Анализ опыта внедрения программных принципов бюджетного

Анализ опыта внедрения программных принципов бюджетного
планирования в субъектах Российской Федерации
Повышение эффективности государственного управления в Российской
Федерации
–
важнейшее
условие
эффективного
и
своевременного
достижения целей государственной политики. Как показывает опыт стран,
входящих в
ОЭСР1, для повышения эффективности государственного
управления и бюджетных расходов, улучшения качества и доступности
услуг, предоставляемых государством, необходимо внедрение современных
методов планирования, мониторинга и оценки деятельности органов
государственной власти и прежде всего - программных принципов
бюджетного планирования.
В Российской Федерации основными вехами бюджетных реформ,
направленных на широкое применение программных принципов бюджетного
планирования на федеральном уровне, можно считать:
- применение, начиная с 1995 года, такого инструмента, как ФЦП;
- реализацию Концепции реформирования бюджетного процесса в
Российской Федерации в 2004 - 2006 годах2. Концепция предусматривала, в
частности, мониторинг состояния общественного сектора экономики,
бюджетирование,
ориентированное
на
результат
(БОР),
разработку
региональных целевых программ и ведомственных целевых программ;
- разработку, начиная с 2009 года, проектов Основных направлений
деятельности Правительства Российской Федерации (ОНДП) и создание
системы мониторинга хода и результатов реализации этих проектов;
- утверждение в 2010 году программы Правительства Российской
Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период
до 2012 года, содержавшей идею о превращении государственных программ
1
Performance Budgeting in OECD Countries. OECD. 2007,
Утверждена Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 (ред. от 06.04.2011)
"О мерах по повышению результативности бюджетных расходов".
5
2
Российской Федерации (далее также – государственные программы, ГП) в
важнейший инструмент достижения целей государственной политики,
установленных стратегическими документами, утвержденными Президентом
Российской Федерации и Правительством Российской Федерации;
- внесение в Бюджетный кодекс Российской Федерации поправок3, в
соответствие
с
которыми
полномочия
по
установлению
порядка
формирования и реализации региональных государственных программ
возлагаются на высший исполнительный орган субъекта Российской
Федерации.
Программный подход к бюджетному процессу, принятый Российской
Федерацией, заключается в увязке между собой понятия целей и задач
бюджетной политики, методов ее реализации, а также средств, необходимых
для проведения эффективной бюджетной политики.
В рамках подготовки к завершению перехода на программно-целевые
принципы
управления
Правительством
Российской
Федерации
уже
проведена большая работа, в качестве основных результатов которой следует
выделить:
-
утверждение
перечня
государственных
программ
Российской
Федерации;
- принятие Порядка разработки, реализации и оценки эффективности
государственных программ;
- утверждение Методических указаний по разработке и реализации
государственных программ ;
- разработку в 2010-2013 гг. аналитического распределения бюджетных
ассигнований федерального бюджета по госпрограммам, проводимую в
Министерством финансов РФ письмом от 17 февраля 2012 г. № 01-02-01/02-276 внесен в
Правительство РФ проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в
части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты РФ».
Данным законопроектом, в частности, предполагается возложить полномочия по установлению
порядка формирования и реализации государственных программ субъекта РФ непосредственно на
высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.
6
3
целях апробации технологий формирования федерального бюджета по
программно-целевому принципу;
- продолжающийся процесс утверждения государственных программ
Российской Федерации4.
Вместе с тем, реальный переход к программному бюджету на
федеральном уровне постоянно откладывается и сейчас фактически
отодвинут на 2014 год; в соответствии с имеющимися планами, субъекты
Федерации в том же году получат возможность выбора между традиционным
и программным бюджетом.
В субъектах Российской Федерации первые масштабные попытки
практического
применения
программных
принципов
бюджетного
планирования связаны с реализацией в 2004-2010 годах Программ
реформирования региональных финансов, а затем пришедших им на смену
Программ повышения эффективности бюджетных расходов. В упомянутых
программах, в частности, содержались разделы, предусматривающие
применение методов и инструментов БОР, во многом совпадающих с
программными принципами бюджетного планирования.
Характерной особенностью Программ реформирования региональных
финансов было то, что порядка 30 участвующих в них субъектов Российской
Федерации
получили
возможность,
опираясь
на
действующее
законодательство и принимая во внимание рамочные рекомендации
Минфина России, сформировать собственные подходы к использованию
программных
принципов
бюджетного
планирования
и
начать
их
практическую проверку.
Независимо от Программ реформирования региональных финансов,
ряд российских регионов (как правило, наиболее экономически развитых)
пошел
по
пути
самостоятельного
применения
программно-целевых
инструментов и уже в некоторых отношениях опережает Федерацию в том,
Перечень из 42 государственных программ Российской Федерации утвержден
распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950-р (в редакции
распоряжения Правительства Российской Федерации от 15 декабря 2012 г. № 2394-р).
7
4
что касается перехода к программному бюджету (так, например, Москва и
Республика Татарстан утвердили и начали реализовывать государственные
программы, Пермский край продвинулся по пути увязки стратегического и
бюджетного планирования и т.д.).
Сегодня, когда на федеральном уровне применение программных
принципов бюджетного планирования только начинается, представляет
интерес изучение и оценка практики применения программных принципов
бюджетного планирования в тех регионах России, которые уже прошли
первые этапы этого пути.
В настоящем докладе рассмотрены направления и темпы внедрения
программных принципов бюджетного планирования в субъектах Российской
Федерации, сделана попытка выявления применяемых в российских регионах
нестандартных и эффективных механизмов и инструментов, произведена
оценка целесообразности применения регионального опыта на федеральном
уровне и муниципальном уровне.
Доклад подготовлен на основе материалов проведенного Институтом
управления
государственными
ресурсами
НИУ-ВШЭ
мониторинга
документов, раскрывающих особенности бюджетного планирования в
российских регионах. С целью выявления различий региональных подходов
проанализированы
разработки
и
(долгосрочных
документы
реализации
целевых
бюджетного
региональных
программ),
планирования
-
государственных
применяемые
в
трёх
порядки
программ
успешно
проводящих бюджетные реформы субъектах Российской Федерации – городе
Москве, Республике Татарстан и Пермском крае.
В ходе мониторинга
порядков разработки и реализации региональных программ анализировалась
структура и содержание программ, проводилось изучение их логико-
8
структурной схем5, с позиций необходимости и достаточности входящих в
эти схемы элементов.
упомянутые региональные документы бюджетного планирования
сравнивались между собой и с Порядком разработки, реализации и оценки
эффективности государственных программ Российской Федерации6 (далее
также – Порядок).
Анализ
порядков
разработки
и
реализации
региональных
государственных программ (и аналогичных им по содержанию документов)
позволяет утверждать, что в целом решения, применяемые в большей части
субъектов Российской Федерации близки к тем подходам, которые
сформированы на федеральном уровне (при этом нельзя исключать, что
федеральная нормативная база сформировалась с учётом региональных
наработок).
При этом в ряде субъектов Российской Федерации найдены
нестандартные решения, требующие дальнейшего изучения. Далее по тексту
представлен анализ некоторых из решений, заложенных в региональных
порядках разработки и реализации региональных государственных программ.
В том, что касается оснований разработки и содержания программ, то,
как на федеральном уровне, так и, например, в Москве разработка
государственных
программ
осуществляется
на
основании
перечня
госпрограмм, утверждаемого, соответственно, Правительством РФ или
Правительством Москвы. В Республике Татарстан и Пермском крае перечни
программ не используются.
В Российской Федерации и во всех рассматриваемых регионах
программы разрабатываются исходя из следующих оснований:
-
приоритетов
долгосрочных
стратегий
(программ,
концепций)
социально-экономического развития;
Подробнее о логико-структурных схамах (Logical framework), см. Готин С.В., Калоша
В.П. Логико - структурный подход и его применение для анализа и планирования деятельности. –
М.: ООО «Вариант», 2008.
6
Утверждён Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 (в редакции
Постановления Правительства РФ от 20 декабря 2012 г. № 1351.
5
9
- федеральных и региональных законов и иных нормативных правовых
актов РФ;
- во исполнение поручений (решений, материалов Посланий и т.д.)
руководителей высших органов исполнительной власти.
В Пермском крае, дополнительно к перечисленным, применяются
основания,
обосновывающие
необходимость
и
целесообразность
государственного вмешательства в решение проблем, в том числе:
-
межотраслевой
(межведомственный)
и
межтерриториальный
характер задач;
-
возможность
приоритетных
значительного
межведомственных
сокращения
сроков
(межотраслевых)
задач
решения
за
счет
использования государственной поддержки;
- долговременный (устойчивый) результат реализации Программы;
- возможность привлечения средств федерального и местного
бюджетов, а также внебюджетных источников.
В целях дополнительного обоснования принятия решения о разработке
программ, в Пермском крае создан и применяется механизм разработки и
утверждения концепции предлагаемой к утверждению Программы. Такая
концепция утверждается постановлением Законодательного Собрания края и
должна
соответствовать
требованиям
Закона
«О
стратегическом
планировании социально-экономического развития Пермского края».
Требования к структуре и содержанию программы наиболее полно
прописаны на федеральном уровне. Далее будут рассмотрены основные
отличия региональных подходов от федерального Порядка на уровне
основных разделов программы.
В
Порядке
разработки,
реализации
и
оценки
эффективности
государственных программ Российской Федерации предусмотрено наличие
характеристики текущего состояния соответствующей сферы социальноэкономического развития РФ, описание основных показателей и анализ
10
социальных,
финансово-экономических
и
прочих
рисков
реализации
государственной программы.
В Москве и Республике Татарстан в соответствующий раздел включено
требование об описании основных проблем, на решение которых направлена
государственная программа.
В Пермском крае указывается на необходимость дополнительного
обоснования необходимости решения задачи программно-целевым методом,
включая проведение анализа тенденций развития ситуации и вероятных
последствий.
Требования к описанию системы целей, задач и мероприятий как на
федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации, весьма
схожи. При этом на федеральном уровне и в Пермском крае к ним добавлено
указание на контрольные этапы (точки), характеризующие ход выполнения
программ. Большим достижением федерального подхода к формированию
системы мероприятий государственных программ является то, что в них
предусмотрена
интеграция
(правоустанавливающих,
финансовых
(бюджетных,
государственных
правоприменительных
налоговых,
регулятивных
и
контрольных)
таможенных,
и
имущественных,
кредитных, долговых и валютных) мер для достижения поставленных целей.
Система описания результатов реализации государственных программ,
применяемая
Российской
Федерацией
и
регионами
характеризуется
значительной разницей подходов.
В федеральных госпрограммах (в соответствии с положением) и
госпрограммах Республики Татарстан используются понятия «конечные
результаты
государственных
программ»7,
а
также
«прямые
(непосредственные) эффекты от реализации государственной программы» и
Характеризуют целевое состояние (изменение состояния) уровня и качества жизни
населения, социальной сферы, экономики, общественной безопасности, государственных
институтов, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей в
соответствующей сфере.
11
7
«косвенные (внешние) эффекты, возникающие в сопряженных секторах
экономики Российской Федерации».
На
уровне
Методических
указаний8,
на
федеральном
рекомендовано использовать показатели, характеризующие
уровне
«конечные
общественно значимые результаты», «непосредственные результаты» и
«уровень
удовлетворенности
потребителей
оказываемыми
(финансируемыми) исполнителями государственными услугами (работами),
их объемом и качеством»9.
В
Москве
применяются
термины
«конечный
результат»10
и
«непосредственный результат»11. В Пермском крае – «конечные результаты
реализации программы».
Информация по ресурсному обеспечению программ в наиболее
развёрнутом виде представлена в федеральных документах (с расшифровкой
по главным распорядителям средств федерального бюджета, ФЦП, основным
мероприятиям подпрограмм, а также по годам реализации государственных
программ). Помимо того, в паспортах государственных программ РФ в
случае необходимости могут быть представлены данные о прогнозных
расходах
государственных
корпораций,
акционерных
обществ
с
государственным участием, общественных, научных и иных организаций, а
также внебюджетных фондов на реализацию госпрограмм.
Методические указания по разработке и реализации государственных программ
Российской Федерации утверждены приказом МЭР Российской Федерации от 22 декабря 2010
года № 670; новая редакция содержится в приказе МЭР Российской Федерации от 26 декабря
2012 года № 817.
9
Следует отметить, что взаимосвязь государственных программ с государственными
заданиями предусмотрена только на федеральном уровне.
Помимо удовлетворенности
потребителей услуг, в государственные программы РФ предлагается включать прогноз сводных
показателей государственных заданий по этапам их реализации.
10
Характеризуемое количественными и/или качественными показателями состояние
(изменение состояния) социально-экономического развития города Москвы, которое отражает
положительный результат от реализации государственной программы (подпрограммы).
11
Итог реализуемых мероприятий государственной программы (подпрограммы),
получаемый на отдельных этапах исполнения государственной программы (подпрограммы),
характеризуемый объемом и (или) качеством. Непосредственный результат указывается в
натуральных величинах.
8
12
Новая редакция Методических указаний по разработке и реализации
государственных программ Российской Федерации содержит абсолютно
новый подход к обоснованию их финансового обеспечения. В соответствии с
этим подходом, финансовое обеспечение госпрограмм может представляться
в двух вариантах – базовом (в пределах действующих обязательств и
утвержденных предельных расходов федерального бюджета) и в варианте,
учитывающем выделение дополнительных бюджетных ассигнований. В
субъектах Российской Федерации такой подход пока не применяется, во всех
проанализированных документах предусмотрена разработка программ в
рамках ограничений региональных бюджетов.
В региональных документах наиболее подробно ресурсное обеспечение
программы прописано в Пермском крае – в Положении о разработке,
формировании
и
реализации
долгосрочных
целевых
программ
предусмотрено, что объем финансирования программных мероприятий
указывается в ценах текущего года с разбивкой по источникам и по годам
реализации Программы с учетом ожидаемых индексов-дефляторов цен в
соответствии с основными сценарными условиями функционирования
экономики
Пермского
края,
планируемый
объем
финансирования
Программы за счет иных источников (федеральный бюджет, внебюджетные
источники) приводится в качестве дополнительной информации.
Значительны различия систем управления реализацией программ.
Наиболее подробно такие системы прописаны на федеральном уровне и в
Пермском крае.
Изменения, внесённые в Порядок разработки, реализации и оценки
эффективности государственных программ постановлением Правительства
Российской Федерации от 20 декабря 2012 г. № 1351, предусматривают
применение новых для российской практики управления программами
инструментов, в числе которых:
- план реализации государственной программы, разрабатываемый на
очередной финансовый год и плановый период и содержащий перечень
13
наиболее
важных,
государственной
социально
программы
с
значимых
указанием
контрольных
их
сроков
и
событий
ожидаемых
результатов;
- детальный план-график реализации государственной программы на
очередной финансовый год и плановый период. Этот план-график
разрабатывается в соответствии с методическими указаниями и содержит
перечень мероприятий и контрольных событий государственной программы
с указанием их сроков и ожидаемых результатов, а также бюджетных
ассигнований.
Одной из специфичных особенностей системы управления реализацией
программ, применяемой в Пермском крае, является то, что с целью
эффективного планирования, текущего управления и контроля реализации
программы может создаваться на конкурсной основе дирекция программы.
Для финансирования деятельности дирекции программы могут быть
использованы программные средства. Решение о привлечении дирекции для
текущего управления программой принимается в следующих случаях:
- наличия четырех и более исполнителей программы;
- наличия подпрограмм, реализуемых несколькими исполнителями
программы в рамках своих полномочий;
- значительного общего объема финансирования программы за счет
средств бюджета Пермского края.
Пермская система управления реализацией программ использует
широкий перечень сведений о разработчиках программ, о взаимоотношениях
между
ответственным исполнителем программы, дирекцией программы,
исполнителями, участниками программы; включает описание механизма
реализации и осуществления контроля реализации программы.
Предварительные результаты проведенного анализа опыта внедрения
программных принципов бюджетного планирования в ряде высокоразвитых
субъектов Российской Федерации (город Москва, Республика Татарстан,
Пермский край), а также сравнение региональных подходов с теми, которые
14
сложились на федеральном уровне, - всё это свидетельствуют о том, что,
несмотря на естественное лидерство Российской Федерации во внедрении
новых программно-целевых инструментов,
в субъектах
Российской
Федерации, которые уже прошли первые этапы программных принципов
бюджетного
планирования,
также
найдены
оригинальные
решения,
выработаны эффективные механизмы и инструменты, которые требуют
дальнейшего изучения и
могут быть рекомендованы к применению на
федеральном уровне и муниципальном уровне.
В числе таких решений, например, применяемые в Москве и
Республике Татарстан подходы к описанию проблем, на решение которых
направлена государственная программа, а также выработанные в Пермском
крае механизмы обеспечения взаимосвязи стратегического планирования и
программного бюджета, чёткие требования к обоснованию государственного
вмешательства в решение приоритетных проблем, возможность создания на
конкурсной основе дирекций программ, особенно в случае реализации
сложных программ с большим числом исполнителей.
Список литературы
1. Готин С.В., Калоша В.П. Логико - структурный подход и его
применение для анализа и планирования деятельности. – М.: ООО
«Вариант», 2008;
2. Performance Budgeting in OECD Countries. OECD. 2007.
15