Программно-целевой метод как метод государственного

ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ МЕТОД
КАК МЕТОД ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Л.Е. КАЛИНИНА
Калинина Л.Е., кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и
финансового права Кубанского государственного университета.
В статье анализируется программно-целевой метод государственного управления.
Проблемы применения метода связаны с переходным периодом общественного развития в
Российской Федерации. Разработка и реализация государственных программ требует правового
обеспечения, а также определения субъектного состава правоотношений.
Ключевые слова: программно-целевой метод, программа, государственное управление,
проблемы реализации, субъекты правоотношений.
The author analyzes the special-purpose programme of state management. Problems of
application of the method associated with the transitional period of social development in the Russian
Federation. Development and realization of state programs requires legal support and determine the
nature of legal relations.
Конец XX века в Российской Федерации охарактеризовался переходом от
распределительной экономики к рыночной. Экономисты становились на позицию, что участие
государства в рыночных механизмах должно быть минимальным - рынок отрегулирует все
самостоятельно. Терминология советского периода о государственном управлении общественной
жизнью отметалась как устаревшая. Воздействие государства воспринималось только в рамках
минимального регулирования.
Однако последние два десятилетия вернули вопрос участия государства в социальноэкономической жизни общества на прежние позиции. Да и мировой опыт использования
государственных как административных, так и финансовых механизмов в период экономического
кризиса лишний раз доказал, что без участия государства общество не может решить ни
экономических, ни иных проблем самостоятельно.
Государственное управление обладает довольно широким набором правовых приемов и
способов, используемых для достижения целей, которые специалисты называют методами
государственного управления. Г.В. Атаманчук выделяет следующие группы методов, находящие
применение в государственном управлении: методы научного познания (математическое
программирование, вероятностно-статистические методы, системный и функциональный
анализы; методы теории стратегических игр и статистической теории принятия решений;
экономико-статистическое
моделирование;
методы
прогнозирования,
социального
экспериментирования; графические; теории очередей или теории массового обслуживания);
методы функционирования органов государственной власти (методы работы с информацией,
методы правотворческой, оперативно-исполнительной и правоохранной деятельности, методы
подготовки и проведения организационных мероприятий, методы отбора и развития
управленческих кадров, методы исполнения и контроля); методы обеспечения реализации целей
и функций государственного управления (морально-этические, социально-политические,
экономические и административные) <1>.
-------------------------------<1> Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М: Норма, 2005.
Следует сказать, что методы государственного управления при переходе от одной
экономической формации к другой отличаются от методов, используемых при стабильных
экономических отношениях. Одним из актуальных методов переходного периода является
программно-целевой метод.
Особенность государственного управления проявляется в том, что исследования и научные
теории по его реализации ведутся в рамках большого количества дисциплин, что позволяет
говорить о междисциплинарном характере государственного управления. Проблема таких
исследований, как и проблема самого управления, проявляется в отсутствии комплексного
подхода, позволяющего рассматривать государственное управление как целостную систему.
Под целостностью системы государственного управления следует понимать
целенаправленность деятельности органов государственного управления в рамках выбранного
курса, с использованием экономически обусловленных управленческих технологий. И тогда
реализация программно-целевых методов должна осуществляться с учетом системной
направленности. Это означает, что между программами, разрабатываемыми и реализуемыми
различными органами государственного управления, должны прослеживаться системные связи и
отсутствовать межведомственная конкуренция. При этом если технологии и стоимость
реализации программ могут быть различными, то правовое обеспечение должно быть единым,
понятным как для государственных и муниципальных служащих, так и для граждан и юридических
лиц.
В рамках правового обеспечения реализации программно-целевых методов необходимо
решать вопросы следующего характера.
Во-первых, определение программных основ на уровне законов, в том числе и понятийного
аппарата, используемого при формулировании правовых норм. Действующий Федеральный закон
от 20.07.1995 N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социальноэкономического развития Российской Федерации" является основным документом для
рассматриваемых отношений, однако он не удовлетворяет современному состоянию экономики и
социальной жизни. Есть проект федерального закона "О государственном стратегическом
планировании", предложенный Минэкономразвития РФ <2>. Слабыми местами как действующего
Закона, так и проекта является определение понятий, используемых для характеристики
элементов программно-целевого метода.
-------------------------------<2> http://www.lerc.m/?part=articles&art=12&page=9
На уровне закона необходимо закрепить такие важные элементы программы, как:
- кто и на основании чего определяет цели программы;
- в какой административно-правовой форме должны приниматься программы;
- кто их должен разрабатывать (вопросы компетенции);
- как они должны реализовываться;
- как программы должны финансироваться;
- как оценивается результат программы;
- кто и какую ответственность несет за недостижение целей программы.
Во-вторых, определение соотношения политических и правовых актов, формулирующих
программы развития. Действующие законы и подзаконные акты связывают программы с
политикой, место которой различно: в одном случае, это система мероприятий и инструментов
государственной политики, в другом - определение приоритетов политики, в третьем - система
приоритетов и целей политики. При этом политические документы не очень встраиваются в
правовую систему Российской Федерации. Государственная политика в форме федерального
закона - редкое исключение (например: Федеральный закон от 23.08.1996 N 127-ФЗ "О науке и
государственной научно-технической политике" <3>). В форме указов Президента РФ и
распоряжений Правительства РФ принимаются концепции политики или вопросы политики по
какому-либо направлению общественной деятельности. Концепции политики и концепции
программ фактически по структуре друг от друга не отличаются.
-------------------------------<3> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4137; 2010. N 31. Ст. 4167.
В-третьих, фактическую реализуемость правовых актов, а не популизм идеи. Наличие даже
очень хороших норм права без возможности реализации на практике делает эту норму
нежизнеспособной. В данном случае мы получим огромное число программных документов и
отсутствие результата в социально-экономической жизни общества.
В-четвертых, эффективность и результативность правовых норм программно-целевого
характера. Любая государственная программа предполагает выделение под нее финансовых
средств, как бюджетных, так и внебюджетных. Поэтому эффективность программы будет зависеть
от соответствия целям и интересам участников программы. Здесь стоит лишь сказать о том, что в
качестве участников должны рассматриваться конечные получатели результатов программы
(физические, юридические лица, отдельные группы), а не структуры, распределяющие
государственные средства.
В-пятых, разработка системы мер юридической ответственности за ненадлежащее
исполнение или неисполнение принятых государственных программ. Здесь необходимо
рассматривать два аспекта:
- ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств (и тогда пересматривать
механизмы контроля над использованием целевых средств);
- ответственность за недостижение целей программы, неэффективность деятельности (то
есть определять ответственность должностных лиц, государственных органов, политической
партии и т.д.).
Вопросы ответственности могут решиться только после определения статуса самих
программных документов, то есть, если программы приняты ненормативными актами, то
говорить о мерах ответственности за их реализацию достаточно проблематично.
Как и для любых правоотношений, при реализации программно-целевого метода в
государственном управлении определяется субъектный состав. В административном праве
субъектами государственного управления являются органы исполнительной власти. Однако в
современных условиях должна быть пересмотрена доля государства при принятии публичных
решений, тем более направленных на длительное общественное развитие. Изолированность
государственных органов при разработке программ от общества (физических и юридических лиц,
общественных организаций) приводит к наличию программ, не поддерживаемых социальной
средой, а значит, безрезультатных.
Разработчики проекта федерального закона "О государственном стратегическом
планировании" под прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на
долгосрочный период понимают документ, содержащий систему научно обоснованных
представлений о направлениях и ожидаемых результатах социально-экономического развития
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в долгосрочном периоде <4>. То есть
одним из признаков прогноза является научная обоснованность. Данный признак определяет
необходимость наличия специалистов научных школ при анализе социально-экономического
развития. Однако сам проект федерального закона не предполагает участия научных школ при
стратегическом планировании, а закрепляет прогнозирование за органами государственной
власти.
-------------------------------<4> http://www.lerc.ru/?part=articles&art=12&page=9
Конечно, можно предположить, что научные школы будут привлекаться к разработке
программных документов через систему государственного заказа, но ни один закон не
определяет параметры субъектов для разработки важнейших для общества в целом целей,
критериев, задач и способов их достижения. В конкретной ситуации должны работать несколько
научных школ с разными научными показателями и разной научной направленности. К тому же
ограничением на сегодня является орган исполнительной власти, который предлагает
выполнение проекта, так как он ограничен рамками своей компетенции, а значит, может заказать
проект зачастую одностороннего содержания.
В разработке программ экономической направленности необходимо участие субъектов
предпринимательской деятельности или хотя бы их ассоциаций. Конечно, сложно говорить о
сложившемся в Российской Федерации классе предпринимателей, настроенных на длительное
существование, заботящихся о деловой репутации и стране, в которой они осуществляют
деятельность. Но без их участия реализация ни хороших, ни плохих программ невозможна, а
поэтому их мнение при разработке программ необходимо учитывать.
В рамках исследования можно сделать следующие выводы:
- во-первых, программно-целевой метод является методом переходного периода и требует
правового обеспечения;
- во-вторых, в рамках правового обеспечения необходимо определить правовые основы
метода, его элементы, формы, методы реализации;
- в-третьих, субъектный состав при реализации метода в государственном управлении
должен расшириться за счет научных школ, субъектов предпринимательской деятельности и иных
субъектов.