Эффективность управления государственной собственностью
advertisement
Проблемы оценки эффективности управления государственной собственностью Соловьев М.М. д.т.н., проф. (Государственный университет – Высшая школа экономики) Кошкин Л.И. д.э.н., проф. (Высшая школа приватизации и предпринимательства) 1. Общие положения Требования эффективного управления государственной собственностью постоянно находятся в числе первоочередных, предъявляемых обществом к избранным органам государственной власти, и, соответственно, находят отражение в числе первоочередных решаемых ими проблем. В российских условиях они имеют определенную специфику и приобретают, в известной мере, еще большее значение. Это обусловлено наличием крупнейших в мире ресурсов недр и земельной недвижимости и, одновременно, не удовлетворяющим общество уровнем качества жизни, крайне недостаточным инфраструктурным развитием обширных территорий страны и ее регионов, а также сложившимся за многие десятилетия сложным менталитетом граждан по отношению к народной собственности. Тезисы об эффективном управлении, использовании, охране и распоряжении государственной собственностью в той или иной форме присутствуют в программах всех политических партий и выступлениях лидеров страны. Управление собственностью заключается в целенаправленной скоординированной деятельности различных категорий менеджеров, обладающих соответствующими полномочиями от имени наделенных определенными правами субъектов собственности органов федеральной, региональной и муниципальной власти, юридических и физических лиц. Эффективное пользования и управление распоряжения позволяет объектами максимизировать собственности в результаты рамках владения, законодательно установленных ограничений. Вопросам эффективного управления посвящена достаточно обширная отечественная и зарубежная литература по теории и практике управления в различных областях деятельности, для разных уровней и форм собственности, видов систем и объектов управления производственного, организационно-технологического, социально- экономического и иных типов. Поэтому, исследуя проблему эффективного управления государственной собственностью (или, более конкретно, различными видами объектов государственной собственности), ориентируясь на базовые принципы общей теории управления, относящиеся к эффективности, при их адаптации следует учитывать особенности государственного управления и специфические свойства различных видов объектов государственной собственности. 1 Соподчиненность целей и критериев эффективности государственного управления и управления государственной собственностью В числе базовых принципов эффективности в теории управления центральное место принадлежит принципу иерархической соподчиненности в деятельности систем и подсистем различных уровней. Приоритетными являются цели, задачи, критерии функционирования главной системы, систем высшего уровня. Успешность, качество, эффективность работы систем более низких уровней иерархии, в том числе обеспечивающих подсистем определяется мерой их содействия достижению целей и решению задач главной системы. В этом контексте объекты государственной собственности (земля, недра, здания, объекты инфраструктуры, информация, нематериальные активы и т.д.) являются, при всей их значимости и капиталоемкости, одним из ресурсов, обеспечивающих достижение целей и решение задач государственного управления в целом. Соответственно этому определяют и эффективность управления ими, как в совокупности, например, когда выдвигают тезис о необходимости эффективного управления государственной собственностью вообще, так и по отдельным видам объектов, в частности, при постановках задач об эффективном использовании природных ресурсов или объектов федеральной недвижимости. В каждой из таких постановок приоритетным является понимание, для какой цели, проблемы или комплекса задач и проектов государственного управления будут использованы данные ресурсы государственной собственности. Отсюда исходит предваряющая оценки эффективности задача определения взаимосвязей между задачами государственного управления и теми видами и составом объектов государственной собственности, которые вовлекают в решение каждой из них. Затем устанавливают требования к их характеристикам (количественным и качественным), предъявляемые с уровня государственного управления, которые и будут определяющими в оценках эффективности управления данной совокупностью объектов государственной собственности. Безусловно, это задачи высокой сложности, в особенности, если учесть, что одни и те же объекты могут вовлекать в решение различных задач государственного управления. Но именно так эти задачи и следует ставить, исходя из положений и принципов теории управления. Принцип иерархической соподчиненности сквозным образом проходит практически через все более детальные положения об эффективном управлении государственной собственностью. Оценки эффективности в течение жизненного цикла объектов государственной собственности Одним из основополагающих принципов управления недвижимым имуществом (сформулированным в стандартах Королевского общества RICS - Royal Institution of 2 Chartered Surveyors - мирового лидера в методологии и практике бизнеса недвижимости) является постоянная нацеленность на увеличение его ценности1. Этот тезис весьма продуктивен в приложении к управлению государственной собственностью в целом, в составе которой недвижимость занимает ведущее место. Он стимулирует управляющих при каждой возможной ситуации выбора, не нарушающего упомянутого принципа соподчиненности целям и критериям высших уровней государственного управления, искать решения, улучшающие ценностные, в частности, стоимостные характеристики объекта. В результате принципиальным является следующее положение: эффективность управления должна быть обеспечена на протяжении всего жизненного цикла объектов государственной собственности, при различной мере их вовлеченности в решение приоритетных задач государственного управления. Рассмотрим содержание этого положения применительно к объектам недвижимого имущества. Их жизненный цикл, как известно, включает этапы формирования, развития, использования и прекращения объекта как такового (физической утраты, уничтожения, расформирования) или в связи со сменой формы собственности. При этом обрамляющие жизненный цикл этапы формирования и прекращения объектов подлежат, в соответствии с гражданско-правовым законодательством, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Подготовка к процедурам государственной регистрации включает стоимостные и иные оценки объектов. Здесь, таким образом, возникает нормативная ситуация для проведения оценки эффективности их создания или прекращения, причем как в целях государственного управления, так и непосредственно с позиций ценности самого объекта. Так, приоритетными для создаваемого объекта недвижимого имущества с позиций государственного управления будут его функциональные и финансовые характеристики, определяя таким образом и основные показатели эффективности затрат на его создание. В то же время, для этого же объекта, с позиций создания и увеличения его ценности (например, в форме ожидаемой оценки рыночной стоимости) важную роль будет играть дополнительный перечень характеристик, связанных, в том числе с особенностями местоположения, архитектурно-планировочных решений и т.д. В силу разнообразия процессов, источников и способов формирования объектов государственной собственности следует предусмотреть оценки эффективности для каждого из них, включая: национализацию, принудительное отчуждение, выкуп, разграничение прав собственности на земельную и иную недвижимость с субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, взятие в аренду и другие формы временного пользования. 1 Гровер Р., Соловьев М. Управление недвижимостью. – М.: ВШПП, 2001, с. 310-311. 3 В свою очередь, процедуры прекращения объекта государственной собственности предоставляют возможность, с одной стороны, оценить эффективность всего предшествующего цикла (что и как было затрачено, и что и в какой динамике получено). С другой стороны, оценить возникающие последствия ближайшего и отдаленных периодов времени. Оба типа оценок полезны, как с позиций государственного управления, так и с точки зрения соотношений доходных и расходных потоков, непосредственно связанных с обеспечением деятельности данного объекта. Примеры актуальности таких оценок можно видеть среди возникающих проблем обеспечения эффективности в процессах приватизации государственного имущества. Здесь пересекаются оценки предшествующих затрат, текущего бремени содержания и бюджетных расходов, возможной цены реализации, будущих доходных и расходных потоков, а также множество вариантов их урегулирования, целенаправленного перераспределения между участниками приватизационных процессов. Оценки эффективности на основных по своей продолжительности этапах развития и использования объектов государственной собственности следуют указанному принципу соподчиненности целям и критериям государственного управления. В проектах развития такие оценки осуществляют, как правило, с помощью средств инвестиционного анализа. На этапах использования, если удается четко сформулировать требования к характеристикам вовлекаемых в управление объектов государственной собственности, обеспечивающие необходимое качество решения приоритетных задач государственного управления, эффективное управление ими может быть сведено к минимизации затрат на их содержание и обслуживание. Оценки эффективности при различных формах управления государственной собственностью: прямое, косвенное и параметрическое управление Управление объектами государственной собственности, как и всякое управление, осуществляют в трех формах: прямое управление - непосредственно управляющими структурами собственника, косвенное управление - через внешние структуры, привлекаемые собственником по договорам доверительного управления, по схемам аутсорсинга и т.д., параметрическое управление – посредством нормативного установления запретов и разрешений, ограничений и льгот, регулирующих на государственном и региональном уровнях земельно-имущественные отношения, правила и процедуры оборота и иных сделок, связанных с управлением данным видом объектов. Соответственно оценки эффективности управления должны проводиться при обосновании каждой из названных форм. Важную значимость приобретают оценки 4 сравнительной эффективности при альтернативном выборе между формами прямого и косвенного управления. Это – одна из основных проблем при обосновании перехода к схемам управления типа аутсорсинга, при согласовании экономических параметров договоров доверительного управления, в оценках деятельности управленческих структур в системе государственного управления. В оценках эффективности следует учитывать специфику объектов государственной собственности как объектов права. А именно, в требуемых для расчетов доходных и расходных потоках необходимо учитывать полный комплекс правомочий и обязанностей собственника. Так, например, наряду с доходными потоками в рамках реализации правомочий пользования (поступления по результатам основной деятельности, от сдачи в аренду и др.) следует в полном объеме включать затраты, связанные с бременем содержания, охраны, обслуживания, ремонтов, реставрации объектов недвижимости и т.д. И затратные потоки могут существенно превосходить доходные. Отсюда и возникает распространенная по отношению к недвижимому имуществу политика максимальной экономии затрат. Характерно также, что правомочия владения, включающие, в частности, возможности передавать объект в доверительное управление и права его развития (например, в форме проектов инвестиционного типа) также несут в себе расходные и доходные потоки. Оценка их соотношений, определяющая эффективность управления, может оказаться достаточно сложной, поскольку связана с неоднородным распределением этих потоков на протяженных интервалах времени инвестиционных проектов и договоров доверительного управления. Эффективность и принципы критериального управления Проблема эффективности - одна из важнейших в исследованиях и разработках систем управления любого типа, в том числе и управления государственной собственностью. Это объясняется тем, что категория эффективности относится к понятиям критериальности – ключевым в определении управления. Напомним следующее достаточно общее определение управления как целенаправленного и контролируемого перевода объекта из начального в запланированное состояние в условиях осуществляемого меняющейся некоторым лучшим внешней и внутренней образом. Применительно среды к управления, государственной собственности это может быть: целенаправленное накопление национального богатства; охрана национального наследия; исследование, рациональное использование, охрана и воспроизводство природных ресурсов; устойчивое развитие производственной и социальной инфраструктуры в масштабах страны и регионов и т.д. И все это необходимо делать 5 определенно лучшим образом и, в частности, эффективно, в смысле возможно более лучшего соотношения производимых управляющими органами затрат и достигаемых результатов. Критериальность как требование управлять именно лучшим образом (а не просто, как получится) может проявляться в различных формах. При этом оптимальное управление подразумевает управление, не просто лучшее, но наилучшее из всех возможных и сравниваемых по конкретному критерию. Так, наилучшим может быть управление государственной собственностью, обеспечивающее решение поставленной задачи с наименьшими затратами финансовых, материальных или иных ресурсов, достижение цели за минимально возможное время. Чаще все-таки оперируют с понятиями не оптимальных, но лучших решений. Так, затруднительно предъявить для выбора множество всех возможных вариантов управления, и тогда ограничиваются сравнением определенного числа допустимых или известных решений. Кроме того, поиск оптимального управления по одному критерию оставляет за рамками выбора варианты, несколько худшие в сравнении со строго оптимальными решениями, но, в то же самое время, лучшие по другим признакам. Желание найти решения, лучшие одновременно по нескольким критериям (многокритериальный выбор), еще более осложняет задачу. Поиск решения приводит к построению так называемых областей Парето-оптимальности, когда последующие улучшения по любому из критериев невозможны без ухудшений оценок по другим интересующим нас критериям. Тем не менее, как бы ни были сложны постановки задач и поиск управлений, стремление субъекта управления найти в какой-либо мере лучшие присутствует всегда. И, соответственно, требование критериальности по обеспечению лучшего, в частности, эффективного управления при анализе и построении систем управления также является неотъемлемым. Это тем более присуще системам управления государственной собственностью, поскольку общество, поручившее государственным органам распоряжаться этим поистине гигантских масштабов национальным достоянием, пристально и с повышенной заинтересованностью следит за тем, чтобы им управляли лучшим образом. 2. Эффективность, результативность и качество управления государственной собственностью Эффективность как доминирующее понятие в поисках лучшего управления Как и всякое управление, управление государственной собственностью носит целенаправленный характер и его следует осуществлять лучшим образом в сравнении с другими объектами, субъектами, методами, достигаемыми результатами. Именно в контексте выявления и оценки лучших управлений в различных областях деятельности и 6 применительно к различным условиям и постановкам задач используют понятия эффективности, результативности и качества управления. Заметим, что для отдельных видов экономических, производственно-технологических, человеко-машинных систем в теории и практике управления при поиске лучших решений используют также понятия производительности, работоспособности, безопасности, надежности, живучести и т.д.2. Общепринятых стандартов, однозначной трактовки, указывающей на параллели и контрасты, принципиальные различия и взаимосвязи используемых понятий для определения лучшего управления, в научной литературе и практической деятельности к настоящему времени пока еще не сложилось. Это в полной мере относится к управлению государственной собственностью. Тем не менее, среди всех применяемых критериев управления доминирующим является понятие эффективности, соотносящее оценки достигаемых результатов и произведенных в этих целях затрат. Одна из наиболее распространенных версий эффективности оперирует с соотношениями в едином для затрат и результатов финансовом пространстве – расходов и доходов, определяя, в частности, такие широко применяемые оценки эффективности, как рентабельность. Соответственно под эффективностью управления государственной собственностью понимают экономически эффективное (например, с минимальными или просто меньшими затратами финансовых средств) достижение управляемым объектом государственной собственности, ресурсами недвижимости, имущественным комплексом определенных свойств (характеристик), обеспечивающих требуемый уровень предоставляемых услуг, запланированное развитие инфраструктуры, достижение приоритетных целей государственного управления. В приведенном примере, в той или иной мере присутствуют эффективность, результативность и качество управления. А именно, минимизацию ресурсных затрат как признак экономически эффективного управления обеспечивают в процессе движения именно к запланированному результату, а достижение объектами государственной собственности заданных свойств (характеристик, стандартов функционирования) лежит в области определений качества управления. Многообразие видов эффективности Теория и практика оценки эффективности предусматривает определение разных ее видов, которые используют в зависимости от особенностей объектов оценки, целей и См., например: Волик Б.Г. Экономическая эффективность управляющих систем // Автоматика и телемеханика, №4, 2007. Эффективность государственного управления. Пер. с англ./ Общ. ред. С.А.Батчикова и С.Ю.Глазьева. М.: Изд. АО «Консалбанкир». - 1998, с.73,79. 2 7 результатов деятельности, интересов собственников, менеджеров и работников организаций, государственных и муниципальных органов, общества в целом. Западные экономисты под эффективностью управления объектами собственности понимают достижение определенного уровня качества использования, функционирования (в частности, земельных участков, производственных площадей, зданий, и сооружений) при условии стабильного обеспечения решения задач организации. В государственном секторе экономики используют понятие управленческой эффективности, предполагающее сравнение затрат и результатов на всех уровнях управления от отдельной организации, отрасли до всей системы государственного управления. Часто этот вид эффективности отождествляют с понятием технической эффективности как степени достижения поставленных целей и задач3. Применительно к проблематике управления развитием широкого класса систем социально-экономического характера в отечественной практике технико-экономических обоснований выделяют следующие виды эффективности4: экономическая (народнохозяйственная) эффективность, которая комплексным образом учитывает результаты и затраты, связанные с реализацией мероприятий по управлению развитием социально-экономической системы (территориальной, производственной, инфраструктурной и т.д.) на всех стадиях процесса управления, исходя не только из интересов объекта и участников управления, но и общества в целом; коммерческая (финансовая) эффективность, которая отражает финансовые последствия мероприятий по управлению объектами государственной собственности: приведенные потоки финансовых затрат и результатов, динамику привлечения и возврата заемных средств, изменения в балансе доходов и расходов унитарного предприятия, изменения в оценках ресурсного потенциала разведанных месторождений, рост рыночной стоимости объектов недвижимости, динамику арендных платежей и др.; бюджетная эффективность, которая отражает финансовые последствия управления непосредственно для федерального, регионального и местного бюджетов, в частности, за счет производимых расходов на содержание и развитие объектов государственной собственности, возникающих по результатам управления доходных потоков, концессионных платежей, изменения налоговых, земельных и других поступлений в названные бюджеты от взаимодействующих негосударственных структур; См.: Downs G., Larky P. The search for Government Efficiency: from Hubris to Helplessness. N.Y. 1986. Yonts W. Transformation of the real estate function into a corporate strategic business partner // Journal of Corporate Real Estate, 2001, N4, V.4, p.25-33. 4 Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов. - М.: Экономика, 2000. Кошкин Л.И., Соловьев М.М. Управление недвижимым имуществом: эффективность и результативность // Управление собственностью. – М.: ВШПП, 2004, №4. 3 8 социальная эффективность, запланированных результатов, которую оценивают предоставляемых по государством уровню достижения населению услуг в соответствии с установленными нормативами общественных благ (например, сокращение профессиональных заболеваний, повышение уровня и качества образования, улучшение условий труда). К этому же виду можно отнести оценки эффективности, связанные с улучшением среды обитания, в частности, ее экологических характеристик, проведением природоохранных мероприятий; техническая эффективность, которая для производственно-технологических и инфраструктурных объектов государственной собственности отражает соотношение затрат и результатов по степени достижения целей и задач технического характера, в том числе в части удовлетворения потребностей населения в производимых товарах и предоставляемых услугах, их соответствия мировым стандартам качества; функциональная эффективность, которая показывает степень реализации основных функций управления собственностью (учет, контроль, анализ, прогнозирование и др.). Из приведенного перечня следует, что наиболее емкий, обобщающий характер носит категория общественной экономической (народнохозяйственной) эффективности управления. Хотя и в ней важнейшее место могут занимать именно стоимостные компоненты показателей затрат и результатов. Такие виды, как коммерческая и бюджетная эффективность, ориентированы на получение четких количественных оценок именно финансовых потоков доходов и расходов. Тогда как социальная и техническая эффективность оперируют преимущественно с показателями нефинансового характера, причем, как правило, достаточно трудно измеряемыми и алгоритмически сложно оцениваемыми. В современных условиях глобализации социально-экономических процессов, значительного повышения требований к уровню качества товаров и услуг, бизнес-планам инвестиционных проектов, придания высоких приоритетов социальным критериям и качеству среды обитания, повышения рисков техногенных и экологических катастроф остро проявляется необходимость в возможно более обобщающей оценке эффективности управления. При расчетах эффективности наряду с традиционным принципом максимизации прибыли (что характерно для коммерческой и бюджетной эффективности) все более необходимым становится вовлекать в оценку критерии комплексного характера, такие как, например, общественная экономическая (народнохозяйственная) и социальная эффективность. В результате возникает следующая дилемма: эти дополнительные критерии, генерируемые новыми потребностями, могут или не могут быть выражены в аналогичном 9 стоимостном измерении? В первом случае, когда дополнительные критерии, тем или иным способом могут быть измерены в финансовых показателях, алгоритмы оценки эффективности сохраняют свою вполне определенную расчетную природу как алгоритмы оценки новой, расширенной совокупности финансовых потоков. Во втором случае, когда прямого финансового выражения дополнительных критериев обеспечить не удается, приходится искать иные пути обобщенной оценки. Среди них всевозможные процедуры аналитических и экспертных корректировок базовых расчетов коммерческой эффективности с учетом достигнутых значений нефинансовых показателей. Могут быть и иные схемы комплексной оценки, как, например, с использованием методов принятия решений в многокритериальном пространстве разнородных по своей мере показателей за счет перехода к относительным единицам измерения с приданием весов для их интеграции или, например, путем ранжирования значимости критериев. Результативность и качество управления В международных стандартах качества ISO 9000 результативность определяют как «степень реализации запланированной деятельности и достижения запланированных результатов». Понятия результативности и качества управления можно достаточно четко разделить по следующим ключевым признакам их измерения и оценки. Результативность – по мере достижения поставленных целей и решения сформулированных задач управления, а качество – по мере соответствия установленной системе стандартов и ограничений, причем как в процессе, так и по результатам управления. Обратим внимание на то, что методически обобщающим условием для оценки результативности и качества управления является измеримость запланированных результатов, поставленных целей и задач. В этом плане в современной практике получает активное развитие концепция управления на основе сбалансированной системы показателей - BSC (Balanced Score Card). Концепция BSC отражает искомое специалистами стремление к комплексному обобщению критериев эффективности и результативности управления, расширению границ системы показателей эффективности за рамки традиционных финансовых критериев. Применение концепции BSC нацелено на баланс, на взаимную увязку системы показателей финансово-экономической эффективности каждого из функциональных подразделений с целями и стратегией организации в целом. Идеи 10 расширения, интеграции показателей эффективности и результативности получили свое развитие за рубежом и применительно к системам управления недвижимым имуществом 5. Большинство дискуссий и новаций в указанных и других подобных работах связано с составом и информационным наполнением показателей нефинансовых составляющих стратегического планирования и оценки эффективности управления недвижимым имуществом. Здесь важную роль играет отраслевая принадлежность объекта управления. Так, в организациях здравоохранения в числе таких нефинансовых показателей могут использоваться различные соотношения количества рабочих мест лечащего персонала и динамики приемов больных, комфортности рабочих мест врачей и показателей удовлетворенности клиентов. Развивая государственной выше приведенные собственности, под подходы к системам результативностью управления будем объектами понимать степень выполнения поставленных перед ними задач, меру содействия этих ресурсов в продвижении к целям государственного управления, в реализации государственных стратегий и решении конкретных проблем, требующих активного вовлечения и использования объектов государственной собственности. государственной собственностью Таким и образом, результативность результативность государственного управления управления находятся в тесной взаимозависимости. Искомые показатели результативности будут находить свое выражение в показателях: меры использования объектов государственной собственности (целевого и нецелевого, различной степени интенсивности использования); приватизации государственного и муниципального имущества; результатов разграничения прав собственности на земельную и иную недвижимость между федеральными, региональными и муниципальными структурами; государственной регистрации прав на недвижимое имущество государственного собственника и сделок с ним; результатов оптимизации структуры недвижимости государственного собственника, формирования портфелей из пакетов принадлежащих ему акций; баз данных государственного собственника по результатам их формирования, обновления и развития; объемов услуг, оказываемых населению государством и др. См.: Каплан Р., Нортон Д. Сбалансированная система показателей: от стратегии к действию / пер. с англ. М.: ЗАО «Олимп-Бизнес», 2004. Lubieniecki, E. / Desrocher, N. (2003): The case for simple comparison: A simple scorecard for effectiveness and efficiency: Journal of Corporate Real Estate, 6 (1). 5 11 Другой важный аспект управления собственностью – обеспечение должного уровня качества управления с учетом достижения (или ненарушения) соответствующих показателей состояния внешней среды управления. Известно, что качество материалов, оборудования, продукции и услуг оценивают степенью их соответствия определенным предварительно установленным стандартам, выраженным, как правило, в конкретных количественных параметрах. Для оценки качества управления вообще и объектами собственности, в частности, установление таких параметров представляет большие трудности. В то же время, связанные с проведением мероприятий по совершенствованию качества затраты в значительной степени обеспечивают повышение эффективности управления объектами собственности. При этом надо иметь в виду, что для разных видов объектов собственности при различных предусмотренных законодательством и потребностями общества целях и направлениях их использования соответственно применяют различные критерии качества. Практика показывает, что эффективность хозяйственной деятельности зависит в большей мере от качества управления, а не от формы собственности на средства производства, как утверждают наиболее активные сторонники сплошной приватизации. Качество управления проявляется в свойствах протекающих в системе управления информационных, финансовых, трудовых, производственно-технологических и других процессов, в какой степени они соответствуют состоянию и требованиям внешней среды, выпускаемая продукция – запросам потребителей и принятым стандартам, обеспечиваемая среда жизнедеятельности – требованиям современной эргономики и уровню комфорта, природоохранные мероприятия - нормам экологической, пожарной и иной безопасности и т.д. Кроме того, нужно учитывать не имеющие стандартов, но отражающие целый ряд влияющих на качество управления факторов – уровень профессиональной подготовки менеджеров, их ответственность, умение продуктивно работать с партнерами и клиентами, использование современных достижений информационных технологий и др. Важнейшим требованием к качеству управления государственной собственностью является соответствие стандартам и ограничениям, установленным в соответствии с законодательными актами, градостроительными, экономическими, экологическими, социальными условиями управления. Существенно, что достижение запланированных результатов, поиск и реализация лучшего, в том числе экономически эффективного управления следует обеспечивать строго в рамках действующих стандартов и ограничений. Причем эти стандарты и ограничения имеют свою динамику. Так, в мировом сообществе постоянно повышают требования к качеству среды обитания, условиям труда, ужесточают природоохранные стандарты и требования неистощительного, рационального недропользования. Собственники всех форм, в том числе государственный собственник при 12 управлении должны постоянно учитывать эти изменения, регулярно пересматривать и развивать системы стандартов и ограничений и, соответственно, контроля их соблюдения. В этом суть проблематики качества управления. Таким образом, эффективность, результативность и качество управления объектами государственной собственности выражают через достаточно обширное многообразие показателей (финансового и нефинансового характера) как отношений различных видов результатов, полученных от реализации запланированных мероприятий и предпринятых управленческих действий и затрат на их проведение в рамках совокупности установленных ограничений и действующих стандартов. Интегральные тенденции в решении задач обеспечения эффективности, результативности и качества управления Решение проблемы эффективного управления государственной собственностью в ее современном расширительном толковании (включающем понятия результативности и качества управления) можно представить развивающимся по следующим основным направлениям: 1) Возможное совершенствование финансовой составляющей количественной оценки экономической эффективности, например, за счет более разнообразных и гибких комбинаций используемых показателей, аналитических и экспертных корректировок получаемых расчетных результатов. Эти корректировки должны быть нацелены на то, чтобы, в возможной мере количественно отражать влияние показателей сопряженных нефинансовых составляющих управления. Существенно, что такой подход оставляет нас в однородном пространстве стоимостной оценки эффективности управления, только корректируя эту оценку посредством возможного учета измеренных в финансовом пространстве показателей социального и иного нефинансового характера, в том числе отражая влияние показателей результативности и качества управления. 2) Создание новых систем показателей, интегрирующих в своей структуре и составе стоимостные и других видов показатели управления государственной собственностью. В совокупности эти показатели нацелены на установление взаимосвязей подсистемы управления собственностью со стратегией управления субъекта собственности в целом и решением его приоритетных задач. Здесь оценку ищут в многомерном, неоднородном пространстве критериев. Финансовые показатели эффективности целенаправленно дополняют (а не просто суммируют) показателями достижимости результатов управления организацией, обеспечиваемого качества процессов. Отсюда объективно проблема эффективности может быть расширена с учетом показателей результативности и качества 13 управления, которые в принципе (и по структуре и по составу) выходят за рамки чисто стоимостной системы показателей эффективности. 3) Проведение обобщающей (интегральной) оценки эффективности, результативности и качества управления объектами государственной собственности. Здесь за основу целесообразно принять категорию общественной экономической (народнохозяйственной) эффективности. Она по своему определению интегральным образом отражает понятие эффективности управления с точки зрения интересов общества, народного хозяйства в целом. Ее модификация в направлении интеграции с показателями результативности и качества должна проводиться комплексным образом. Так, при оценках текущего состояния или подведении итогов управления за определенный период можно использовать принципы многопараметрического сравнения (по всему комплексу показателей эффективности, результативности и качества) с лучшими из известных систем управления аналогичного типа, действующими в сходных условиях рыночной среды подобных объектов. Такой подход позволяет, с одной стороны, определенным образом ранжировать системы и, с другой стороны, выявлять лучшие по отдельным компонентам обобщенной оценки и анализировать возможности улучшения управления по каждому из них. Из анализа приведенных направлений для решения проблемы эффективного управления государственной собственностью в расширенном толковании, охватывающем понятия результативности и качества, следует, что наибольшие трудности заключаются в адекватной оценке совокупности разнородных показателей, сложности их формализации и приведении в сопоставимое пространство, например, с единообразной (финансовой или иной - в относительных единицах) мерой. 3. Взаимосвязи задач управления и показателей эффективности Исходным при формировании и обосновании применяемой системы показателей эффективного управления государственной собственностью является установление взаимосвязей между задачами государственного управления и теми видами объектов собственности, которые вовлекаются в решение каждой из них. В табл. 1 приведены примеры установления взаимосвязей между задачами управления организацией и показателями эффективности управления ее недвижимым имуществом 6. Следует отметить, что приведенные взаимосвязи задач и показателей, в частности, могут быть использованы при определении эффективного управления имуществом федеральных государственных унитарных предприятий, а также акционерных обществ и иных Кошкин Л.И., Соловьев М.М. Управление недвижимым имуществом организации: эффективность и результативность // Управление собственностью, №4, 2004 6 14 хозяйствующих субъектов с пакетами акций и долями уставного капитала, принадлежащими государственному собственнику. По данным табл. 1 можно проследить влияние управленческих воздействий, предпринимаемых применительно к производственно-технологическим комплексам и другим объектам недвижимости организации, на эффективность (в расширенном понимании) управления организацией в целом. То есть, каждой цели и задаче организации соответствуют вовлекаемые в их решение производственно-технологические комплексы и иные ресурсы недвижимого имущества, перечни применяемых для этого механизмов и сделок и, наконец, расширенная система показателей эффективности управления, включая возможные способы их оценки. Для этого основываются на следующих предпосылках: в каждое подготавливаемое и осуществляемое действие по управлению организацией в той или иной мере вовлекается ее недвижимое имущество, в том числе отдельные объекты недвижимости и производственно-технологические комплексы, взаимоувязанные по технологическим, экономическим и иным признакам, соответствующим реализуемому управленческому действию. При этом для реализации стратегических целей и задач может потребоваться перераспределение всех или основных имущественных ресурсов организации; для эффективной поддержки управления организацией вовлекаемые в обеспечивающие действия имущественные ресурсы и правила их формирования в каждой конкретной ситуации могут быть очерчены и охарактеризованы вполне определенно. То есть, представляется возможным учесть в полном объеме нормативные требования, возникающие в связи с предпринимаемыми управленческими действиями и проводимыми имущественными сделками. Следует обратить внимание на то, что разнородный характер расширенной системы показателей эффективности выводит в число первостепенных вопрос об их интеграции. Это, как отмечалось выше, необходимо для получения обобщенной, расширенной оценки эффективности в поисках обоснованных алгоритмов лучшего имущественного управления по данному интегральному критерию. Свертка показателей, например, с использованием методов теории принятия решений в условиях многокритериальности могла бы, в известной мере, помочь в решении названного вопроса. Так, можно было бы с помощью экспертов привести традиционно разнородные показатели эффективности и результативности к некоторой единой форме. Для этого необходимо установить сопоставимые меры для выбранного множества количественных и качественных значений показателей и алгоритмы их интеграции. Другой путь связан с ранжированием показателей по уровням и поиском решения в процессе последовательного движения с верхних уровней показателей к нижним. 15 Таблица 1. Примеры взаимосвязи задач управления организацией и расширенной системы показателей эффективности управления объектами ее недвижимого имущества. Эффективность управления Основные цели и задачи Перечни производственно- развития организации, технологических комплексов экономический механизм реализация которых (ПТК) и отдельных объектов управленческого воздействия Наименование Единица Способ требует недвижимости, требуемых (процедуры, типы операций, показателей измере- оценки активного вовлечения ее для ресурсного обеспечения преобразований ПТК, сделок с имущественных ресурсов реализуемых целей и задач недвижимостью, организации предпринимаемые действия) 1 Организационно- 2 (в расширенной системе показателей) ния 3 4 5 6 Финансовые Структурное ПТК и объекты Передача на баланс показатели вновь Сравнение реформирование недвижимости Внесение в уставные фонды организованных результа- организации подразделений, вовлекаемых Инсорсинг подразделений в процессы преобразований Купля-продажа Финансовые потоки Ликвидация (в т.ч. бюджетные) Руб., $. ными Лизинг Объемы производства Физ.ед.. данными Франчайзинг и услуг Руб., $. Регистрация Производит. труда Руб./чел. Доля рынка % Руб., $ тов с исход- Рейтинг организации Оценка капитализации 16 в новой структуре Руб., $. Качество продукции Уровень технологии 1 2 3 4 5 6 Реализация Развиваемый ПТК или иной Кредитно-заемные схемы Показатели эффективно- Анализ инвестиционных комплекс (например, Механизмы и стандарты сти инвестиционного проектов офисный) управления проектом проекта: NPV, IRR, PBP … %, t проекта Регистрация Финансовые показатели Проведение подразделения, в котором вариантных Руб., $, реализован проект Руб., $ рисков расчетов Новая капитализация Анализ компании и ее изменений подразделений Руб., $. на рынках Качество продукции Уровень технологии и бизнес-процессов 1 2 3 4 5 6 17 Повышение Центральные офисы Введение международных Рейтинговое место Экспертная инвестиционного корпорации и ее стандартов отчетности, Финансовые, экономические и оценка Анализ данных (кредитного) дочерних компаний бухгалтерского учета, оценки др. показатели Руб.,$. по отрасли, рейтинга имущества, качества Показатели информационной Экспертная региону, корпорации продукции и услуг, открытости оценка конкурентам, корпоративной этики. Обновление менеджмента лет рейтинговым Развитие организационной Презентации Кол-во фирмам культуры Котировка акций Руб., $/акц. Инвестиционные потоки Руб., $. Рост ПТК и объекты Оптимизация имущественной Оценка капитализированной Анализ капитализации недвижимости структуры корпорации и ее стоимости корпорации и ее изменения компаний структурных отдельных подразделений подразделений Руб., $. подразделений Купля-продажа Котировка акций на фондовых Руб., $/ акц. компании, корпорации Аренда рынках Ликвидация Выплаты по дивидендам Руб., $/ акц. фондовом и Регистрация Доходы от аренды Руб., $ товарном Оценка непрофильных активов Руб., $ рынках, Бюджетные отчисления Руб. изменения в рейтинга позиций на инвестициях 18 4. Эффективность государственно-частного партнерства Получившее активное распространение с середины 90-х годов государственно- частное партнерство (ГЧП) отражает сложившиеся в мире тенденции целенаправленного вовлечения финансовых ресурсов и менеджмента из частного сектора в сферу ответственной деятельности публичного сектора. При этом под ГЧП понимают взаимодействие сторон, представляющее взаимный стратегический интерес и выгоды, развивающееся в рамках более широких, чем определены, в частности, гражданскоправовым законодательством, и, в то же время, реализуемое через возможное многообразие нормативно регулируемых форм и механизмов. В мировой практике среди наиболее распространенных ГЧП – масштабные проекты по развитию внутри- и межгосударственной транспортной инфраструктуры, проекты в сфере здравоохранения и образования. Стоимость таких проектов достигает сотен миллионов долларов, а сроки измеряются десятилетиями. И поскольку партнерские отношения строятся на основаниях взаимной выгоды, то большое значение приобретает оценка эффективности в рамках различных форм и проектов партнерства. Характерно, что попытки решения проблемы оценки эффективности основаны на разработке нормативных требований в части ее обоснований путем использования модернизированной методической и расчетной базы. В основу расчетных обоснований закладывают определенное развитие традиционных приемов инвестиционного анализа и бизнес-планирования7. Развитие названных подходов с учетом особенностей ГЧП привело к изменениям взглядов на ряд вопросов, например, на выбор продолжительности и этапов проектного анализа. Период оценки, в частности, предлагается распространить на весь срок партнерских соглашений, часто, измеряемый десятилетиями. Целесообразно также применить интегрированный подход для оценки эффективности во взаимодействиях государственного собственника с консорциумом различных компаний, вовлекаемых в партнерство на всем длительном интервале времени его подготовки и реализации. Специфически проявляет себя смена в процессе партнерства форм собственности на объекты партнерства и ряда нормативных и иных условий взаимодействий. Представляется важным осмысление мировой практики планомерного повышения требований к качеству объектов и результатов партнерства: объектов градостроительной 7 Цвиркун А., Акинфиев В. Анализ инвестиций и бизнес-план: методы и инструментальные средства. – М.: Изд. «Ось-89», 2002. – 288 с. Соловьев М.М. Партнерство и современные механизмы управления государственной и муниципальной собственностью // в сб. материалов международной конференции "Управление государственной и муниципальной собственностью в крупном городе: российский и германский опыт". - М.: МГУУ, 2007, с. 21-27. 19 инфраструктуры, предоставления государством услуг населению, непосредственно к качеству рабочего пространства зданий и помещений органов государственного управления. Характерно, что ставшие уже привычными концепции устойчивого развития целенаправленно дополняют нормативными требованиями улучшения окружающей среды и качества обслуживания, используемых материалов, конструирования рабочего пространства с максимальным использованием естественного освещения и т.д. (так называемое «зеленое строительство – здоровая среда обитания»). Все это, естественно, ведет к определенному удорожанию строительства и неоднозначно оцениваемым финансовым и социальным результатам на этапах функционирования построенных по таким нормативам объектов. В соответствии с такими изменениями в подходах к оценке эффективности применяемое ранее критериальное понятие строгой оптимизации трансформируется в многовариантный обобщающий анализ так называемой ценности партнерства (Value for Money, или VfM-анализ)8. Следует подчеркнуть, что указанные тенденции при анализе и оценках партнерских отношений и материализующих их проектов, тенденции движения в направлении нестрогих оптимизационных решений и оценок, использования качественных критериев интегрального социально-экономического характера, в общем-то, не представляется случайным. Здесь ключевую роль играет корневая сущность ГЧП как института, в принципе выходящего за рамки традиционных стандартов и количественно оцениваемых критериев, во многом, опирающегося на социальные принципы доверия. В то же время, реализация целей партнерства происходит в рамках гражданско-правовых отношений и конкретных механизмов, таких как инвестиционные проекты и девелопмент, аутсорсинг и обратная аренда. А в оценках эффективности управления в рамках таких механизмов накоплен определенный опыт, наработаны стандарты и подходы, такие как уже упоминаемые стандарты инвестиционного анализа, прогнозных оценок недвижимости, стратегического и сценарного анализа. До окончательных решений нормативного характера здесь еще далеко, и перед специалистами по недвижимости, проектному анализу и государственному управлению предстает обширное поле для исследований и разработки соответствующих рекомендаций и стандартов. См.: Green Public-Private Partnership (2002) / Office of Government Commerce Report - www.hmtreasury.gov.uk., 42 p.: pp. 2-18. Value for Money Assessment Guidance (2004) / Report of HM Treasury. www.hm-treasury.gov.uk., 41 p. 8 20