С равни тель

С
равни
тель
ноправовой анализ деклараций о доходах и имуществе в различных
странах.
Прошко Павел
Введение
Декларации о доходах, имуществе и обязательствах имущественного
характера (Public Official Assets declarations, POA) – один из институтов, без
которого борьба с коррупцией является весьма затруднительной. В России
практика применения данных деклараций находится пока что в зачаточном
состоянии,
т.к.
отсутствует
подтвержденный
временем
порядок
предоставления деклараций, а механизм ответственности за неопубликование
или за опубликование заранее искаженных сведений не работает. Это связано
с
отсутствием
нормальной
внутригосударственной
правовой
базы,
отсутствием желания самих чиновников проводить какие-либо реформы в
данной области, а также с противодействием введению общепризнанных
международных институтов в правовое поле России.
В качестве примера можно привести активное противодействие
чиновников ратификации Конвенции ООН против коррупции от 31 октября
2003 г. в полном объеме. Как известно, до сих пор не была ратифицирована
ст. 20 указанной Конвенции («Незаконное обогащение»), которая звучит
следующим образом:
При условии соблюдения своей конституции и основополагающих принципов
своей правовой системы каждое Государство-участник рассматривает возможность
1
принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем
чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается
умышленно, незаконное обогащение, т.е. значительное увеличение активов
публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно
не может разумным образом обосновать1.
Любые попытки, направленные на ее ратификацию, не одобряются и
так и остаются проектами2. В то же время во многих государствах, в том
числе даже в странах третьего мира, вводятся институты опубликования и
проверки деклараций чиновников.
Само собой, принятие одного только института опубликования и
проверки деклараций не искоренит коррупцию, однако опыт других стран,
например, Сингапура3, показывает, что избрание уже проверенных за
рубежом методов борьбы с коррупцией позволяет добиваться невероятных
результатов.
Северная Америка
США
США обладают богатым опытом в сфере публичных деклараций
чиновников. Конгрессом в ответ на Уотергейтский скандал4 был принят Акт
об этике поведения государственных служащих США 1978 г. (Ethics in
Government Act, Ethics Act), предусматривающий предоставление детальной
финансовой информации высокопоставленных чиновников всех трех ветвей
государственной власти5. Акт предусматривает ежегодное опубликование
финансовой информации президента, вице-президента, членов Конгресса,
федеральных судей, назначаемых президентом должностных лиц, а также
всех других публичных лиц и работников, которые занимают должности
Официальный текст конвенции на русском языке. http://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Publications/Convention/08-50028_R.pdf
2
Пресса России: Правительство не против коррупции? http://www.bbc.co.uk/russian/russia/2011/05/110520_rus_press.shtml
3
Mohammed Ali. Eradicating Corruption – The Singapore Experience. http://www.tdri.or.th/reports/unpublished/os_paper/ali.pdf
4
Watergate scandal. - http://en.wikipedia.org/wiki/Watergate_scandal
5
Ethics in Government Act of 1978 http://www.law.cornell.edu/uscode/html/uscode05a/usc_sup_05_5_10_sq3_20_I.html
1
2
выше определенного порога, получают доходы выше определенного порога
или обладают правом на установление правил или законов6.
В качестве примера масштаба применения данного Акта можно
привести форму SF-278 отчета о раскрытии финансовой информации
руководящими сотрудниками исполнительной ветви власти (Executive Branch
Personnel Public Financial Disclosure Report)7. Так, например, опубликованию
подлежат сведения о природе, источнике и сумме доходов, подарков,
компенсаций, об имуществе и долговых обязательствах, а также о передаче
недвижимости и ценных бумаг. Помимо этого в декларации указывается
информация об имуществе супругов и детей.
Акт также предусматривает возможность получения информации о
задекларированном имуществе в течение шести лет, после опубликования
сведений о нем8. На сегодняшний день многие декларации чиновников
можно найти в Интернете. Например, в публичном доступе находится
декларация Барака Обамы9 за 2009 г.
Однако
некоторые
органы
государственной
власти
США
устанавливают определенный порядок доступа к данным деклараций.
Обычно он включает в себя предоставлением запроса, в котором указывается
имя, фамилия, адрес, телефон, место работы запрашивающего, а также
название/имя
и
адрес
лица
или
организации,
от
имени
которого
запрашивается информация.
Ответственность: Акт предусматривает ответственность лиц за
непредоставление информации в виде штрафа в размере до 50000$,
тюремного заключения на срок до 1 года или совокупности этих мер
ответственности10.
6
§ 101 of Ethics in Government Act of 1978 http://www.law.cornell.edu/uscode/html/uscode05a/usc_sec_05a_00000101----000-.html
7
Executive Branch Personnel Public Financial Disclosure Report https://www.sf278wizard.state.gov/editdocument.aspx?documentid=2&from=2&categoryid=1&form_format=3
8
§ 105 of Ethics in Government Act of 1978 http://www.law.cornell.edu/uscode/html/uscode05a/usc_sec_05a_00000105----000-.html
9
http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/potus-278-2009.pdf
10
http://www.law.cornell.edu/uscode/html/uscode05a/usc_sec_05a_00000104----000-.html
3
Канада
Канадское
законодательство
предусматривает
опубликование
деклараций широким кругом должностных лиц начиная от членов
Парламента и заканчивая офицерами Королевской Канадской конной
полиции. Все требования к декларациям находятся в Кодексе о конфликте
интересов и отношениях, возникающих после прекращения трудовых
(Conflict of Interest and Post-Employment Code for Public Office Holders),
впервые изданном в июне 1994 г., однако время от времени обновляемом11.
Помимо этого, в 2006 г. был принят Акт о государственной отчетности
(Federal Accountability Act; An Act providing for conflict of interest rules,
restrictions on election financing and measures respecting administrative
transparency,
oversight
and
accountability)12,
который
предусматривает
создание должности Комиссара по вопросам этики (Ethics Commissioner) и
Офиса по вопросам конфликтов интересов (Office of the Conflict of Interest), в
обязанности которых входит, помимо прочего, проверка исполнения данного
Акта. Офис и комиссар публикуют отчеты о применении положений Акта,
результаты расследований и примененные к нарушителям санкции для
публичного доступа13.
Ответственность:
в
Канаде предусмотрены
три режима для
различных должностных лиц: для членов Парламента, для должностных лиц
и для гражданских служащих. Размещение информации членов Парламента
регулируется Актом, однако ответственность в нем не предусмотрена.
Опубликование деклараций и меры ответственности для должностных лиц
регулируется
Актом.
Максимальный
штраф
за
нарушение
сроков
опубликования декларации составляет 500$. Ответственность гражданских
служащих регулируется внутриведомственными актами.
11
Conflict of Interest and Post-Employment Code for Public Office Holders http://pm.gc.ca/grfx/docs/code_e.pdf
12
http://www.parl.gc.ca/HousePublications/Publication.aspx?Language=E&Mode=1&DocId=3294507
13
Reports and publications. – http://ciec-ccie.gc.ca/Default.aspx?pid=12&lang=en
4
Латинская Америка
Аргентина
Основным нормативно-правовым актом, регулирующим вопросы
декларирования имущества, является Закон об этике правительственных
служащих 25188 1999 г. (Ethics in the Public Service Law, Ley de Ética en la
Función Pública)14. Закон обязывает всех государственных служащих
публиковать
декларацию
необходимую
для
о
доходах,
предотвращения
а
также
конфликта
иную
информацию,
интересов.
Закон
предоставляет право знакомиться с материалами декларации любому лицу,
отправившему письменный запрос. Согласно ст. 10 Закона запрос должен
содержать имя и фамилию запрашивающего, причину запроса и для каких
целей ему требуется информация. Закон устанавливает ответственность за
использование информации в незаконных или коммерческих целях, однако
исключает ответственность при использовании информации в СМИ.
Ответственность: Закон предусматривает внесение изменений в ст.
268 (3) Уголовный кодекс (Penal Code) страны. При умышленном искажении
фактов в декларациях или неопубликовании декларации чиновник может
быть приговорен к тюремному заключению на срок от 15 дней до 2 лет, а
также предусмотрена возможность пожизненного запрета на занятие
государственных должностей для чиновника.
Перу
Перу является уникальной страной в плане подхода к декларациям
чиновников,
т.к.
непосредственно
необходимость
необходимость
Конституцией
периодической
1993
таких
г.15
публикации
деклараций
Ст.
закреплена
40
предусматривает
доходов
государственных
14
http://www.snapundp.org/DemocraticGovernanceTempDocumentLibrary/Argentina%20Ethics%20in%20the%20Public%20Service%
20Law%201999.pdf
15
http://www.teleley.com/biblioteca/constitucional/5000b.htm
5
служащих, а ст. 41 обязывает всех государственных служащих, в т.ч.
управляющих
государственными
фондами
или
организациями,
предоставлять юридически заверенную информацию об их доходах или
собственности, приобретенную за время пребывания в должности.
В соответствии с положениями Конституции 13 июля 2002 г. был издан
Закон об открытости и доступности к публичной информации (Law on
Transparency and Access to Public Information)16, который предусматривает
еще одну особенность данной страны – изъятие информации о доходах
публичных лиц из категории личной информации, а также полный доступ
индивидов на получение информации, касающейся их прав и свобод (в т.ч. и
вышеуказанной) в судебном порядке. Такой принцип носит название habeas
data и распространен также в Бразилии, в Парагвае и на Филиппинах17.
Ответственность: ст. 377 Уголовного кодекса Перу предусматривает
ответственность
чиновников
за
неопубликование,
несвоевременное
опубликование деклараций или за указание искаженных фактов в виде
лишения свободы на срок до двух лет, а также штрафа в размере от 30 до 60
дней18.
Европа
Практически во всех европейских странах присутствует необходимость
опубликования деклараций государственных служащих в той или иной
форме. Группа государств по противодействию коррупции (The Group of
States Against Corruption, GRECO) при Совете Европы приняла в 2000 г.
Типовой кодекс поведения должностных лиц (Code of Conduct for Public
Officials)19, ст. 14 которого обязывает должностных лиц сообщать о личной
заинтересованности, а ст. 13 закрепляет довольно широкое определение
16
http://portal.unesco.org/ci/en/files/26143/12047262653Peru.doc/Peru.doc
http://en.wikipedia.org/wiki/Habeas_data
18
Штраф в Перу рассчитывается в днях. Так, определенная денежная сумма (ставка) умножается на
количество дней для получения полной суммы штрафа.
19
Recommendation No. R (2000) 10 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/Rec(2000)10_EN.pdf
17
6
конфликта интересов, в которое включаются также предполагаемые и
потенциальные конфликты.
Ответственность: ст. 28 кодекса предусматривает необходимость
наличия предпринять «соответствующие меры дисциплинарного характера».
Ответственность
административная
и/или
уголовная
вводится
непосредственно каждой из стран самостоятельно.
Страны постсоветского пространства
Латвия
Антикоррупционная система Латвии является одной из самых
действенных на всем постсоветском пространстве. В ее основу положены
Закон о свободе информации (Law on Freedom of Information)20 и Закон о
предотвращении конфликта интересов в деятельности должностных лиц
(Law on Prevention of Conflict of Interest in Activities of Public Officials)21, ст. 4
которого распространяет действия закона на широкий круг субъектов
начиная от президента и заканчивая солдатами, прокурорами и членами
местных советов, а также членами их семей и родственниками. Согласно ст.
24 в декларации должны включаться сведения о доходах должностных лиц,
их родственников, о собственности, ценных бумагах, сбережениях, денежных
переводах, долгах и займах, предоставленных им или ими. Согласно п.4 ст.
26
единственной
информацией
в
декларации,
которая
не
может
публиковаться, является информация о месте проживания должностного
лица и его персональный идентификационный номер.
Ответственность: в п.3 ст. 29 Закона на чиновника возложена
обязанность при необходимости доказать правдивость сведений, отраженных
в декларации. Если чиновник не может этого сделать или если проверка
обнаруживает
искажение
расценивается
как
20
фактов
незаконное
в
декларации,
приобретение
такое
поведение
собственности
и
ее
http://www.knab.gov.lv/uploads/free/freedom_of_information.pdf
21
http://www.knab.gov.lv/uploads/eng/on_prevention_of_conflict_of_interest_in_activities_of_public_officials.pdf
7
укрывательство от государства. В Законе говорится лишь о гражданскоправовой ответственности и необходимости возмещения нанесенного вреда
государству в полном объеме, в то время как иная ответственность должна
быть предусмотрена другими актами. Так, ст. 219 Уголовного кодекса не
отграничивает предоставление декларации физического лица от чиновника и
устанавливает в зависимости от обстоятельств ответственность в виде
лишения свободы на срок до 6 лет и штрафа в размере не более 100 средних
месячных окладов22.
Румыния
В Румынии сложилась довольно жесткая система декларирования
доходов чиновников, основанная на конституционном принципе свободного
доступа к информации (п.1 ст. 31)23. Помимо Конституции декларирование
имущества регулируется Законом об официальных отчетах и аудите
собственности сановников, судей, государственных чиновников и лиц,
занимающих руководящие посты 1996 г. (Law on Statement and Auditing of
Property of Dignitaries, Magistrates, Civil Servants and Persons with Leading
Positions), а также Законом о мерах гарантирования открытости в действиях
лиц, занимающих ведущие государственные, публичные и коммерческие
позиции, для предотвращения коррупции и применения санкций 2002 г. (Law
on Certain Steps for Assuring Transparency in Performing High Official Positions,
Public and Business Positions, for Prevention and Sanctioning the Corruption)24,
который внес определенные коррективы в Закон 1996 г. Так, например,
законами предусмотрен список субъектов, попадающих под их действия,
который включает практически всех гражданских служащих, выборных
должностных лиц, назначаемых политических деятелей, а также их супругов
и детей. Субъекты должны публиковать сведения о своем финансовом
состоянии, в т.ч. о долях в бизнесе, участии в оплачиваемой деятельности и
22
23
24
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/untc/unpan018405.pdf
http://www.cdep.ro/pls/dic/site.page?den=act2_2&par1=2#t2c2s0a31
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/nispacee/unpan012620.pdf
8
процентах по акциям. Все прочие доходы, вклады, требования должны
отдельно декларироваться при превышении порога в 10000 евро, а подарки –
300 евро. Согласно ст. 113 Закона 2002 г. все данные должны публиковаться
на сайтах соответствующих органов государственной власти.
Ответственность: Законы довольно объемны, а закон 2002 года
включает в себя даже сроки тюремного заключения за ненадлежащее
заполнение или неопубликование деклараций от 3 месяцев до 3 лет, а также
штрафы.
Африка
ЮАР
В Конституции ЮАР закреплен принцип обеспечения открытости
путем размещения своевременной, необходимой и достоверной информации
(п. g ст. 195)25. В дополнение к Конституции применяются отдельные законы,
например,
т.н.
Кодекс
Асмала
(Asmal
Code),
предусматривающий
декларирование имущества для государственных служащих и выборных
должностных лиц26, а также Кодекс поведения для членов Ассамблеи и
Постоянного Совета (Code of Conduct for Assembly and Permanent Council
Members)27 и Устав государственных служащих (Public Service Regulations)28.
Данные
документы
предусматривают
обязанность
декларирования
должностными лицами, их супругами и детьми имущества, акций и долей в
компаниях, недвижимости, дополнительных источников заработка, участия в
деятельности компаний, проведения консультаций, а также подарков,
полученных не от родственников или членов семьи (ст. 7,8 Кодекса). Тем не
менее, часть информации, в т.ч. об объеме долей в компаниях, размерах
денежных вознаграждений и информация о частных домах, считается
конфиденциальной (ст. 9 Кодекса).
25
26
27
28
http://www.info.gov.za/documents/constitution/1996/96cons10.htm
http://www.u4.no/helpdesk/faq/faqs2a.cfm#6
http://www.pmg.org.za/node/17035
http://www.chr.up.ac.za/undp/domestic/docs/legislation_32.pdf
9
Ответственность: в статье H главы 3 Устава опубликование
недостоверной
информации
или
неопубликование
декларации
рассматривается как проступок (т.е. уголовной ответственности за это не
предусмотрено, только дисциплинарная).
Другие страны Африки
Несмотря на попытки некоторых других стран Африки принятия
законодательства о декларировании доходов чиновников, эти меры не дали
должного результата или вообще не были воплощены в жизнь.
Азия и страны Тихоокеанского региона
Индия
Все должностные лица как на федеральном уровне, так и в штатах и в
муниципалитетах
имущество,
обязаны
декларировать
принадлежащее
им
или
недвижимое
членам
их
и
семей
движимое
на
праве
собственности29. Период декларирования составляет от одного года до трех,
однако вся предоставляемая информация не является публичной. Доступ к
информации согласно Акту о праве на выдачу информации (The Right to
Information
Act)30
принадлежит
государственным
информационным
комиссиям, но комиссии вправе отказать в выдаче.
Режим декларирования имущества политиков, участвующих в выборах
в Парламент или законодательный орган штата, намного более жесткий. В
2002 году Верховный суд постановил о необходимости всех кандидатов
декларировать под присягой свое движимое и недвижимое имущество, а
также имущество, принадлежащее их супругам и родственникам, включая
обязательства
(например,
кредиты
от
государственных
банков
или
неоплаченные счета за государственные услуги, такие как электричество,
29
Правило 18, Правила Поведения служащих федеральных органов власти 1964 г. (Central Civil Service
Conduct Rules) - http://www.referencer.in/CS_Regulations/CCS(Conduct)Rules1964/Rule_18.aspx Такие же
правила действуют на уровнях штатов и муниципалитетов.
30
http://righttoinformation.gov.in/webactrti.htm
10
воду
и
телефонное
публикуются
соединение)31.
вместе с
Данные
документами о
письменные
показания
выдвижении кандидата и
информацией от Избирательной комиссии на ее сайте для предоставления
голосующим информации об избираемых кандидатах. Помимо этого,
депутаты должны публиковать также информацию о любых возбужденных
против них уголовных делах за последние 6 месяцев. Подобная практика в
середине 2000-х гг. стала применяться и на уровне штатов. С 2006 года по
решению Избирательной комиссии также публикуются расходы партий на
предвыборную кампанию, которые размещаются в Интернете32 и на досках
объявлений на участках голосования.
После
победы
законодательного
финансовую
на
выборах
органа
отчетность
штата
каждый
обязуется
принадлежащего
член
Парламента
публиковать
ему
и
его
или
ежегодную
родственникам
имущества33. Тем не менее, в основной массе эти данные не разглашаются.
Некоторые штаты также ввели в действие законы о доступе к
информации и документах о панчаятах (деревнях) и муниципалитетах для
выборных представителей или для всего взрослого населения, обладающего
правом голоса в данной местности. Так, например, ст. 9 Акта Пунйаб
Панчаяти
Рай
1994
г.34
обязывает
должностных
лиц
панчаятов
опубликовывать информацию о своих доходах и тратах на ежегодном
собрании деревенского органа самоуправления.
Ответственность:
механизм
применения
ответственности
не
отработан до конца. До сих пор многие должностные лица на местах не
публикуют свои отчетности35.
31
Решение Верховного суда по делу «Индия против истцов: Ассоциации демократических
преобразований и других; с участием Союза за гражданские свободы и других» (Union of India (UOI) v.
Respondent: Association for Democratic Reforms and Another; with People's Union for Civil Liberties (PUCL) and
Another v. Union of India (UOI) and Another) от 2 мая 2002 г. - http://www.indiankanoon.org/doc/432897/
32
См. http://eci.nic.in/eci_main/mis-Political_Parties/political_parties.asp
33
Правила декларирования имущества членов Народной палаты (The Members of the Lok Sabha
Declaration of Assets Rules, (MLSDAR)) от 2004 г.
http://rajyasabha.nic.in/rsnew/members/declaration_assets_rules_2006.pdf
34
Punjab Panchayati Raj Act 1994 http://punjabrevenue.nic.in/panchayat_act2.htm#s9
35
http://www.indianexpress.com/news/state-info-commissioners-mum-on-asset-declar/773387/
11
Япония
Высшие должностные лица обязаны публиковать отчеты о подарках,
стоимость которых превышает 5000 иен (около 65 долларов), о переводах
ценных бумаг, а также о доходах свыше 1000000 иен (около 12820
долларов)36. Ст. 9 данного закона позволяет лишь частично публиковать
данную информацию.
Филиппины
С 1989 г. на Филиппинах закрепляется опубликование деклараций всех
должностных лиц и государственных служащих, а также их жен и
неженатых/незамужних детей37. Все указанные данные должны «быть
доступны для изучения в соответствующий период времени» (ст. 8) и
должны содержать сведения о недвижимости, персональном имуществе,
вкладах, обязанностях и долях в бизнесе. Помимо этого, право на получение
сведений об имуществе государственных служащих закрепляется п. 17 ст. 11
Конституции Филиппин38.
Также, как уже было сказано выше (см. Перу), на Филиппинах
действует принцип habeas data.
Ответственность: нарушение требований закона карается лишением
свободы на срок до 5 лет, штрафом до 5000 песо или совокупностью этих
наказаний. На усмотрение суда также остается отстранение должностного
лица от государственной службы.
Таиланд
36
Ст. 6-8 Закона о правилах поведения государственных служащих. http://www.cas.go.jp/jp/seisaku/hourei/data/npsea.pdf
37
Ст. 8 Кодекса поведения и этических стандартов, государственных должностных лиц и сотрудников
(Code of Conduct and Ethical Standards for Public Officials and Employees) http://www.pnp.gov.ph/main/index.php?option=com_content&view=article&id=174:republic-act-no6713&catid=67:useful-references&Itemid=133
38
http://www.chanrobles.com/article11.htm
12
Все
чиновники,
а
также
высокопоставленные
государственные
служащие обязаны заполнять декларации о своих доходах и обязательствах,
включая сведения о супругах и несовершеннолетних детях39. Помимо этого,
национальная комиссия по противодействию коррупции отвечает за
опубликование сведений из деклараций высших лиц государства в
Государственной Газете40.
Ответственность: в случае неопубликования декларации комиссия
вправе провести самостоятельное расследование и при нахождении
подозрительной собственности передать дело в прокуратуру. В дальнейшем
может быть возбуждено дело о взяточничестве, однако уголовной
ответственности за неопубликование декларации не предусмотрено.
39
Ст. 32 Статута о противодействии коррупции (Organic Act on Counter Corruption) 1999 г. http://www.thailawforum.com/database1/organic--act-5.html
40
Ст. 40 Статута о противодействии коррупции (Organic Act on Counter Corruption) 1999 г. http://www.thailawforum.com/database1/organic--act-6.html
13