Госуд - юридического факультета Белорусского государственного

ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ
РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ И ИХ РАЗРЕШЕНИЕ НА ОСНОВЕ
КОДИФИКАЦИИ
О.И.Чуприс, заместитель декана по образовательным инновациям и
учебно-методической работе юридического факультета БГУ, кандидат
юридических наук, доцент
Аннотация. В статье отмечаются проблемы, обусловленные
множественностью нормативных правовых актов о государственной службе
в Республике Беларусь, их несогласованным правовым регулированием в
отношении различных видов государственной службы, использованием
разноотраслевого правового регулирования. Обосновывается необходимость
разрешения имеющихся проблем на основе кодификации, предлагается
обобщенное видение структуры кодекса государственной службы.
Государственная служба – важнейшее явление в жизни государства и
общества. Она затрагивает интересы как в целом государства, так и отдельных
индивидов: государственных служащих, а при ее осуществлении – и обычных
граждан. Вопрос о государственной службе кажется простым и понятным,
особенно при ее обыденном восприятии или буквальной трактовке правовых
норм. Обращение к системному анализу законодательства и практике его
применения выявляет массу проблем, требующих научного осмысления и
поиска путей их преодоления. Отдельные белорусские ученые неоднократно
обращали внимание на проблемы законодательства Республики Беларусь о
государственной службе, предлагали научное толкование тех или иных
ключевых понятий этого законодательства (Г.А.Василевич, К.И.Кеник,
А.Н.Крамник, В.В.Подгруша, А.Г.Тиковенко, К.Л.Томашевский и др.). На
системные противоречия законодательства о государственной службе указывал
и автор этой статьи, делая общий вывод о том, что правовое регулирование
государственной службы в Республике Беларусь в настоящее время далеко от
совершенства. В связи с чем отмечалась также невозможность разрешения
всего комплекса имеющихся проблем решением лишь некоторых из них.
Ставился также вопрос и о выборе наиболее оптимального способа их
разрешения, которым, по мнению автора, является кодификация
законодательства. Вместе с тем, хотелось бы дополнительно обратить внимание
ученых и практиков на ряд конкретных проблем, которые в наибольшей
степени отражают фактическое состояние законодательства в сфере правового
регулирования государственной службы Республики Беларусь, а также внести
некоторые предложения о структуре кодекса государственной службы.
В первую очередь следует отметить накопление значительного
нормативного массива о государственной службе, сопровождающегося
комплексностью ее правового регулирования нормами различной отраслевой
принадлежности, что отражается в нормативных правовых актах и не всегда
позволяет однозначно и безошибочно их применять. В качестве примера можно
привести положения о дисциплинарной ответственности судей. Кодексом о
судоустройстве и статусе судей [1] предусмотрена возможность привлечения
судьи как к специальной дисциплинарной ответственности по правилам,
предусмотренным этим Кодексом, так и к общей дисциплинарной
ответственности по трудовому законодательству. Вместе с тем с учетом
специфики судейской службы не все виды взысканий, предусмотренные
Трудовым кодексом Республики Беларусь [2] могут быть применены в
отношении судей по правилам трудового законодательства, а лишь замечание и
выговор. Согласно Трудовому кодексу следствием таких нарушений правил
внутреннего трудового распорядка как неоднократное применение
дисциплинарных взысканий в течение года и прогул, может быть увольнение,
которое в отношении судей не может быть применено по правилам,
установленным этим кодексом.
В этой связи представляется неверным с позиций определения судейской
службы как особого вида государственной службы установление в части
шестой ст. 114 Кодекса о судоустройстве и статусе судей порядка привлечения
к дисциплинарной ответственности. Нормы о труде могут быть взяты за
основу, но требуют интерпретации с учетом специфики судейской службы.
Полагаю, что применительно к судейской службе не следует отсылать к
трудовому законодательству. Особенности судейской службы проявляются
также и в особом характере их дисциплинарной ответственности, основанием
которой выступает нарушение правил служебного распорядка, от чего она
видоизменяет свой характер с общей на специальную, что и должно быть
регламентировано специальным законодательством об этом виде службы.
Из комплексности правового регулирования вытекают правовые
неточности, распространяющиеся также на другие виды государственной
службы. В частности, военизированные виды службы или прокурорская служба
в соответствии с их юридической природой, обусловленной административноправовыми основами их осуществления, которые очерчивают также специфику
данной службы как административно-правового явления, не могут
регламентироваться трудовым законодательством.
Вместе с тем, Закон «О прокуратуре Республики Беларусь» [3]
неоднократно делает отсылки к законодательству о труде (например, ст. 54, 55,
58, 63, 64). В ст. 56 этого Закона разграничиваются как самостоятельные
основания для обжалования решения о наложении дисциплинарного взыскания
вообще и о лишении классного чина или увольнении из органов прокуратуры, в
частности. Это, как отмечено выше, связано с разграничением этим законом
норм служебного и трудового законодательства применительно к прокурорской
службе. В то же время и лишение классного чина, и увольнение являются
дисциплинарными взысканиями и не требуют отдельного выделения.
Одной из значимых проблем в области государственной службы является
также отсутствие единства понятий и закладываемого в них смысла
различными актами законодательства, что автором ранее отмечалось
применительно к таким определяющим терминам, как «государственная
служба» и «дисциплинарная ответственность» и связанными с ними другими
понятиями [4, с. 23, 24, 33, 68-76, 219-224 и др.]. Так, Закон «О государственной
2
службе в Республике Беларусь» [5] (далее – Закон о госслужбе) имеет
предметом своего регулирования государственную службу и определяет ее
понятие в ст.2. Вместе с тем, он не распространяется на военнослужащих, а
значит, и на сферу их служебной деятельности. Поскольку только закон о
госслужбе дает определение государственной службы, то иная деятельность,
выходящая за рамки правового регулирования этого закона, государственной
службой называться не может. В противном случае будут иметь место коллизии
законодательства. Именно такая коллизия возникает из-за определения в Законе
«О воинской обязанности и воинской службе» военной службы как особого
вида государственной службы [6, ст. 1]. Последствием этой коллизии является
то, что одни категории военнослужащих, несущие службу, в частности, в
Министерстве обороны Республики Беларусь, признаются государственными
служащими, а все остальные – нет. Служба на военных должностях, кроме
должностей, закрепленных в штате Министерства обороны, не засчитывается в
стаж государственной службы. Поэтому по окончании военной службы при
переходе на гражданскую службу в государственные органы бывший
военнослужащий начинает карьеру государственного служащего в
соответствии с Законом о госслужбе как впервые поступающий на нее.
В связи с указанным есть и ряд проблем, касающихся применения Закона о
борьбе с коррупцией [7], поскольку не все положения этого Закона
безоговорочно могут быть распространены на военнослужащих и
военизированных служащих. Так, в нем содержатся отсылочные нормы к
законодательству о государственной службе и государственных служащих
(например, ст. 16–19), которое, как отмечено выше, на военнослужащих и
военизированных служащих не распространяется. Для разрешения отмеченных
коллизий в проекте Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и
дополнений в Закон Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией»
предусмотрены
отсылочные
нормы
также
к
законодательству,
распространяющемуся на указанных служащих, а в ряде статей эти служащие
названы в качестве специальных субъектов (например, об ограничениях,
связанных с долями участия в коммерческих организациях и совместной
службой близких родственников или свойственников).
Непризнание ряда служащих государственными служащими порождает
прямые родственные связи в непосредственно соподчиненных структурах и
непосредственную подчиненность и подконтрольность одного родственника
другому. Это относится, например, к главным государственным санитарным
врачам.
Данная проблема, как и ряд других, связана с недостаточной глубиной
правового регулирования государственной службы Законом о госслужбе, и
прежде всего неопределенностью видовой структуры государственной службы
и
системных
связей
между
видами
государственной
службы,
неразрешенностью в нем ряда организационных проблем, непосредственно
выходящих на эффективность государственной службы, в частности, о
проведении экзаменов при поступлении на государственную службу
специальным органом (организацией), а не непосредственно органом места
3
поступления на государственную службу, заблаговременной подготовке
отдельных государственных служащих (аппаратных служащих и судей),
механизме распределения функций государственного органа в его структуре по
должностям, мониторинге и оценке качества государственной службы,
правилах предупреждения и преодоления столкновения публичных и частных
интересов на государственной службе и других.
Таким образом, ряд фактов правовой реальности указывает на
необходимость
изменения
подходов
к
правовому
регулированию
государственной службы как значимого элемента правовой системы
Республики Беларусь и отражает необходимость скачка в законодательном
развитии. Подобное качественное преобразование будет способствовать
главной задаче правового регулирования общественных отношений,
отмеченной Г.А.Василевичем, – выступать «в качестве катализатора
прогресса», «отвечать новым вызовам времени», «предвосхищать потребности
завтрашнего дня» [8, с. 6, 11].
Такому скачку будет способствовать кодификация законодательства о
государственной службе. На желательность кодификации при накоплении
значительного количества нормативных актов, регулирующих определенную
сферу или область общественных отношений, для целей системного,
всеохватывающего, всестороннего, а значит, эффективного правового
регулирования указывают известные белорусские правоведы С.Г.Дробязко и
В.С.Каменков [9, с. 14, 19; с. 298–300].
В научной литературе встречались предложения о кодификации
законодательства о государственной службе. Они высказывались, в частности,
в Российской Федерации [10, с. 116; с. 141–145; с. 77–80 и др.]. Предлагалось
также принять Основы законодательства о государственной службе [11, с. 78–
80, 101–104]. Однако достаточных научных обоснований структуры данного
акта как кодекса изложено не было. Чаще всего предлагаемая структура
повторяла закон о государственной службе. В России научная идея
кодификации федерального законодательства о государственной службе не
была воспринята практиками. Полагаем, для России процесс кодификации
осложняется в виду структуризации ее государственной службы не только по
горизонтали как родо-видового явления, но и по вертикали при выделении в
ней государственной службы федерации и ее субъектов, а также
муниципальной службы. Вместе с тем в настоящее время в некоторых
субъектах Российской Федерации действуют нормативные правовые акты,
имеющие название «кодекс государственной службы» [12]. Однако по своей
структуре и содержанию эти акты все же ближе к законам.
Представляется, что в настоящее время в Республике Беларусь для
кодификации законодательства о государственной службе сложились все
условия: накоплен достаточный нормативный массив, который носит
устойчивый характер, имеется возможность вычленения обобщающих норм,
предложена доктринальная модель государственной службы как отрасли
законодательства, предрасположенной к кодификации.
4
Определяя структуру Кодекса, следует отметить необходимость выделения
в нем двух частей: Общей и Особенной.
Структура Общей части может быть представлена следующим образом:
раздел «Основы правового регулирования государственной службы» (общие
положения, принципы, управление государственной службой, государственные
должности, служебные разряды, стаж государственной службы); раздел
«Комплектование государственной службы» (общие основы комплектования
государственной службы, условия поступления на государственную службу,
способы замещения государственных должностей, оформление поступления на
государственную службу); раздел «Правовой статус государственного
служащего» (обязанности, права и ограничения государственных служащих,
поощрения и ответственность государственных служащих, дисциплинарная
ответственность государственных служащих); раздел «Осуществление
государственной службы» (реализация компетенции государственного органа и
государственной
должности,
служебный
регламент,
прохождение
государственной службы, споры на государственной службе); раздел
«Материальное и социальное обеспечение государственных служащих.
Гарантии служебной деятельности» (материальное и социальное обеспечение
государственных служащих; гарантии служебной деятельности, компенсации
государственным служащим); раздел «Прекращение государственной службы»
(основания прекращения, оформление прекращения государственной службы).
Особенная часть должна содержать элементы, регламентирующие
специфику отношений, возникающих в различных видах государственной
службы Республики Беларусь: политико-административной службы или
службы высших должностных лиц, службы в представительных органах
(служба депутатов Палаты Представителей, членов Совета Республики
Национального Собрания и депутатов местных советов депутатов), судейской
службы, прокурорской службы, аппаратной службы, дипломатической службы,
таможенной службы, службы в государственных организациях, наделенных
функциями органов государственного управления, военной службы,
военизированной службы. Структурирование конкретных разделов Особенной
части, отражающих структурно-видовое наполнение единой системы
государственной службы Республики Беларусь (деление их на главы) должно
осуществляться на основе критериев деления Общей части кодекса и с учетом
ее общих основ. В целом в разделах Особенной части следует объединить
специальные нормы об особенностях правового статуса тех или иных видов
государственной службы, которые в настоящее время регулируются многими
актами законодательства специального характера.
Однако при разработке Кодекса государственной службы необходимо
иметь в виду, что им будут регулироваться комплексные, чрезвычайно
разнородные отношения государственной службы, не все из которых могут
быть охвачены единым законодательным актом. Поэтому для отдельных
отношений этой сферы, связанным с осуществлением конкретных видов
государственной службы и спецификой поступления на некоторые виды
государственной службы, в частности, на службу в представительных органах,
5
целесообразно
субсидиарное
правовое
регулирование
положениями
кодифицированного нормативного правового акта и иных нормативных
правовых актов (Кодекса о судоустройстве и статусе судей, законов Республики
Беларусь «О прокуратуре Республики Беларусь», «О статусе военнослужащих»,
«Об органах внутренних дел Республики Беларусь» и др.).
Принятие Кодекса государственной службы решит и существующую ныне
проблему иерархии источников о государственной службе и их взаимосвязи.
При этом считаю необходимым выделение законодательства о государственной
службе в Едином правовом классификаторе Республики Беларусь.
Кодекс как принципиально новый и наиболее продуктивный акт при
регулировании больших сфер общественных отношений поможет разрешить
следующие вопросы, которые, по мнению многих ученых, он призван решать:
выведение
правового
регулирования
государственной
службы
на
принципиально новый уровень; создание целостного механизма правового
регулирования на базе уже сложившихся институтов; уточнение терминологии
и ее универсализация в рамках всей системы; ревизия актов и норм на предмет
непротиворечивости; отмена устаревших и недействующих норм и актов;
выявление и ликвидация пробелов и противоречий в законодательстве,
преодоление системных недостатков; корреляция норм общих и специальных
нормативных правовых актов; разрешение противоречий межотраслевого
регулирования; сокращение количества нормативных правовых актов;
разрешение проблем, имевших место в предыдущие периоды и др.
Таким образом, на Кодекс государственной службы Республики Беларусь
возлагается роль базового системообразующего нормативного правового акта, в
котором в наиболее систематизированном и согласованном виде и наиболее
полно должен быть урегулирован весь комплекс общественных отношений,
возникающих и существующих в сфере государственной службы.
Список использованных источников
1. Кодекс о судоустройстве и статусе судей : Кодекс Респ. Беларусь, 29
июня 2006 г., № 139-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 28.12.2009 г. //
Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО
«ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2010.
2. Трудовой кодекс Республики Беларусь : Кодекс Респ. Беларусь, 26
июля 1999 г., № 296-З : в ред. Закона от 31.12.2009 г. // Консультант Плюс :
Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац.
центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2010.
3. О прокуратуре Республики Беларусь : Закон Респ. Беларусь, 8 мая
2007 г., № 220-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 31.12.2009 г. // Консультант
Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр»,
Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2010.
4. Чуприс, О.И. Теоретико-правовые проблемы государственной службы
Республики Беларусь / О.И. Чуприс ; Нац. центр законодательства и правовых
исслед. Респ. Беларусь. – Минск : Право и экономика, 2009. – 310 с.
6
5. О государственной службе в Республике Беларусь : Закон Респ.
Беларусь, 14 июня 2003 г., № 204-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от
02.06.2009 г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный
ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. –
Минск, 2010.
6. О воинской обязанности и воинской службе : Закон Респ. Беларусь, 5
нояб. 1992 г., № 1914-XII : в ред. Закона Респ. Беларусь от 19.07.2010 г. //
Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО
«ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2010.
7. О борьбе с коррупцией : Закон Респ. Беларусь, 20 июля 2006 г.,
№ 165-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 28.12.2009 г. // Консультант Плюс :
Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац.
центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2010.
8. Василевич, Г.А. Конституционные нормы и принципы как основа
национальной правовой системы / Г.А. Василевич // Конституция Республики
Беларусь – основа преобразования государства и общества (к 10-летию
Основного Закона) : материалы респ. науч. конф., Минск, 3 марта 2004 г. /
Белорус. гос. ун-т ; редкол.: Г.А. Василевич [и др.]. – Минск, 2004. – С. 3–17.
9. Дробязко, С.Г. Отрасли права и отрасли законодательства в правовой
системе Республики Беларусь и их соотношение / С.Г.Дробязко // Право в
современном белорусском обществе : сб. науч. тр. / Национальный центр
законодательства и правовых исследований Респ. Беларусь.; ред.кол.:
В.И.Семенков (гл. ред.) [и др.]; – Минск: Право и экономика, 2010. – Вып. 5. –
С. 11–22; Каменков, В.С. Нужен ли хозяйственный кодекс Республики
Беларусь? В.С.Каменков // Право в современном белорусском обществе : сб.
науч. тр. / Национальный центр законодательства и правовых исследований
Респ. Беларусь.; ред.кол.: В.И.Семенков (гл. ред.) [и др.]; – Минск: Право и
экономика, 2010. – Вып. 5. – С. 297–305.
10. Сулемов, В.А. Государственная служба: основы становления,
трудности и перспективы развития / В.А. Сулемов // Государственное
управление и государственная служба в трансформирующемся обществе / Г.В.
Атаманчук [и др.] ; Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации ; под
общ. ред. Ю.В. Яковца. – М., 2001. – Гл. 3. – С. 101–140; Ноздрачев, А.Ф.
Законодательство о государственной службе / А.Ф. Ноздрачев // Оболонский,
А.В. Государственная служба (комплексный подход): учеб. пособие / А.В.
Оболонский, Л.И. Семенникова, А.Ф. Ноздрачев ; отв. ред. А.В. Оболонский. –
2-е изд. – М., 2000. – Гл. 3. – С. 110–145; Базилевский, И.А. Каким быть
Кодексу государственной гражданской службы? / И.А. Базилевский // Бюл. Мва юстиции Рос. Федерации. – 1998. – № 11. – С. 77–80.
11. Манохин, В.М. Служба и служащий в Российской Федерации:
правовое регулирование / В.М. Манохин. – М. : Юристъ, 1997. – 296 с.
12. Кодекс государственной службы Сахалинской области : Кодекс
Сахалин. обл., 18 сент. 1997 г. : в ред. Закона Сахалин. обл. от 03.07.2006 г. //
Консультант Плюс: Сахалинский выпуск [Электронный ресурс]. – 2009. –
7
Режим доступа : http://vff-s.narod.ru/sb/b1/042_00; Кодекс Хабаровского края о
государственной и муниципальной службе : Кодекс Хабар. края, 30 июля 1997
г., № 34 : в ред. Закона Хабар. края от 28.01.2004 г. // Софтинформбюро
[Электронный
ресурс].
–
2009.
–
Режим
доступа
:
http://www.softinfo.ru:8080/khvduma?doc&nd=995108069&nh.
8