Практика государственных закупок в Российской Федерации в
advertisement
Практика государственных закупок в РФ. Перспективы вступления России в ВТО и подписания Соглашения о государственных закупках Практика государственных закупок в Российской Федерации и перспективы вступления России во Всемирную торговую организацию 1. Введение 1.1 Общие сведения Стремление России вступить во Всемирную торговую организацию продиктовано желанием расширить рынки сбыта отечественной продукции, обеспечить приток иностранных инвестиций и улучшить конкурентную среду на рынках товаров и услуг. Россия ведет многосторонние переговоры со странами-участницами ВТО с целью получения наилучших условий присоединения (наиболее выгодный уровень тарифов, возможности использования инструментов торговой политики — антидемпинговых и компенсационных мер, поддержки национального производителя и т.п.). Одно из направлений переговоров между Россией и ВТО — это вопросы регулирования государственных закупок и присоединения России к Соглашению о государственных закупках (Government Procurement Agreement). Соглашение о государственных закупках в рамках ВТО направлено на снятие ряда ограничений на международную торговлю на рынках государственных заказов или, по крайней мере, снижения их негативных последствий. Страны-члены ВТО могут на добровольной основе присоединиться к данному соглашению, открыв свой рынок государственных закупок для других участников Соглашения, взамен получив такой же доступ на их рынки. Государственные закупки» (англ. government procurement) — закупки, осуществляемые органами государственной власти за счет средств соответствующих бюджетов. Наиболее значимый источник доходов бюджетов — налоги на корпорации и физических лиц, т.е. налогоплательщиков. Объем государственных закупок в странах с рыночной экономикой составляет обычно 10—15% ВНП, в России (по разным оценкам) 6—8% ВНП и имеет тенденцию к росту. Если обобщить зарубежный опыт регулирования государственных закупок, можно выделить следующие основные принципы функционирования системы государственных закупок: эффективное расходование бюджетных средств; экономное расходование средств при проведении закупок (достижение наилучшего соотношения цена / качество в конкретных условиях); достижение целей и реализация задач, ради которых проводится закупка; пресечение злоупотреблений государственными служащими своим служебным положением при проведении закупок; обеспечение открытости (информационной прозрачности) процесса закупок; обеспечение справедливого отношения ко всем участникам рынках при размещении государственных заказов; ответственность органов государственной власти за принятые решения по закупкам. Следует отметить, что государственные закупки не только решают задачу текущего обеспечения деятельности органов государственной власти, но и являются одним из мощных и эффективных инструментов государственной политики. В частности, через механизм государственных закупок можно: обеспечивать развитие рынков или сохранять конкурентную среду; стр. 1 из 19 308808351 Перов К.А., 2004 E-mail: perov@mail.ru Web: http://www.tria.newmail.ru/ Практика государственных закупок в РФ. Перспективы вступления России в ВТО и подписания Соглашения о государственных закупках поддерживать определенные регионы или группы населения (трудоизбыточные или трудонедостаточные регионы, национальные меньшинства и народные промыслы, предприятия инвалидов и ветеранов войн); поддерживать определенных субъектов рынка (национальные производители, малый бизнес, отдельные секторы экономики); проводить социальную, экологическую и прочие виды государственной политики путем установления особых правил или требований к социальным, экологическим и т.п. условиям выполнения государственных и муниципальных заказов. Рынок государственных закупок является весьма привлекательным для многих предприятий. Во-первых, возможность получения и выполнения государственного заказа зачастую показывает финансовую и техническую состоятельность предприятия, указывает на высокое качество его продукции («государство плохого не купит»). Во-вторых, в развитых странах рынок государственных закупок является достаточно стабильным и предсказуемым в своем развитии; более того, степень его внешней открытости обычно выше, т.е. получение государственного заказа гарантирует в значительной степени стабильное производство и финансирование. В-третьих, по крайней мере формально, для всех участников рынка созданы равные условия конкурентной борьбы и возможность получить государственный контракт на открытой состязательной основе существует у каждого предприятия. Все это приводит к тому, что отечественные и зарубежные предприятия стремятся получать государственные заказы. Однако зарубежные поставщики продукции, работающие в России, зачастую находятся в неравном положении, поскольку сталкиваются с общими проблемами и ограничениями международной торговли: использование рядом государств мер тарифного и нетарифного ограничения международной торговли; установление преференций национальному производителю; наличии обстоятельств, требующих обеспечение секретности в закупках для нужд национальной обороны и безопасности; использование различных подходов в области технического регулирования и стандартизации; значительные расхождения в нормативном правовом регулировании хозяйственных правоотношений; недостаточное развитие информационных систем, обеспечивающих международную торговлю; и т.д. Помимо вышеизложенного, государственные заказы являются одним из инструментов защиты и скрытого субсидирования национальной промышленности, что обеспечивает таким предприятиям конкурентные преимущества на мировом рынке. Такой подход противоречит основным положениям ВТО и подвергается критике со стороны стран-участниц Всемирной торговой организации. 1.2 Россия и Соглашение о государственных закупках ВТО Соглашение о государственных закупках является многосторонним необязательным соглашением, к которому каждая страна-участница ВТО присоединяется на добровольной основе. В настоящее время Соглашение подписали 28 стран-участниц ВТО (включая США, Европейский Союз и большинство стран, в него входящих, Япония и другие). Кроме того, 7 стран ведут переговоры о присоединении к Соглашению, 23 государства имеют статус наблюдателей. стр. 2 из 19 308808351 Перов К.А., 2004 E-mail: perov@mail.ru Web: http://www.tria.newmail.ru/ Практика государственных закупок в РФ. Перспективы вступления России в ВТО и подписания Соглашения о государственных закупках Основной целью Соглашения является создание условий для развития международной торговли на рынках государственных закупок путем снятия законодательных, тарифных и иных препятствий и ограничений. В рамках Соглашения однозначно перечисляются государственные организации федерального и регионального уровня, а также предприятия в государственной собственности, которые должны в своей деятельности руководствоваться не только требованиями национального законодательства, но и Соглашением. Требования Соглашения одинаковым образом распространяются как на сферу нормативного правового регулирования, так и на практику закупок; иными словами, присоединение страны к Соглашению означает необходимость приведения в соответствии с ним как нормативной правовой базы, так и правоприменительной практики. Указание конкретного перечня государственных организаций и предприятий, закупки которых попадают под действие Соглашение, является одной из отличительных его черт; другая особенность — обязательность применения требований Соглашения только для закупок, стоимость которых превышает установленные ценовые пороги. При этом Соглашение предусматривает разнообразные гибкие способы оценки стоимости закупок в зависимости от их регулярности и структуры цены сделки. 2. Законодательное регулирование государственных закупок в России на федеральном и региональном уровнях 2.1 Историческая справка После вступления России на путь построения рыночной экономики среди прочих возникла проблема материально-технического обеспечения деятельности органов государственной власти. После принятия в 1993 году Конституции РФ в России начался масштабный процесс пересмотра ранее принятых нормативных правовых актов. В 1994 году было принято несколько федеральных законов, в которых формулировались общие принципы формирования и размещения государственных заказов на различных сегментах рынка на добровольной и конкурентной основе, устанавливалась возможность использования конкурсов для размещения государственных заказов, определялись государственные заказчики, на которых эти правила распространялись. Подзаконными нормативным правовыми актами определялись конкретные правила подготовки и проведения конкурсов, устанавливались общие требования к государственному контракту. Спустя несколько лет была предпринята первая серьезная попытка создать систему государственных закупок с учетом зарубежного опыта: в 1997 году был принят Указ Президента РФ, основанный на Типовом законе ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг». Сфера его регулирования — любые закупки за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Указ предусматривал достаточно стройную систему способов закупок и жесткие условия их применения так, что размещение государственного заказа на неконкурсной основе становилось сложным и противозаконным для государственного служащего делом. Указ содержал подробное описание процедур конкурсов, предусматривал достаточно жесткие требования к обеспечению конкуренции и открытости процедур закупок. В 1999 году был принят федеральный закон, целью которого было приведение в соответствие ранее принятых многочисленных нормативных правовых актов. К сожалению, в процессе согласования интересов различных политических сил данный документ претерпел значительную «эволюцию»: сфера его правового регулирования была стр. 3 из 19 308808351 Перов К.А., 2004 E-mail: perov@mail.ru Web: http://www.tria.newmail.ru/ Практика государственных закупок в РФ. Перспективы вступления России в ВТО и подписания Соглашения о государственных закупках сужена только федеральными государственными нуждами, из всех видов процедур размещения государственных заказов остались только три вида конкурсов. Фактически, данный документ заменял отдельные положения Указа Президента РФ 1997 года. Воспользовавшись данной ситуацией, субъекты Российской Федерации стали самостоятельно разрабатывать и применять региональное законодательство в области государственных закупок. В 1998 году был принят Бюджетный кодекс Российской Федерации, устанавливающий общие принципы функционирования бюджетной системы, общие правила формирования доходов и осуществления расходов бюджетных средств. В том числе данный документ устанавливает необходимость использования конкурсных процедур заключения государственных контрактов. С 1999 года, сразу же после принятия вышеуказанного федерального закона, начата работа над новым законопроектом, объединяющим в себе всю проблематику проведения закупок для государственных нужд на федеральном и региональном уровнях. 13 мая 2004 года законопроект после долгих согласований был рассмотрен на заседании Правительства Российской Федерации и в очередной раз отправлен на доработку. 2.2 Текущая ситуация Расходование бюджетных средств на закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд в России регулируется Гражданским и Бюджетным кодексами Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и принятыми в их развитие иными нормативными правовыми актами. На уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления используется собственная нормативная правовая база по данному вопросу, принятая в соответствии с Конституцией РФ, Гражданским и Бюджетным кодексом РФ. Само понятие «государственные нужды» определено Гражданским кодексом Российской Федерации как «определяемые в установленном законом порядке потребности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования»1. Фактически это означает, что, любое расходование средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, а также внебюджетных фондов Российской Федерации на приобретение товаров, оплату работ или услуг является способом удовлетворения государственных нужд. Следует отметить, что понятие «государственные нужды» не включает расходы органов местного самоуправления. Согласно Конституции Российской Федерации2 (статья 132), органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местные бюджеты. Государственный (муниципальный) контракт является разновидностью гражданского договора. Отличие же государственных (муниципальных) контрактов от обычных договоров состоит в следующем: источники финансирования государственных контрактов — средства бюджета и внебюджетных источников финансирования; участие в контрактах в качестве одной из сторон органов государственной власти — государственных заказчиков или уполномоченных ими лиц. 1 Гражданский кодекс Российской Федерации, часть вторая, №14-ФЗ от 26.2001.1996 в ред. от 17.12.1999 2 Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.12.1993. стр. 4 из 19 Перов К.А., 2004 308808351 E-mail: perov@mail.ru Web: http://www.tria.newmail.ru/ Практика государственных закупок в РФ. Перспективы вступления России в ВТО и подписания Соглашения о государственных закупках Как уже говорилось, правоотношения, связанные с удовлетворением государственных нужд и проведением конкурсов, в Российской Федерации регулируются множеством нормативных правовых актов. Помимо Гражданского и Бюджетного кодексов РФ ряд норм приведен в федеральном законе «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»3 (далее — Закон о конкурсах) и Указе Президента РФ «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»4 (далее — Указ-305). Кроме того, ряд норм общего характера о порядке формирования и размещения государственного заказа содержится в законах «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»5, «О государственном материальном резерве»6, «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»7 и «О государственном оборонном заказе»8. Определенные требования к порядку размещения государственных заказов содержатся в антимонопольном законодательстве: законе РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»9 и федеральном законе «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг»10. Закон о конкурсах применяется в случае конкурсного размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд. Однако далее в Законе о конкурсах содержится новое толкование термина «государственные нужды» (по сравнению с определением, данным в Гражданском кодексе Российской Федерации): «государственные нужды —потребности Российской Федерации в товарах (работах, услугах), удовлетворяемые за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников финансирования». Таким образом, сфера правового регулирования Закона о конкурсах — это только федеральные государственные нужды, удовлетворяемые путем конкурсного размещения заказов. Ранее принятый Указ-305 имеет более широкую сферу правового регулирования: он распространяется на любых заказчиков, использующих средства федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, выделяемы в т.ч. в качестве государственной поддержки или государственных гарантий. Результаты сопоставления сферы правового регулирования этих двух документов представлены ниже (Таблица 1). Федеральный закон «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от 06.05.1999 №97-ФЗ 4 Указе Президента РФ «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» от 08.04.1997 №305 5 Федеральный закон «О поставках продукции для государственных нужд» №60-ФЗ от 13.12.1994 в ред. от 06.05.1999 6 Федеральный закон «О государственном материальном резерве» №79-ФЗ от 29.12.1994. 7 Федеральный закон «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» от 02.12.1994 №53-ФЗ. 8 Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» №213-ФЗ от 27.12.1995 в ред. от 06.05.1999. 9 Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» №948-1 от 22.03.1991. 10 Федеральный закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» №117-ФЗ от 23.06.1999. стр. 5 из 19 Перов К.А., 2004 308808351 E-mail: perov@mail.ru Web: http://www.tria.newmail.ru/ 3 Практика государственных закупок в РФ. Перспективы вступления России в ВТО и подписания Соглашения о государственных закупках Таблица 1. Сфера применения законодательства по государственным закупкам Вид государственного заказа Закон о конкурсах Указ-305 закупки за счет средств федерального бюджета да да закупки за счет средств федеральных государственных внебюджетных фондов да да закупки за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации нет да закупки за счет средств государственных внебюджетных фондов субъектов Российской Федерации нет да закупки за счет средств, предоставляемых в качестве государственной поддержки нет да закупки за счет средств органов местного самоуправления нет рекомендательный характер Как же говорилось выше, Закон о конкурсах предусматривает из всего арсенала способов закупок предусматривает только три вида конкурсов: открытый, закрытый и двухэтапный. В рамках Указа-305 предусматриваются, кроме этих видов конкурсов, процедуры запроса котировок и закупки у единственного источника. Кроме того, в Указе-305 при размещении заказов на поставки продукции для нужд национальной обороны и безопасности, связанные с режимом секретности, предусматривается закрытый специализированный конкурс. Результаты сопоставления предлагаемых Законом о конкурсах и Указом-305 способов закупки приведены ниже (Таблица 2). Таблица 2. Способы закупок продукции для государственных и муниципальных нужд, предусмотренные действующим законодательством Способ размещения государственного заказа Закон о конкурсах Указ-305 открытый конкурс да да закрытый конкурс да да закрытый специализированный конкурс двухэтапный конкурс нет да да да запрос котировок нет да закупка у единственного источника нет да возможность проведения предварительного (квалификационного) отбора да да В целом, и Закон о конкурсах, и Указ-305 основываются на единых подходах к процедурам проведения конкурса, последовательность которых может описана следующим образом: подготовка — публикация извещения — предоставление конкурсной документации — разъяснение конкурсной документации (при необходимости) — получение конкурсных заявок — вскрытие конкурсных заявок — оценка конкурсных заявок — определение победителя конкурса — заключение государственного контракта — завершающие процедуры. Описание процедур и требований в Указе-305 обычно бостр. 6 из 19 308808351 Перов К.А., 2004 E-mail: perov@mail.ru Web: http://www.tria.newmail.ru/ Практика государственных закупок в РФ. Перспективы вступления России в ВТО и подписания Соглашения о государственных закупках лее полное и точное по сравнению с Законом о конкурсах. В то же время Указ-305 содержит больше ошибок и неточностей. 3. Практика государственных закупок в России 3.1 Государственные закупки на федеральном уровне 3.1.1 Федеральные закупки и бюджетный процесс При рассмотрении государственных закупок на федеральном уровне прежде всего следует упомянуть недостаточную отработку бюджетного процесса в части взаимосвязи с процессами закупок. Во-первых, на федеральном уровне при составлении проектов смет доходов / расходов бюджетными учреждениями и проекта бюджета в целом зачастую используется принцип планирования «от достигнутого» без должной оценки прошлого опыта закупок и прогнозирования изменений в будущем. Программное / проектное планирование используется в основном при планировании и реализации федеральных целевых программ; использование минимальных государственных социальных стандартов и соответствующих нормативов затрат, предусмотренное Бюджетным кодексом РФ, в настоящее время является редким случаем. При этом на «верхнем» уровне происходит порой существенное изменение объемов и структуры финансирования без соответствующего согласования с закупающими организациями. Таким образом, в самом процессе планирования будущих расходов имеются существенные проблемы. Далее, в процессе исполнения бюджета по расходам имеют место проблемы несоответствия запланированных показателей и сроков финансирования реальному выделению средств. Так, в подавляющем большинстве случаев имеет место значительное недофинансирование государственных нужд в первом квартале каждого финансового года. Это связано с тем, что после принятия федерального закона о бюджете на следующий финансовый год происходит обратный процесс корректировки смет бюджетов в сторону изменения объемов и структуры финансирования. Эта работа продолжается обычно в январе—марте каждого финансового года. В конце года имеет место другая проблема: избыточное неплановое финансирование закупок. Ежегодно в ноябре—декабре план финансирования перевыполняется, иногда в разы. При этом перед закупающими организациями ставится задача израсходовать выделенные средства до конца финансового года (обычно 20-е числа декабря). Проведение предусмотренных законодательством конкурсных процедур в такой ситуации становится крайне проблематично. 3.1.2 Децентрализация государственных закупок Система государственных закупок продукции на федеральном уровне может быть охарактеризована как в максимальной степени децентрализованная: совместные (объединенные несколькими ведомствами) или централизованные (через специализированный орган власти или государственное предприятие) закупки практически отсутствуют. Иными словами, каждое министерство / ведомство, а также подведомственные им бюджетные учреждения проводят закупки самостоятельно: самостоятельно объявляют конкурсы, самостоятельно их проводят, самостоятельно заключают и исполняют государственные и муниципальные контракты. Более того, в рамках достаточно крупных министерств / ведомств отдельные структурные подразделения также самостоятельно организуют проведение закупок. стр. 7 из 19 308808351 Перов К.А., 2004 E-mail: perov@mail.ru Web: http://www.tria.newmail.ru/ Практика государственных закупок в РФ. Перспективы вступления России в ВТО и подписания Соглашения о государственных закупках Все это приводит к следующему: практика закупок различных министерств / ведомств / бюджетных учреждений сильно различается (разные требования к поставщикам, разные процедуры, разная документация), различные министерства / ведомства / бюджетные учреждения при закупке одних и тех же товаров (работ, услуг) не могут пользоваться оптовыми скидками, у различных министерств / ведомств / бюджетных учреждений поставку одних и тех же товаров (работ, услуг) выполняют разные поставщики (подрядчики, исполнители), поставщики (подрядчики, исполнители) каждый раз вынуждены «играть» по новым правилам, проконтролировать федеральные закупки практически не возможно. Характеристика основных элементов системы федеральных государственных закупок 3.1.3 Политическая воля высшего руководства Российской Федерации к повышению эффективности закупочной деятельности имеется, однако говорить о том, что она является ярко выраженной и действия по ее реализации являются последовательными не приходится. Один из наиболее ярких примеров этого — долгий путь нового законопроекта о государственных закупках (с 1999 года по настоящий момент!). Другой яркий пример — исключение из сферы действия федерального закона №97-ФЗ закупок за счет средств субъектов Российской Федерации. Некоторые нормы законопроекта, а также исключенные из него нормы, говорят скорее всего о том, что представление высших руководителей о государственных закупках сводятся скорее к повсеместному внедрению конкурсов вместо использования широкого инструментария конкурентных технологий на регламентированной основе. Нормативная правовая база включает множество документов различной юридической силы, принятых в разные исторические периоды и основанные на разных экономико-юридических концепциях, содержащих многочисленные несоответствия, пропуски и фактические ошибки. Общая характеристика нормативной правовой базы была дана выше (подраздел 2.2). Методическая база федеральных государственных закупок представлена прежде всего типовой закупочной документацией11 по проведению: предварительного квалификационного отбора при закупке товаров; предварительного квалификационного отбора при закупке подрядных работ; конкурсной документации при закупке товаров; конкурсной документации при закупке подрядных работ. Данные документы в своей основе представляют стандартную конкурсную документацию Всемирного банка12 без учета различий у целях закупок Всемирного банка и Российской Федерации и без адаптации к российской гражданско-правовой среде. Приказ Минэкономики России «Об утверждении методических рекомендаций по проведению торгов (конкурса) на закупку товаров (работ), квалификационному отбору поставщиков (подрядчиков) — (конкурсной документации» №117 от 30.09.1997. 12 Standard Procurement Document. Prequalification Document for Procurement of Works; Standard Bidding Document. Procurement of Goods; Standard Bidding Document. Procurement of Works. стр. 8 из 19 Перов К.А., 2004 308808351 E-mail: perov@mail.ru Web: http://www.tria.newmail.ru/ 11 Практика государственных закупок в РФ. Перспективы вступления России в ВТО и подписания Соглашения о государственных закупках Кроме того, Минэкономразвития России выпустила несколько писем с разъяснениями по применению отдельных положений действующего законодательства по госзакупкам, однако эти документы не имеют юридической силы и по ряду положений содержат расширительное толкование норм действующего законодательства. Контроль за проведением государственных закупок обеспечивается, с одной стороны, множеством специализированных организаций: текущий контроль — органы федерального казначейства Министерства финансов РФ; последующих контроль — Счетная палата РФ, Контрольное управление Президента РФ, Минэкономразвития России (в случае адресных обращений), Федеральная антимонопольная служба РФ (в случае обращений по фактам ограничения конкуренции) и др. С другой стороны, квалифицированное изучение вопросов правил и порядка проведения конкурсов в рамках проверок фактически отсутствует, поскольку квалификация большинства проверяющих недостаточно высока; в условиях недостаточно проработанной нормативной базы и отсутствия качественных методических рекомендаций по проведению закупок качество проверок в принципе не может быть высоким. Координация закупочной деятельности фактически осуществляется только Минэкономразвития России, имеющим на то соответствующие полномочия. Однако фактически деятельность Министерства по данному вопросу сводится к выдаче разрешений на проведение закупок способами с ограниченной конкуренцией (закрытый конкурс, двухэтапный конкурс, закупка у единственного источника), проведению эпизодических проверок закупочной деятельности и ведению статистического наблюдения и экономического анализа системы государственных закупок. Работа по выработке единой закупочной политики, равно как и разработка методических рекомендаций по проведению закупок практически не введется. Информационное обеспечение государственных закупок является недостаточным: на федеральном уровне Федеральным центром проектного финансирования при содействии Всемирного банка выпускается бюллетень «Конкурсные торги»13, имеющий статус официального издания. Тираж бюллетеня около 3500 экз. (число подписчиков электронной версии оценивается в 50 000), график выхода — дважды в неделю. В 2004 году ежемесячно в бюллетене публикуется в среднем 2 200 извещений о проведении открытых конкурсов и 1 700 уведомлений о результатах конкурсов (в 2003 году — 1 200 извещений и 800 уведомлений соответственно). Однако далеко не все извещения попадают в бюллетень: всего в 2003 году в бюллетене было опубликовано около 15 100 извещений о проведении открытых конкурсов и 9 900 уведомлений об их результатах при том, что согласно данным Госкомстата России всего федеральными органами исполнительной власти было проведено около 22 000 открытых конкурсов. В России на федеральном уровне налажена система подготовки кадров: при Государственном университете — Высшей школе экономики создано специализированное подразделение: Институт подготовки кадров для системы государственных закупок им. А.Б. Соловьева14. Кроме того, по всей России при высших учебных заведениях действует 23 региональных центра. Всего по состоянию на апрель 2004 года в России специальные программы обучения (продолжительностью от 2 до 4 недель) прошло более 27 400 специалистов федеральных, региональных и муниципальных органов управления. Существуют специальные «образовательные стандарты» для специалистов, участвующих в работе конкурсных комиссий; существует закрепленное поАдрес в сети Интернет http://www.bob.ru/ Адрес в сети Интернет http://www.igz.ru/ стр. 9 из 19 308808351 13 14 Перов К.А., 2004 E-mail: perov@mail.ru Web: http://www.tria.newmail.ru/ Практика государственных закупок в РФ. Перспективы вступления России в ВТО и подписания Соглашения о государственных закупках становлением Правительства РФ требование к обязательному прохождению курсов повышения квалификации. 3.1.4 Практика государственных закупок на федеральном уровне Важно отметить, что государственные закупки федеральных органов исполнительной власти в значительной степени сконцентрированы в центральном регионе РФ (прежде всего в Москве и Московской области, а также Санкт-Петербурге и Ленинградской области). При этом стоимость заключаемых государственных контрактов и их престижность достаточно высока. В условиях достаточного развития рынков товаров и услуг это определяет достаточно высокую конкуренцию за государственные контракты. Классифицируя основные нарушения, допускаемые федеральными государственными заказчиками при проведении закупок, можно выделить следующие группы нарушений: разбиение объема годовой закупки на части с целью многократного применения запроса котировок и ухода от применения конкурсного способа заключения договора; проведение закрытых конкурсов и закупок у единственного источника без согласования с Минэкономразвития России и без должного обоснования; информационные ограничения при объявлении конкурсов (отсутствие публикации, публикация с нарушением установленных сроков, публикация в изданиях с ограниченным распространением, отсутствие в публикации всей необходимой информации); ограничения прав поставщиков участвовать в конкурсе или предоставление незаконных преференций отдельным поставщикам (предоставление конфиденциальной информации, отказ или несвоевременная выдача конкурсной документации, завышенные требования к участникам конкурса, завышенные требования к закупаемой продукции, составление технических спецификаций под конкретную модель конкретного производителя и т.п.); подведение итогов конкурса с нарушением требований законодательства (использование невнятных технологий подведения итогов или критериев выбора победителя, подмена документов и т.п.); нарушение установленных законами сроков проведения процедур конкурса (объявления конкурса, приема конкурсных предложений, подведения итогов конкурса, заключения государственного контракта); необоснованное изменение цен или иных существенных условий государственного контракта по сравнению с выставленными на конкурс после его заключения; отсутствие или неправильное ведение соответствующей отчетности о проведении закупок. Приведем ряд примеров, характеризующих работу системы федеральных государственных закупок. Пример 115: в 2003 году из 95 главных распорядителей средств федерального бюджета статистические данные о произведенных закупках предоставили только 87 бюджетополучателей; это говорит о низкой исполнительной дисциплине в 15 Примеры 1—4 на основе данных Госкомстата России (по форме №1-конкурс) и доклада Минэкономразвития России по результатам закупок в 2003 году стр. 10 из 19 Перов К.А., 2004 308808351 E-mail: perov@mail.ru Web: http://www.tria.newmail.ru/ Практика государственных закупок в РФ. Перспективы вступления России в ВТО и подписания Соглашения о государственных закупках системе государственных закупок. Пример 2: наиболее часто применяемым способом закупки продукции для федеральных государственных нужд в 2003 году был запрос котировок — было проведено 189 716 запроса котировок, 148 648 закупок у единственного источника и только 21 929 открытых конкурсов. При этом общая стоимость заключенных государственных контрактов на открытом конкурсе составила 387,7 млрд. руб. (или 63% от общей стоимости израсходованных средств), по запросу котировок — 42,3 млрд. руб. (6,9%), у единственного источника — 122,3 млрд. руб. (19,9%). Эти данные говорят, с одной стороны, что открытый конкурс реально является основным (по стоимости совершенных сделок) способом закупок, и что доля неконкурсного размещения заказа все еще достаточно велика. Пример 3: межведомственная комиссия при Минэкономразвития России в 2003 году разрешила проведение закупок у единственного источника в 2407 случаях на общую сумму 64,4 млрд. руб. (или только 53% объема, реально размещенного у единственного источника); это говорит о злоупотреблениях государственными заказчиками неконкурсными способами размещения заказов. Пример 4: по результатам контрольных проверок, проведенных Минэкономразвития России в 2003 году, наиболее часто встречающимися нарушениями со стороны федеральных государственных заказчиков были следующие: нарушение сроков подписания государственного контракта по результатам конкурса (20 дней) — Минсельхоз России, Минсвязи России, Минкультуры России и другие; проведение закрытых конкурсов и закупок у единственного источника без согласования с Минэкономразвития России — Минсельхоз России, Минсвязи России, Минкультуры России, Минэнерго России и другие; нарушение сроков публикации извещений о проведении конкурсов и информации об их результатах — Минсельхоз России, Минкультуры России, другие. Положительным явлением следует считать рост числа случаев рассмотрения разногласий в арбитражных судах России. К сожалению, полная база данных материалов судебных разбирательств отсутствует или недоступна; известны наиболее «громкие» дела, дошедшие до арбитражных судов федеральных округов16. Применительно к конкретным конкурсам можно выделить следующие основные группы правонарушений, рассматриваемых в суде: незаконный отказ в участии в конкурсе (в том числе размещение государственного заказа без конкурса); необоснованное исключение из числа участников; нарушения порядка проведения торгов, приведшие к неверному определению победителя конкурса. Пример 5: наиболее известным судебным разбирательством по вопросам государственных закупок следует признать иск по результатам конкурса на разработку, внедрение и сопровождение аппаратно-программного комплекса первичной обработки материалов Вероссийской переписи населения 2002 года, поданный ЗАО «Аби Софтвер Хаус» к Госкомстату России и ЗАО «КРОК Инкорпорейтед» (победителю конкурса)17. В ходе судебных разбирательств было выяснено, что организатор конкурса (Госкомстат России) в ходе проведения конкурса и в оформлении его документами допустил ряд нарушений действующего законодательства (нарушение сроков проведения процедур, несоответствие текста извещения о проведении конкурса требованиям Гражданского кодекса РФ, применение противоречащей закону системы «двух конвертов» Информация «Вестника Института госзакупок» — http://www.igz.ru/vestnik/index.htm Дело №А40-14834/02-83-167, рассматривалось в Московском арбитражном суде в 2002 году. стр. 11 из 19 Перов К.А., 2004 308808351 E-mail: perov@mail.ru Web: http://www.tria.newmail.ru/ 16 17 Практика государственных закупок в РФ. Перспективы вступления России в ВТО и подписания Соглашения о государственных закупках — с техническим и коммерческим предложением отдельно, незаконный отказ от участия в конкурсе, проведение конкурса только с одним участником), что привело к признанию результатов конкурса недействительными и отмене заключенного государственного контракта. Следует также отметить, что ничего не известно о судебных делах, в рамках которых рассматривались бы системные вопросы государственных закупок (обжалование отдельных положений законодательства, организация контроля и координации, осуществление финансирования государственных нужд). 3.2 Государственные закупки на уровне субъектов РФ Государственные закупки на уровне субъектов Российской Федерации имеют много схожих с федеральной системой черт. Это обусловлено, прежде всего, историческими аспектами: после вступления в силу Указа Президента РФ №305 его нормы были «растиражированы» на региональном уровне. Это происходило на фоне политики децентрализации и делегирования полномочий сверху вниз, а также наличия серьезных центробежных сил на региональном уровне, что имело место в России в середине— конце 1990-х. Немаловажно учитывать, что уровень развития рынков и, соответственно, конкуренция, во многих субъектах РФ гораздо ниже, чем на федеральном уровне. Практика копирования норм федерального законодательства наложила отпечаток и организационные аспекты построения системы закупок субъектов РФ. Однако при создании систем закупок на региональных уровнях часто допускались ошибки: за основу разработок брался Указ Президента РФ №305, который по сравнению с первоисточником содержал ряд изъятий и фактических ошибок; за исключением редких случаев разработка регионального законодательства не сопровождалась тщательным изучением и анализом первоисточников и международного опыта; перенос федерального опыта осуществлялся без должного учета особенной гражданско-правового регулирования (в т.ч. в части проведения конкурсов), обычаев делового оборота, а также без учета различий в рыночной ситуации на федеральном и региональном уровне; зачастую процесс тиражирования опыта осуществлялся людьми, не имеющими должной квалификации в данном вопросе; процесс формирования систем закупок осуществлялся без учета острого недостатка в финансировании государственных нужд. В настоящее время субъекты РФ в своей деятельности по закупкам руководствуются Гражданским и Бюджетным кодексами РФ, региональным законодательством собственной разработки (при практически повсеместном молчаливом неприменении правил закупок, предусмотренных в Указе Президента РФ №305). На региональном уровне активно создаются специализированные предприятия и организации, которые осуществляют консолидированные / централизованные закупки продукции на профессиональной основе. Контрольно-координирующие функции в области закупок обычно возлагаются на министерство / комитет по экономике. Большинство субъектов РФ имеют официальные печатные издания, в которых публикуется информация о проведении конкурсов. Подготовка кадров осуществляется в одном из 23 региональных центров, обладающих соответствующими разрешениями на образовательную деятельность по государственным закупкам. Регионы достаточно активно внедряют электронные системы управления государственными закупками: известен опыт Челябинской области, Республики Чувашия, стр. 12 из 19 308808351 Перов К.А., 2004 E-mail: perov@mail.ru Web: http://www.tria.newmail.ru/ Практика государственных закупок в РФ. Перспективы вступления России в ВТО и подписания Соглашения о государственных закупках Республики Саха (Якутия), Липецкой области, Алтайского края, Новосибирской области, Белгородской области и др. Результаты их работы достаточно разнятся с федеральным опытом: в настоящее время на федеральном уровне мероприятия по внедрению систем и технологий электронной коммерции в рамках ФЦП «Электронная Россия» не дали значимого практического результата. На практике можно следующие типичные нарушения действующего законодательства в области государственных закупок на региональном уровне, носящие системный характер: в нарушение норм Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ и антимонопольного законодательства субъекты РФ часто устанавливают преференции местным поставщикам (подрядчикам); зачастую нормативные правовые акты субъектов РФ содержат расширительное или ограничительное толкование норм Указа Президента РФ; имеют место ограничения конкуренции (в том числе и прямого неисполнения федерального и регионального законодательства) путем размещения заказов на внеконкурсной основе без наличия соответствующих обоснований или создания организаций / предприятий с делегированием им властных полномочий или исключительных полномочий по осуществлению поставок продукции для региональных государственных нужд; особо следует отметить частую практику заключения администрациями субъектов РФ различных страховых договоров (обязательное или добровольное медицинское страхование; страхование неработающих граждан; страхование имущества и грузов; страхование государственных служащих) без проведения открытого конкурса и согласования его условий с антимонопольными органами согласно антимонопольному законодательству. Практика проведения процедур закупок и типичные нарушения аналогичны тем, что допускают федеральные органы исполнительной власти (см. подраздел 3.1.4). Наиболее известны и интересны несколько соответствующих судебных дел. Пример 6: в августе 2003 года Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела обращения18 по поводу несоответствия региональных нормативных правовых актов Хабаровского края и Ленинградской области требованиям федерального законодательства (Гражданского кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ и Указа Президента РФ от 08.04.1997 №305). Во всех случаях было принято решение о приведении региональных нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством, поскольку в них содержались ограничения на перемещение товаров и услуг, ограничения конкуренции, расширенное толкование норм федерального законодательства в превышение полномочий региональных органов власти. 3.3 Закупки органов местного самоуправления Особенности закупок органов местного самоуправления имеют свое начало в нормах действующего законодательства, обеспечивающего им достаточную широкую свободу в решении проблем местного значения; более того, ряд положений Конституции РФ и федерального закона «Об общих принципах организации местного само- 18 Определения судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 29.07.2003 №33-Г03-10, от 01.08.2003 №33-Г03-12, и от 15.08.2003 №58-Г03-23 стр. 13 из 19 Перов К.А., 2004 308808351 E-mail: perov@mail.ru Web: http://www.tria.newmail.ru/ Практика государственных закупок в РФ. Перспективы вступления России в ВТО и подписания Соглашения о государственных закупках управления в Российской Федерации»19 не позволяет напрямую распространять на муниципалитеты действие федеральных законов и указов Президента РФ в области правил и процедур закупок. Фактически местное самоуправление при проведении закупок руководствуется лишь крайне общими нормами Бюджетного и Гражданского кодексов РФ, а также местными (не федеральными и не региональными!) нормативными правовыми актами в области государственных закупок, если они разработаны и приняты в установленном порядке. Другой немаловажный аспект, который следует принимать во внимание при рассмотрении проблем закупок продукции для муниципальных нужд, это низкий уровень конкуренции за муниципальные заказы в связи с низким уровнем развития местных рынков вообще и невысокой стоимостью муниципальных контрактов в частности. Это определяет преимущественное использование упрощенных форм конкурентного выбора поставщика / подрядчика на муниципальном уровне без проведения конкурса. Следует различать практику закупок муниципалитетов, являющихся крупными территориальными образованиями (административными центрами соответствующих субъектов РФ, крупными промышленными центрами) и подавляющего большинства небольших городов / районов и поселков. Если первая группа муниципальных образований достаточно активно перенимает опыт федеральных структур и субъектов РФ в использовании конкурентных технологий закупок и пользуется благами достаточно развитого рынка, то в небольших муниципалитетах о сколько-нибудь значимом регулярном проведении конкурсов речи не идет. Практика закупок муниципалитетов во многом повторяет типичные ошибки и проблемы, имеющие место на федеральном и региональном уровнях (подразделы 3.1 и 3.2) с теми отличиями, что менее изощренна (порой даже излишне упрощена), имеет меньшие масштабы в денежном выражении, и является следствием отсутствия качественной нормативной правовой базы и должных знаний и навыков у муниципальных служащих. Наиболее типичным нарушением при проведении закупок на местном уровне можно назвать размещение муниципального заказа без конкурса. Пример 7: территориальное управление антимонопольного органа предъявило иск Администрации города Вологды на том основании, что муниципальный заказ на поставку лекарственных средств и изделий медицинского назначения был заключен без конкурса, что ограничило конкуренцию; это решение было безуспешно обжаловано Администрацией в суде20. 4. Концептуальные и фактические различия в законодательном регулировании государственных закупок в России по сравнению с Соглашением о государственных закупках в рамках ВТО Различие в целях и принципах 4.1.1 Изучение концептуальных различий между подходами к организации сферы государственных закупок в российских нормативных правовых актах и Соглашении о государственных закупках в рамках ВТО следует начинать с выявления главных целей соответствующего регулирования. Вышесказанное проиллюстрируем следующей таблицей, где проведем сравнение между официально декларируемыми целями Российской Федерации и ВТО (Таблица 3). Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №154-ФЗ от 28.08.1995 20 Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 28.08.01 №А122260/01-С28-V/5 стр. 14 из 19 Перов К.А., 2004 308808351 E-mail: perov@mail.ru Web: http://www.tria.newmail.ru/ 19 Практика государственных закупок в РФ. Перспективы вступления России в ВТО и подписания Соглашения о государственных закупках Таблица 3. Различия между целями, декларируемыми в Российском законодательстве о госзакупках и в Соглашении о государственных закупках ВТО Российская Федерация Всемирная торговая организация Действующее законодательство о госзакупках — цели поставок продукции для государственных нужд: создание и поддержание государственных материальных резервов РФ; поддержание необходимого уровня обороноспособности и безопасности РФ; обеспечение экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических обязательств РФ; реализация федеральных целевых программ. обеспечение эффективности расходования бюджетных средств; пресечение злоупотреблений государственных служащих при размещении государственных заказов. Соглашение о государственных закупах ВТО (1994) — основные принципы: необходимость многосторонней системы прав и обязанностей в отношении нормативной правовой базы и практики государственных закупок в целях достижения большей либерализации и расширения международной торговли; отказ от предпочтений в пользу отечественной продукции и отечественных поставщиков, или отказ от создания дискриминационных условий для иностранной продукции и иностранных поставщиков; обеспечение прозрачности нормативной правовой базы и практики государственных закупок; установление международных процедур извещения, консультаций, инспектирования и урегулирования международных споров в целях обеспечения соблюдения положений международных соглашений при соблюдении баланса прав и обязанностей на максимально достижимом уровне; учет потребностей и возможности развивающихся и наименее развитых стран. Проект федерального закона «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»21 (2004 год): определение единых правил и процедур размещения заказов для нужд Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; обеспечение единого экономического пространства в сфере размещения заказов на поставку продукции для государственных и муниципальных нужд; эффективное использование бюджетных и внебюджетных средств; расширение и стимулирование участия в процедурах размещения заказов поставщиков и предпринимателей; развитие добросовестной конкуренции; совершенствование деятельности органов государственной власти. 21 Доступен на официальном сайте Минэкономразвития России по адресу http://portal.economy.gov.ru/MertRuntimeWeb/CommandsServlet?elementId=1083305186969&categoryId=12 &action=ChangeView&mode=releasesdetail& стр. 15 из 19 Перов К.А., 2004 308808351 E-mail: perov@mail.ru Web: http://www.tria.newmail.ru/ Практика государственных закупок в РФ. Перспективы вступления России в ВТО и подписания Соглашения о государственных закупках Подход Соглашения о государственных закупках ВТО — это установление таких рамочных требований к национальному законодательству и практике закупок, которые обеспечивают реализацию целей Соглашения; иными словами, в Соглашении не прописываются конкретные детальные процедуры размещения заказов на конкурсе и не содержатся исчерпывающие требования, вместо этого имеет место установление таких требований, которые снимают торговые барьеры, обеспечивают равные возможности для конкуренции, обеспечивают должное информирование потенциальных поставщиков. Российское законодательство по государственным закупкам, как и любое национальное законодательство, предназначено для регулирования деятельности органов власти и государственных / муниципальных служащих; в этой связи оно является законодательством прямого действия и содержит подробные описания способов закупок, условий их выбора, процедур и требований к документам. Необходимо еще раз отметить, что в российским законодательством в ряде случаев установлены прямые запреты на участие иностранных поставщиков или поставки продукции зарубежного производства для государственных нужд (федеральные законы 97-ФЗ и 60-ФЗ). Таким образом, для реализации требований Соглашения о государственных закупках ВТО в России необходимо уточнить отдельные положения действующего законодательства в вопросах условий выбора способов закупок, сроков проведения отдельных процедур, обеспечения мер информационной открытости, установления объективных требований к поставщикам/подрядчикам независимо от их организационноправовой формы и формы собственности. 4.1.2 Различия в допускаемых способах закупок, условиях их применения В рамках системы нормативных правовых актов Российской Федерации необходимо предусмотреть достаточно широкий спектр процедур закупок, обеспечивающих должную эффективность размещения государственных / муниципальных заказов во всем диапазоне случаев: при закупках на высоко- / слабо-конкурентных рынках, при обычных закупках и закупках для нужд национальной обороны и безопасности, при больших и маленьких закупках, при закупках товаров / работ / услуг и т.д. В этой связи, как уже говорилось выше (подраздел 2.2), в России в основном применяются следующие способы закупок продукции для государственных / муниципальных нужд: открытый (одноэтапный) конкурс; закрытый (одноэтапный) конкурс; двухэтапный конкурс (открытый или закрытый); запрос котировок (запрос цен); закупка у единственного источника. Основным способом закупок провозглашается открытый конкурс; официальная статистика показывает, что этим способом заключается большинство государственных контрактов. Закрытый конкурс применяется в основном в случаях, когда необходимо обеспечить секретность информации о закупках; в ряде случаев он также применяется при закупках на рынках с ограниченной конкуренцией или при небольших закупках. Двухэтапный конкурс является достаточно редкой и сложной процедурой и, соответственно, он используется в сложных дорогостоящих комплексных проектах; доля этого способа закупок в общем объеме заключенных контрактов весьма невелика. Запрос котировок — самый применяемый (по частоте применения процедуры, но не по сумме заключенных государственных контрактов) способ закупки: он используется в случае небольших (около 8 тыс. долларов США) закупок относительно простой продукции. стр. 16 из 19 308808351 Перов К.А., 2004 E-mail: perov@mail.ru Web: http://www.tria.newmail.ru/ Практика государственных закупок в РФ. Перспективы вступления России в ВТО и подписания Соглашения о государственных закупках Закупка у единственного источника применяется достаточно широко как в силу отсутствия конкуренции на некоторых рынках, так и в силу соображений секретности, обеспечения национальной обороны и безопасности. Соглашением о государственных закупках ВТО предусмотрены следующие процедуры торгов: открытая процедура торгов (заявку на участие могут представить любые заинтересованные поставщики / подрядчики); селективная процедура торгов (заявку на участие могут представить только те поставщики / подрядчики, которые получили специальное приглашение сделать это или прошли аттестацию и занесены в постоянно действующие списки аттестованных поставщиков); ограниченная процедура торгов (фактически закупка на безальтернативной основе у заранее выбранного поставщика / подрядчика). Применение открытых или селективных процедур торгов осуществляется при превышении определенных ценовых порогов (Таблица 4); при этом во внимание принимаются все выплаты / вознаграждения в рамках договора. Необходимым условием для применения селективных процедур торгов является наличие системы «аттестации» поставщиков и ведение списков поставщиков, прошедших аттестацию (эти списки могут быть постоянно возобновляемые и непостоянные); к участию в селективных торгах приглашаются поставщики, занесенные в соответствующие списки. Таблица 4. Ценовые пороги (сводная информация по ведущим странам, на основе приложений 1, 2 и 3 к Соглашению о государственных закупках) Страна Ценовой порог для федеральных органов государственной власти, тыс. SDR Ценовой порог для региональных и местных органов власти, тыс. SDR Ценовой порог для прочих общественных организаций, тыс. SDR Товары Услуги Работы Товары Услуги Работы Товары Услуги Работы США 130 130 5 000 355 355 5 000 250 или 400 250 или 400 5 000 Канада 130 130 5 000 355 355 5 000 355 355 5 000 ЕС 130 130 5 000 200 200 5 000 400 400 5 000 Япония 130 130 4 500 200 200 15 00 0 130 130 15 00 0 Ограниченные торги могут применятся по результатам безуспешного проведения обычных торгов; или при наличии подозрений на сговор поставщиков; при приобретении предметов искусства или предметов, находящихся под защитой исключительного (авторского или патентного) права; при закупках вследствие острой необходимости; при дополнительных поставках продукции; при закупке прототипов или опытной партии продукции; при оплате дополнительных неплановых подрядных работ; при воспроизведении типовых строительных объектов (при условии, что первоначально подрядчик выбирался на основе открытой или селективной процедуры торгов); при закупках на исключительно выгодных условиях (распродажи); при заключении договора с победителем архитектурного конкурса. Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что в принципе набор способов закупок и условий их выбора в Российской Федерации и в соответствии с Соглашением о государственных закупках ВТО различается непринципиально, при этом Соглашение устанавливает даже более мягкие условия выбора селективных / закрытых процедур стр. 17 из 19 308808351 Перов К.А., 2004 E-mail: perov@mail.ru Web: http://www.tria.newmail.ru/ Практика государственных закупок в РФ. Перспективы вступления России в ВТО и подписания Соглашения о государственных закупках закупок. Единственное серьезное расхождение имеется в использовании процедуры двухэтапных торгов (перенесенной в российскую нормативную правовую базу из ТЗ ЮНСИТРАЛ): в Соглашении не предусмотрено проведение процедуры торгов в два этапа. Отсутствие в Соглашении способа закупки, аналогичного запросу котировок, проблемой не является: данные закупки скорее всего будут ниже установленных при подписании Соглашения ценовых порогов. Различия в процедурах 4.1.3 Поскольку российская нормативная правовая база строилась на основе рекомендаций ТЗ ЮНСИТРАЛ, учитывающих богатую зарубежную практику проведения торгов, серьезных расхождений в процедурах нет. Общая последовательность действий в любом случае может быть описана следующим образом: публикация извещения о проведении конкурса / широкое уведомление потенциальных поставщиков / подрядчиков о проводимых закупках; подготовка и предоставление соответствующей документации для торгов, во всех необходимых деталях описывающей технические требования к продукции; требования к срокам и условиям поставки; требования к условиям будущего договора; требования к участникам процедур торгов и порядку подтверждения соответствия этим требованиям; требования к порядку и срокам проведения процедур торгов; критерии и порядок определения победителя торгов; подача, прием и раскрытие заявок на участие в торгах; проведение при необходимости переговоров с участниками торгов; заключение договора. Разницы в сроках проведения процедур имеют место, но они не носят принципиального характера. Так, в России минимальный срок между публикацией / направлением извещения и завершением приема заявок на участие в торгах на федеральном уровне составляет 45 дней, на уровне субъектов РФ и местного самоуправления в региональных / местных нормативных правовых актах устанавливается срок 30 дней. Кроме того, в российском законодательстве предусмотрен срок 20 дней на заключение государственного контракта после определения победителя торгов и ряд других менее существенных сроков. Соглашение предусматривает минимальный срок 40 дней для открытых торгов и селективных торгов, предусматривающих использование постоянных списков аттестованных поставщиков; и 25 дней для селективных процедур, не предусматривающих использования постоянных списков поставщиков. 5. Перспективы гармонизации российского законодательства о государственных закупках в соответствии с требованиями ВТО Приведенный выше анализ показал, что система нормативного правового регулирования и практика государственных закупок Российской Федерации не во всех своих аспектах соответствует требованиям Соглашения о государственных закупках ВТО, однако эти различия в большинстве случаев не носят принципиального характера. 1. Наличие разногласий между Россией и ВТО в вопросах государственных закупок имеет свои корни в различных целевых установках. Для Российской Федерации — это устойчивое экономическое развитие государства, реализация внутренней и внешней национальной политики, защита территориальной целостности и обеспечение внешней и внутренней безопасности. Для ВТО — это развитие международной торговли, снятие лишних ограничений, обеспечение равных возможностей для поставщиков стр. 18 из 19 308808351 Перов К.А., 2004 E-mail: perov@mail.ru Web: http://www.tria.newmail.ru/ Практика государственных закупок в РФ. Перспективы вступления России в ВТО и подписания Соглашения о государственных закупках независимо от национальной принадлежности, разумная помощь развивающимся и наименее развитым странам. В ближайшей перспективе кардинальное сближение по данным вопросам вряд ли возможно (как и в любом другом случае). 2. Современное российское законодательство по государственным закупкам формировалось на основе зарубежного национального и международного опыта (рекомендации ЮНСИТРАЛ) при активном содействии Всемирного банка. В этой связи изначально в российскую нормативную правовую базу закладывались правильные подходы в области государственных закупок. В настоящее время эти подходы активно учитываются при разработке современного российского законодательства в области государственных закупок. 3. Как в законодательстве Российской Федерации, так и в рамках Соглашения о государственных закупках ВТО предусмотрен приоритет конкурентного размещения государственных заказов и заключения государственных контрактов. Более того, и в том, и в другом случае приоритет отдается процедуре открытых торгов. Здесь между позициями Российской Федерации и ВТО серьезных расхождений нет. 4. Как в законодательстве Российской Федерации, так и в рамках Соглашения о государственных закупках ВТО помимо открытых торгов предусмотрены иные способы закупок с ограниченной конкуренцией. Однако число способов закупок, применяемых в Российской Федерации, значительно выше, поскольку спектр задач, решаемых на национальном уровне объективно значительно шире, чем международная торговля товарами, работами и услугами. Данные расхождения могут быть устранены, с одной стороны, выведением из-под действия соглашения закупок отдельных министерств / ведомств или бюджетных учреждений; с другой стороны, приведением используемых процедур в соответствии с общими рамочными требованиями Соглашения о государственных закупках ВТО. 5. В Российском законодательстве установлены прямые ограничения на участие иностранных поставщиков и поставки зарубежной продукции для государственных нужд; эти требования, очевидно, устарели и должны быть отменены. В разработанных проектах законов о государственных закупках эти ограничения сняты. стр. 19 из 19 308808351 Перов К.А., 2004 E-mail: perov@mail.ru Web: http://www.tria.newmail.ru/