между
приемными родителями, органом опеки и попечительства и органом местного самоуправления.
Законом предусмотрены обучение приемных родителей и последующее сопровождение.
Приемные родители имеют право на ежемесячное вознаграждение за работу в размере
минимальной заработной платы, установленной в стране, а также на пособие на содержание
ребенка в размере, предусмотренном на содержание каждого ребенка в детских домах (на 2 детей
– 150% этой суммы, на 3 и более детей – 200%), которые выплачиваются из государственного
бюджета. В 2009 году в приемных семьях проживали 19 детей (только в 4 марзах). К сожалению, в
последние 2 года прогресс в этой сфере отсутствует, число детей в приемных семьях сократилось.
При принятии решения об устройстве детей, оставшихся без попечения родителей, усыновлению
отдается приоритет перед остальными формами. В 2008 году зарегистрировано 110 случаев
усыновления, из них 36% – усыновления внутри страны. Международное усыновление
допускается только в тех случаях, когда усыновление внутри страны невозможно. Армения
ратифицировала Гаагскую конвенцию о защите детей и сотрудничестве в области
международного усыновления, предусматривающую в случае международного усыновления
обеспечение гарантий и стандартов, эквивалентных при усыновлении внутри страны.
Постановлением правительства 2005 года на консульские отделы Армении за рубежом возложена
функция контроля за уходом и воспитанием детей из Армении, усыновленных в рамках
международного усыновления. В последние годы наблюдается увеличение количества
иностранных усыновителей из числа представителей армянской диаспоры. Одновременно,
постоянно сокращается число детей, которые могут быть усыновлены.
Сбор данных и мониторинг
25
Министерство труда и социальных вопросов отвечает за государственную базу данных о детях,
лишенных родительского попечения, централизованную регистрацию усыновленных детей и
детей, подлежащих усыновлению, а также потенциальных усыновителей. Создана единая база
данных по детским учреждениям, включая сотрудников и воспитанников государственных
учреждений, находящихся в ведении Министерства труда и социальных вопросов.
Деятельность партнеров по реформе
ЮНИСЕФ является ведущей организацией в области информационно-разъяснительной
деятельности и содействия проведению реформы системы попечения о детях. Армянский фонд
милосердия принял участие в реализации проекта по созданию приемных семей в 2005-2007 году
(совместно с ЮНИСЕФ и Министерством труда и социальных вопросов). Европейская комиссия
оказала поддержку при разработке стратегии и плана действий по деинституционализации, а
также предоставляет бюджетную поддержку Министерству труда и социальных вопросов.
Всемирный банк поддерживает реформы в области образования, здравоохранения и правосудия,
наряду с развитием социальной инфраструктуры. Местная НПО «Аравот» активно участвует в
реализации проекта по деинституционализации в Лори.
Заключение
В Армении стратегия деинституционализации сочетается со стратегией децентрализации
социальных услуг. Ежегодная программа защиты детей должна повысить эффективность
планирования и составления бюджета. Принята новая законодательная база, включая
подзаконные акты и некоторые стандарты.
Несмотря на создание трехуровневой системы управления в области защиты детей и постоянное
обучение сотрудников, работающих в этой области, система в целом по-прежнему остается
фрагментированной (горизонтально и вертикально). Среди положительных инноваций следует
отметить введение лицензирования услуг.
Перепрофилирование детских учреждений началось с преобразования школ-интернатов, в
результате чего значительное число детей вернулись в свои биологические/родственные семьи.
Лори марз стал местом проведения пилотной программы деинституционализации, увязанной с
созданием услуг по поддержке семьи и семейному устройству. Предприняты некоторые шаги по
защите и поддержке выпускников системы альтернативного попечения. Принимаются меры, чтобы
сделать социальные пособия более адресными и нацеленными на семьи, имеющие детей. Однако
довольно медленное и неравномерное развитие услуг по поддержке семьи, и особенно по
семейному устройству, препятствует дальнейшему прогрессу реформы. Хотя в Армении
существует большинство видов услуг, необходимых для замены существующей системы
учреждений интернатного типа, во многих случаях их недостаточно, и они не применяются в
общенациональном масштабе.
Предпринимаются попытки усовершенствовать систему сбора данных, но пробелы остаются, и
пока что отсутствует четкое понимание необходимости более эффективного мониторинга.
Хотя за последний год не получено данных об увеличении числа детей в интернатных
учреждениях, в результате финансового кризиса урезано финансирование запланированного
расширения программы деинституционализации.
Реформа системы попечения о детях пока не вступила в стадию реального осуществления. Так,
правительство Армении еще не разработало план и не определило сроки закрытия,
перепрофилирования или уменьшения оставшихся учреждений интернатного типа – этот важный
практический шаг уже сделан в нескольких других странах региона. Кроме того, чтобы отказаться
от помещения детей, находящихся в социально опасном положении, в детские учреждения
интернатного типа как от основной формы устройства, все еще преобладающей в Армении, новые
социальные услуги, такие как услуги по поддержке семьи и детей и по семейному устройству,
должны существовать в необходимых объемах и в общенациональном масштабе. По мере
перехода к такой практической фазе реформы страна столкнется с теми же проблемами, с
которыми столкнулись многие другие страны. Одна из них связана с финансовыми ограничениями.
Страна не сможет по-прежнему полностью финансировать учреждения интернатного типа,
одновременно приняв обязательство по расширению новых видов услуг. Поэтому важно, чтобы в
26
основе планирования продолжения реформы лежали обоснованные оценки расходов и
потребностей, которые можно будет использовать при обсуждении бюджета.
27
Армения
Дата
Хронология событий в рамках реформы системы попечения о детях
Общие события в
Армении
Политика в области попечения о детях
до
1999
Провозглашение
независимости в
1991 г.
Член СНГ с 1991
года.
Принятие новой
конституции в
1995 г.
Основными формами попечения о детях являются
воспитательные интернатные учреждения, опека и
усыновление.
Армения ратифицирует Конвенцию ООН о правах
ребенка в 1992 г.
Закон о социальной защите инвалидов принят в 1993 г.
Закон о правах ребенка принят в1996 г.
Факультет социальной работы открыт в Ереванском
государственном университете в 1996 г.
В 1997 г. Армения представляет 1-й периодический
доклад в Комитет ООН по правам ребенка.
1999
Принят Закон о
беженцах
Введена единая система семейных пособий для
малоимущих
Принят Закон об образовании
Министерство труда и социальных вопросов создает
централизованный реестр усыновленных детей и детей,
подлежащих усыновлению, а также потенциальных
усыновителей.
2000
2001
Принят Закон о социальной защите детей,
оставшихся без родительского попечения.
Внесены поправки в Закон о правах ребенка,
включающие положения о ежегодных программах по
защите прав детей и соответствующем
финансировании из государственного бюджета.
2002
2003
Утверждение
Государственной
стратегической
программы по
преодолению
бедности
Принята Национальная программа по защите прав
ребенка на 2004-2015 гг.
Утверждена Государственная стратегическая программа
по реформированию учреждений, занимающихся
вопросами ухода и содержания детей.
Утверждены порядок предоставления жилья детям,
оставшимся без попечения родителей, и порядок
регистрации детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей.
Утверждена программа «Государственная поддержка
выпускников детских попечительских учреждений».
Министерство труда и социальных вопросов вводит
централизованную регистрацию детей, находящихся под
опекой и попечительством.
Армения представляет 2-й периодический доклад в
Комитет ООН по правам ребенка.
Принят новый Уголовный кодекс. Он включает статьи о
жестоком обращении с детьми и торговле детьми, а
также больше видов альтернативных правовых санкций.
Внесены поправки в Закон о правах ребенка,
корректирующие определение «ребенка», положения о
праве на выражение мнения и на получение
информации.
2004
Армения
Принят новый Семейный кодекс. Среди прочего, он
28
2005
2006
ратифицировала
Европейскую
социальную
хартию в
последней
редакции.
регулирует вопросы детей, находящихся в трудной
жизненной ситуации, и вводит институт приемной семьи.
Приняты государственные минимальные стандарты
ухода и воспитания в детских домах.
Внесены поправки в Закон о правах ребенка,
совершенствующие положения о защите прав ребенка,
оставшегося без попечения родителей.
Внесены поправки
в Конституцию:
часть
президентских
обязанностей
передана
правительству.
Начато осуществление Плана действий по страновой
программе ЮНИСЕФ на 2005–09 гг.
Постановлением правительства от 24 марта 2005 г.
утверждается перечень детских учреждений и критериев
приема в них. В нем устанавливаются критерии для
определения учреждений, намечаемых к закрытию или
перепрофилированию.
Начато создание отделов по защите прав детей при
администрациях марзов.
Принят Закон о социальной помощи
Ратификация
Факультативного
протокола,
касающегося
торговли детьми,
детской
проституции и
детской
порнографии и
Факультативного
протокола,
касающегося
участия детей в
вооруженных
конфликтах.
Начат проект Министерства труда и социальных
вопросов по созданию приемных семей.
В Ереване открыт социальный центр дневного ухода на
основе долевого финансирования.
Постановлением правительства от 21 апреля на
консульские отделы Армении возложена функция
контроля за уходом и воспитанием детей из Армении,
усыновленных в рамках международного усыновления.
Ратификация
Конвенции МОТ
№182 о
запрещении
худших форм
детского труда и
Конвенции №138 о
минимальном
возрасте для
приема на работу
Принята Стратегия реформирования системы детских
социальных учреждений и защиты детей, оказавшихся в
трудных жизненных условиях, и создание единой
системы учреждений по уходу и воспитанию этих детей в
период на 2006-2010 гг
Армения
подписывает План
действий в рамках
Европейской
политики
добрососедства
2007
Армения
подписала
Конвенцию о
правах
инвалидов.
Предстоит ее
ратификация.
Начата реализация Программы деинституционализации в
Лори.
Принято Положение об органах опеки и попечительства.
Сформирован Национальный комитет по защите детей,
состоящий из руководителей министерств и ведомств.
Внесены поправки в Закон о правах ребенка,
совершенствующие
положения
о
праве
на
профессионально-техническое образование, особенно
детей-инвалидов.
Перепрофилированы 17 школ-интернатов, в результате
примерно 4000 детей вернулись в свои родные семьи.
Постановление о порядке усыновления.
Ратифицирована Гаагская конвенция о международном
усыновлении.
Приняты минимальные нормы потребления в детских
учреждениях продуктов питания, одежды, обуви, мягкого
29
инвентаря, предметов хозяйственного обихода, личной
гигиены, игр, игрушек, книг и других предметов.
2008
2009
Выборы
президента
Принято Положение «Об утверждении порядка передачи
ребенка на воспитание в приемную семью, выплаты
средств на содержание ребенка, о порядке и сумме
оплаты труда приемных родителей».
В некоторых марзах созданы приемные семьи, которые
финансируются за счет государственного бюджета.
Принята
Программа
стабильного
развития.
В рамках частно-государственного партнёрства
государство предоставило средства на финансирование
4 центров дневного ухода для детей-инвалидов в
Тавушском марзе, созданных при поддержке НПО «Мост
надежды».
Представлена
Стратегия
партнерства
Всемирного банка
на 2009-2012 гг.
Подписан
Меморандум о
взаимопонимании,
между ЮНИСЕФ и
Национальной
ассамблеей.
Утвержден
Документ
страновой
программы
ЮНИСЕФ на
2010-2015 гг.
Представлен 1-й
Национальный
доклад в МОТ по
конвенциям №138
и 182
Правительством
утверждена
Стратегия охраны
здоровья детей и
подростков
30
БЕЛАРУСЬ
Достижения и пробелы в реформе системы попечения о детях
Хотя в 2002-2008 годах количество детей в системе альтернативного попечения не уменьшилось,
количество воспитанников учреждений интернатного типа постепенно сократилось с 958 чел. на
100 тыс. детского населения до 707 чел. – довольно высокий показатель по сравнению с другими
странами в регионе. В то же время, количество детей в системе семейного устройства
увеличилось благодаря созданию приемных семей. Доля детей, устроенных в семьи, к числу
воспитанников учреждений интернатного типа повысилась с 42% в 2002 году до 58% в 2008 году.
Количество детей младше 4 лет в учреждениях интернатного типа – 317 чел. на 100 тыс. детей
соответствующего возраста является одним из самых высоких в регионе.
Государственная политика, стратегия и законодательная база реформы
Можно сказать, что реформа системы попечения о детях в Беларуси началась в 2003 году, когда
был принят Национальный план действий по улучшению положения детей и охране их прав на
2004-2010 годы – всесторонний программный документ, предусматривающий развитие услуг по
поддержке и помощи семьям и детям; развитие форм семейного устройства, главным образом,
приемных семей и патронатного воспитания. Он также включает положения об инклюзивном
образовании; разработке и применении стандартов; поддержке молодых выпускников системы
альтернативного попечения; усилении органов управления путем создания секторов по защите
детей; межсекторном взаимодействии; подготовке специалистов и обучении замещающих
родителей; улучшении сбора данных, анализа и мониторинга; создании единых баз данных.
В Государственном плане систематизированы положения государственной политики, ранее
закрепленные в законе «О правах ребенка» (1993), 1-й и 2-й Президентских программах «Дети
Беларуси» на 1998-2000 и 2001-2005 годы; Кодексе о браке и семье (1999); законе «Об основах
системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (2003). В частности,
в Кодексе о браке и семье говорится, что семейное устройство является приоритетной формой
устройства детей, лишенных родительского попечения; отдается приоритет усыновлению внутри
страны, как форме устройства, которая наиболее полно отвечает интересам ребенка;
предусматривается государственная финансовая поддержка замещающим семьям и
провозглашается, что помещение в учреждения интернатного типа является крайней мерой
временного характера. В 3-й Президентской программе «Дети Беларуси» на 2006-2010, включающей
подпрограммы «Дети-сироты» и «Стимулирование рождаемости и укрепление семьи», и в
Государственной программе демографической безопасности на 2007-2010 годы вновь говорится о
государственной поддержке семьям, имеющим детей, и наиболее социально уязвимым группам
детей и необходимости семейного устройства детей, лишенных родительского попечения.
Хотя в Государственном плане не говорилось о перепрофилировании учреждений интернатного
типа, в 2001-2002 годах были проведены 2 обследования условий в детских учреждениях
интернатного типа. Программы оптимизации сети учреждений интернатного типа на областном
уровне на 2008-10 и 2011-15 годы были приняты позднее.
Беларусь проводит политику содействия развитию, реабилитации, профилактики помещения в
интернатные учреждения и инклюзивного образования детей-инвалидов. В частности, в законе “Об
образовании лиц с особенностями психофизического развития (специальном образовании)» 2004
года предусматриваются следующие приоритеты: создание условий для своевременного
выявления детей с особенностями психофизического развития, создание условий для развития
интегрированного обучения и воспитания, и социально-педагогическая поддержка семей,
воспитывающих детей-инвалидов.
Одновременно с разработкой политики в республике принимаются новые стандарты. В
соответствии с законом «О государственных минимальных социальных стандартах» (1999) и
постановлением Совета министров «О мерах по внедрению системы государственных социальных
стандартов по обслуживанию населения» (2003) принята система стандартов, включающая 44
норматива. Впервые разработаны стандарты специального образования, включая проект
стандартов по социальной интеграции детей-инвалидов. Введены новые образовательные
стандарты профессиональной подготовки специалистов, работающих в системе попечения о
детях, обязательные для всех образовательных учреждений по профессиональному обучению,
31
включая частные. Разрабатываются стандарты социально-педагогической деятельности по
созданию и поддержке профессиональных замещающих семей. В Беларуси также разработана и
утверждена нормативно-правовая база стандартных процедур семейного устройства детей. В
законе «О гарантиях социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (в
возрасте 18-23 лет) 2005 года предусматриваются стандартные механизмы социальной защиты и
материальной поддержки детей-сирот, находящихся как в детских воспитательных учреждениях,
так и в системе семейного устройства. Стандартный пакет социальных пособий для детей,
оставшихся без попечения родителей, включает финансовую поддержку во время очного обучения
в техникумах, профессионально-технических училищах или высших учебных заведениях до
достижения 23 лет; бесплатное образование и медицинское обслуживание; бесплатное
социальное жилье или ссуду на строительство жилья; бесплатный проезд на общественном
транспорте; прием вне конкурса в техникумы и преимущественное право зачисления в высшие
учебные заведения и профессионально-технические училища; бесплатное проживание в
общежитии; право на распределение после окончания профессионального учебного заведения;
бесплатное посещение мероприятий в государственных культурно-спортивных организациях.
Лицензирование услуг в области попечения о детях белорусским законодательством пока не
предусмотрено, хотя оно необходимо для выполнения вышеуказанных стандартов и обеспечения
качества услуг.
Ответственность за предоставление услуг возлагается, главным образом, на местные органы
управления по месту жительства ребенка и семьи, а услуги финансируются из соответствующих
местных бюджетов. Все существующие виды семейного устройства и учреждения интернатного
типа финансируются за счет средств местных бюджетов. Это может послужить стимулом для того,
чтобы местные органы власти перенаправили средства от требующих больших расходов
воспитательных интернатных учреждений на развитие услуг по поддержке семьи и семейное
устройство. Правительство финансирует государственные программы из государственного
бюджета.
Управление системой попечения о детях
Традиционно управление системой попечения о детях было разделено, главным образом, между
тремя министерствами. Эта ситуация сохраняется и в настоящее время. Министерство образования
является ведущим министерством по защите детей, включая попечение о детях (некоторые
учреждения и семейные формы устройства). Министерство труда и социальной защиты отвечает за
социальную защиту семей и детей (денежные пособия и услуги) и за дома-интернаты для детейинвалидов. В ведении Министерства здравоохранения находится медицинское обслуживание всех
детей и воспитание детей младше 3 лет в домах ребенка.
В целях улучшения координации в рамках фрагментарной системы созданы различные механизмы
межведомственного взаимодействия. Национальная комиссия по правам ребенка, созданная в 1996
году и значительно усиленная в 2006 году, отвечает за разработку предложений по повышению
эффективности социальной политики и механизма поддержки детей и их семьей, контроль и
координацию деятельности государственных органов. Комиссия по делам несовершеннолетних
при Совете министров отвечает за координацию деятельности органов, учреждений и
организаций,
занимающихся
профилактикой
безнадзорности
и
правонарушений
несовершеннолетних. Министерство образования назначено координатором деятельности
организаций, занимающихся защитой детей, в соответствии с законом «О правах ребенка». В ходе
реформы в каждом районе (городе) созданы Межведомственные координационные советы по
работе с детьми, находящимися в социально-опасном положении, а также с их родителями.
В 2007-2009 годах на местном уровне сформирована новая система защиты детей, чтобы решать
новые задачи в области работы с семьями и детьми. За время реформы в органах образования
местных и областных администраций, которые традиционно исполняли обязанности органов опеки
и попечительства, образованы секторы охраны детства (в среднем по 3-4 специалиста; созданы в
85 из 142 местных органов образования), целью которых является усиление органов управления
услугами для детей. За последние пять лет число специалистов по охране детства значительно
увеличилось. Их обучение проводится на постоянной основе в областных институтах повышения
квалификации специалистов системы Министерства образования. Недостатками в работе
указанных органов управления являются отсутствие стандартов и методического руководства,
32
текучесть кадров,
мотивации.
недостаточный
уровень
образования
и
отсутствие
профессиональной
В соответствии с новым Кодексом о браке и семье некоторые функции по опеке и попечительству
также переданы Комиссии по делам несовершеннолетних (состоящей из специалистов районных
органов власти и организаций), которые уполномочены принимать решение об отобрании ребенка,
находящегося в социально опасном положении и нуждающегося в государственной поддержке. В
этом случае Комиссия по делам несовершеннолетних составляет межведомственный план по
защите прав и законных интересов ребенка, предусматривающий ряд реабилитационных мер,
который утверждает глава местной администрации. Такой план должен стать инструментом по
объединению усилий всех секторов, участвующих в предоставлении помощи ребенку и
предотвращении его разлучения с семьей. Родители участвуют в разработке плана и соглашаются
на его реализацию, поставив свои подписи. План предусматривает обязательный мониторинг
результатов работы с семьей и оценку ее эффективности. Решение о лишении родительских прав
может быть принято в два этапа: сначала ребенок изымается из семьи на срок до 6 месяцев, а
затем, если усилия по восстановлению семейных отношений не принесли результата, в суд
подается иск о лишении его родителей родительских прав.
Областные Медико-реабилитационные экспертные комиссии, подчиняющиеся Министерству
здравоохранения, определяют группу инвалидности, необходимое лечение и дают рекомендации
по реабилитации ребенка с ограниченными возможностями.
Достижения в области перепрофилирования, уменьшения и закрытия воспитательных
интернатных учреждений
Пока в Беларуси не принят специальный государственный план по деинституционализации.
Первым практическим шагом в области деинституционализации стало закрытие школ-интернатов
для детей, имеющих родителей.
Всего в республике насчитывается около 150 воспитательных интернатных учреждений: 29
детских домов для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (Министерство
образования, 2145 детей); 36 общеобразовательных школ-интернатов (Министерство
образования, 4350 детей); 10 домов ребенка (Министерство здравоохранения, 926 детей младше
3 лет); 9 домов-интернатов для детей-инвалидов (при Министерстве труда и социальной защиты,
657 детей) и 53 школ-интернатов для детей с инвалидностью раного рода (Министерство
образования, 6129 детей). Дети с инвалидностью составляют 35% всех детей, проживающих в
учреждениях. Не все воспитанники интернатных учреждений имеют статус детей-сирот или детей,
лишенных родительского попечения, что может создать юридические препятствия для семейного
устройства. Принимаются меры по улучшению условий в учреждениях интернатного типа.
Доля детей, поступающих в систему альтернативного попечения, которые помещаются в учреждения
интернатного типа, постоянно сокращается (в целом на 16% по стране за 7 лет). Число детей,
проживающих в учреждениях интернатного типа, также снижается. В 2008 году их было 12 624 (на 39%
меньше, чем в 2002 году). Более 90% детей, оставшихся без попечения родителей, имеют родителей.
В некоторых случаях дети, находящиеся под опекой, воспитываются в детских интернатных
учреждениях (например, если дети нуждаются в специальном образовании вследствие
инвалидности или одаренности либо в медицинском лечении или восстановлении здоровья).
Все шире применяется практика возвращения детей из учреждений в биологические семьи в связи с
восстановлением их родителей в родительских правах (в 2007 году – 324 детей, в 2008 году – 526
детей). Реальным шагом на пути деинституционализации стало развитие инклюзивного
образования для детей с инвалидностью, у которых теперь гораздо больше возможностей учиться
в обычных школах. Установлены сроки оптимизации сети учреждений интернатного типа на
областном уровне на 2008-2010 и 2011-2015 годы. Однако ряд учреждений не включены в планы
перепрофилирования и закрытия, поскольку областные администрации постановили, что должно
быть не менее 1 школы-интерната на область для детей, которых нельзя устроить в семью
(например, подростки с проблемами поведения). Учреждения интернатного типа закрываются при
отсутствии нормативного акта, предусматривающего стандартизированную процедуру,
уделяющую первостепенное внимание наилучшим интересам ребенка, запрещающую перевод
детей в другое учреждение, предусматривающую подготовительный период в случае закрытия и
33
поддержку персонала
трудоустройство).
подлежащего
закрытию
учреждения
(например,
переподготовку
и
Препятствием на пути к деинституционализации и контролю на входе является несовершенство
системы раннего выявления детей из семей, находящихся в социально опасном положении, и, как
следствие, их разлучение с семьей в более старшем возрасте (10-17 лет), когда сложно найти
замещающую семью. Такие подростки имеют негативный социальный опыт безнадзорности и
проблемы со здоровьем, что обусловливает трудности с их интеграцией в новую семью и школу.
Более 71% детей в учреждениях старше 10 лет. По-прежнему очень высок риск помещения в
интернатные учреждения детей с инвалидностью, особенно, если дети рождаются с тяжелыми и
многочисленными нарушениями здоровья. Известны случаи, когда при рождении таких детей
медицинский персонал предлагает родителям отказаться от ребенка и отдать его в детское
учреждение. Хотя в штате медицинских учреждений нет социальных работников, некоторые
родильные дома поддерживают тесные связи с центрами по оказанию социальных услуг или
социально-педагогическими центрами и приглашают работающих там психологов для работы с
матерями, которые решили оставить ребенка. Последние изменения в нормативно-правовой базе
позволяют руководству медицинских учреждений принимать на работу психологов.
В соответствии с положением 2006 года создаются небольшие учреждения нового типа – детские
деревни (городки). Это социально-образовательные учреждения, в которых супружеские пары или
одинокие родители-воспитатели (иногда вместе с другими членами своей семьи) воспитывают 510 детей, лишенных родительского попечения, разного возраста, проживая совместно с ними в
предоставленном доме (квартире) на основании договора об условиях воспитания, трудового
договора и устава деревни. Такие деревни и городки могут быть государственными,
организованными местными органами власти (в настоящее время существуют 1 детская деревня
(15 семей), где воспитываются 118 детей, и 1 детский городок (10 семей), где воспитываются 66
детей), или частными (СОС-Детские деревни (28 семей с 158 воспитанниками) и 1 дом молодежи,
принадлежащие НПО «Белорусский фонд СОС-Детская деревня»). Устройством детей занимается
областное управление образования.
Государство по-прежнему оказывает поддержку выпускникам учреждений, которые учатся в техникумах
(на данный момент 4872 получателя помощи), профессионально-технических училищах (1914 чел.) и
высших учебных заведениях (1651 чел.). Эта категория также считается детьми, оставшимися без
попечения родителей, до окончания учебных заведений. Поддержка выпускникам по окончании
пребывания в учреждении оказывается в рамках системы социальной защиты в Территориальных
центрах социального обслуживания населения и включает обеспечение социальным жильем,
одеждой, учебниками, предметами личной гигиены, стипендии и финансовую поддержку, помощь в
трудоустройстве, юридические и психологические консультации. Указанные центры также должны
вести базу данных молодых людей, которые покинули учреждения интернатного типа, приемные и
опекунские семьи. Однако система поддержки выпускникам нуждается в дальнейшем
совершенствовании. Очевидно, что простое формальное закрепление в законодательстве
государственных гарантий по защите прав молодых людей без попечения родителей, будет
неэффективным без системы соответствующих мер поддержки. Необходимо создать также и
систему поддержки молодых людей-выпускников профессиональных замещающих семей.
Развитие услуг по поддержке и помощи семье и детям
На территории всей страны организована система служб по поддержке семьи и детей.
Подавляющее большинство служб, за немногими исключениями, создано государством. Все
службы довольно равномерно распределены по территории страны и существуют почти в каждом
районе.
Под руководством управлений по труду, занятости и социальной защите всех районных
администраций образованы 156 Территориальных центров социального обслуживания населения
с целью предоставления комплексных социальных услуг семьям, находящимся в трудной
жизненной ситуации – помощь на дому, социальная адаптация и реабилитация, дневной и
круглосуточный уход за инвалидами, горячие линии, кризисные комнаты и социальные
библиотеки.
За социальную реабилитацию детей, находящихся в социально опасном положении и
нуждающихся в государственной защите, отвечают 144 социально-педагогических учреждения,
34
включая социально-педагогические центры и детские социальные приюты, которые осуществляют
социальный патронаж неблагополучных семей, семейное консультирование, оказывают
социально-педагогическую и психологическую помощь. На областном уровне созданы и
обновляются базы данных, содержащие сведения о детях, находящихся в социально опасном
положении.
В стране работают 142 Центра коррекционно-развивающего обучения и реабилитации детейинвалидов (ЦКРОР) под руководством управлений образования местных и областных
администраций. ЦКРОР на местном уровне составляют базы данных о детях с инвалидностью,
которые передаются в областные, а затем в государственные базы данных. ЦКРОР оказывают ряд
услуг – психологическое, медицинское и педагогическое освидетельствование, индивидуальная
коррекция, помощь психолога, обучение для детей с многочисленными тяжелыми отклонениями,
медицинские и реабилитационные меры, семейное консультирование, поддержка детей в рамках
инклюзивного образования, дневной уход и транспортировка, которые позволяют детяминвалидам учиться, лечиться и жить в семье. Родителям таких детей предоставляется
возможность работать и жить полноценной жизнью, воспитывая ребенка в семье, а не отдавая его
в учреждение интернатного типа. ЦКРОР равномерно распределены по областям. В результате
создания условий для инклюзивного образования детей-инвалидов по месту жительства
сократилось число
детей в специализированных школах-интернатах. Психо-медикопедагогические комиссии при ЦКРОР изучают индивидуальные потребности ребенка и составляют
индивидуальный план его когнитивного и эмоционального развития, потенциальных способностей
и состояния здоровья, используя специальные методики, чтобы определить, требуются ли ребенку
специальные условия образования. Также существуют сети центров раннего вмешательства и
медицинских реабилитационных центров.
К сожалению, пока нет специальных программ работы с биологическими семьями детей-инвалидов,
которых родители, напуганные
поставленным диагнозом, оставили сразу после рождения.
Возможно, при оказании своевременной помощи (психологической, медицинской, общения с
семьями, столкнувшимися с теми же трудностями, специального обучения) они не приняли бы
скоропалительного решения об отказе от ребенка.
81% детей посещают дошкольные учреждения, в которых помимо ухода в течение полного дня
разработаны гибкие формы обслуживания, например, временное посещение, посещения
педагогов-контролеров, семейные детские сады, разные формы подготовки к школе, такие как
группы кратковременного посещения и сезонные игровые площадки. В дошкольных учреждениях
предоставляется дневной уход, помощь в области развития детей дошкольного возраста и
консультации для родителей, что помогает родителям лучше выполнять свои обязанности и
укрепляет семейные узы.
Обучение социальных работников, социальных педагогов и психологов по работе с
неблагополучными семьями проводится на отделениях социальной педагогики и психологии
высших учебных заведений в Минске и во всех областных центрах. В процессе подготовки
специалистов по предоставлению социально-педагогических и психологических услуг особое
внимание уделяется вопросам раннего выявления семей, находящихся в социально опасном
положении, и профилактике социального сиротства. Общеобразовательные заведения всех видов
обязаны иметь в штате социальных педагогов и психологов. Национальный центр усыновления
при Министерстве образования и Государственный институт повышения квалификации
систематически разрабатывают и распространяют эффективные методики попечения о детях,
составляют учебно-методические пособия и проводят семинары.
Денежные пособия. Детям младше 3 лет (99,9% из них получают пособие), а также детям с
инвалидностью и ВИЧ-инфицированным детям младше 18 лет месячные пособия
предоставляются независимо от совокупного дохода семьи, детям старше 3 лет – в зависимости
от совокупного дохода семьи (пособие получают 12% детей). Адресная социальная помощь
предоставляется семьям с низким доходом (60% получателей такой помощи составляют
многодетные семьи и семьи с одним родителем).
В 2008 в Трудовой кодекс внесены поправки, предоставляющие отцу и матери равные
возможности ухаживать за детьми, включая отпуск по уходу за ребёнком для обоих родителей.
Некоторым категориям родителей также предоставляются налоговые льготы.
35
Развитие форм семейного устройства
Законодательством предусматривается, что семейное устройство является приоритетной формой
устройства детей, лишенных родительского попечения. Сюда входят как давно существующие
опека и попечительство, усыновление, детские дома семейного типа (образованные в 1989 году),
так и новые формы, введенные Кодексом о браке и семье – приемная семья (постоянно
распространяется в течение 10 лет на всей территории страны) и патронатное воспитание
(существует на пилотной основе). Число детей в системе семейного устройства постоянно растет. В
2007 году рост по стране составил 20% по сравнению с 2002 годом. В 2007 году 72% (3245) от всех
детей, попавших в систему альтернативного попечения, были помещены в семейные формы устройства,
из них 60% - под опеку и попечительство, 29% - в приемные семьи, 5% - усыновлены.
Опека и попечительство являются традиционной широко распространенными формами семейного
устройства. 95% опекунов – родственники детей (80% - дедушки и бабушки). Опекуны получают
пособие на содержание ребенка; ребенок также сохраняет право на содержание со стороны
биологических родителей и на все полагающиеся ему другие пособия/доходы. В 2008 году с
опекунами проживали 10 687 детей, их число сокращается; в отношении 2665 детей
зарегистрировано неформальное попечение со стороны родственников.
Приемная семья введена в 1999 году. Супружеские пары и одинокие люди, в том числе
родственники ребенка (но не близкие), могут стать приемными родителями 1-4 детей.
Юридические, психологические и социально-педагогические критерии отбора установлены в
Кодексе о браке и семье. Приемная семья образуется по решению органа опеки и попечительства
на основе 2 договоров, заключенных между органом опеки и попечительства и приемными
родителями: 1) договор о помещении ребенка на воспитание в семью; 2) трудовой договор
(включая государственное социальное обеспечение, оплачиваемый отпуск по болезни, пенсию по
старости). Приемные родители имеют статус опекунов. В соответствии с законом, орган опеки и
попечительства и уполномоченные социальные, психологические и педагогические службы
предоставляют последующую поддержку: надзор, пересмотр планов попечения и т.п. Приемные
родители имеют право на ежемесячное пособие на содержание ребенка и заработную плату (в
зависимости от уровня образования родителя, числа детей и состояния их здоровья). Приемные
родители, воспитывающие 3 или более детей, имеют право на социальное жилье. В 2008 году в
4270 приемных семьях проживали 6414 детей (в среднем 1,5 ребенка на семью), и это число
растет (более чем в пять раз с 2002 года).
Патронатное воспитание является новой формой семейного устройства, введенной новым
Кодексом о браке и семье. В этом случае обязанности разделяются между замещающей семьей,
органом опеки и попечительства и детским учреждением. Патронатный воспитатель отвечает за
жизнь, здоровье, воспитание и образование ребенка, а опекуном ребенка остается руководитель
детского учреждения. Организации здравоохранения, образования и социального обеспечения, а
также воспитательные интернатные учреждения организуют подбор и обучение патронатных
воспитателей и осуществляют подготовку детей. Между патронатным воспитателем и
учреждением заключается трудовой договор. В проекте Положения о патронатном воспитании
будет установлен порядок устройства в патронатные семьи, а также проверки их деятельности. В
настоящее время патронатное воспитание осуществляется на пилотной основе в некоторых
воспитательных интернатных учреждениях в нескольких областях.
Детские дома семейного типа – это форма попечения, когда 5-10 детей совместно проживают с
родителями-воспитателями (супружескими парами или одинокими людьми), которые могут быть
членами расширенной семьи получателей помощи (но не близкими родственниками). В этом
случае между органом опеки и попечительства и родителями-воспитателями заключаются 2
договора: 1) договор о помещении ребенка на воспитание в семью; 2) трудовой договор.
Большинству детских домов семейного типа предоставляется социальное жилье. Родителивоспитатели имеют право на ежемесячное пособие на содержание ребенка и заработную плату. В
106 домах проживают 705 детей (их число растет). Кроме того, появилась возможность временно
помещать детей в семью профессиональных воспитателей до усыновления или возвращения в
биологическую семью.
В Беларуси разработана солидная законодательная база по усыновлению: Кодекс о браке и
семье, Положение «О порядке передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществления
контроля за условиями жизни и воспитания детей в семьях усыновителей на территории
Республики Беларусь» (2006); Указ Президента «О финансовой поддержке семей, усыновивших
36
(удочеривших) детей» (1998), Положение «О порядке усыновления (удочерения) детей и
установления опеки и попечительства над ними иностранными гражданами, лицами без
гражданства и гражданами Республики Беларусь, постоянно проживающими на территории
иностранного государства» (1999). В 2003 году страна ратифицировала Гаагскую конвенцию о
защите детей и сотрудничестве в области международного усыновления. Усыновление
производится в судебном порядке. Международное усыновление допускается только в том случае,
если усыновление внутри страны невозможно. Законодательство исключает передачу ребенка,
находящегося на семейном устройстве в Беларуси, на международное усыновление.
Национальный центр усыновления Министерства образования отвечает за ведение и обновление
базы данных, в которой на данный момент зарегистрированы 14 тыс. детей, подлежащих
усыновлению. В семьях усыновителей в настоящее время проживают 9429 детей, в том числе
6271 в Беларуси и 3237 за рубежом. В 2007 году были усыновлены 166 детей из общего числа
детей, переданных на альтернативное попечение, т.е., всего 5% (устойчивая тенденция). Всего
536 детей были усыновлены в 2008 году, из них около 80% были взяты из домов ребенка, 99%
были усыновлены внутри страны.
Все замещающие родители обязаны поддерживать контакты между детьми и их биологическими
родителями. Это имеет большое значение для реализации права ребенка знать своих родителей и
поддерживать с ними отношения. За детьми, проживающими в замещающих семьях, сохраняется
право на содержание биологическими родителями и все другие полагающиеся им пособия/
доходы.
Родители-воспитатели из детских домов семейного типа и приемные родители проходят
психологическое тестирование и обучение в уполномоченных социально-педагогических центрах,
хотя на данный момент это обучение не является стандартизированным. Министерством
образования утверждена программа подготовки усыновителей к роли родителей. Учитывая, что в
большинстве случаев опекунами являются родственники детей, законом не предусматривается их
обязательное обучение. Однако обучение опекунов позволило бы повысить качество воспитания
детей. Нет специальной программы работы с кандидатами на роль замещающих родителей,
которая позволила бы устраивать в семьи детей-инвалидов. Планируется разработка и внедрение
единых стандартных программ предварительного обучения и повышенной подготовки
замещающих родителей. Местные социально-педагогические центры оказывают психологическую
и педагогическую помощь замещающим семьям. Утвержденная Министерством образования
единая форма оценки условий жизни и воспитания ребенка, проживающего в семье усыновителей,
приемной, опекунской семье или с родителями-воспитателями (2007), представляет собой единые
критерии оценки положения детей в всех видах замещающих семьей.
В 2007 году 210 детей вернулись в учреждения интернатного типа (0,77% от общего числа детей в
семейном устройстве, включая усыновление). Основными объективными причинами этого являются
изменение семейного положения, болезнь, смерть опекуна или приемного родителя. Субъективные
причины – отсутствие понимания между ребенком и замещающей семьей; в некоторых случаях имеют
место ошибки органов опеки и попечительства.
Сбор данных и мониторинг
На Министерство образования возложена основная ответственность за наличие, доступность и
качество данных о детях, оставшихся без попечения родителей. В круг обязанностей
Министерства образования входит сбор и анализ данных, разработка современных механизмов
учета, анализ и распространение аналитических сборников по соответствующим вопросам.
Министерство образования разработало единую для всех областей, ведомств и учреждений
терминологию и методологию сбора данных. Национальный статистический комитет собирает
данные о детях, предоставленные Министерством образования и областными статистическими
управлениями. Сбор данных последовательно проводится с 1990 года в едином порядке и в
соответствии с установленными критериями и стандартами.
Созданы областные и республиканские базы данных о детях-сиротах и детях, лишенных
родительского попечения (Положение Министерства образования 1996 г.), и государственная база
данных по усыновлению (Положение 2002 г.). За качество и обновление данных (дважды в год) в
республиканской базе данных о детях, оставшихся без попечения родителей, отвечает
Информационно-аналитический центр Министерства образования. Национальный центр
усыновления Министерства образования отвечает за ведение и обновление базы данных по
37
усыновлениям. На основе баз данных публикуются ежегодные сборники «Семейное воспитание и
защита прав детей в Республике Беларусь» и «Проблемы социального сиротства в цифрах. 19902007 годы». Государственная база данных о детях-инвалидах позволяет отслеживать тенденции в
развитии современного специального образования, прогнозировать расширение или сокращение
сети специализированных
учреждений и
принимать скоординированные
меры
по
совершенствованию управления системой специального образования.
Суммарная аналитическая информация о реализации Президентской программы «Дети Беларуси»
раз в год представляется на рассмотрение правительства. Кроме того, ход выполнения программы
анализируется на заседаниях Национальной комиссии по правам ребенка. Проведение двух
обследований положения детей в учреждениях интернатного типа (в 2001 и 2002 гг.) и положения
детей в замещающих семьях (2008), а также результаты исследований, которые регулярно
проводятся в рамках программы «Дети Беларуси», имеют огромное значение для корректировки
элементов реформы. С 1998 года ежегодно публикуется Национальный доклад о положении
детей.
Деятельность партнеров по реформе
ЮНИСЕФ и Шведское агентство по международному развитию и сотрудничеству (SIDA) оказывают
правительству значительное содействие в проведении реформы системы попечения о детях.
Ценный вклад также вносят такие организации, как Белорусский детский фонд, Белорусский
комитет красного креста, «Белорусский фонд СОС-Детская деревня», НПО «Белорусская
ассоциация помощи детям-инвалидам и молодым инвалидам»; международная НПО «Voluntas» и
представительство Христианского детского фонда; Швейцарское агентство по сотрудничеству и
развитию и Стокгольмский университет.
Выделение государственных бюджетных средств на финансирование деятельности НПО
законодательством не предусмотрено. Государственные органы и местные органы
исполнительной власти предоставляют информацию и поддержку тем НПО, которые официально
зарегистрированы и осуществляют деятельность на основании утвержденного устава.
Заключение
С 1993 года развитие семейного устройства провозглашено приоритетом государственной
политики в законах и государственных планах; имеются существенные доказательства его
внедрения на практике. Вводятся новые формы замещающих семей; законодательная база
усилена многочисленными подзаконными актами; начата профессионализация таких форм
семейного устройства, как приемная семья и детские дома семейного типа; расширен объем
государственной поддержки (в том числе, финансовой) замещающим семьям. На повестке дня
стоит повышение профессионализма замещающих родителей и специалистов в области
попечения о детях.
Правительство также уделяет особое внимание повышению качества услуг по поддержке семьи,
особенно с 2002 года. В результате созданы реабилитационные службы и система инклюзивного
образования для детей с инвалидностью; усовершенствована система адресной социальной
помощи семьям с низким доходом; усилено дошкольное образование и созданы местные
социальные службы.
Органы управления усиливаются с помощью создания секторов охраны детства в отделах
образования при местных администрациях и передачи функций контроля на входе Комиссии по
делам несовершеннолетних.
Эти усилия, наряду с тенденцией демографического спада, ведут к увеличению доли детей в
системе альтернативного попечения, помещенных в семейное окружение, и к сокращению числа
детей в воспитательных интернатных учреждениях. Проводится закрытие и перепрофилирование
существующих воспитательных интернатных учреждений, но в основном за счет сокращения
числа получателей помощи, а не в результате планового и систематизированного подхода к
сокращению сети детских учреждений. Одновременно начато создание системы услуг для
молодых выпускников системы альтернативного попечения.
38
Разработка стандартов началась 10 лет назад и продолжалась все это время с разной степенью
интенсивности и результативности. Специалисты в области попечения о детях считают, что
необходимо больше стандартов качества. Последовательно развивается система сбора данных;
есть свидетельства проведения мониторинга и анализа.
Несмотря на все положительные шаги в совершенствовании структур управления, фрагментация
остается и на центральном, и на более низких уровнях. Проблемой остается отсутствие единого
постоянного органа управления, отвечающего за формулирование государственно политики в
области попечения о детях и координацию усилий всех государственных и негосударственных
органов и организаций.
39
Беларусь
Дата
до
1999
1999
Хронология событий в рамках реформы системы попечения о детях
Общие события в
Беларуси
Провозглашение
независимости в
1991 г.
Член СНГ с 1991
Принятие новой
конституции в
1994 г.
Образование
Союза России и
Беларуси в 1997
Политика в области попечения о детях
Основными существующими формами попечения о
детях являются воспитательные интернатные
учреждения, опека и попечительство, усыновление.
В 1990 г. Беларусь ратифицировала Конвенцию ООН о
правах ребенка.
В 1992 г. принят Закон «О государственных пособиях
семьям и детям».
В 1993 г. принят Закон «О правах ребенка».
В 1993 г. Беларусь представляет 1-й периодический
доклад в Комитет ООН по правам ребенка, в котором
рассказывается об осуществлении положений
Конвенции.
В 1996 г. Министерством образования утверждено
Положение «Об областных и республиканских базах
данных о детях-сиротах и детях, лишенных
родительского попечения».
В 1996 г. приняты Положение об органах опеки и
попечительства и Положение о порядке передачи
детей под опеку и попечительство.
В 1996 г. создана Национальная комиссия по правам
ребенка.
В 1996 г. прияты Основные направления
государственной семейной политики и 1-я Президентская
программа «Дети Беларуси» на 1997-2000 гг.
В 1998 г. Министерством труда и социальной защиты
издано Положение «О территориальных центрах
социального обслуживания населения».
В 1998 г. издан Указ Президента «О финансовой
поддержке семей, усыновивших (удочеривших) детей».
Национальный доклад о положении детей ежегодно
публикуется с 1998 г.
Принят новый Кодекс о браке и семье. Он вводит
приемную семью. Принято положение «О приемной
семье».
Утверждено положение «О социально-педагогических
центрах».
Принят закон «О государственных минимальных
социальных стандартах».
Положение «О порядке усыновления (удочерения)
детей и установления опеки и попечительства над
ними иностранными гражданами, лицами без
гражданства и гражданами Республики Беларусь,
постоянно проживающими на территории иностранного
государства».
2000
2001
2-я Президентская программа «Дети Беларуси» на 20012005 гг.
Проведено 1-е обследование положения детей в
учреждениях интернатного типа.
2002
Принято положение «О государственной базе данных
об усыновлении».
Проведено 2-е обследование положения детей в
40
учреждениях интернатного типа.
2003
Принят закон «Об основах системы профилактики
безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних».
Утверждено положение «О Комиссии по делам
несовершеннолетних», предусматривающее
межсекторную работу по защите детей на местном,
областном и республиканском уровне.
Ратифицирована Гаагская конвенция о
международном усыновлении.
Принят Национальный план действий по
улучшению положения детей и защиты их прав на
2004-2010 гг.
2004
Принят закон «Об образовании лиц с особенностями
психофизического развития (специальном
образовании)».
Утверждена Государственная программа возрождения
и развития села на 2005-2010 гг., предусматривающая
наличие сети дошкольных учреждений в сельской
местности и их дальнейшее развитие, применяя
инновационные формы организации дошкольного
образования.
2005
Принят Закон «О гарантиях социальной защиты детейсирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а
также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся
без попечения родителей (в возрасте 18-23 лет).
Постановлением Министерства образования № 52
утверждена Инструкция о порядке ведения реестра
иностранных агентств и организаций по
международному усыновлению.
Указом Президента № 565 «О некоторых мерах по
регулированию
жилищных
отношений»
устанавливается,
что
приемные
родители,
воспитывающие 3 и более детей, имеют право на
социальное жилье.
Принят Указ Президента № 3 «О конкретных мерах по
борьбе с торговлей людьми».
2006
Принята 3-я Президентская программа «Дети Беларуси»
на 2006-2010 гг.
Утверждена Страновая программа ЮНИСЕФ на 20062010 гг.
Принято Положение «О детских деревнях (городках)».
Принято Положение «О порядке передачи детей на
усыновление (удочерение) и осуществления контроля
за условиями жизни и воспитания детей в семьях
усыновителей на территории Республики Беларусь».
Принято Положение «О детских домах семейного
типа».
Государственная программа по предупреждению
инвалидности и реабилитации инвалидов на 2006-2010
гг.
Год матери в Беларуси.
В Указе Президента № 18 «О дополнительных мерах по
государственной защите детей в неблагополучных
семьях» рассматривается профилактика разлучения с
41
семьей, включая межсекторный подход.
Указ Президента № 575 «О Национальной комиссии по
правам ребенка» существенно расширил состав,
полномочия и функции комиссии.
Заместителем министра образования утверждены
критерии и индикаторы качества специального
образования детей-инвалидов.
В Кодекс о браке и семье внесены поправки,
предусматривающие равные родительские права
матерей и отцов.
Постановление Совета министров № 1728 «О новых
положениях о государственной поддержке детей,
лишенных родительского попечения».
Постановление Совета министров № 1492 «О составе
и размере расходов, предусмотренных государством
на
детей,
находящихся
на
государственном
попечении».
2007
Представлены
Документ
Европейской
комиссии о
страновой стратегии
на 2007-2013 гг. и
Национальная
индикативная
программа на 20072010 гг. в рамках
Европейского
инструмента
добрососедства и
партнерства.
Принята Государственная программа
демографической безопасности на 2007-2010 гг.
Министерством образования утверждена единая
форма оценки условий жизни и воспитания ребенка,
проживающего в семье усыновителей, приемной,
опекунской семье или с родителями-воспитателями.
Государственная программа о безбарьерной среде
жизнедеятельности физически ослабленных лиц на
2007-2010 гг.
Год ребенка в Республике Беларусь.
Утвержден Закон «О государственных социальных
пособиях, правах и гарантиях отдельных категорий
граждан».
Введены
новые
образовательные
профессиональной
подготовки
для
специального образования.
стандарты
системы
Постановлением Министерства статистики и анализа
№ 347 «Об утверждении формы статистической
отчетности 1-усыновление «Отчет об усыновлении
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей» и инструкции по ее заполнению» –
предусматривается унифицированный учет всех
детей, оставшихся без попечения родителей, в
системе государственного и частного попечения на
территории Беларуси.
Поправки в Кодекс о браке и семье о критериях
ненадлежащего попечения и оснований для лишения
родительских прав.
Принят Указ Президента № 378 «О некоторых аспектах
реализации прав детей-сирот и детей, лишенных
родительского попечения».
2008
Представлена
Стратегия помощи
Всемирного банка
на 2008-2011 гг.
Утверждены сроки оптимизации сети учреждений
интернатного типа на 2008-2010 и 2011-2015 гг.
Вступила в силу новая редакция Закона «О
государственных пособиях семьям, имеющим детей».
42
Внесены поправки в Трудовой кодекс,
предусматривающие равные возможности отца и
матери по уходу за детьми, включая отпуск по уходу за
ребёнком.
Постановлением
Совета
министров
утверждена
Программа
развития
дошкольного образования на 2009-2010 гг.
№
1193
системы
Проведено обследование условий жизни детей в
замещающих семьях. Опубликованы «Проблемы
социального сиротства в цифрах за 1990-2007 гг.».
Утверждены новые образовательные стандарты
профессиональной подготовки социальных педагогов и
практических психологов.
Принят Указ Президента № 46 «Об основных
направлениях государственной семейной политики».
2009
Указ Президента № 5 «О повышении эффективности
работы с семьями, находящимися в социально
опасном положении»
43
ГРУЗИЯ
Достижения и пробелы в реформе системы попечения о детях
Хотя в 2005-2008 годах число детей в системе альтернативного попечения увеличилось,
количество детей в учреждениях интернатного типа постепенно сократилось с 485 чел. на 100 тыс.
детского населения до 334 чел. – относительно низкий показатель по сравнению с другими
странами в указанном регионе. В то же время, численность детей в системе семейного устройства
в 2005-2008 годах выросла более чем в два раза, благодаря значительному увеличению числа
детей в опекунских семьях и развитию института приемной семьи. Соотношение детей,
переданных на семейное устройство, к числу воспитанников учреждений интернатного типа
выросло с 25% в 2005 году до 59% в 2008 году.
Государственная политика, стратегия и законодательная база реформы
Реформа системы попечения о детях в Грузии началась в 1999-2000 годах с создания Рабочей
группы по деинституционализации, а также осуществления первых пилотных проектов по
деинституционализации в Тбилиси, Телави и Рустави. Были набраны первые социальные
работники для оказания поддержки детям и семьям на дому; некоторая денежная помощь
оказывалась семьям, которые собирались передать детей в интернатные учреждения по причине
бедности. Эта первоначальная деятельность финансировалась за счет проектных средств, а не
государством. В 2001 году была принята Государственная программа предотвращения оставления
детей и деинституционализации, поэтому с 2002 года Министерство образования и науки приняло
на себя ответственность за реформу системы попечения о детях и реализацию государственной
программы. Теперь первые пилотные группы по социальной работе финансировались из
государственного бюджета, и вторая волна пилотных групп была создана в Кутаиси и Батуми.
Процесс вступил во вторую стадию примерно в 2004 году, когда новое правительство официально
признало, что изменения в подходе к социальной защите детей долджны повлечь за собой
реформу. Ответственность за реформу и государственное финансирование была официально
принята на себя правительством. Многие успешные пилотные проекты, которые осуществлялись
негосударственными организациями на ранней стадии реформы, были включены правительством
в государственные программы. Это пример успешной практики, способствующий устойчивому
развитию.
С начала реализации программы деинституционализации Грузия уделяет особое внимание
предотвращению передачи детей в систему альтернативного попечения и их реинтеграции в свои
семьи или передаче в приемную семью. Были приняты законы «О социальной помощи» (2006),
«Об усыновлении» (2007) и «О приемной семье» (2007), устанавливающие новую систему
социальной помощи и семейного устройства. Также приняты несколько программ и планов,
касающихся детей, которые включают элементы попечения о детях (например, инклюзивное
образование и реабилитация детей с инвалидностью, развитие услуг по поддержке семьи и
детей): Основные направления политики по защите прав детей-инвалидов (2004),
Государственный стратегический план действий по развитию детей дошкольного возраста на
2007-2009 гг., Государственная образовательная стратегия и план действий в отношении детей с
особыми потребностями на 2009-11 гг.; План действий по борьбе с жестоким обращением в семье.
План действий в интересах детей на 2008-11 гг. предусматривает разработку государственной
политики по защите детей, основными задачами которой является исполнение соответственных
норм законодательства и введения системы раннего вмешательства и переадресации, наряду с
комплексной системой индивидуальных услуг и льгот для родителей и детей на основе
потребностей в каждом районе. Некоторые воспитательные интернатные учреждения должны
быть перепрофилированы на предоставление услуг по дневному уходу. Параллельно
правительство намеревается увеличить число социальных работников, чтобы оказывать более
эффективную поддержку детям, находящимся в своих собственных семьях или проживающим в
приемных семьях.
За последние 5 лет бюджет Государственной программы попечения о детях вырос в три раза.
Хотя и наблюдается неуклонный рост государственного финансирования в области социальной
защиты детей, общий объем финансовых средств, выделяемых на систему социальной защиты
детей государством и НПО, не известен. Не существует единой системы выделения ресурсов на
44
социальную защиту детей и оценки общих необходимых затрат. У местных органов власти почти
нет источников средств на социальную защиту детей. Большая часть государственных средств
(60% бюджета) направляется в детские учреждения, хотя анализ затрат на одного ребенка,
проведенный в рамках проекта Евросоюза по поддержке реформы системы социальной защиты
детей показывает, что затраты на одного ребенка на поддержку родной и замещающих семей
ниже, чем затраты на учреждения интернатного типа. План действий в интересах детей на 2008-11
гг. не полностью финансируется государством. Планы действий с указанием расходов должны
ежегодно утверждаться Министерством труда, здравоохранения и социальной защиты.
Составление бюджета производиться главным образом на основе затрат, а не на основе
результатов.
В последние годы многие заинтересованные стороны рассматривают разработку стандартов как
одно из важнейших направлений политики. Этой теме были посвящены несколько совместных
обсуждений. Комплекс стандартов в области попечения о детях был определен совместным
приказом Министерства образования и науки и Министерства труда, здравоохранения и
социальной защиты в 2007 году, но в 2009 году эти стандарты были отменены Министерством
труда, здравоохранения и социальной защиты как устаревшие. Министерство труда,
здравоохранения и социальной защиты подчеркивает необходимость разработки новых
стандартов. Министерство возглавляет процесс доработки стандартов и предполагает утвердить
их в качестве окончательного нормативного акта к концу 2009 года. Отсутствие универсального
порядка лицензирования, установления стандартов, аккредитации и инспектирования приводит к
бессистемному развитию услуг переменного качества на территории Грузии.
Управление системой попечения о детях
С 2004 года правительство проводит широкую реорганизацию органов, отвечающих за социальную
защиту детей, упразднив Комиссию по делам несовершеннолетних и медико-педагогические
комиссии. Введены областные экспертные группы по деинституционализации с целью поддержки
реинтеграции воспитанников учреждений и приемных семей на основании заключения
(рекомендации) социального работника. В 2005 году для рассмотрения вопросов защиты детей
образована
межведомственная
Правительственная
комиссия
по
защите
детей
и
деинституционализации (вместе с секретариатом). Обязанности по опеке и усыновлению были
переданы от Министерства образования и науки в Тбилиси децентрализованным структурам
министерства в 72 районах и муниципальных образованиях – Образовательным ресурсным
центрам, с тем чтобы обеспечить более локализированный подход к отдельным случаям. Число
социальных работников в стране увеличилось. Воспитательные интернатные учреждения были
переданы в ведение Министерства образования и науки, однако разрабатывались планы передачи
(со временем) ответственности за все учреждения Министерству труда, здравоохранения и
социальной защиты.
Министерство образования и науки отвечало за все аспекты попечения о детях до конца 2008
года. В настоящее время эта ответственность возложена на Министерство труда,
здравоохранения и социальной защиты, а на местном уровне передана от Образовательных
ресурсных центров (при Министерстве образования и науки) Агентству социальных услуг,
подчиняющемуся Министерству труда, здравоохранения и социальной защиты. Этот шаг
свидетельствует о том, что вопросы попечения о детях теперь рассматриваются как в большей
степени связанные с социальными, а не с образовательными потребностями. Министерство труда,
здравоохранения и социальной защиты теперь отвечает за всю реформу в области социальной
защиты детей, а также за борьбу с насилием и жестоким обращением в семье. Данный сектор в
настоящее время находится в переходном состоянии, поскольку существующая политика
пересматривается, а функции передаются от одних учреждений к другим.
Министерство труда, здравоохранения и социальной защиты разрабатывает политику и
определяет государственную поддержку в вопросах защиты детей посредством Государственных
программ. Организации-исполнители, подведомственные Министерству труда, здравоохранения и
социальной защиты – Агентство социальных услуг, Агентство по социальным программам и
здравоохранению и Государственное агентство по регулированию услуг отвечают, соответственно,
за обеспечение, закупку и регулирование услуг. Управление обеспечением большинства
государственных услуг в области попечения о детях, кроме услуг в воспитательных интернатных
учреждениях, осуществляется Агентством социальных услуг, которое имеет отделения во всех
районах страны. Оно заключает договоры с социальными работниками, которые занимаются
45
деинституционализацией детей, профилактикой социального сиротства, усыновлением, опекой и
приемными семьями. Отдельной важной функцией Агентства социальных услуг является
назначение всех видов социальных субсидий, включая денежную помощь. Передача управления
защитой детей Агентству социальных услуг создает хорошие возможности для взаимодействия с
другими социальными службами. В настоящее время местные отделения Агентства социальных
услуг также исполняют обязанности органов опеки и попечительства.
Цель изменений заключалась в том, чтобы передать большинство обязанностей по социальной
защите детей одному отраслевому министерству в целях преодоления раздробленности системы.
Однако другие министерства, например, Министерство юстиции, по-прежнему отвечают за
определенные аспекты социальной защиты детей, а Министерство образования и науки сохраняет
ответственность за образование детей с особыми потребностями. Подчинение всех учреждений,
находящихся в ведении центральных органов власти, одному министерству не означает, что
система в целом теперь является единой. Муниципальные воспитательные интернатные
учреждения по большей части не охвачены процессом реформы и функциями контроля на входе и
мониторинга. Однако теперь есть хорошая возможность закрепить систему и усилить ее, не
прибегая к дальнейшим структурным изменениям. Таким образом, по крайней мере, обязанности
внутри центрального правительства не будут раздроблены.
Межведомственная Правительственная комиссия по защите детей и деинституционализации
ранее имела вес в сфере реформы системы попечения о детях на высшем уровне вследствие
своей связи с канцелярией премьер-министра. Комиссия отвечала за координацию деятельности
по защите детей в масштабе всей страны между разными отраслевыми министерствами,
партнерами по оказанию помощи, НПО и частными организациями, предоставляющими услуги. Ее
надминистерское положение давало ей дополнительные возможности для работы с
правительством и обеспечения общей позиции в высших эшелонах власти, а технический
секретариат эффективно выполнял текущие функции. Образование и работа этой Комиссии, когда
она существовала, может считаться достижением реформы. Однако в последнее время ее
позиции ослабли. Поскольку обязанности в области попечения о детях переданы Министерству
труда, здравоохранения и социальной защиты, Комиссия прекратила работу, а оставшийся орган –
технический секретариат – утратил связь с канцелярией премьер-министра. Комиссии стало
труднее удерживать свои позиции в условиях высокой текучести сотрудников министерства, а
само изменение структуры социальной защиты детей стало помехой для ее работы. Пока неясно,
примет ли Министерство труда, здравоохранения и социальной защиты на себя функцию по
общей координации в ситуации, когда большая часть обязанностей по защите детей входит в круг
его обязанностей. Существует опасность, что Министерству труда, здравоохранения и социальной
защиты будет труднее оказывать воздействие на другие министерства в необходимых случаях,
чтобы добиться решения межсекторных задач по социальной защите детей. Возможно, следует
подумать о возрождении Комиссии или об определении альтернативного надминистерского
органа, такого как орган, занимающийся реализацией Программы устойчивого развития, который
может поддержать Министерство труда, здравоохранения и социальной защиты в этом
отношении. Возможно, для этого потребуется определить новые задачи и обязанности и изменить
состав (а, возможно, и название) комиссии в свете реструктуризации сектора.
Важные изменения были также привнесены в систему в целях усиления функции контроля на
входе. Обязанности по сокращению притока детей в учреждения интернатного типа и по поиску
альтернативного семейного устройства возложены на Коллегии по опеке и попечительству –
консультативные органы на областном уровне, состоящие из представителей разных ведомств
(занимающихся детьми) и гражданского общества. Они заменили Комиссию по делам
несовершеннолетних и медико-психо-педагогические комиссии. Социальные работники не входят
в состав коллегий, но представляют дела на их рассмотрение. Для некоторых членов коллегии,
таких как представитель Образовательного ресурсного центра, посещение заседаний коллегии
является частью их служебных обязанностей, для других – врачей и психологов это отдельная
обязанность, и им положена ежемесячная зарплата за их участие в работе коллегии. В
среднесрочной перспективе правительство планирует образовать аналогичные коллегии на
уровне районов, но для этого может потребоваться наращивание потенциала. Коллегии по опеке и
попечительству стали серьезным успехом в развитии системы, где применяется индивидуальное
сопровождение, включая индивидуальную оценку ребенка (органами власти и социальными
работниками разработаны стандартные формы первичной оценки и вторичной, комплексной
оценки). К сожалению, коллегии пока не в состоянии охватить своей деятельностью всю
территорию страны, особенно за пределами крупных городов. Не распространяется их
46
деятельность и на прием в учреждения, которые не находятся в ведении Министерства труда,
здравоохранения и социальной защиты.
Введена профессия социального работника, и создана Ассоциация социальных работников. В
2009 году в стране работали 197 подготовленных социальных работников. Профессия
социального работника признана постановлением правительства. Выделены государственные
средства на обучение по курсу «социальная работа» в высших учебных заведениях. В Тбилисском
государственном университете введены 3 программы: на степень бакалавра и на степень
магистра по специальности «социальная работа» и программа с выдачей свидетельства для
специалистов, имеющих другое образование. Программа обучения без отрыва от производства
для социальных работников пока не стандартизирована, но этот пробел осознается
Министерством труда, здравоохранения и социальной защиты.
Необходимо уточнить, чем отличается роль социального работника от роли 'социального агента'.
Это особенно важно в настоящее время, так как Министерство труда, здравоохранения и
социальной защиты, в частности, Агентство социальных услуг, руководит как деятельностью
социальных работников, так и деятельностью социальных агентов (отвечающих за выдачу
денежных пособий), и речь идет о том, чтобы избежать неправильного понимания их функций при
работе с одними и теми же целевыми группами, т.е., социально неблагополучными семьями.
Достижения в области перепрофилирования, уменьшения и закрытия воспитательных
интернатных учреждений
Достижения в области разработки политики, касающейся детских учреждений интернатного типа,
имеют два аспекта: первый – работа, направленная на закрытие или перепрофилирование
учреждение в службы поддержки детей и их семей; второй – улучшение условий в учреждениях.
Количество детей в воспитательных интернатных учреждениях на 100 тыс. детского населения
сокращается: с 485 чел. в 2004 году до 334 чел. в 2008 году. В 2008 году в государственных
учреждениях находились 2300 детей, 160 из них младше 5 лет (стабильный показатель). В
большинстве случаев заявление о помещении ребенка в учреждение подают родители. В
Положении об Образовательных ресурсных центрах 2007 года (Образовательный ресурсный
центр при Министерстве образования и науки на тот момент являлся органом опеки и
попечительства) говорится, что ребенок не может быть помещен в государственное учреждение
без оценки ситуации. Хотя в Положении не говорится об оценке социальными работниками, это
требование было доведено до сведения Образовательных ресурсных центров. Некоторые дети
числятся в учреждениях, но посещают их только в дневное время (поесть или получить дневной
уход). Доля детей, оставшихся без попечения родителей, в учреждениях интернатного типа
существенно
сократилась.
Эти
изменения
можно
прямо
связать
с
Программой
деинституционализации, которая предусматривает финансовую поддержку нуждающихся семей,
если они забирают своих детей из учреждений или соглашаются не отдавать их туда. По
сравнению с 2005 годом, к 2007 году число детей, вернувшихся в свои семьи, возросло почти в
шесть раз. Затем это число сократилось с пика в 342 ребенка в 2006 и 2007 годах. Поскольку
сейчас в государственные учреждения интернатного типа поступает меньше детей, есть
вероятность, что детей, оставшихся в учреждениях, будет сложнее поместить в замещающие или
вернуть в биологические семьи. Многие специалисты сообщают об улучшении качества попечения
в учреждениях с момента начала реформ и ситуации с приемом детей из этих учреждений в
обычные школы и детские сады.
В настоящее время в полном ведении Министерства труда, здравоохранения и социальной
защиты находятся 2 дома ребенка, 21 детское воспитательное интернатное учреждение для детей
в возрасте 6-18 лет, 2 учреждения для детей-инвалидов. Совместно с Министерством образования
и науки, Министерство труда, здравоохранения и социальной защиты отвечает за 10 школинтернатов для детей с потребностями в специальном образовании и 2 школы-интерната для
детей с проблемами поведения и детей в конфликте с законом. Шесть школ-интернатов общего
типа остаются в ведении Министерства образования и науки и местных органов власти.
9 малых детских домов (максимум 9 детей в возрасте от 6 до 17 лет, в том числе, детейинвалидов; финансируются государством или НПО) можно считать достижением по сравнению с
крупными учреждениями (хотя они являются лишь промежуточным этапом по сравнению с
47
семейным окружением) и хорошим вариантом устройства братьев и сестер, когда сложно
обеспечить их семейное устройство. Также имеются 2 СОС-Детские деревни.
Стандарты для учреждений утверждены в 2007 году, но их применение буксует в силу
практических препятствий, таких как сложности с установлением максимального числа детей в
учреждениях при отсутствии достаточных альтернативных вариантов. Законом «О лицензиях и
разрешениях» устанавливается требование лицензирования услуг для детей-инвалидов и детей,
лишенных родительского попечения, но более детально оно проработано только для крупных
финансируемых государством учреждений в Законе «О лицензировании учреждений с
круглосуточным пребыванием детей». Дети из муниципальных учреждений и учреждений под
управлением НПО и церкви (5 учреждений) не включены в централизованный сбор данных;
зачастую эти дети не проходят контроль на входе. Не существует законодательной базы для того,
чтобы можно было требовать соблюдения минимальных стандартов в негосударственных детских
учреждениях или осуществлять проверку их деятельности.
Поддержка выпускникам системы альтернативного попечения во многих случаях не оказывается.
Потребности лиц с инвалидностью являются серьезным пробелом в системе предоставления
услуг. Инвалидность по-прежнему рассматривается многими с медицинской, а не с социальной
точки зрения. В настоящее время существует мало альтернатив учреждениям интернатного типа,
хотя одна НПО обучает приемных родителей уходу за детьми с инвалидностью. Ситуация для
молодых людей с инвалидностью становится еще хуже, когда они становятся взрослыми,
вследствие дефицита мест проживания. Многие взрослые остаются жить в государственных
учреждениях для детей-инвалидов, что неудобно как для взрослых, так и для детей. Некоторые
специалисты в области социальной защиты детей выражают опасение, что государственная
программа детского здравоохранения может стать дополнительным стимулом помещения в
учреждения, поскольку она не распространяется на больничное обслуживание детей от 15 до 18
лет и на некоторые медицинские услуги для детей 3-15 лет, в то же время предусматривая
бесплатное медицинское обслуживание детей в учреждениях интернатного типа.
Сотрудники воспитательных интернатных учреждений составляет большую часть персонала в
системе социальной защиты детей. Политика их перевода или переподготовки для
предоставления услуг по альтернативному попечению пока не разработана. Многие сотрудники,
работающие в системе учреждений интернатного типа, не являются социальными работниками, а
занимают административные или вспомогательные должности.
Широкая публика по-прежнему вполне благосклонно относится к воспитательным интернатным
учреждениям, считая, что они являются хорошим решением для малообеспеченных семей или в
тех случаях, когда родители отсутствуют или не в состоянии заботиться о своих детях. Население
мало осведомлено о потенциальных долгосрочных экономических, социальных и психологических
последствиях, а ограниченная информация об альтернативах может способствовать
предпочтению учреждений интернатного типа.
Развитие услуг по поддержке и помощи семье и детям
В плане услуг по поддержке семьи приоритет политики был определен как необходимость найти
альтернативу воспитательным интернатным учреждениям. Эта задача решена в результате
введения профессии социального работника. Следующая цель – обеспечить их признание в
финансируемых из государственного бюджета службах – также достигнута, и это серьезный успех.
В настоящее время первоочередной задачей является расширение системы в масштабе всей
страны, увеличение числа сотрудников и создание таких условий, чтобы социальные работники
могли помогать всем социально уязвимым людям, а не только семьям с детьми, которые уже
находятся трудной ситуации. Не должно быть так, чтобы дети попадали в поле зрения властей
только в тот момент, когда они уже страдают от негативных последствий тяжелого положения
семьи. Это же относится и к услугам по поддержке семьи и детей: многие из них включены в
государственный или муниципальный бюджет, однако другие пока так широко не распространены.
Не определен необходимый минимальный объем услуг в масштабе всей страны. Успешной
реформе мешают трудности в расширении охвата услугами по месту жительства и услугами по
поддержке за пределы крупных городов в каждом регионе и слабая законодательная база для
создания и усиления услуг по профилактике. На данный момент наблюдается неравномерное
распределение служб по регионам. Службы главным образом расположены в центральных частях
48
страны, в то время как в таких регионах, как Гурия, Аджария и Самцхе-Джавахетия служб по
поддержке семьи и детей нет.
Положение «О службах по поддержке семьи» предусматривает выплату денежных пособий, а
также оказание психологической и социальной поддержки социальными работниками. В данный
момент больше внимания уделяется более поздним этапам – контролю на входе,
альтернативному попечению и реинтеграции, а не профилактике или активному раннему
вмешательству. Однако передача большей части обязанностей по социальной защите детей
Министерству труда, здравоохранения и социальной защиты должна способствовать тому, чтобы
вопросы социальной защиты детей решались на более ранней стадии, т.е., профилактически,
путем помощи родителям с трудоустройством или получением денежных пособий (для
малоимущих), что позволит устранить самые распространенные причины помещения детей в
интернатные учреждения.
После закрытия учреждений в некоторых местах были созданы пилотные центры поддержки семьи
(в Тианети и Рустави). Они предлагают широкий спектр услуг, которые включают услуги по
первичной профилактике и поддержке детей, которым еще не нанесен вред, а не только тех, кто
уже находится в трудной жизненной ситуации. Также есть центры дневного ухода, в том числе для
детей-инвалидов.
Услуги временного ухода – это временное помещение ребенка (например, с умственными
отклонениями) в учреждение, чтобы лица, осуществляющие за ним постоянный уход, могли
отдохнуть от своих обязанностей в течение короткого периода времени, сделать передышку и
заняться своими личными делами. В этом случае можно избежать постоянного помещения
ребенка в учреждение. Эта услуга предоставляется на основании Меморандума о
взаимопонимании между организацией, предоставляющей временную поддержку, и семьей. Этот
вид услуг в Грузии финансируется НПО.
Помощь родителям по трудоустройству оказывалась в рамках Проекта по профилактике отказа от
новорожденных детей и деинституционализации. В оценка проекта была подчеркнута важность
работы с агентствами по трудоустройству как стратегии по профилактике социального сиротства.
84 детских уголка в населенных пунктах, поселках и деревнях, созданные международными
организациями после конфликта в 2008 году, могут послужить хорошим примером для
распространения в масштабе всей страны. Положительной чертой создания уголков стало их
устройство в существующих зданиях, таких как школы, где дети находятся в знакомой и
безопасной обстановке, и не требуется существенных дополнительных затрат. Персонал этих
уголков часто работает рядом с учителями, которые могут применять новые методы обучения в
классах. Эта модель может хорошо зарекомендовать при оказании других социальных услуг, в
частности, услуг, нацеленных на профилактику безнадзорности детей после школы, пока родители
еще не вернулись с работы.
В 2005 году внедрена Программа адресной социальной помощи по результатам проверки на
нуждаемость. Если ранее программы социального обеспечения были нацелены на определенные
категории населения и не делали различий между бедными и не бедными получателями помощи,
новая система адресной социальной помощи применяется к семьям по результатам проверки
нуждаемости. Поскольку дети встречаются в самых бедных семьях, такая помощь принесет
несомненные выгоды детям. В 2006 году введены денежные пособия, призванные предотвратить
разлучение с семьей из-за экономических трудностей и обеспечить реинтеграцию в семью, и
помогающие биологическим родителям оставить детей в семье. Ежемесячные пособия на
реинтеграцию выдаются семьям, которые подали заявление о помещении ребенка в учреждение,
но вместо этого получают помощь, чтобы оставить ребенка дома, а также тем, кто забирает своего
ребенка из учреждения интернатного типа (90-130 лари/53-77 долларов США). Однако пособия на
реинтеграцию выплачиваются в течение ограниченного периода времени, и контроль зачастую
прекращается после того, как перестает выплачиваться пособие. Социально неблагополучные
семьи также имеют право на пособие для обеспечения прожиточного минимума (24-30 лари на
одного члена семьи); семьи, считающиеся крайне бедными – на пособие семье (22 лари (13
долларов США) на детей-сирот и детей-инвалидов). Детям, потерявшим одного родителя,
выплачивается пенсия в размере 28 лари/17 долларов США (потерявшим двух родителей – 35
лари/21 доллар США) в качестве помощи одиноким родителям и родственникам, воспитывающим
таких детей.
49
Таким образом, можно отметить отраженную в политике необъективность в отношении семей,
пытающихся самостоятельно справиться со сложившейся ситуацией. Существуют серьезные
различия в размерах пособий на детей в биологических семьях и пособий, выплачиваемых
замещающим семьям. Так, приемная семья получает почти вдвое большую финансовую
поддержку за воспитание ребенка, взятого из интернатного учреждения, чем пособие, на которое
могла бы рассчитывать биологическая семья этого ребенка. Семья, не пытавшаяся устроить в
учреждение своего ребенка, получает ежемесячное пособие в размере 22 лари (13 долларов
США) на оплату дополнительных расходов на уход за ребенком-инвалидом, в то время как семья,
забравшая ребенка с инвалидностью из учреждения интернатного типа, или семья, которая может
отдать ребенка в такое учреждение, получает 40 лари (24 доллара США) помимо пособия на
реинтеграцию (130 лари/77 долларов США) на возмещение дополнительных расходов.
В рамках предложенной новой системы ваучеров, которая напрямую увязывает государственные
средства с ребенком, стоимость содержания ребенка в учреждении социального обеспечения
классифицируется как субсидия, а не как услуга, и поэтому учреждение не связано положениями о
государственном заказе. Ваучер привязывает государственную субсидию к отдельному ребенку,
являющимся получателем услуги, что существенно отличается от покупки услуг в рамках тендера,
когда государственные средства переводятся непосредственно организации, предоставляющей
услуги. Получившая ваучер семья имеет право выбрать организацию, предоставляющую услуги, а
не направляется в учреждение, оказывающее услуги, без учета ее мнения. В этом случае
субсидия «следует за получателем», даже если он или она «уйдут» из учреждения,
предоставляющего услуги. При дополнительной проработке эта система может стать гибким
решением, позволяющим «работать» с ребенком и обеспечивать его поддержку в отдельных
семьях – семьях усыновителей, приемных или опекунских семьях. Детали этой схемы еще не
полностью проработаны, поэтому пока неясно, как система будет функционировать в отношении
услуг, которые нужны ребенку, но семья не хочет ими воспользоваться. Также неясно, будет ли
гарантия (и как она будет обеспечиваться) достаточного финансирования новых и инновационных
услуг, чтобы они могли «жить и работать», даже в ситуации, когда родители еще не полностью
информированы о преимуществах новой системы, и как добиться развития этих услуг в
достаточном объеме. Возможно, понадобится сначала развить определенные услуги, поскольку
семьи не могут обратиться за ними/получить их, пока они не существуют. Право на участие в
системе ваучеров определяется социальным работником. Одним из ограничений, обусловленных
наличием ресурсов, является то, что система ваучеров будет основана на результатах проверки
на нуждаемость, и размеры помощи будут зависеть от того, насколько жизненный уровень семьи
ниже черты бедности.
Развитие форм семейного устройства
Основные направления разработки политики в области семейного устройства связаны с
реализацией прав ребенка, обеспечивая подержание связей с его родной семьей и культурой и
повышая осведомленность об альтернативах интернатным учреждениям. Концепция приемной
семьи давно обсуждалась, хотя для ее практического внедрения потребовалось довольно много
времени. Законодательные положения об усыновлении, опеке и попечительстве существуют
давно.
В ходе реформы опеке и попечительству не уделялось серьезного внимания, хотя в 2005-2007
годах число официально признанных опекунов выросло вдвое, а в 2008 году число детей под
опекой и попечительством достигло 2715. Дети помещаются под опеку по решению органа опеки и
попечительства на основании оценки детей и опекунов, которую проводят социальные работники.
Опекуны обязаны проживать совместно с ребенком, однако в некоторых случаях с разрешения
органа опеки и попечительства они могут проживать отдельно, если это не будет иметь
негативных последствий для ребенка. Поэтому ребенок, находящийся под опекой, может
проживать в детском учреждении. В этом случае опекун действует только как законный
представитель ребенка и блюститель его имущественных интересов. Никакой финансовой
поддержки для опекунов не предусмотрено.
Число приемных родителей существенно увеличилось; в 2008 году в приемных семьях проживали
490 детей. Сложность заключается в том, что ребенок не может быть передан в приемную семью
без согласия родителя, и имеется очень мало возможностей для помещения в приемную семью в
чрезвычайных ситуациях. С другой стороны, есть много положительных примеров воспитания в
приемной семье. Приемная семья регулируется Законом «О приемной семье (2007) и Положением
50
«О приемной семье» (2008). Стать приемными родителями могут супружеские пары и одинокие
люди, в том числе родственники (около 5%). Местное Агентство социальных услуг принимает
решение о помещении в приемную семью по рекомендации социальных работников, основанной
на всесторонней оценке, утвержденной Коллегией по опеке и попечительству, и заключает договор
с приемными родителям. Последние должны пройти специальный курс обучения (20 часов),
который проводят социальные работники. Социальные работники предоставляют поддержку до и
после помещения в семью, включая индивидуальный план попечения. Приемные родители
получают пособие – 200 лари/119 долларов США (300 лари/178 долларов США на детей с
инвалидностью), которое выплачивается из государственного бюджета: 60% на содержание
ребенка, 40% - вознаграждение за работу. В настоящее время приемная семья не является
профессией. Централизованная база данных о приемных семьях пока не создана, хотя
предусмотрена законом.
Наблюдается заметный сдвиг в пользу усыновления внутри страны по сравнению с
международным усыновлением. В 2008 году были усыновлены 104 ребенка, из них 96% – внутри
страны (сокращение числа усыновлений связано с изменениями в законодательстве и
последующей задержкой в применении вторичного законодательства, поэтому в 2009 году цифры
должны увеличиться). Гаагская конвенция о защите детей и сотрудничестве в области
международного усыновления ратифицирована в 1999 году, в начале процесса реформы, в целях
улучшения политики и практики усыновления. Новый Закон «Об усыновлении» (2008) упростил
условия лишения родительских прав и получения разрешения на усыновление детей в случае,
если их личность не установлена в течение более чем 6 недель (если это беспризорные дети), или
если родители не обратились в органы опеки и попечительства в течение более чем 6 недель
после подачи ими первоначального заявления о решении отдать ребенка на усыновление, и
социальными работниками установлено, что родитель не поддерживает связь с ребенком. Закон
также вводит процесс ‘подбора’, чтобы подлежащие усыновлению дети и потенциальные
усыновители подходили друг другу, и усиливает защиту права ребенка знать о своем
происхождении, положив конец традиции сохранения тайны усыновления и разрешая
предоставление информации о семейном происхождении молодым людям, достигшим 18 лет.
Рекомендации по усыновлению представляются той же коллегией, которая уполномочена
осуществлять контроль за услугами по поддержке семьи, реинтеграции и профилактике
помещения в учреждения, хотя окончательное решение об усыновлении принимает суд.
Усыновитель имеет право на отпуск по уходу за ребенком в течение 365 дней, из которых 70 дней
оплачиваются. Агентство социальных услуг ведет центральный реестр детей, подлежащих
усыновлению, и потенциальных усыновителей.
Одной из самых распространенных проблем, связанных с нормативно-правовой базой, является
лишение родительских прав лиц, которые оставили своего ребенка. В этой ситуации возникают
такие проблемы, как юридические препятствия при назначении опекуна ребенка, получении
удостоверения личности или свидетельства об инвалидности для ребенка, полученuи разрешения
на усыновление и помещение в приемную семью детей, находящихся в воспитательных
интернатных учреждениях, которых никогда не посещают члены их семьи. Органы опеки и
попечительства и суды неохотно возбуждают дела о лишении родителей родительских прав (ни
одного дела в 2008 году). Частично, проблема заключается в нехватке адвокатов, которые помогли
бы подать дело в суд и получить решение, в результате чего слушания и вынесение решения
откладываются.
Сбор данных и мониторинг
На данный момент не существует централизованной методики сбора данных, учитывающей всех
детей в системе альтернативного попечения. Агентство социальных услуг уже имеет широкую базу
данных со сведениями о семьях, подавших заявления на получение денежной помощи, которая
включает многие семьи, имеющие детей. Пока что она не увязана с данными о семьях, имеющих
детей, нуждающихся в поддержке, и нет единого мнения относительно того, нужна ли такая
совместная база данных. Одним из пробелов в информации является отсутствие документации о
негосударственных службах, включая центры, работающие под руководством религиозных
организаций.
Единая система мониторинга социальной защиты детей пока не создана, но правительство
включило средства на финансирование мониторинга в государственный бюджет на 2009 год. В
отношении услуг по поддержке семьи мониторинг главным образом состоит из периодических
51
неофициальных проверок, которые проводят социальные работники. Государство на постоянной
основе не отслеживает результаты предоставления денежной помощи, включая поддержку по
реинтеграции. В отношении семейного устройства основной формой мониторинга являются
посещения приемных семей социальными работниками. План действий в интересах детей на
2008-11 годы включает ряд индикаторов, в целом, на уровне ожидаемых и фактических
результатов, а не на уровне вложенных средств (ресурсов) или воздействия. Существует
опасность, что измерение успеха простым подсчетом сокращения числа воспитанников
государственных учреждений стимулирует поспешный перевод детей из интернатных учреждений
без предоставления им альтернативной поддержки.
По разным аспектам реформы проведены исследования, которые могут послужить базой для
мониторинга будущего прогресса и составить часть единой стратегии мониторинга и оценки,
например, о наличии служб попечения о детях и направлении детей в учреждения интернатного
типа, проведенное организацией EveryChild в рамках проекта Евросоюза ТАСИС; финансируемое
ЮНИСЕФ исследование результативности денежной помощи детям и семьям; и исследование в
рамках проекта Евросоюза по поддержке реформы системы социальной защиты детей
относительно удельной стоимости услуг в области попечения о детях в Грузии. В основу данного
документа положена Оценка процесса реформы системы социального обеспечения детей в
Грузии, проведенная исследовательским институтом Oxford Policy Management.
Деятельность партнеров по реформе
Международные партнеры и НПО играют важную роль в обеспечении социальной защиты детей,
разрабатывая и реализуя пилотные проекты и предоставляя финансовую поддержку. С 1999-2000
годов ведущая роль в этой области принадлежит ЮНИСЕФ и Европейскому Союзу.
Обусловленность Программы продовольственной безопасности Европейского Союза создает
благоприятные условия для оказания поддержки организациям, занимающимся защитой детей, и в
значительной степени помогла добиться прогресса в решении вопросов социальной защиты
детей. Программа ЕС ТАСИС финансирует Проект по поддержке реформы системы социальной
защиты детей, в рамках проекта ЕС ТЕМПУС ТАСИС в Грузии организовано обучение в области
социальной работы. Активными партнерами являются также Агентство международного развития
США и Шведское агентство по международному развитию и сотрудничеству. Инициативы
партнеров по развитию во многом соответствуют политике деинституционализации, которую
проводит правительство страны. Трудность состоит в отсутствии механизма скоординированного
финансирования, в результате чего поддержка распределяется по территории Грузии
неравномерно.
Помимо государственных служб работает ряд центров и служб по поддержке под руководством
международных и местных НПО: EveryChild, Save the Children, SOS Kinderdorf, «Первый шаг»,
World Vision, «Дети Грузии» и др. Серьезным пробелом является недостаточное участие церкви.
Досадно, что церковь, которая, по сообщениям, руководит многими организациями, не имеет
возможности довести свой опыт до сведения других заинтересованных сторон в данном секторе.
В середине 2008 года центр внимания сместился в сторону чрезвычайной помощи детям и семьям
вследствие конфликта в Южной Осетии и Абхазии, в результате чего в Грузии появилось много
новых организаций в области социальной защиты детей.
Заключение
В данный момент реформа системы социальной защиты детей в Грузии находится в довольно
динамичной стадии, характеризующейся быстрым сокращением числа детей в государственных
воспитательных интернатных учреждениях и расширением услуг социальных работников.
Акцент в ходе реформы системы попечения о детях на сокращении зависимости от
государственных учреждений интернатного типа принес такие положительные плоды как введение
профессии социального работника, создание коллегий по опеке и попечительству, закрытие
некоторых интернатных учреждений и появление приемных семей. Правительство учло опыт
успешных пилотных проектов по деинституционализации, включило понятие альтернативных услуг
в государственную программу попечения о детях и предоставило неправительственным
организациям свободу в отношении организации других форм попечения о детях. Рассмотрена
52
возможность введения инновационной системы финансирования с использованием ваучеров,
чтобы избежать задержек в связи с государственными заказами, за последние пять лет в три раза
вырос государственный бюджет на попечение о детях. Готовность широкого круга
заинтересованных сторон участвовать в обсуждении реформы системы попечения о детях, а
также готовность правительства поощрять такое участие, являются ценным вкладом, который
поможет Грузии выполнить свои обязательства в соответствии с Конвенцией ООН о правах
ребенка.
В то же время, пока нет единой комплексной политики проведения реформы системы попечения о
детях. Довольно узкая направленность создает опасность, что люди, не подпадающие под
определенные границы, окажутся не охваченными процессами реформы: акцент на
предоставление социальных услуг только детям, находящимся в трудной жизненной ситуации,
ограничивает возможности оказания помощи родителям на достаточно ранней стадии, чтобы
ребенок не подвергался риску безнадзорности или жестокого обращения. Включение вопросов
попечения о детях в компетенцию министерства, которое также занимается вопросами
здравоохранения, труда и социального обеспечения, дает идеальную возможность продумать, как
увязать интересы ребенка с интересами других членов семьи. Объединение полномочий в рамках
одного министерства призвано усилить согласованность и координирование реформы системы
попечения о детях.
53
Грузия
Дата
Хронология событий в рамках реформы системы попечения о детях
Общие события в Грузии
до
1999
Политика в области социальной защиты
Провозглашение
независимости в
1991 г.
Член СНГ с 1993.
Принятие новой
конституции в
1994 г.
Основными формами попечения о детях
являются воспитательные интернатные
учреждения, опека и усыновление. В 1997 году
созданы приюты для беспризорных детей.
В июле 1994 г. Грузия подписывает Конвенцию
ООН о правах ребенка. В январе 1998 г. она
представляет свой 1-й периодический доклад в
Комитет ООН по правам ребенка, сообщая об
осуществлении положений Конвенции.
август
1999
ноябрь
Присоединение к Гаагской конвенции о
международном усыновлении
Первые пилотные проекты по
деинституционализации. Социальные
работники, летние лагеря, финансовая
помощь родителям в трудной жизненной
ситуации. Рабочая группа по
деинституционализации.
Выборы в
парламент.
Создание
Министерства
труда,
здравоохранения
и социальной
защиты путем
объединения
отдельных
министерств
2000
июнь
Заключительные замечания Комитета ООН по
правам ребенка к 1-му периодическому докладу
Государственная программа предотвращения
оставления детей и деинституционализации.
Цель – предотвратить приток детей в
учреждения, реинтегрировать тех, кто уже там
находится, в свои семьи, развить институт
кратко- и долгосрочной приемной семьи
2001
2002
2003
июнь
2004
апрель
Представление 2-го периодического доклада в
Комитет ООН по правам ребенка
август
Президентским
указом
утвержден
Государственный план действий в области
социальной защиты детей на 2003–07 гг.
октябрь
Заключительные замечания Комитета ООН по
правам ребенка ко 2-му периодическому докладу
Утверждение
Программы
экономического
развития и
сокращения
бедности
ноябрь
К власти
приходит
оппозиция
(«Революция
роз»)
январь
Саакашвили
становится
В Министерстве образования и науки создан
отдел попечения о детях. Признается
необходимость реформы социальной защиты
54
президентом
детей.
Упразднена Комиссия по делам
несовершеннолетних (ранее она отвечала за
выдачу рекомендаций о помещении детей в
воспитательные интернатные учреждения)
апрель
2005
Постановлением правительства № 75 создана
Правительственная комиссия по защите детей и
деинституционализации.
Постановлением правительства № 75
принимается План действий по защите детей и
деинституционализации, предусматривающий
пересмотр законодательства, оптимизацию
учреждений, повышение осведомленности
общественности в вопросах социальной защиты
детей
Передача
ответственности
за
детские
учреждения (для новорожденных и детей с
инвалидностью)
от
Министерства
труда,
здравоохранения
и
социальной
защиты
Министерству образования и науки
2006
январь
Начата реализация Плана действий по
страновой программе ЮНИСЕФ на 2006–10 гг.
январь
Обязанности по опеке переданы от
Министерства образования и науки его
децентрализованным структурам –
Образовательным ресурсным центрам (Приказ
министерства 31)
Все случаи направления в детские учреждения
должны рассматриваться социальными
работниками
ноябрь
2007
март
Постановление правительства № 59 «Об
адресной социальной помощи семьям за чертой
бедности»
март
Постановление правительства № 51 «О мерах,
направленных на сокращение бедности и
усиление социальной защиты населения»
июль
Принят Закон «О социальной помощи»
август
Начата реализация Программы ЕС ТАСИС
поддержки реформ в области социальной
защиты
сентябрь
В Тбилисском государственном университете
введены курсы обучения на получение степени
бакалавра и магистра по специальности
«социальная работа»
октябрь
Обязанность по утверждению направлений в
детские учреждения передана Образовательным
ресурсным центрам (Приказ министерства 857)
январь
Министерством труда, здравоохранения и
социальной защиты и Министерством
Грузия
подписывает
План действий в
рамках
европейской
политики
добрососедства
55
образования и науки приняты стандарты в
области попечения о детях (Совместный приказ
№ 42-16/N)
июнь
Создание Агентства по здравоохранению и
социальным программам (Приказ № 198/N) для
обеспечения услуг в области здравоохранения и
социальной защиты
июнь
Создание Агентства социальных услуг (Приказ №
190/N) в целях реализации государственных
программ социальной защиты
август
Представление 3-го периодического доклада в
Комитет ООН по правам ребенка
декабрь
Приняты Закон «О приемной семье» и Закон «Об
усыновлении» (подзаконные акты пока не
разработаны)
Утвержден Государственный стратегический
план действий по развитию детей дошкольного
возраста на 2007–09 гг.
2008
январь
август
декабрь
Саакашвили
переизбран
президентом
Конфликт между
Грузией и
Россией из-за
Южной Осетии и
Абхазии
Заключительные замечания Комитета ООН по
правам ребенка к 3-му периодическому докладу
август
В рамках чрезвычайного реагирования на
конфликт создаются несколько новых НПО,
работающих в области социальной защиты
детей.
Создание детских уголков
ноябрь
Одобрение предложенной передачи
обязанностей по социальной защите детей от
Министерства образования и науки
Министерству труда, здравоохранения и
социальной защиты
Назначен новый
министр
образования и
науки
2009
август
июнь
Грузия выходит
из СНГ
Утвержден программный документ – План
действий в интересах детей на 2008–11 гг.
Подробный план действий утвержден только на
2008 г.
январь
Передача полномочий по реализации политики
социальной защиты детей от Министерства
образования и науки к Министерству труда,
здравоохранения и социальной защиты.
Передача выполнения обязанностей по
социальной защите детей от Министерства
образования и науки Агентству социальных
услуг.
Передача обязанностей по лицензированию и
регламентированию государственных
учреждений от Министерства образования и
науки Государственному агентству по
регламентированию услуг в области
здравоохранения.
июль
Утверждение подробного Плана действий в
интересах детей на 2009–11 гг.
56
МОЛДОВА
Достижения и пробелы в реформе системы попечения о детях
В период с 2002 по 2007 год количество детей в системе альтернативного попечения увеличилось,
а количество детей в учреждениях интернатного типа осталось примерно таким же – 1215 детей на
100 тыс. детского населения – довольно высокий показатель. В то же время, количество детей в
системе семейного устройства (в основном, под опекой и попечительством) увеличилось с 519 до
783 чел. Соотношение детей, помещенных в семьи, к числу воспитанников учреждений
интернатного типа выросло с 31% в 2002 году до 41% в 2007 году. Количество детей младше 3 лет
в учреждения интернатного типа – 241 на 100 тыс. детей соответствующего возраста – является
одним из самых высоких в регионе и остается стабильным.
Государственная политика, стратегия и законодательная база реформы
Изменения в подходе к попечению о детях происходят в течение многих лет, особенно после
присоединения Молдовы к Конвенции ООН о правах ребенка в 1993 году. В первый период были
приняты Закон «О правах детей» (в 1994 году) и Закон «О молодежи» (в 1999 году), введен
университетский курс обучения по специальности «социальная работа» (в 1995 году) и образован
Государственный совет по защите прав ребенка (в 1998 году).
Реформа системы попечения о детях активизировалась примерно в 2002 году, когда Комитет ООН
по правам ребенка представил свои Заключительные замечания к первому докладу Молдовы об
исполнении Конвенции. Правительство Молдовы разработало государственную концепцию
защиты семьи и детей. В 2003 году были утверждены Государственная стратегия и План действий
по защите детей и семьи на 2003-2008 гг. Это был первый документ, в котором намечались
основные стратегические направления совершенствования системы защиты детей в Молдове. В
нем предлагается проведение законодательной и институциональной реформы, включая
разработку Закона «О социальной помощи» и подзаконных актов о стандартах; повышение
квалификации персонала системы попечения о детях, в том числе путем подготовки помощников
по социальным вопросам; а также развитие социальных служб по месту жительства и
специализированных социальных услуг для детей и семей, находящихся в трудной жизненной
ситуации.
Второй этап начался в 2006 году, когда Молдова официально приступила к реформе системы
попечения о детях. Задачи реформы включали создание сети социальных ассистентов по месту
жительства, развитие услуг по поддержке семьи в целях предотвращения разлучения детей с их
семьями, реинтеграцию детей в свои биологические семьи, развитие системы альтернативного
семейного устройства, перепрофилирование детских учреждений и создание Министерства
социальной защиты, семьи и ребенка, отвечающего за реформу системы попечения о детях.
Были приняты Государственная стратегия и План действий по реформированию интернатных
учреждений на 2007-2012 гг., ставящие целью сокращение числа детей в учреждениях
интернатного типа на 50% к 2012 году, а также Государственная стратегия и План действий по
поддержке детей, находящихся в трудной жизненной ситуации на 2007-2009 гг. Приоритетами
политики являются деинституционализация и семейное устройство. Правительство признает, что
услуги по попечению для детей могут предоставляться более эффективно и с меньшими
затратами в семейном окружении. Однако в силу ряда причин реализация стратегии
осуществляется медленно. На практике наблюдается отсутствие консенсуса всех сторон в том, что
деинституционализация обязательно принесет пользу, а ее цели воспринимаются некоторыми из
них как слишком амбициозные. Услуги по альтернативному семейному устройству развиваются не
достаточно быстро, чтобы обеспечить предполагаемое сокращение численности детей в
учреждениях интернатного типа.
Особое внимание уделяется разработке политики в отношении лиц с ограниченными
возможностями, что имеет значение для реформы системы попечения о детях, поскольку дети с
инвалидностью составляют свыше 30% детей, проживающих в учреждениях, а те, кто живут в
семьях, подвергаются высокому риску помещения в учреждения. Молдова подписала Конвенцию
ООН о правах инвалидов. Разработана Стратегия по социальной интеграции лиц с ограниченными
возможностями. Систематически реализуется политика, касающаяся детей, живущих с
ВИЧ/СПИДом, которая соответствует международной практике. Число детей с ВИЧ/СПИДом
57
невысоко, однако число затронутых лиц, например, в силу совместного проживания с членом
семьи с ВИЧ/СПИДом, значительно выше.
С 2002 года в государственных документах по среднесрочному планированию все больше
признается необходимость реформы системы попечения о детях, включая развитие семейного
устройства. В Государственной стратегии развития на 2008-2011 гг. поддерживается
предоставление прямой финансовой и материальной поддержки детям из бедных семей и детям с
особыми потребностями, а также разработка механизма оказания социальной помощи по месту
жительства. Стратегия определяет сеть социальных ассистентов в качестве платформы для
улучшения социальной помощи тем, кто в ней нуждается. В разделе стратегии, посвященном
социальной помощи, говорится о необходимости инвестиций в услуги по месту жительства и
деинституционализации и о направлении сэкономленных ресурсов на семейное устройство.
Все шире признается необходимость перехода от категориального подхода к подходу,
основанному на оценке индивидуальных потребностей и принятию индивидуальных мер в
отношении ребенка в трудной жизненной ситуации, что закреплено в проекте Закона «О
социальных услугах». Ведется работа по раннему выявлению неблагополучных семей и детей с
тем, чтобы меры носили профилактический характер, а не принимались в ответ на уже возникшую
ситуацию. Основным механизмом решения этих двух задач стала организация сети социальных
ассистентов, которые должны проводить оценку индивидуальных потребностей и потребностей в
услугах по месту жительства.
В утвержденной Государственной программе развития комплексной системы социальных услуг на
2008–12 гг. и проекте Закона «О социальных услугах» предлагается новая классификация услуг:
1. Услуги по месту жительства – первоочередные меры по решению любой социальной
проблемы, представляющие собой «точку входа», через которую пользователи услуг могут,
при необходимости, «попасть» дальше в систему попечения. Большинство граждан будут
пользоваться первичными услугами по месту жительства.
2. Специализированные услуги. Число лиц, нуждающихся в услугах специалистов, значительно
ниже, чем число тех, кто пользуется услугами по месту жительства. Тем не менее, услуги
должны быть доступны для всех, кто в них нуждается. Поэтому, эти услуги предоставляются не
везде, но каждая охватывает гораздо более широкий географический район.
3. Высоко востребованные (или узкоспециализированные) услуги должны предоставляться
только тем лицам, которые нуждаются в узкоспециализированных социальных услугах, в
частности, в круглосуточном постоянном уходе, часто в интернатных учреждениях. В таких
услугах нуждается немного людей. Эти услуги не обязательно должны существовать в каждом
районе. На всю страну может существовать только одна служба каждого типа. Эти услуги
будут очень дорогими в силу их узкоспециального характера.
Все более насущной становится необходимость в разработке стандартов для существующих и
вновь созданных услуг по месту жительства. Уже разработаны стандарты для следующих видов
услуг: приемная семья; детские дома семейного типа; службы по дневному уходу за детьми с
инвалидностью; центры временного помещения для детей с инвалидностью; центры для матерей;
и квартиры для небольшой группы лиц с инвалидностью. Эти стандарты имеют большое значение
для обеспечения эффективных услуг, поскольку они относятся не только к гигиеническим нормам
и материальным ресурсам, таким как нормы жилой площади, как было раньше, но и
предусматривают принципы работы с получателями помощи, участие многопрофильных групп
специалистов, соблюдение прав детей и этических норм во взаимоотношениях с получателями
помощи. Положение, регулирующее стандарты для интернатных учреждений, находится в стадии
пересмотра. Пока практическое исполнение стандартов находится на начальной стадии.
Создание системы аккредитации в Молдове осуществляется довольно медленно и пока находится
на стадии разработки политики (пилотный проект в настоящее время осуществляется в
Кишиневе). По закону за разработку методологии аккредитации и оценки всех учреждений,
оказывающих социальные услуги, отвечает Министерство труда, социальной защиты и семьи. В
Государственной программе разработки комплексной системы социальных услуг подчеркивается
необходимость создания механизма аккредитации, позволяющего оценить, может ли организация
предоставлять услуги необходимого качества, согласно которому организации должны принять на
себя обязательство соблюдать стандарты качества и согласиться на проведение проверки в ходе
процесса регистрации в качестве поставщика услуг. В 2009 году в Министерстве труда,
социальной защиты и семьи создана рабочая группа по разработке Закона «Об аккредитации
58
социальных услуг». Аккредитации подлежат как государственные, так и негосударственные
организации.
Проект Закона «О социальных услугах» предусматривает проведение инспектирования
предоставления услуг и определяет ее задачи: применение положений закона о социальных
услугах; соблюдение стандартов качества в целях повышения эффективности социальных услуг;
методическое руководство и поддержка деятельности организаций, предоставляющих социальные
услуги; обеспечение соблюдения социальных прав получателей помощи. В законопроекте также
предусматривается, что проверки могут проводиться в отношении всех организаций,
предоставляющих социальные услуги, независимо от их организационной формы. В нем
поддерживается прозрачность и открытость путем привлечения представителей гражданского
общества, включая потребителей услуг, к участию в проверках и публикации отчетов о
результатах проверки. В настоящее время Министерство труда, социальной защиты и семьи
занимается разработкой организационной основы проведения инспекций.
Ответственность за социальную защиту всегда возлагалась на местные органы, однако не
существовало ее четкого разграничения между органами управления первого (примария, или
община) и второго (район) уровней. Это приводило к путанице, в результате чего ресурсы иногда
не выделялись ни на одном уровне. Проект Закона «О социальных услугах» не устраняет эту
неопределенность. Защита прав детей предусматривается как 'собственная' компетенция и на
уровне примарии, и на уровне района. Иногда службам социальной защиты детей
предоставляются делегированные полномочия, на которые центральным правительством
переводятся средства, например, повышение зарплаты в течение бюджетного года. Трансферты с
одного уровня государственного бюджета на другой рассчитывается по формуле. В случае
попечения о детях рассчитывается удельная стоимость (норма) всех аспектов представления
услуг и умножается на предполагаемое число потребителей услуг. Сумма трансферта
представляет собой разницу между общей стоимостью и доходами района, не включая местные
налоги. Район не обязан тратить переведенные средства строго на статьи, указанные в бюджете,
но чрезвычайная негибкость системы не позволяет районам получать деньги на услуги, которые не
утверждены на государственном уровне и прямо не прописаны в нормативных документах. Это
мешает развитию инновационных услуг, таких как услуги лиц, на постоянной основе
осуществляющих на дому уход за детьми с инвалидностью, или инклюзивное образование,
которые должны быть точно определены, прежде чем на них будут выделены средства. Одним из
самых серьезных препятствий для развития услуг по месту жительства или услуг по семейному
устройству в качестве альтернативы помещению в детские учреждения интернатного типа
является то обстоятельство, что поскольку воспитательные интернатные учреждения
финансируются главным образом из центрального бюджета, а семейное устройство должно
развиваться местными органами власти, последние получают стимул сэкономить свои скудные
ресурсы, передав ответственность за попечение о ребенке государству. В результате,
воспитанников учреждений может стать больше, чем их было бы, если услуги и по воспитанию
детей в учреждениях, и по семейному устройству входили в обязанности и финансировались из
бюджета одного и того же органа управления. Несмотря на отнесение предоставления социальных
услуг к 'собственным' полномочиям местных органов власти, в финансировании услуг в сфере
попечения о детях по-прежнему преобладают средства центральных отраслевых министерств.
Местные органы власти в значительной степени полагаются на ассигнования из государственного
бюджета и часто не хотят расходовать свои собственные дополнительные средства на попечение
о детях.
В течение многих лет доля бюджета, выделяемая на социальную защиту, почти не менялась,
несмотря на изменения в акцентах разных стратегий развития государства. Большая часть
средств, выделяемых на попечение о детях, а также на другие социальные услуги, направляется в
воспитательные интернатные учреждения, несмотря на декларируемую органами власти
заинтересованность в развитии альтернативных услуг, которые зачастую требуют меньших затрат
и позволяют охватить больше людей. Одной из тенденций, которая может рассматриваться как
положительный вклад в соблюдение требований Конвенции ООН о правах ребенка и
стратегических документов, принятых Молдовой, является сокращение доли затрат на
воспитательные интернатные учреждения в общих расходах на организацию попечения о детях с
97% в 2004 году до 93% в 2008 году. Это свидетельствует о расширение сети семейных детских
домов, учреждений социальной реабилитации и центров дневного ухода за детьми. Однако
большая часть всех расходов по-прежнему приходится на интернатные учреждения.
59
Управление системой попечения о детях
После создания в 2007 году Министерства социальной защиты, семьи и ребенка (в настоящее
время Министерство труда, социальной защиты и семьи) на него уже возложены существенные
функции по защите детей (включая координацию политики и деятельности органов опеки и
попечительства), и планируется расширить их круг. Создание одного министерства, официально
отвечающего за попечение о детях, было одной из основных целей реформы. На него возложены
задачи по разработке, реализации и оценке социальной политики, касающейся детей и семьи,
включая обеспечение равных возможностей и предотвращение насилия в семье, а также торговли
людьми, и предоставление социальной помощи в денежной и натуральной форме.
Однако несмотря на решение о передаче всех обязанностей по защите прав детей одной
структуре, процесс закрепления обязанностей пока не завершен. Министерство образования и
молодежи (в настоящее время Министерство образования) по-прежнему отвечает за
воспитательные интернатные учреждения. Также не переданы медико-психо-педагогические
комиссии, принимающие решение о приеме в школы-интернаты для детей-инвалидов. Очень
трудно проводить реформу в области деинституционализации детей, поскольку за нее отвечает
Министерство труда, социальной защиты и семьи, а воспитательные интернатные учреждения и
орган, решающий кого принимать в некоторые из них, по-прежнему подчиняется Министерству
образования. Министерство здравоохранения сохраняет ответственность за дома ребенка.
Ассигнования центрального правительства на услуги в сфере попечения о детях по-прежнему в
основном выделяются из бюджета Министерства образования, несмотря на то, что официальная
ответственность за предоставление социальных услуг возложена на Министерство труда,
социальной защиты и семьи.
Ответственность за улучшение социальной защиты детей передана Управлениям/отделам
социального обеспечения и защиты семьи районных администраций. Они отвечают за
определение социальных потребностей, организацию и оказание соответствующей социальной
помощи, мониторинг ее эффективности и информирование о возможности ее получения.
Управления/отделы социального обеспечения и защиты семьи также должны оказывать
поддержку примариям и организациям гражданского общества в сфере развития социальных
услуг. Они должны выделять и управлять финансовыми и людскими ресурсами в области
социальных услуг, так как предоставление этих услуг считается полномочием местных органов
власти. Управления/отделы социального обеспечения и защиты семьи выполняют обязанности
органа опеки и попечительства. Одной из основных функций Управлений/отделов социальной
помощи и защиты семьи является набор, управление и контроль за деятельностью сети
социальных ассистентов, работающих по месту жительства. За два с небольшим года эта сеть
существенно выросла – примерно до 1 тыс. сотрудников, что позволило улучшить возможности
доступа к социальным услугам как жителей сельской местности, так и горожан. Очень важно, что
сеть социальных ассистентов предоставляет услуги всем группам населения, а не только детям,
поскольку это позволяет ассистентам по социальным вопросам работать со взрослыми до того, как
дети попадут в трудную ситуацию, а не ждать, пока они окажутся в этой ситуации, прежде чем
вмешаться. Социальные ассистенты также отвечают за разработку индивидуальных планов по
защите прав ребенка. Главное управление образования, молодежи и спорта сохранило
ответственность за детей, находящихся в учреждениях в ведении Министерства образования.
Отдел по делам несовершеннолетних и нравам районного комиссариата полиции отвечает за
мониторинг детей в конфликте с законом.
Комиссии по защите детей, находящихся в трудной жизненной ситуации созданы на уровне
района, независимо от отделов социального обеспечения и защиты семьи и главного управления
образования, молодежи и спорта. Комиссия не является органом, принимающим окончательное
решение, но играет важную роль в принятии правильного решения в отношении детей, которые не
могут оставаться в своей семье. Рекомендация социального ассистента утверждается только в
том случае, если Комиссия определит, что для ребенка не существует других вариантов. Орган
опеки и попечительства утверждает направление ребенка в интернатное учреждение только после
рассмотрения этого вопроса Комиссией. В состав Комиссии, как правило, входят 8 человек,
имеющих высшее образование (2 представителя муниципальной администрации, 2 специалиста
(психолог, психиатр, врач или педагог), 2 представителя НПО и т.п.), назначенных
муниципальным/районным советом, которые не получают вознаграждение за свою работу. Иногда
наблюдается путаница между функциями Комиссии по защите детей, находящихся в трудной
жизненной ситуации, Комиссии по защите прав ребенка, Комиссии по делам несовершеннолетних
или межсекторной Комиссии по борьбе с торговлей людьми (все на районном уровне). Следует
60
четко различать, что Комиссия по защите прав ребенка принимает решения относительно
стратегии в области защиты детей на местном уровне, а Комиссия по защите детей, находящихся
в трудной жизненной ситуации, дает рекомендации по отдельным детям, которых предполагается
разлучить с биологической семьей. Комиссии по делам несовершеннолетних занимаются детьми в
конфликте с законом. Однако не все случаи подлежат рассмотрению Комиссией по защите детей,
находящихся в трудной жизненной ситуации. Новорожденные дети, которых предполагается
поместить в учреждения в ведении Министерства здравоохранения, определяются персоналом
родильных домов, и их дела (как и дела детей с инвалидностью) не передаются в Комиссию по
защите детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. В данное время министерства
разрабатывают методику уточнения статуса нескольких органов с кругом обязанностей,
аналогичным полномочиям Комиссии по защите детей, находящихся в трудной жизненной
ситуации, поскольку последняя (в соответствии с Положением) должна рассматривать все случаи,
когда детей предполагается направить в детские учреждения, поэтому другие органы в этой
ситуации не нужны. В настоящее время контроль на входе в отношении приема в школыинтернаты детей с легкими/средними нарушениями осуществляют Медико-психо-педагогические
консультации. Они работают на общегосударственном уровне (группа работающих на полную
ставку специалистов) и на районном уровне, когда представители различных учреждений –
воспитатели, психологи, психиатры и психотерапевты - собираются при необходимости провести
оценку.
В республике признается необходимость создания надминистерского органа для координации
деятельности разных министерств в сфере попечения о детях. Созданы два координирующих
межведомственных органа – Государственный совет по защите прав детей при премьер-министре
(в 1998 году) и Группа на высшем уровне в интересах детей при вице-премьере правительства (в
2006 году, на основании протокола, подписанного премьер-министром и баронессой Эммой
Николсон). Обязанности этих органов дублируются. Хотя официальным государственным
координационным органом остается Государственный совет по защите прав детей, неясный статус
этих 2-х организаций мешает их эффективной деятельности.
Министерства все чаще консультируются с местными органами власти при разработке политики в
области попечения о детях и по смежным вопросам. Они предлагают местным органам власти
присылать свои отклики на проекты стратегий, таких как Государственная программа разработки
комплексной системы социальных услуг. Министерство труда, социальной защиты и семьи
организует регулярные консультационные и информационные мероприятия с районными
структурами, а коллегии министерства, в состав которых входят сотрудники министерства и
представители местных органов власти, проводят консультации в отношении новых инициатив.
Однако после утверждения политики, на стадии ее осуществления общение между уровнями
управления уже не такое активное. Решения и стратегии правительства и министерств,
касающиеся местных органов власти, доводятся до них, но зачастую не сопровождаются
практическим руководством, как претворять принятую политику в жизнь. В этой связи можно
приветствовать предпринимаемые в последнее время усилия Министерства труда, социальной
защиты и семьи по поддержанию этой связи, в частности, путем распространения рекомендаций
по осуществлению политики на заседаниях коллегии министерства и проведения семинара по
разъяснению механизма предоставления социальной помощи по месту жительства.
Достижения в области перепрофилирования, уменьшения и закрытия воспитательных
интернатных учреждений
Реорганизация учреждений интернатного типа началась с принятия Государственной стратегии и
Плана действий по реформированию интернатных учреждений на 2007-2012 гг. на основании
комплексной оценки учреждений, проведенной Министерством образования в 2006 году.
В 2009 году 58 воспитательных интернатных учреждений находятся в ведении Министерства
образования; 2 дома ребенка (до 6 лет) – в ведении Министерства здравоохранения, 2 учреждения
для детей с инвалидностью – в ведении Министерства труда, социальной защиты и семьи, и 1
учреждение в ведении администрации района. На данный момент 5 учреждений закрыты,
некоторые воспитанники возвращены в свои семьи, остальные переведены в другие интернатные
учреждения.
В 2007 году две трети от 9900 детей в учреждениях интернатного типа уже достигли возраста 12
лет или старше. В последующие 5 лет эти дети вырастут и покинут систему попечения о детях.
61
Таким образом, эффективная система контроля на входе, просто предотвращающая новые
поступления детей в учреждения интернатного типа, позволит достичь поставленной
правительством цели – 50-процентное сокращение числа воспитанников детских учреждение к
2012 году, даже до принятия мер по реинтеграции детей, уже находящихся на попечении, в семьи.
В результате реинтеграции детей в свои и замещающие семьи сокращение может стать еще
более масштабным, и тогда можно будет направить ресурсы на оказание поддержки подросткам
после их выпуска из интернатных учреждений, чтобы помочь им вести самостоятельную жизнь и
получить работу. Экспресс-оценка детей в интернатных учреждениях, проведенная в 2006 году,
выявила, что причиной помещения в учреждения почти 800 детей называется миграция родителей
за рубеж. Это же обследование показало, что в районах, на территории которых нет интернатных
учреждений, число заявлений об устройстве детей в такие учреждения меньше.
Поскольку размеры финансирования учреждений зависят от числа воспитанников, руководство
учреждений не заинтересовано в ограничении числа поступающих туда детей. В среднем, около
половины расходов на учреждения составляют регулярные расходы на выплату зарплаты
сотрудникам. В 2008 году в системе социальной помощи работали около 12 800 человек, из них
свыше половины – в учреждениях интернатного типа. В 2007 году число сотрудников учреждений
интернатного типа было чрезвычайно высоким: 1 сотрудник на менее чем 2 детей. Министерство
финансов планирует бюджет учреждений исходя из их потенциальных максимальных
возможностей и фактического числа получателей помощи. Большую часть расходов на
учреждения составляют регулярные расходы на выплату зарплаты сотрудникам и текущий ремонт.
Несмотря на декларируемую правительствами заинтересованность в развитии услуг по месту
жительства, которые требуют меньших затрат и позволяют охватить больше людей, большая
часть средств, выделенных на попечение о детях, по-прежнему идет на поддержку
воспитательных интернатных учреждений. Трудность в развитии альтернативных форм
заключается в том, что закрытие интернатных учреждений автоматически не приводит к передаче
ресурсов на местный уровень, куда передаются получатели помощи. Положительным моментом
является тот факт, что и Министерство образования, и Министерство труда, социальной защиты и
семьи считают основной целью сокращение числа воспитанников учреждений. Проблема
заключается в том, чтобы обеспечить сотрудничество и высвободить финансы, чтобы каждое из
министерств могло работать в этом направлении.
Кроме того, многие сотрудники учреждений искренне считают, что учреждения интернатного типа
– лучшее решение для ребенка в трудной жизненной ситуации. Общественное мнение
традиционно положительно относится к воспитательным интернатным учреждениям для детей,
оставшихся без попечения родителей, частично в силу неосведомленности об альтернативных
формах попечения либо недоверия к устройству детей в чужие семьи.
Развитие услуг по поддержке и помощи семье и детям
Развитие слуг по поддержке семьи и детей происходит не достаточно быстрыми темпами, чтобы
обеспечить устойчивость реформы. Вполне вероятно, что финансовый кризис еще больше усилит
негативное воздействие. Передача полномочий на местный уровень без децентрализации
финансирования вряд ли ускорит развитие услуг по месту жительства.
Создание сети социальных ассистентов под руководством районных отделов социального
обеспечения и защиты семьи, превратившееся из пилотного проекта в программу в масштабе всей
страны, финансируемую за счет государственного бюджета, является значительным достижением
в области облегчения доступа к услугам по поддержке семей, имеющих детей, а также других
семей по месту жительства. На данный момент социальные ассистенты являются первыми
координаторами при направлении детей в различные службы. Они работают в каждом
муниципальном образовании, рабочая нагрузка составляет примерно 5 тыс. граждан на одного
ассистента. Факультет социальной защиты открыт в университете в 1995 году.
Еще одна важная услуга по поддержке семьи – центры дневного ухода. Помимо таких центров
есть еще приюты, временные центры реабилитации, профессиональная помощь родителям,
услуги, предоставляемые в общественных зданиях (включая группы для родителей с малышами и
внешкольные клубы), фонды чрезвычайной помощи (в денежной и в натуральной форме, через
Республиканский фонд социальной поддержки населения). Статистики о детях, охваченных
услугами по поддержке семьи, нет. Разрабатывается законодательная база для новых услуг.
Услуги по профилактике и реинтеграции в семью предоставляются главным образом при
62
поддержке НПО и международных организаций. Хотя различные услуги представляются в
большинстве муниципалитетов, по большей части они сконцентрированы в центральной части
страны.
Практика лечения ВИЧ-положительных беременных женщин в целях профилактики передачи
инфекции от матери ребенку оказалась настолько эффективной, что сообщается только об одном
случае заражения ребенка ВИЧ/СПИДом в результате передачи инфекции от матери за последние
7 лет. Число детей, инфицированных ВИЧ/СПИДом, настолько мало, что можно считать, что в
Молдове не существует риска оставления детей по этой причине.
В 2009 году правительство ввело социальное пособие на основе проверки на нуждаемость,
обеспечивающее гарантированный минимальный доход бедным семьям, которое является
первым шагом на пути отказа от системы выплаты денежных пособий, основанной на принципе
категорий граждан.
Родители, ухаживающие за детьми-инвалидами дома, сталкиваются с одной из серьезных
нерешенных проблем – отсутствием соответствующих услуг, что приводит к невозможности
работать и к отсутствию социальной защищенности, а также к психологическим проблемам.
Министерство труда, социальной защиты и семьи признает, что большинство детей, родители
которых мигрировали в поисках работы, не известны социальным службам. Хотя законодательство
не запрещает детям с инвалидностью посещать обычные школы, инклюзивное образование
практически не развито, и в обычных школах можно (редко) увидеть лишь детей без отставания в
умственном развитии, т.е., детей с физическими недостатками.
Развитие форм семейного устройства
Такие формы семейного устройства, как усыновление, опека и попечительство, существуют в
Молдове с советских времен, детские дома семейного типа – с 1990-х, а патронатное воспитание
является новой инновационной формой.
Опека и попечительство давно является традиционной формой устройства. В 2007 году с
опекунами проживали 6300 детей. В 2006 году правительство ввело пособие в размере 50
долларов США на содержание детей, находящихся под опекой или попечительством, которое
выплачивается из местного бюджета (если у биологических родителей нет средств на выплату
алиментов). Большинство опекунов – родственники детей. В то же время, вследствие
широкомасштабной трудовой миграции за границу родители часто оставляют детей с
родственниками и друзьями, не оформляя опеку, что делает детей более уязвимыми.
Детские дома семейного типа считаются формой приемной семьи, их деятельность регулируется
Семейным кодексом, Положением «О детском доме семейного типа» (2002), Положением «О
материальной поддержке детей в детских домах семейного типа» (2002) и Минимальными
стандартами качества для детских домов семейного типа (2003). 3-7 детей проживают совместно с
родителями-воспитателями (супружескими парами) до окончания профессионально-технического
или высшего учебного заведения (до 23 лет). Такие дома создаются по решению местной
администрации на основании рекомендации органа опеки и попечительства. Между родителямивоспитателями и органом опеки и попечительства заключается договор. Семейный детский дом
имеет статус частного юридического лица. Детские дома семейного типа получают ежегодное
пособие на приобретение мебели, одежды, обуви, оборудования, канцелярских принадлежностей,
школьных учебников, медицинских и гигиенических принадлежностей; ежемесячное пособие на
содержание ребенка; единовременное пособие для выпускников; и ежемесячное пособие на
оплату коммунальных услуг. В 2007 году зарегистрировано 57 домов, в которых проживали 252
воспитанника.
Патронатное воспитание – это новая форма семейного устройства, введенная Семейным
кодексом и Положением «О патронатном воспитании» (2007), обеспеченная Минимальными
стандартами качества (2008) и предусматривающая семейное устройства ребенка, находящегося
в социально опасном положении, до его реинтеграции в биологическую семью, помещения к
родственникам, под опеку или усыновления. При патронатном воспитании обязанности в
отношении ребенка разделяются между органом опеки и попечительства и патронатными
воспитателями. Существуют разные виды патронатного воспитания: в чрезвычайных случаях (от
72 часов до 1 месяца), краткосрочное (до 12 месяцев), долгосрочное (до достижения 18 лет) и
63
временное (обычно, в течение 1 недели). При местных отделах социального обеспечения и
защиты семьи должны быть образованы Службы патронатного воспитания, считающиеся
организациями, предоставляющими услуги (такой организацией может быть также НПО). Эти
организации отвечают за подбор и обучение патронатных воспитателей. Кандидатуры
утверждаются Комиссией по защите детей, находящихся в трудной жизненной ситуации;
окончательное решение принимается органом опеки и попечительства. Организация,
предоставляющая услуги, заключает с патронатным воспитателем договор об устройстве ребенка,
а также трудовой договор. В 2009 году в 8 пилотных районах в патронатные семьи были переданы
87 детей.
В Молдове дети могут быть переданы на усыновление как внутри страны, так и за ее пределами,
хотя существуют строгие ограничения в отношении международного усыновления. Обучение
потенциальных усыновителей пока не проводится, хотя некоторые НПО реализуют инициативы в
этой области. Решение об усыновлении принимает суд после 6-месячного испытательного срока,
во время которого ребенок проживает в семье усыновителей. В течение этого периода
выплачивается пособие на содержание ребенка в размере 50 долларов США (если биологические
родители не имеют финансовых средств на выплату алиментов). В 2007 году 353 детей были
усыновлены внутри страны, 95 – в рамках международного усыновления (21% всех усыновлений).
На протяжении последних лет эти показатели подвержены лишь незначительным колебаниям.
Усыновление иностранными гражданами допускается только в тех случаях, когда ребенок не
может быть усыновлен родственниками или помещен под опеку родственников с любым
гражданством или граждан Молдовы. Гаагская конвенция о защите детей и сотрудничестве в
области международного усыновления ратифицирована.
Сбор данных и мониторинг
В настоящий момент не существует централизованной системы сбора данных о детях,
находящихся в трудной жизненной ситуации. Министерства эпизодически собирают данные,
направляя запросы местным органам власти. Государственное бюро статистики не получает
регулярных статистических отчетов. Для сбора стандартных данных об услугах в сфере попечения
о детях характерна такая же фрагментация, как и для политики в области попечения о детях в
целом. Обязанности по сбору данных разделены между разными министерствами, отвечающими
за детские учреждения. Это может серьезно затруднить определение общего числа
предоставляемых услуг, затрачиваемых финансовых средств и эффективности разных
предусмотренных политикой вариантов в плане результативности в интересах детей. Проблема
усугубляется, если одно министерство номинально отвечает за сбор данных по всем
министерствам по определенной тематике.
В последние несколько лет предпринимаются усилия по введению более широкой концепции
мониторинга, охватывающего этапы разработки, реализации и пересмотра государственной
политики. Государственная программа развития комплексной системы социальных услуг
предусматривает использование строгой системы мониторинга на основе количественных и
качественных индикаторов, собранных в контрольной таблице. Министерство труда, социальной
защиты и семьи разрабатывает общее руководство по мониторингу и оценке социальной помощи.
Помимо регулярного стандартного мониторинга министерствами время от времени проводятся
периодические обзоры системы попечения о детях при поддержке внешних партнеров. В 2008 году
Министерство труда, социальной защиты и семьи провело перепись учреждений по
предоставлению социальных услуг в каждом районе. Проведено много других менее масштабных
исследований, в том числе в целях оценки обучения социальных ассистентов, выявления
потребности в контроле их деятельности и анализа внедрения Комиссий по защите детей,
находящихся в трудной жизненной ситуации. Такие обзоры пока недостаточно широко включены в
процесс планирования различных отраслевых министерств и не проводятся регулярно.
Необходимо систематизировать сбор данных, чтобы стандартный мониторинг вложенных средств
и результатов сопровождался периодическими обзорами, в ходе которых более глубоко
анализировались бы фактические результаты и воздействие реализации политики.
Деятельность партнеров по реформе
ЮНИСЕФ активно участвует в информационно-разъяснительной деятельности и оказывает
содействие правительству в области реформы системы попечения о детях. Европейская комиссия
64
также играет значительную роль в поддержке реформы (проект ТАСИС 'Укрепление потенциала в
сфере реформы социальной политики в Молдове' под руководством НПО EveryChild;
последующий проект ТАСИС 'Развитие комплексной системы услуг по оказанию социальной
помощи семьям и детям, находящимся в социально опасном положении'; и проект 'Поддержка
предоставления эффективных и стабильных услуг по оказанию социальной помощи',
финансируемый Министерством международного развития Великобритании и Шведским
агентством по международному развитию и сотрудничеству, под руководством института Oxford
Policy Management, осуществляемый совместно с НПО EveryChild). Программы Социального
инвестиционного фонда и социальной помощи поддерживаются Всемирным банком.
В 2002 году образован Альянс НПО, активно работающих в области социальной защиты семей и
детей. В 2008 году участие гражданского общества было закреплено в Стратегии развития
гражданского общества, в рамках которой создаются механизмы вовлечения гражданского
общества в разработку политики, ее мониторинг, оценку и анализ. В ходе реформы системы
попечения о детях участие неправительственных организаций проявляется главным образом в
момент разработки политики и, отдельно от правительства, при ее реализации. Участие НПО в
мониторинге исполнения государственной политики, бюджетов или услуг менее заметно.
Заключение
Проблемами в организационной структуре попечения о детях, выявленными на ранних этапах
процесса реформы, являются отсутствие министерства, несущего основную ответственность за
результативность социальной защиты, включая социальную защиту детей; и отсутствие на
местном уровне специалистов, которые могли бы предотвратить передачу детей в интернатные
учреждения и развивать систему альтернативных услуг. Разработанная политика частично решила
выявленные проблемы. Создание Министерства труда, социальной защиты и семьи и
Государственного совета по защите прав детей на центральном уровне, а также Комиссий по
защите детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, на уровне районов способствует
решению вопросов координации на государственном уровне и профилактики на местном уровне.
Создание отдельного министерства, занимающегося социальной защитой, способствовало
повышению осознания того, что дети в трудной жизненной ситуации нуждаются в поддержке с
целью их социального развития, а не просто в удовлетворении их потребностей в медицинских
услугах и образовании. Но пока в политике четко не определены функции различных центральных
органов, сохраняющих ответственность за попечение о детях. Многочисленные органы,
занимающиеся различными проблемами и категориями детей в районах, чрезвычайно запутывают
общую картину. Успехи в реализации реструктуризации управления системой не так заметны.
Государственный совет по защите прав детей прекратил эффективное функционирование, его
полномочия не ясны. Комиссии по защите детей, находящихся в трудной жизненной ситуации,
работают не во всех районах, хотя там, где они работают, они очень эффективно предотвращают
помещение детей в учреждения. С другой стороны, создание института социальных ассистентов
по месту жительства является серьезным успехом.
Проблема передачи финансовых ресурсов из бюджета сектора образования в бюджет сектора
социальной защиты, и с центрального уровня на местный уровень поставлена, о ней говорится в
течение многих лет. Но не все участвующие в реформе структуры признают необходимость такого
перераспределения. Отсутствие общего мнения мешает реформе, в том плане, что не разработан
единый подход к ее осуществлению. Закон «О децентрализации» исполняется не полностью, так
как многие районы считают, что не обладают автономией, необходимой для создания собственных
служб; наоборот, они считают, что ограничены предоставлением только тех услуг, которые
указаны в сметах Министерства финансов. Отчеты об ассигнованиях из бюджета поступают, но не
анализируются и не используются для пересмотра ассигнований на следующий год. Возможно,
нынешний глобальный финансовый кризис и ограничение финансовых ресурсов подчеркнет
настоятельную необходимость реформирования системы попечения о детях в более экономичную
систему предоставления услуг.
Широко признается необходимость сокращения численности работников интернатных учреждений
и увеличения числа сотрудников служб по месту жительства и по альтернативному семейному
устройству. Разработано много эффективных программ по содействию укреплению потенциала
специалистов, работающих в службах по месту жительства, например, Закон «О социальной
помощи», предусматривающий создание должности социального ассистента. Однако в области
государственной политики, предусматривающей меры по поддержке переподготовки сотрудников
65
воспитательных интернатных учреждений, дело обстоит не так хорошо. В сфере реализации
кадровой политики в области попечения о детях также наблюдаются некоторые успехи.
Привлечено около 1 тыс. социальных ассистентов. Естественно, в области повышения
квалификации кадров предстоит многое сделать, поскольку многие сотрудники еще не прошли
полное обучение.
Существует общее мнение, которое подтверждается передовой международной практикой, что
основной проблемой в отношении потребителей услуг в сфере попечения о детях до реформы
была необходимость уделения внимания потребностям отдельных потребителей, а не категориям
граждан, и сдвига в сторону оказания своевременных мер, которые носили бы профилактический
характер, а не принимались в ответ на уже возникшую ситуацию. Четко определено, что
необходима концентрация усилий на развитии услуг по месту жительства и сокращении
зависимости от учреждений интернатного типа. Разработаны основные
стратегии
совершенствования спектра услуг в сфере попечения о детях, такие как стратегия
деинституционализации, Государственная программа разработки комплексной системы
социальных услуг и Положение о патронатном воспитании. Разрабатывается Закон «О
социальных услугах». Однако, зависимость от учреждений интернатного типа по-прежнему
слишком велика, а созданных альтернативных услуг не достаточно, чтобы деинституционализация
проводилась необходимыми темпами. Патронатных воспитателей очень мало. Некоторые
заинтересованные стороны делают излишний акцент на создание специализированных служб на
местном уровне вместо предоставления возможности воспользоваться существующей
инфраструктурой максимально большому числу жителей. Местные органы власти в целом знают,
какие услуги предоставляются в этой области, а министерство провело свою проверку услуг в
масштабе всей страны. Полученная информация пока не достаточно эффективно используется
для корректировки программ и бюджетов в целях совершенствования спектра предлагаемых услуг.
В целом, признается необходимость разработки стандартов качества предоставляемых услуг.
Разработка стандартов и правил о системе аккредитации и инспекции находится на начальной
стадии. Мониторинг системы также находится в зачаточном состоянии, частично потому, что сама
реформа системы начата сравнительно недавно.
66
Молдова
Дата
Хронология событий в рамках реформы системы попечения о детях
Общие события в Молдове
До
1998
Провозглашение
независимости в
1991 г.
Приднестровье
отделяется
от
Молдовы, 1992 г.
1994
Принятие
новой
конституции
Политика в области попечения о детях
Основными формами социальной защиты
детей являются воспитательные интернатные
учреждения, опека, попечительство и
усыновление.
Молдова подписывает Конвенцию ООН о
правах ребенка 25 февраля 1993 г.
Закон «О правах детей», 1994 г.
Открытие факультета социальной защиты в
университетской программе обучения, 1995 г.
октябрь
1998
Административнотерриториальная
реформа –
создание 11
местных советов
(джудет)
Создание
Государственного
совета
по
защите прав детей – межведомственный
орган
Закон «О молодежи»
1999
2001
2002
февраль
Коммунистическая
партия побеждает
на выборах.
Воронин
становится
президентом
Принятие закона
«Об
административнотерриториальном
устройстве
Республики
Молдова» № 764
от 27.12.2001 г.
Введение
Системы
среднесрочного
планирования
расходов
Создание отдела социальной помощи при
Министерстве труда и социальной защиты
Создание Альянса НПО, активно работающих
в области социальной защиты семьи и детей
октябрь
2003
Ратификация Гаагской конвенции о
международном усыновлении
Административнотерриториальная
реформа –
создание 32
местных советов
(районов),
Исполнение
Закона «Об
административнотерриториальном
устройстве» с
2001 г.
Заключительные замечания Комитета
ООН по правам ребенка к 1-му
периодическому докладу
Утверждение Государственной стратегии и
Плана действий по защите прав детей
(2003-2008 гг.)
Утверждение Государственной стратегии
«Образование для всех» на 2004-2015 гг.,
Министерство образования, молодежи и
спорта
Уголовный кодекс вводит запрет телесных
наказаний
67
Закон «О местном
государственном
финансировании»
№ 397 от
16.10.2003 г.
декабрь
2004
январь
Утверждение
Документа
стратегии
экономического
роста и
сокращения
бедности
2005
март
Коммунистическая
партия побеждает
на всеобщих
выборах. Воронин
остается
президентом
Закон «О социальной помощи»
Начата реализация Программы
Еврокомиссии ТАСИС по поддержке
реформы в области социальной защиты
детей (ТАСИС 1)
июль
Создание Министерства здравоохранения и
социальной защиты
Обзор по вопросам насилия в отношении
детей, ЮНИСЕФ
Создание социальных служб по месту
жительства для несовершеннолетних,
осужденных за совершение уголовного
правонарушения
Начинается реализация Программы
Еврокомиссии ТАСИС 'Развитие комплексной
системы услуг по оказанию социальной
помощи семьям и детям, находящимся в
социально опасном положении' (ТАСИС 2)
2006
декабрь
май
Постановлением правительства утверждено
Положение «О выплатах усыновленным
детям и опекунам»
январь
Создание Министерства социальной защиты,
семьи и ребенка
Передача обязанностей по реализации
политики социальной защиты детей от
Министерства образования и молодежи
Утверждение
Закона «О
местной
государственной
администрации»
№ 436 от
28.12.2006 г.
Утверждение
Закона «Об
административной
децентрализации»
№ 435 от
28.12.2006 г.
2007
Европейский
инструмент
добрососедства и
партнерства
Европейской
68
комиссии
Министерству социальной защиты, семьи и
ребенка.
Создание сети социальных ассистентов по
месту жительства и проведение их
начального обучения
Начинается реализация программы
Министерства Великобритании по
международному развитию и Шведского
агентства по международному
сотрудничеству и развитию 'Поддержка
эффективных и устойчивых услуг по
социальной помощи'
Экспресс-оценка детских воспитательных
интернатных учреждений Министерством
образования и молодежи при поддержке
ЮНИСЕФ
май
Оценка получателей социальной помощи,
организованная Министерством социальной
защиты, семьи и ребенка в партнерстве с
Oxford Policy Management и EveryChild
июнь
Утверждение Государственной стратегии и
Плана действий по реформированию
интернатных учреждений на 2007–12 гг.
('стратегии деинституционализации')
октябрь
Решением правительства утверждено
Положение «О Комиссии по защите детей,
находящихся в трудной жизненной ситуации»
декабрь
Утверждение Положения «О патронатном
воспитании».
Утверждение Закона ««О профилактике
жестокого обращения в семье»
Утверждение Государственной стратегии в
области здравоохранения
2008
январь
Утверждение
Государственной
стратегии
развития
июль
Утверждение Закона «О социальной
поддержке»
октябрь
Утверждение Руководства по
индивидуальному сопровождению для
социальных ассистентов
декабрь
Утверждение Государственной программы по
созданию комплексной системы социальных
услуг
Утверждение механизма контроля для
социальных ассистентов
Передача на местном уровне специалиста по
защите детей, который представляет орган
опеки и попечительства, от Главного
управления образования, молодежи и спорта
Управлению социальной помощи и защиты
семьи
69
Создание и начало работы Комиссий по
защите детей, находящихся в трудной
жизненной ситуации, во всех 35 районах и
муниципальных образованиях
Заключение Меморандума о
взаимопонимании между Министерством
социальной защиты, семьи и ребенка и
представителями гражданского общества
относительно участия в разработке
социальной политики, включая сферу защиты
детей
Закрытие 4-х детских интернатных
учреждений в Кишиневе.
Министерство социальной защиты, семьи и
ребенка в партнерстве с НПО организует
общенациональную кампанию по
предотвращению жестокого обращения.
Представление 2-го периодического доклада
в Комитет ООН по правам ребенка
2009
апрель
Проведены
всеобщие
выборы, но их
результаты
оспорены
Министерство социальной защиты, семьи и
ребенка создает рабочую группу по
разработке закона «Об аккредитации
социальных служб»
Министерство социальной защиты, семьи и
ребенка разрабатывает концепцию
социальной инспекции в системе социальной
помощи
Доклад по вопросам насилия в отношении
детей, ЮНИСЕФ
Утверждение механизма направления
получателей помощи в системе социальных
услуг
июль
сентябрь
Оппозиция
выигрывает
парламентские
выборы
Сформировано
новое
правительство
Министерство социальной защиты, семьи и
ребенка становится Министерством труда,
социальной защиты и семьи;
Министерство образования и молодежи –
Министерством образования.
70
УКРАИНА
Достижения и пробелы в реформе системы попечения о детях
В 2009 году количество детей, проживающих в учреждениях, составило 1029 чел. на 100 тыс.
детского населения. Хотя на момент составления настоящего документа показатели за
предыдущие годы не были доступны, можно предположить, что это количество сокращается.
Количество детей младше 3 лет в учреждениях интернатного типа – 221 на 100 тыс. детей того же
возраста – почти самое высокое в регионе, но наблюдается тенденция к его уменьшению.
Количество детей в системе семейного устройства увеличилось с 684 чел. на 100 тыс. детей в
2002 году до 874 чел. в 2008 году. Текущее соотношение детей в системе семейного устройства к
воспитанникам учреждений интернатного типа – 45%:55%.
Государственная политика, стратегия и законодательная база реформы
Можно сказать, что первый этап реформы системы попечения о детях начался в 2001-2002 годах,
когда были приняты новые законодательные акты об услугах по поддержке семьи и ребенка (в
частности, Закон «О социальной работе с детьми и молодежью») и семейном устройстве детей
(Семейный кодекс и Положение о приемной семье), а также соответствующим Положением было
инициировано создание Центров социальных служб для семьи, детей и молодежи на местном
уровне. Положения Конвенции о правах ребенка включены в национальное законодательство
путем принятия в 2001 году Закона «Об охране детства», который заложил основу для проведения
реформы.
Еще один важный шаг в осуществлении реформы сделан в 2005 году. Закон «Об обеспечении
организационно-правовых условий социальной защиты детей-сирот и детей, лишенных
родительской заботы» определил принципиальную основу государственной политики,
ориентированной на создание условий для реализации права ребенка воспитываться в семейном
окружении, помещение детей в семьи родственников, развитие усыновления и образование
системы по поощрению и поддержке усыновителей, что обеспечивало приоритет семейного
устройства детей. Закон «О реабилитации инвалидов» предусматривал разработку
индивидуальной
программы
реабилитации
ребенка-инвалида
(медицинскими
и
консультационными комиссиями в медицинских учреждениях) и определял задачи и компоненты
системы реабилитации детей-инвалидов, включая как учреждения, так и службы по поддержке
семьи.
В Законе «Об основах социальной защиты бездомных граждан и беспризорных детей» (2005) и в
Государственной программе по борьбе с беспризорностью и безнадзорностью детей на 2006-2010
годы ставятся следующие цели: профилактика безнадзорности, выявление беспризорных детей,
их социальная реабилитация, реинтеграция в биологические или устройство в замещающие
семьи. Также разработаны региональные программы по борьбе с детской беспризорностью и
безнадзорностью.
Государственная целевая социальная программа реформирования системы учреждений для
детей-сирот и детей, лишенных родительской заботы на 2007-2017 годы предусматривает
профилактическую работу с семьями, находящимися в трудной жизненной ситуации, приоритет
семейного устройства и перепрофилирования учреждений, увеличение числа детей, помещенных
в замещающие семьи по месту жительства, и сокращение числа детей, помещенных в
учреждения, одновременно с развитием семейной обстановки в учреждениях посредством
реконструкции и ограничением перевода детей из одного учреждения в другое. Основные
направления государственной политики также изложены в Национальном плане действий по
реализации Конвенции ООН о правах ребенка на период до 2016 года (принятом в 2009 году).
Приемные семьи и детские дома семейного типа финансируются из государственного бюджета.
Выплата социальных пособий детям-сиротам и детям, лишенным родительского попечения, а
также финансовая помощь приемным родителям и усыновителям осуществляются по принципу
«деньги следуют за ребенком» и производятся за счет субвенций в местные бюджеты из
государственного бюджета независимо от текущих возможностей местных бюджетов. Однако
система «деньги следуют за ребенком» не распространяется на воспитанников детских
учреждений, поэтому нельзя говорить о создании системы общей финансовой поддержки всех
детей-сирот независимо от формы их устройства.
71
В Украине начата разработка государственных стандартов гарантированного уровня социальной
поддержки различных категорий детей и молодежи: например, государственные стандарты по
реабилитационным мерам для детей-инвалидов.
Управление системой попечения о детях
За систему попечения о детях по-прежнему отвечают три основных сектора. Министерство по
делам семьи, молодежи и спорта является основным министерством, отвечающим за социальную
защиту детей, организацию работы по профилактике детской безнадзорности, попечение о детях,
а также за координацию усилий центральных и местных исполнительных органов, местных
органов самоуправления, учреждений и организаций. Департамент министерства по усыновлению
и защите прав ребенка отвечает за усыновление, приемные семьи и детские дома семейного типа.
Государственная социальная служба для семьи, детей и молодежи при этом министерстве
отвечает за услуги по поддержке семей и профилактике. В ведении Министерства по делам семьи,
молодежи и спорта также находятся приюты для детей и новые учреждения – центры временного
устройства для реабилитации детей. Министерство здравоохранения осуществляет надзор за
домами ребенка, Министерство образования и науки – за школами-интернатами и детскими
домами (для детей старше 4 лет), Министерство труда и социальной политики – за учреждениями
для детей-инвалидов. В состав Межведомственной комиссии по вопросам охраны детства,
возглавляемой министром по делам семьи, молодежи и спорта, входят заместители министров из
нескольких министерств и представители НПО.
Местные администрации выполняют обязанности органов опеки и попечительства. Службы по
делам детей как отделы районных администраций и муниципалитетов подчиняются,
соответственно, главам местных администраций и муниципальных советов. Методическое
руководство осуществляют областные Службы по делам детей, которые в 1999 году заменили
Комиссии по делам несовершеннолетних. Службы по делам детей отвечают за подготовку
устройства детей, оставшихся без попечения родителей, а также за проверку условий жизни,
образования и воспитания детей в опекунских, приемных семьях и детских домах семейного типа.
На 1 апреля 2009 года в Украине работали 576 сельских и 80 городских Центров социальных
служб для семьи, детей и молодежи, созданных районными и областными администрациям и
отвечающих за оказание социальной поддержки семьям и детям. Социальное сопровождение
введено в практику Центров социальных служб для семьи, детей и молодежи в 2008 году.
Социальное сопровождение является обязательным условием функционирования приемных
семей, детских домов семейного типа, опекунских семей и семей усыновителей, при
предоставлении социальных услуг семьям, находящимся в трудной жизненной ситуации,
выпускникам системы альтернативного попечения, ВИЧ-инфицированным детям и детям в
конфликте с законом. Это непременное условие подхода, основанного на оценке индивидуальных
потребностей, и преемственности поддержки. Центры социальных служб для семьи, детей и
молодежи также проводят обучение замещающих родителей по программам, утвержденным
Министерством по делам семьи, молодежи и спорта.
В целях обеспечения взаимодействия между представителями служб и департаментов,
подчиняющихся разным министерствам, министерства, занимающиеся вопросами защиты детей,
принимают совместные приказы о порядке обеспечения и осуществления такого взаимодействия,
как правило, в зависимости от конкретного вопроса или категории (примеры приводятся ниже).
Независимо от всех предпринимаемых усилий, успеху мешает слабое взаимодействие между
местными органами управления в сфере работы по семейному устройству – Центрами
социальных служб для семьи, детей и молодежи (децентрализованные отделы Министерства по
делам семьи, молодежи и спорта) и Службами по делам детей (отделы местных администраций).
Государственная социальная служба для семьи, детей и молодежи реализует ряд программ
обучения сотрудников Центров социальных служб для семьи, детей и молодежи по работе с
разными категориями получателей помощи и для замещающих родителей. Недостатком является
неудовлетворительная подготовка и низкие возможности специалистов на местном уровне.
72
Достижения в области перепрофилирования, уменьшения и закрытия воспитательных
интернатных учреждений
Хотя политика реформирования учреждений интернатного типа была
последовательного комплексного плана перепрофилирования, сокращения
воспитанников и закрытия учреждений пока нет.
разработана,
численности
В 2009 году общее число воспитанников учреждений составляет 84 356 детей. Только 13 412 из
них проживают в учреждениях для детей, оставшихся без попечения родителей, 3909 – в домах
ребенка. Остальные дети имеют разные виды инвалидности или хронические заболевания,
являющиеся причиной их помещения в учреждения (79% всех детей в учреждениях). Всего
существует около 720 учреждений. Сюда входят дома ребенка (дети младше 3 лет) в ведении
Министерства здравоохранения; санаторные школы-интернаты, детские дома и школы-интернаты
для детей-сирот и детей, лишенных родительского попечения, и специальные школы-интернаты
для детей-инвалидов в ведении Министерства образования и науки; учреждения для детей с
инвалидностью в ведении Министерства труда и социальной политики; приюты для детей
(максимальный срок пребывания – 9 месяцев) в ведении Министерства по делам семьи, молодежи
и спорта. Как правило, учреждения финансируются из местных и областных бюджетов. СОСДетские городки работают на основании Положения о СОС-Детских городках, принятого
правительством в 2006 году. СОС-воспитатели должны пройти обязательный курс обучения по
программе, утвержденной Министерством по делам семьи, молодежи и спорта. В целях защиты
прав и интересов детей государство установило требования по лицензированию частных
учреждений для детей, лишенных родительского попечения. Реабилитационные центры любой
формы собственности, предоставляющие
услуги детям-инвалидам, также подлежат
лицензированию.
Перепрофилирование детских учреждений стимулируется и осуществляется практически одним
министерством – Министерством по делам семьи, молодежи и спорта, при этом другие
министерства, отвечающие за различные учреждения, в этой деятельности почти не участвуют.
Зачастую сотрудники учреждений не выражают заинтересованности в перепрофилировании
учреждений и в работе с биологическими семьями. В целях сбора сведений для пересмотра
стратегии планируется проводить ежегодное обследование детских домов на основании
качественных индикаторов.
Законодательством установлены пособия и социальные гарантии для выпускников системы
альтернативного попечения. В совместном приказе Министерства по делам семьи, молодежи и
спорта и Министерства образования и науки от 2007 года о порядке взаимодействия центров
социальных служб для семьи, детей и молодежи с отделами образования в сфере подготовки к
самостоятельной жизни детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей,
предусматриваются механизмы межведомственного взаимодействия в целях обеспечения
социальной и психологической адаптации молодежи. Усилен контроль за сохранением
собственности детей, оставшихся без попечения родителей, в целях обеспечения их жильем по
достижении 18 лет. Для тех, у кого нет квартиры, создана сеть социальных общежитий
(максимальный срок проживания – 3 года).
Среди воспитанников учреждений есть ВИЧ-инфицированные дети. Необходимо ввести механизм
защиты информации о ВИЧ-статусе этих детей и обеспечить систематическое обучение
социальных работников принципам работы с ВИЧ-инфицированными детьми. Такие меры
планируются.
Развитие услуг по поддержке и помощи семье и детям
Принято несколько нормативных актов в целях усиления и стимулирования работы Центров
социальных служб для семьи, детей и молодежи и механизма их взаимодействия с разными
государственными учреждениями в сфере предоставления услуг по поддержке семьи и детей. В
2006 году семь министерств приняли совместный приказ о взаимодействии организаций,
занимающихся социальной работой в сфере работы с семьями, находящимися в трудной
жизненной ситуации, что заложило основу для межведомственной деятельности по выявлению
семей, не выполняющих свои родительские обязанности. В 2007 году были изданы совместный
73
приказ Министерства по делам семьи, молодежи и спорта и Министерства здравоохранения о
порядке взаимодействия центров социальных служб для семьи, детей и молодежи с
учреждениями здравоохранения в сфере ранней профилактики социального сиротства и
совместный приказ Министерства по делам семьи, молодежи и спорта и Министерства труда и
социальной защиты о порядке взаимодействия центров социальных служб для семьи, детей и
молодежи и органов труда и социальной защиты в сфере предоставления социальных услуг
семьям, находящимся в трудной жизненной ситуации. В 2008 году в качестве механизма оценки
основных потребностей ребенка и семьи были введены порядок осуществления социального
сопровождения семей, находящихся в трудной жизненной ситуации и порядок проведения
социальных инспекций. Однако критерии выявления детей, находящихся в трудной жизненной
ситуации, пока не разработаны.
С 2005 года получили юридический статус и постепенно создаются почти во всех областях новые
учреждения реабилитации и социальной адаптации для временного устройства: центры
социальной и психологической реабилитации беспризорных детей и детей-жертв жестокого
обращения, центры для ВИЧ-инфицированных детей и молодежи, центры социальнопсихологической помощи семьям с детьми, находящимся в социально опасном положении (до 90
дней), центры социально-психологической реабилитации детей и молодежи с функциональными
ограничениями. Все они находятся в ведении Министерства по делам семьи, молодежи и спорта.
Внедрены механизмы профилактики отказа от новорожденных детей, что является острой
проблемой: в родильных домах и дома ребенка открыты консультационные пункты Центров
социальных служб для семьи, детей и молодежи. На областном уровне созданы Социальные
центры матери и ребенка для временного проживания матерей с новорожденными детьми,
нуждающихся в социальной поддержке (до 1,5 лет для будущих или родивших матерей из группы
риска отказа от ребенка).
Финансовая помощь, которая регулируется Законом «О государственной помощи семьям,
имеющим детей», в последние годы постоянно пересматривается (в плане увеличения ее
размера, изменения механизма расчета, введения новых пособий для некоторых категорий
получателей помощи). Однако эта система не подверглась серьезному реформированию и
состоит из традиционных денежных пособий, привязанных к прожиточному минимуму:
единовременное пособие при рождении ребенка; пособие на содержание ребенка до достижения
им возраста 3 лет для семей с низким доходом; адресное пособие для семей с низким доходом;
пособие для одиноких родителей, включая усыновителей; для многодетных семей; и детей с
инвалидностью. Помимо социальных пособий предусмотрены налоговые и пенсионные льготы,
призванные сократить нагрузку на социально уязвимые семьи (в том числе, семьи усыновителей),
главным образом, имеющие 3 и более детей.
Развитие форм семейного устройства
Опека, попечительство и усыновление являются старыми формами семейного устройства. Кроме
того, в Украине существуют две новые формы – детские дома семейного типа и приемная семья.
Помещение в опекунскую семью считается второй по значимости формой после усыновления.
Чаще всего опекунами или попечителями являются родственники. Они имеют право на получение
пособия на ребёнка. В 2008 году в опекунских семьях проживало 62 999 детей, и это число
сокращается.
Приемная семья регулируется Семейным кодексом, Положением о приемной семье (2002) и
Совместным указом Министерства здравоохранения, Министерства образования и науки и
Министерства по делам семьи, молодежи и спорта «О порядке передачи детей из учреждений на
семейное устройство» (2007). Поправки, внесенные в Положение о приемной семье, включают
механизмы устройства ВИЧ-инфицированных детей, подробные требования к приемным
родителям (включая супружеские пары и одиноких людей), порядок устройства, социальное
сопровождение, функциональные обязанности и сотрудничество различных специалистов и
финансовую поддержку семье. Приемная семья, получившая решение местной администрации и
заключившая договор об устройстве, может взять 1-4 детей, которые будут проживать в этой
семье до окончания профессионального или высшего образования (максимум до достижения 23
лет). Местные Центры социальных служб для семьи, детей и молодежи осуществляют постоянное
сопровождение, оказывая юридические, психологические, социальные, педагогические,
74
медицинские и информационные услуги. К каждой семье прикрепляется свой социальный
работник. Приемные семьи получают пособие на содержание ребенка (в размере 2 прожиточных
минимумов) и вознаграждение за работу из государственного бюджета, зарплата выплачивается
государством, а пенсия обеспечивается Законом «Об обязательном государственном пенсионном
страховании». Число детей в приемных семьях быстро растет. На 31 января 2008 года в Украине
была 2461 приемная семья, в которых поживали 4050 детей. В 2007 в приемные семьи были
устроены 40 детей с инвалидностью и 5 ВИЧ-инфицированных детей.
Детские дома семейного типа считаются формой приемной семьи, когда 5-10 детей до окончания
профессионального или высшего образования (максимум до достижения 23 лет) проживают
совместно с родителями-воспитателями (супружескими парами или одинокими людьми), которые
получаю заработную плату, выплачиваемую государством, а пенсия обеспечивается Законом «Об
обязательном государственном пенсионном страховании». В законе прямо говорится, что
родители-воспитатели не должны препятствовать личным контактам детей с биологическими
родителями. Число детей в детских домах семейного типа растет: на 31 января 2008 года в
Украине было более 400 детских домов семейного типа, где проживали 2605 детей.
Опекуны и попечители, приемные родители и детские дома семейного типа имеют право на
пособие на содержание ребенка, выплачиваемое из государственного бюджета (2 прожиточных
минимума – на ребенка в возрасте 0-6 лет 1114 гривен (134 доллара США), на ребенка в возрасте
6-18 лет –1402 гривны (169 долларов США). Если ребенок получает пенсию, алименты, стипендию
и другие виды социальной помощи, размер пособия на содержание ребенка рассчитывается как
разница между 2 прожиточными минимумами и суммой других выплат.
Адресная политика, принятие законодательной базы, включая подзаконные акты, финансовая
поддержка замещающим семьям, эффективная информационная кампания и более эффективные
подбор, оценка и обучение приемных родителей являются факторами, повлиявшими на быстрый
рост числа приемных семей и детских домов семейного типа. Организована система обучения
кандидатов в усыновители и приемные родители, также проводится обучение социальных
работников по сопровождению этих семей. Однако в детских домах семейного типа и приемных
семьях воспитываются 6655 детей, то есть, всего 6,4 % от общего числа детей-сирот и детей,
лишенных родительского попечения.
Усыновление является приоритетной формой устройства детей, оставшихся без попечения
родителей. Начата реализация политики, поощряющей усыновление внутри страны. По некоторым
данным, каждая 5-я семья рассматривает возможность усыновления при условии финансовой
поддержки. В связи с этим, Положение «Об усыновлении» 2008 года предусматривает
единовременную поддержку при усыновлении (в размере государственной помощи при рождении
первого ребенка (12 240 гривен (1475 долларов США), ежемесячное пособие на ребенка и отпуск
по уходу за ребёнком для адаптации. Значительные суммы денежных пособий стали важным
стимулом для усыновления детей. Международное усыновление допускается только в том случае,
если усыновление внутри страны невозможно. Гаагская конвенция о защите детей и
сотрудничестве в области международного усыновления пока не ратифицирована, хотя
соответствующие документы представлены на рассмотрение в парламент. В 2006 году снижение
числа усыновлений внутри страны прекратилось. В 2008 году всего были усыновлены 3653
ребенка, 56% – внутри страны. На долю детей младше 3 лет приходится 74% усыновлений внутри
страны и 31% международных усыновлений. В то же время, ждут усыновления 27 тыс. детей.
Сбор данных и мониторинг
Создан единый единый электронный банк данных детей-сирот и детей, лишенных родительской
заботы, и граждан, которые изъявили желание взять ребенка на воспитание, а также единый
электронный банк данных детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Создание единой
базы данных о лицах с инвалидностью, включая данные о характере и причинах инвалидности, а
также о потребностях в реабилитации на местном, региональном и общегосударственном уровне,
предусмотрено законом, но пока не осуществлено.
В ежегодных докладах о положении детей в стране представляется
аналитическая информация о положении детей и существующих тенденциях.
систематическая
75
Деятельность партнеров по реформе
Наряду с Европейским союзом и Представительством государственного агентства США по
международному развитию, ЮНИСЕФ является одной из ведущих организаций в области
информационно-разъяснительной деятельности и предоставления содействия правительству
Украины при проведении реформы системы попечения о детях. Так, на средства проекта
Евросоюза ТАСИС в Киевской области запущен пилотный проект по развитию комплексных
социальных услуг для семей и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Делегация
Европейской комиссии и ЮНИСЕФ поддерживают проект в Хмельницкой области по разработке
модели контроля на входе при работе с детьми-сиротами и неблагополучными детьми.
Представительство государственного агентства США по международному развитию активно
поддерживает работу по контролю на входе с неблагополучными семьями и детьми, включая
детей, живущих с ВИЧ, в рамках программы «Семья для ребенка», которую реализует Служба
помощи детям Holt International. В этой области активно работают и некоторые другие
международные НПО, такие как EveryChild и Hope and Homes for Children, которые на пилотной
основе внедряют передовые международные методы в сфере контроля на входе, включая
разработку индивидуальных планов попечения на основе потребностей, и повышения
эффективности профилактики социального сиротства. Среди сильных местных НПО, в течение
многих лет работающих в этой области, можно назвать Украинский фонд «Благополучие детей»
(внесший значительный вклад в развитие приемной семьи) и Всеукраинскую сеть людей, живущих
с ВИЧ/СПИДом (оказывающую социальную поддержку семьям и детям, затронутым ВИЧ). При
поддержке местной НПО «Доброволец» разработаны и внедрены курсы обучения по отбору и
направлению на обучение без отрыва от производства государственных служащих в разных
секторах. НПО ‘Служба по защите детей’ играет важную роль в разработке нормативных
документов по межведомственному взаимодействию по различным вопросам защиты детей на
местном уровне.
Заключение
В Украине приняты многочисленные законы и государственные программы, предусматривающие
перепрофилирование учреждений, развитие семейного устройства, усиление социальной защиты
детей и семей и укрепление органов управления. В то же время, все эти меры направлены,
прежде всего, на категории детей (например, детей-сирот, детей, оставшихся без попечения
родителей, беспризорных детей, детей с ВИЧ, детей, находящихся в трудной жизненной ситуации,
детей с инвалидностью и т.п.), а не на их потребности. При планировании и составлении бюджетов
принят принцип «деньги следуют за ребенком», однако он не распространяется на детей в
учреждениях. Начаты разработка стандартов и лицензирование.
Для защиты детей образовано специализированное Министерство по делам семьи, молодежи и
спорта наряду со специализированными органами управления на более низких уровнях (Центры
социальных служб для семьи, детей и молодежи и Службы по делам детей). Однако
фрагментация системы попечения о детях в целом сохраняется: детские
учреждения
подчиняются разным министерствам, координация и распределение обязанностей между
Центрами социальных служб для семьи, детей и молодежи и Службами по делам детей не вполне
ясны. Делаются попытки усилить механизм взаимодействия разных ведомств путем создания
межведомственных органов и принятия совместных приказов разными министерствами.
Начата реформа по деинституционализации. Однако, по мнению украинских специалистов, ей не
хватает четкого видения. Перепрофилирование детских учреждений начато по инициативе
Министерства по делам семьи, молодежи и спорта, при этом другие министерства, отвечающие за
различные учреждения, в этой деятельности почти не участвуют. Сведения, полученные в
результате запланированной проверки учреждений в масштабах всей страны, позволят повысить
эффективность планирования и скорректировать стратегию. Уделяется внимание пособиям и
социальным гарантиям для выпускников системы попечения.
Семейное устройство детей развивается довольно успешно благодаря факторам, упомянутым
выше, включая комплексную законодательную базу, финансовые стимулы и введение
индивидуального сопровождения. В центре внимания служб поддержки семьи находятся семьи,
находящиеся в трудной жизненной ситуации, ВИЧ-положительные дети и профилактика отказа от
новорожденных детей. Специалисты отмечают недостаток внимания к вопросу сохранения
76
биологических семей и реинтеграции детей в семью, а также позднее выявление семей,
находящихся в социально опасном положении наряду с неэффективной профилактикой опасного
поведения и повторными правонарушениями, совершаемыми детьми в конфликте с законом.
Сбор данных улучшился, в результате чего создан единый электронный банк данных. Ежегодные
отчеты о положении дел являются попыткой создания механизмов мониторинга и анализа
основных тенденций.
77
Украина
Дата
до
1999
Хронология событий в рамках реформы системы попечения о детях
Общие события в
Украине
Провозглашение
независимости в
1991 г.
Член СНГ с 1991
Принятие новой
конституции в
1996 г.
Политика в области попечения о детях
Основными формами попечения о детях являются
воспитательные интернатные учреждения, опека,
попечительство и усыновление.
Украина ратифицировала Конвенцию ООН о правах
ребенка в 1990 г.
Положение «О детских приютах» принято в 1997 г.
Службы по делам детей как отделы районных и
муниципальных администраций заменили бывшие
Комиссии по делам несовершеннолетних.
1999
2000
2001
Принят Закон «Об охране детства».
Закон «О социальной работе с детьми и молодежью».
В соответствии с положением, принятым
правительством, образованы Центры социальных
служб для семьи, детей и молодежи.
2002
Принят новый Семейный кодекс.
Положение «О приемной семье».
2003
2004
На президентских
выборах
побеждает
кандидат от
оппозиции.
Совместный приказ Министерства по делам семьи,
молодежи и спорта и Министерства внутренних дел о
совместных действиях управлений по делам семьи и
молодежи, служб по делам детей, центров социальных
служб для семьи, детей и молодежи, районных
участковых инспекторов и инспекций по делам
несовершеннолетних по предотвращению насилия в
семье.
2005
Сформировано
новое
правительство
Принят Закон «Об обеспечении организационноправовых условий социальной защиты детей-сирот и
детей, лишенных родительской заботы».
Закон «О реабилитации инвалидов» устанавливает
стандарты для мер по реабилитации детей-инвалидов.
Закон «О социальной защите бездомных граждан и
беспризорных детей».
Украина
подписывает
План действий в
рамках
Европейской
политики
добрососедства
Получили юридический статус и создаются Центры по
социальной и психологической реабилитации детей и
Социальные
центры
для
матерей
и
детей,
предоставляющие временное устройство и оказывающие
помощь в социальной адаптации детям и матерям.
2006
Приемные семьи и детские дома семейного типа
финансируются из государственного бюджета.
Постановлением Кабинета министров при выплате
социальных пособий детям-сиротам и детям, лишенным
родительского попечения, а также финансовой помощи
приемным родителям и усыновителям введен принцип
«деньги следуют за ребенком».
Программа по борьбе с беспризорностью и
безнадзорностью детей на 2006-2010 гг.
78
Правительством принято Положение «О СОС-Детских
деревнях».
7 министерств приняли совместный приказ о
сотрудничестве организаций, занимающихся социальной
работой, при работе с семьями, находящимися в трудной
жизненной ситуации, что заложило основу для
межсекторных действий по выявлению семей, не
выполняющих свои родительские обязанности.
Прекратилось
страны.
снижение
числа
усыновлений
внутри
Начато создание центров для ВИЧ-инфицированных
детей и молодежи.
Государственная целевая социальная программа
реформирования системы учреждений для детей-сирот и
детей, лишенных родительской заботы на 2007-2017 гг.
Положение «Об организации исполнения положений об
опеке и попечительстве».
Создан единый электронный банк данных детей-сирот и
детей, лишенных родительской заботы, и граждан,
которые изъявили желание взять ребенка на воспитание.
2007
Совместный приказ Министерства по делам семьи,
молодежи и спорта и Министерства образования и науки
о порядке взаимодействия центров социальных служб
для семьи, детей и молодежи с отделами образования в
сфере подготовки к самостоятельной жизни детей-сирот
и детей, оставшихся без попечения родителей.
Совместный приказ Министерства по делам семьи,
молодежи и спорта и Министерства здравоохранения о
порядке взаимодействия центров социальных служб для
семьи,
детей
и
молодежи
с
учреждениями
здравоохранения в сфере ранней профилактики
социального сиротства.
Совместный приказ Министерства по делам семьи,
молодежи и спорта и Министерства труда и социальной
защиты о порядке взаимодействия центров социальных
служб для семьи, детей и молодежи и органов труда и
социальной защиты в сфере предоставления социальных
услуг семьям, находящимся в трудной жизненной
ситуации.
Совместный приказ Министерства здравоохранения,
Министерства образования и науки и Министерства по
делам семьи, молодежи и спорта о порядке перевода
детей из учреждений на семейное устройство.
Разработано Положение о программе индивидуальной
реабилитации для инвалидов и детей-инвалидов.
В
соответствии
с
Положением,
принятым
правительством, в Киеве создан Экспериментальный
центр защиты детей «Наши дети».
2008
Стратегия
партнерства
Всемирного банка
для Украины на
2008-2011 гг.
Введен порядок временного и постоянного устройства
беспризорных детей; устройством занимаются Службы
по делам детей.
Министерством по делам семьи, молодежи и спорта
введен Порядок социального сопровождения семей,
находящихся в трудной жизненной ситуации Центрами
социальных служб для семьи, детей и молодежи.
Министерством по делам семьи, молодежи и спорта
утвержден Порядок проведения социальных инспекций в
79
качестве механизма оценки основных потребностей
ребенка и семьи.
Принято Положение «Об усыновлении».
Разработан План неотложных мер по решению вопросов
социальной защиты инвалидов и обеспечению защиты их
прав.
Начата разработка единого электронного банка данных
детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.
2008 год провозглашен Годом поддержки усыновления
внутри страны и других форм семейного устройства
детей, лишенных родительского попечения.
Принят Национальный план действий по реализации
Конвенции ООН о правах ребенка на период до 2016
года.
2009
Ведется
предвыборная
кампания по
выборам
президента.
Государственная программа обеспечения профилактики
ВИЧ-инфекции, лечения, ухода и поддержки ВИЧинфицированных и больных СПИДом на 2009-2013 гг.
80