Государственное управление как система

План и материалы к практическому занятию по теме 1:
«Государственное управление как система. Правовое и организационное обеспечение государственного управления в
современной России»
Учебные вопросы:
1. Государственное управление: сущность, основные функции и принципы формирования.
2. Структура государственного управления как системы.
3. Характеристика форм и методов государственного управления.
4. Качество государственного управления: сущность и содержание.
5. Организация государственного управления в современной России.
6. Правовое обеспечение государственного управления в Российской
Федерации.
Литература для подготовки к практическому занятию
Нормативно-правовые акты
а) законы Российской Федерации
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.). // Российская газета (РГ), 1993, 25 декабря.
2. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ
«О Конституционном Суде Российской Федерации» // КонсультантПлюс.
3. Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ
«Об арбитражных судах в Российской Федерации» // КонсультантПлюс.
4 Федеральный конституционный закон от 26 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ
«О судебной системе Российской Федерации» // КонсультантПлюс.
5. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» //
КонсультантПлюс.
6. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ
«О Правительстве Российской Федерации» // КонсультантПлюс.
7. Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» // КонсультантПлюс.
8. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ
(СЗ РФ), 2003, ст. 2063.
9. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной
гражданской службе Российской Федерации» СЗ РФ, 2004, № 31, ст. 3215.
10. Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» // КонсультантПлюс.
11. Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № N 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // КонсультантПлюс.
12. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-I-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» // КонсультантПлюс.
б) Указы Президента Российской Федерации
1.
Указ
Президента
РФ
от
6
апреля
2004
г.
N
490
«Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской
Федерации» // КонсультантПлюс.
2. Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261
«О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» // КонсультантПлюс.
3. Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // КонсультантПлюс.
4. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об
основных направлениях совершенствования системы государственного
управления» // КонсультантПлюс.
а) основная литература
2
1. Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (2000-2011 годы).
2. Государственная служба: Энциклопедический словарь / Под общ.
ред. В. К. Егорова, И. Н. Барцица. М.: РАГС, 2009.
3. Государственное управление: Учебное пособие / Авт.- сост. Голощапов Р. В., Пятков А. Г. Хабаровск: ДВАГС, 2005.
4. Аверин А. Н. Управление персоналом: Учебное пособие. М.: РАГС, 2011.
б) дополнительная литература
1. История государственного управления в России: Учебник / Под общей ред. Р.Г. Пихои. М.: РАГС, 2002.
2. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций.
Изд. 2-е дополн. М.: Омега-Л, 2004.
3. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление:
Учебник. М.: Гардарики, 2005.
4. Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление:
Учебник. – М.: ТК, Велби, Изд-во Проспект, 2004.
5. Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. В.А. Козбаненко. М.: «Статут», 2000.
6. Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. Ростов н/Д, 2000.
7. Князев С.Н. Управление: искусство, наука, практика: Учеб. пособие.
Мн.: Армита-Маркетинг, Менеджмент, 2002.
8. Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для
вузов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.
9. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Ростов н/Д, 1997.
10. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления:
Учеб. пособие. СПб.: Питер, 2003.
11. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. М.:
Юристъ, 2001.
3
12. Шамхалов Феликс. Основы теории государственного управления:
Учебник для вузов. М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2003.
Приложение
Материалы для изучения в ходе практического занятия
1. Государственное управление: сущность, основные функции и
принципы формирования.
Государственное управление – это сознательное воздействие всех государственных институтов на деятельность общества, его отдельные группы, в
котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые
цели и воля общества.
Функции государственного управления как системы:
1. Институциональная – посредством утверждения необходимых при
решении государственных вопросов социально-экономических, политических и гражданских институтов для распределения властных полномочий.
2. Регулятивная – создание системы норм и законов, которые призваны
установить общие правила, регулирующие поведение субъектов.
3. Целеполагающая – разработка и выбор приоритетных направлений
социально-экономического и политического развития путем реализации поддерживаемых большинством населения программ.
4. Функциональная – разработка и реализация действий, направленных
на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в лице ее ведущих отраслей.
5. Идеологическая – формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства.
Принципы формирования системы государственного управления
■ Принцип разделения властей. Предполагает разделение государственной власти на три сферы: законодательную, исполнительную и судебную, что должно служить условием эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата.
4
Система сдержек и противовесов, представленная реализацией принципа, способствует формированию сбалансированной политической системы, отвечающей признакам справедливости и целесообразности.
■ Принцип комплементарности. Характеризуется установкой на непрерывность в структуре власти. Принцип нацеливает на создание условий равномерного распределения властных функций в разрезе всей вертикали
управления по различным территориальным уровням.
■ Принцип субсидиарности. Определяет процедуру распределения и
перераспределения полномочий между управленческими уровнями государственной власти. Действие принципа определяет устойчивую последовательность исполнения властных полномочий управленческими органами и порядок распределения ответственности этих органов перед населением.
■ Принцип суверенности. Предполагает наличие фактической независимости как сущностного признака государства.
Государственный суверенитет означает «верховенство и независимость
власти, подчиненной праву, монополию на принуждение в рамках государственных правомочий и независимость государства в рамках международного правопорядка.
■ Принцип демократизма. Нацеливает на необходимость активного
участия населения в принятии решений государственного значения: формировании через избирательные процедуры органов власти, разработки программ территориального развития и т.д.
■ Принцип гомогенности. Отображает преимущество федерального
права перед региональным. Сущность принципа гомогенности заключается в
соответствии и соподчиненности регионального законодательства федеральному, чем обеспечивается единство государства и всеобщая подчиненность
всех институтов власти его Основному закону.
2. Структура государственного управления как системы
5
Государственное управление как система имеет соответствующую
структуру, которую следует рассматривать как совокупность устойчивых
связей в системе управления, обеспечивающих ее целостность.
В качестве основных структурных элементов системы государственного управления выделяются следующие подсистемы: институциональная;
нормативно-правовая; коммуникативная; функционально-структурная; профессионально-кадровая подсистема; профессионально-культурная; научнотехнологическая.
Институциональная подсистема – важнейший элемент системы госуправления,
характеризующаяся
наличием
организационно-
структурированной системы институтов власти и управления на федеральном, региональном и местном уровнях.
Нормативно-правовая подсистема – это сложная система с собственными элементами, важнейшими из которых являются: совокупность правовых норм и требований, регулирующих организацию и порядок деятельности
органов государственной власти и управления, а также совокупность норм и
методов правового воздействия государственных органов на общественную
среду.
Коммуникативная подсистема определяет управленческие отношения,
официальные (юридически урегулированные) и неофициальные (деловые и
неформальные) связи субъектов управления между собой по горизонтали и
вертикали, их взаимодействие с общественными институтами, организациями, гражданами, т.е. такая коммуникация, без которой нормальное функционирование системы государственного управления невозможно.
Функционально-структурная подсистема – это функциональная структура системы органов государственного управления, различающихся в
управленческих функциях по предмету, содержанию, способу и объему воздействия.
Профессионально-кадровая подсистема определяет в качестве одного
из наиболее важных элементов системы государственного управления нали6
чие в институтах власти и управления квалифицированных, профессиональных кадров, способных правильно и своевременно использовать нормативноправовые установки, достижения науки в практической функциональноуправленческой деятельности.
Профессионально-культурная подсистема характеризует профессиональную культуру управленцев как важную составляющую системы государственного управления. Культура управленцев это субъективный фактор
управления, определенное слияние интеллекта и действий. Это совокупность
и характер профессиональных знаний, образцов административной этики,
социально-политических ценностей и правовых норм, исторического опыта и
современных гуманистических ориентаций, а также реальное поведение их
носителей.
Сущность научно-технологической подсистемы заключается в том, что
научная проработка и современная технологизация государственного управления позволят избежать стихийности и хаотичности в управлении, придать
ему характер целеустремленности и динамичности, обеспечить высокий уровень управленческой эффективности.
3. Характеристика форм и методов государственного управления
Формы государственного управления – это отработанные практикой
устойчивые способы фиксации функциональной организации и совокупности
оптимальных приемов и методов, с помощью которых субъектом управления
достигаются поставленные цели.
В самом общем виде формы государственного управления можно разделить на два блока: правовые и организационные.
Правовые формы с точки зрения их содержания и механизма применения являются предметом права. К ним относятся: издание нормативных правовых актов и индивидуальных (административных) актов, заключение договоров, принятие государственных программ, регистрация, лицензирование,
применение различных административных мер и др.
7
В организационных формах государственною управления реализуется
деятельность государственных органов по руководству и управлению процессами социальных преобразований, осуществляемых в государстве и обществе. Эти формы включают в себя принятие государственно значимых решений по стратегическим и тактическим вопросам, определение путей и
средств их реализации, принятие оперативных мер воздействия при возникновении тех или иных нестандартных ситуаций.
Под методами государственного управления понимаются официальные способы властного воздействия государственных органов на процессы
общественного и государственного развития, на деятельность государственных структур и конкретных должностных лиц в пределах их компетенции и в
установленном порядке.
Методы государственных решений, составляющие их элементы, имеют
свою специфику, связанную с использованием в качестве средства управляющего воздействия властных полномочий. В арсенале средств – разнообразные виды политическом капитала (орудий власти), которыми располагает тот
или иной государственный орган управления: материального, человеческого,
информационного и др. Результаты применения методов государственного
управления воплощаются в реализации функций государства, в осуществлении конкретных задач по созданию нужных обществу продукции, благ и
инициированию необходимых процессов.
В зависимости от средств управляющего воздействия различаются методы: административно-правовые, организационные, политические, экономические, социальные, информационные, идеологические и социальнопсихологические.
Возможны иные типологии. По характеру воздействия: демократические, авторитарные, принудительные, манипуляционные, мобилизационные,
партисипативные. По результатам воздействия: революционные и реформаторские, инновационные и консерваторские.
8
4. Качество государственного управления: сущность и содержание
Качество государственного управления обозначает степень соответствия деятельности государственных служащих ключевым ценностям государственного управления. Понятие «ключевых ценностей» принимает разное
значение в зависимости от того, какой подход к государственному управлению (правовой, политический или менеджеристский) используется для оценки деятельности государственных служащих.
Широко используемая в мире методика ООН по оценке «качественного
управления» учитывает ключевые ценности различных подходов:
Ценности правового подхода
o
Верховенство права – наличие справедливых законов и дей-
ственная защита прав человека, особенно для демократических меньшинств.
o
Равенство и недискриминация – равный подход ко всем гражда-
нам.
Ценности политического подхода
o
Участие – участие граждан в процессе принятия государственных
решений, как непосредственное, так и через организации гражданского общества
o
Оперативность – административные процессы в разумное время
обеспечивают вовлечение и дают возможность участия всех заинтересованных лиц.
o
Ориентация на консенсус – используются механизмы посредни-
чества и иные способы для достижения общего согласия при принятии решений в интересах всех членов общества.
Ценности менеджеристского подхода
o
Результативность и эффективность – органы власти производят
результаты, которые удовлетворяют общественные ожидания, и в то же время наилучшим образом используют ресурсы, находящиеся в их распоряжении, заботясь о воспроизводстве этих ресурсов.
Универсальные организационные ценности
9
o
Прозрачность.
o
Подотчетность.
Наряду с политическими, правовыми и менеджеристскими ценностями
в методике ООН можно выделить «универсальные организационные ценности» (прозрачность и подотчетность), которые относятся не к конкретному
содержанию деятельности органов власти, а к решению характерной для любой организации агентской проблемы. Именно одновременное наличие прозрачности и подотчетности является предварительным условием решения
проблемы качества государственного управления и позволяет обеспечить реализацию ключевых ценностей государственного управления. Без наличия
необходимой информации о деятельности государственных служащих, нельзя ими управлять (использовать «кнут и пряник»). Без возможности управлять информация о деятельности государственных служащих не имеет полезного применения.
5. Организация государственного управления в современной России
В современной России государственное управление осуществляют следующие органы:
1) Президент РФ (глава государства);
2) Федеральное Собрание (парламент, состоящий из двух палат: Государственная Дума и Совет Федерации – органы законодательной власти);
3) Правительство РФ как орган исполнительной власти;
4) министерства, службы, агентства;
5) система судебных органов (Конституционный Суд РФ, Верховный
Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и т.д.).
Должность Президента России была учреждена в 1991 г., а первый
президент был избран путем прямых всенародных выборов 12 июня 1991 г. В
соответствии с Конституцией РФ президент является главой государства,
символом верховной власти. Он занимает особое место в системе органов
10
государственной власти и не входит напрямую ни в одну из ее ветвей. Порядок выборов Президента РФ установлен Федеральным законом от 10 января
2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации».
Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации является
высшим представительным и законодательным органом Российской Федерации. Федеральное Собрание действует самостоятельно в пределах своей компетенции и олицетворяет законодательную ветвь власти.
Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и
Государственной Думы. Двухпалатный состав парламента в России обусловлен ее федеративным устройством. Совет Федерации является органом представительства всех субъектов Российской Федерации, а Государственная Дума выражает интересы всех граждан РФ независимо от их места жительства,
а также политических партий, имеющих всероссийский статус.
Правительство РФ является высшим федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим руководство большинством сфер и отраслей управления и обеспечивающим общее экономическое, социальнокультурное развитие страны.
Министерство РФ – это федеральный орган исполнительной власти,
осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Его
возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации.
Федеральная служба является федеральным органом исполнительной
власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной
сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной
службы.
11
Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции
по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.
В настоящее время судебная система РФ устанавливается в соответствии с Федеральным конституционным законом от 26 декабря 1996 г. «О
судебной системе Российской Федерации». В Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые
судьи субъектов Российской Федерации, составляющие судебную систему
Российской Федерации.
К федеральным судам относятся:
• Конституционный Суд РФ;
• Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные
суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции;
• Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды
округов, арбитражные суды субъектов РФ, составляющие систему арбитражных судов.
К судам субъектов РФ относятся:
• конституционные (уставные) суды субъектов РФ;
• мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов
Российской Федерации.
Сложность государственного управления, многообразие органов государственной власти привело к появлению специализированных органов, реализующих особые функции, но не входящих ни в одну из ветвей власти.
К таким органам можно отнести прокуратуру, Счетную палату, Центральный
банк, Центральную избирательную комиссию, Уполномоченного по правам человека.
12
6. Правовое обеспечение государственного управления в Российской Федерации
Под правовым обеспечением государственного управления в России
понимается разработка и издание нормативно-правовых актов, направленных
на регулирование и совершенствование деятельности органов власти, принимающих участие в государственном управлении.
К основным нормативно-правовым актам, которые в настоящее время регламентируют государственное управление в Российской Федерации можно отнести:
● Конституцию РФ как основной закон государства.
● Федеральные конституционные законы РФ ( от 21 июля 1994 г. № 1ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»; от 28 апреля 1995
г. N 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»; от 26 декабря
1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»; от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»; от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по
правам человека в Российской Федерации»; от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ
«О Правительстве Российской Федерации».
● Федеральные законы РФ (от 10 января 2003 г. № 19 «О выборах Президента Российской Федерации»; от 27 мая 2003 г. № 58 «О системе государственной службы Российской Федерации»; от 27 июля 2004 г. № 79 «О
государственной гражданской службе Российской Федерации»; от 5 августа
2000 г. № 113 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального
Собрания РФ»; от 18 мая 2005 г. № N 51 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»).
●
Указы
Президента
РФ
(от
6
апреля
2004
г.
N
490
«Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской
Федерации»; от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Феде13
рации (2009-2013 годы)»; от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных
органов исполнительной власти»; от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных
направлениях совершенствования системы государственного управления»).
14