Методика проведения правовой экспертизы проектов

Государственное образовательное учреждение дополнительного
образования детей «Волгоградская областная специализированная
детско-юношеская спортивная школа Олимпийского резерва»
Пособие
«Методика проведения правовой экспертизы проектов административных
регламентов на предмет их соответствия действующему законодательству»
Разработчик:
старший инструктор-методист
И.В.Немцева
2012г.
г. Волгоград
2
Содержание
1. Экспертиза законности (обоснованности) включения государственных
функций и государственных услуг в компетенцию органа
исполнительной власти.
2. Экспертиза соблюдения прав и свобод, гарантированных гражданам и
юридическим лицам Конституцией РФ, федеральным законодательством,
нормативными правовыми актами субъекта РФ.
3. Подготовка заключения по итогам правовой экспертизы.
3
Механизм обеспечения единства правового пространства включает
следующее:
 завершение оформления законодательной базы по вопросу
определения
рамок
возможного
нормотворчества
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации;
 улучшение качества подготовки нормативно-правовых актов
участникам нормотворческого процесса путем повышения их
юридической квалификации, совершенствования нормотворческих
технологий, проведения полной масштабной правовой экспертизы;
 введение в юридическую практику элементов модельного нормативноправового регулирования по вопросам совместного ведения РФ и её
субъектов, а также отдельным вопросам местного значения.
В настоящее время в Российской Федерации не создано эффективной
действующей установленной федеральным законодательством системы
самоконтроля. Как правило, правовая экспертиза осуществляется органами
Министерства юстиции РФ и прокуратуры. Юридическая экспертиза
осуществляется этими органами в целях выработки в пределах их полномочий,
вытекающих из п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации,
совместно с органами государственной власти субъектов Российской
Федерации мер по обеспечения соответствия правовых актов субъектов РФ
Конституции РФ и федеральным законам. Данную систему нормоконтроля
можно назвать последующей, так как она проводится в отношении
нормативных правовых актов, вступивших в силу.
НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ,
РЕГУЛИРУЮЩИЕ ОТДЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
РЕАЛИЗАЦИИ МЕХАНИЗМОВ НОРМОКОНТРОЛЯ
НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ
Реквизиты нормативного правового акта
Указ Президента РФ от 10.08.2000г. №
1486 «О дополнительных мерах по
обеспечению правового пространства
Российской Федерации»
Краткое содержание нормативного
правового акта
Предусматривает проведение
юридической экспертизы
нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации и
включение их в федеральный
регистр»
4
Постановление Правительства РФ от
29.11.2000г. № 904 «Об утверждении
Положения о порядке ведения
федерального регистра нормативных
правовых актов субъектов Российской
Федерации»
Приказ Министерства юстиции РФ от
10.06.2000г. № 176 «О первоочередных
мерах по активизации работы
Министерства юстиции Российской
Федерации по обеспечению единого
правового пространства Российской
Федерации»
Приказ Министерства юстиции РФ от
18.10.2000г. № 296 «Об утверждении
Временного порядка проведения
юридической экспертизы нормативных
правовых актов субъектов Российской
Федерации»
Приказ Министерства юстиции РФ от
29.10.2003г. № 278 «Об утверждении
Рекомендаций по проведению
юридической экспертизы нормативных
правовых актов субъектов Российской
Федерации»
Приказ Министерства юстиции РФ от
12.01.2004г. № 5 «Об утверждении и
введении в действие разъяснений по
применению Положения о порядке
ведения федерального регистра
нормативных правовых актов субъектов
РФ»
Утверждает Положение о порядке
ведения федерального регистра
нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации
Регламентирует участие
территориальных органов Минюста
РФ в нормотворческой деятельности
субъектов РФ
Утверждает Временный порядок
проведения юридической экспертизы
нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации
Утверждает Рекомендации по
проведению юридической экспертизы
нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации
Утверждает разъяснения по
применению Положения о порядке
ведения федерального регистра
нормативных правовых актов
субъектов РФ
5
1. Экспертиза законности (обоснованности) включения
государственных функций и государственных услуг в компетенцию
органа исполнительной власти.
Административные регламенты исполнения государственных функций и
государственных услуг определяют:
 сроки и последовательность действий (административные процедуры)
органа исполнительной власти;
 порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и
должностными лицами;
 взаимодействие с другими органами исполнительной власти и
организациями при исполнении государственных функций или
предоставлении государственных услуг органами исполнительной
власти.
При проведении юридической экспертизы необходимо опираться на
положения Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Для
проведения правовой экспертизы необходимо убедиться, что используются
последние действующие редакции законодательных актов.
Проверка соответствия закрепленной в регламенте государственной
функции
предметам
ведения.
Необходимо
удостовериться,
что
государственная функция (государственная услуга), порядок исполнения
которой закреплен в регламенте, в соответствии с Конституцией РФ,
федеральным законодательством, договором между Российской Федерацией и
субъектом РФ (субъектом РФ и муниципальным районом):
 является предметов ведения субъектов РФ;
 закреплена как предмет совместного ведения Российской Федерации и
субъекта РФ;
 является предметом ведения Российской Федерации, переданным
Российской Федерацией на исполнение субъекту РФ,
а также в том, что данная функция не передана субъектом РФ на исполнение
Российской Федерации либо органам местного самоуправления.
6
Несоответствия регламента государственной функции Конституции
Российской Федерации и федеральному закону:
 принятие органами государственной власти субъектов РФ актов и норм по
предметам ведения Российской Федерации, в случае если это не
предусмотрено федеральным законодательством;
 принятие органами государственной власти субъектов Российской
Федерации актов и норм, нарушающих принцип разделения властей;
 включение в правовой акт норм и положений, противоречащих нормам
Конституции Российской Федерации и другим актам федерального
законодательства.





Признаки несоответствия регламента федеральному закону:
принятие регламента во исполнение отмененного федерального закона;
неправильный выбор федерального закона, примененного при принятии
регламента;
принятие регламента органом исполнительной власти, регулирующим
правоотношения в спортивной отрасли, если в его компетенцию не входит
функция, либо издание с превышением полномочий;
нарушение порядка принятия регламента;
иные признаки.
Проверка наличия нормативного закрепления функции за органом
исполнительной власти, регулирующим правоотношения в спортивной
отрасли города. Для этого необходимо провести анализ нормативных
правовых актов, закрепляющих те или иные функции за органом
исполнительной власти, регулирующим правоотношения в спортивной отрасли.
В случае если в результате проверки выяснится, что некая государственная
функция, связанная с развитием спорта на территории субъекта РФ, не
получила нормативного закрепления за органом исполнительной власти,
регулирующим правоотношения в спортивной отрасли субъекта РФ, следует
приостановить действие регламента, регулирующего исполнение указанной
государственной функции; либо руководству органа исполнительной власти,
регулирующего правоотношения в спортивной отрасли, войти в правительство
с предложением о нормативном закреплении за ним данной функции.
Проверка Регламента на отсутствие отсылочных норм неконкретного
характера, на соблюдение правил юридической техники. Чтобы избежать
создания правовой коллизии при проведении правовой экспертизы регламента,
7
необходимо убедиться, что формулировка государственной функции является
полной и не оставляет вопросов по процедуре её исполнения.
Любой нормативный акт, в том числе и регламент, как правило, имеет
следующие элементы:
1) форма акта;
2) наименование органа, принявшего акт (в целях определения компетенции
данного органа);
3) название акта, в котором должен быть в краткой форме отражен предмет
правового регулирования и которое должно соответствовать содержанию
правового акта;
4) дата и место принятия (или) подписания;
5) номер акта;
6) полное наименование должности лица, подписавшего акт;
7) источник официального опубликования;
8) дата (срок) вступления в силу.
При оценке правильности использования юридических терминов
рекомендуется проанализировать следующее:
 употребляется ли один и тот же термин в регламенте в одном и том же
значении;
 имеют ли термины общепризнанное значение;
 обеспечено ли единство понятий и терминологии с понятиями и
терминологией, используемыми в федеральном законодательстве.
Должны быть сделаны выводы о соблюдении (несоблюдении) требований к
структуре административного регламента и полного отражения информации,
наличие которой является обязательным.
8
2. Экспертиза соблюдения прав и свобод, гарантированных гражданам
и юридическим лицам Конституцией РФ, федеральным
законодательством, нормативными правовыми актами субъекта РФ.
Задача правовой экспертизы – снижение вероятности возникновения
конфликтных ситуаций.
К контрольным функциям относятся функции, связанные со сбором,
обработкой и анализом информации с целью подготовки соответствующих
выводов. Основное содержание деятельности в рамках исполнения
контрольных функций – экспертное аналитическое.
К надзорным функциям относятся функции по принятию мер
реагирования, мер ответственности и принуждения в связи с выявленными
нарушениями законодательства в ходе проведения контрольных мероприятий
или в результате анализа соответствующих материалов, полученных от органов
государственного контроля.
Соблюдение прав юридических лиц, гарантированных Конституцией
РФ, федеральным законодательством и нормативными правовыми актами
субъекта РФ. Основополагающий документ в системе правового
урегулирования контрольной и надзорной деятельности органов власти –
Федеральный закон от 08.08.2001г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного
контроля (надзора)».
При исполнении государственной функции по государственной
аккредитации региональных спортивных федераций действия органа
исполнительной власти, регулирующего правоотношения в спортивной
отрасли, могут затронуть права, установленные Федеральным законом от
19.05.1995н. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях». Порядок,
установленный данным Федеральным законом не позволяет на момент
государственной регистрации ввести ограничения, связанные с наличием лишь
одной региональной спортивной федерации по одному виду спорта. Это может
создать спорную ситуацию при наличии нескольких спортивных федераций по
одному виду спорта, прошедших государственную регистрацию в органах
Министерства юстиции (Регистрационной палате) и претендующих на
9
аккредитацию
в
органе
исполнительной
правоотношения в спортивной отрасли.
власти,
регулирующем
Гарантии права на информацию содержатся в Федеральном законе от
27.07.2006г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и
защите информации».
Соблюдение прав граждан, гарантированных Конституцией РФ,
федеральным законодательством и нормативными правовыми актами
субъекта РФ.
ПЕРЕЧЕНЬ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ,
УСТАНАВЛИВАЮЩИХ ПРАВА, СВОБОДЫ И ГАРАНТИИ ДЛЯ
ГРАЖДАН И ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ:
1. Конституция Российской Федерации
2. Федеральный закон от 07.02.1992г. № 2300-1 «О защите прав
потребителей»
3. Федеральный закон от 24.07.1998г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях
прав ребенка в Российской Федерации»
4. Федеральный закон от 19.05.1995г. № 82-ФЗ «Об общественных
объединениях»
5. Федеральный закон от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»
6. Федеральный закон от 08.08.2001г. № 134-ФЗ «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора)»
7. Федеральный закон от 26.07.2006г. № 149-ФЗ «Об информации,
информационных технологиях и защите информации»
Порядок оказания услуг, а также права получателей услуг и обязанности
организаций, оказывающих услуги, установлены в Федеральном законе от
07.02.1992г. № 2300-1 «О защите прав потребителей».
Ряд положений Федерального закона от 24.07.1998г. № 124-ФЗ «Об
основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» устанавливают
права в области физической культуры и спорта для детей.
10
3. Подготовка заключения по итогам правовой экспертизы.
В заключении по результатам проведения правовой экспертизы отражаются
следующие сведения:
 реквизиты
акта,
проходящего
правовую
экспертизу;
предмет регулирования и его соответствие сфере ведения субъекта (с
указанием конкретных статей и пунктов);
 состояние нормативного регулирования в данной сфере (перечень актов
федерального законодательства, на соответствие которым рассматривался
акт), необходимость и достаточность акта для урегулирования
общественных отношений;
 оценка компетенции принявшего акт органа государственной власти;
 соответствие содержания акта Конституции Российской Федерации и
федеральным законам;
 соответствие формы и текста акта правилам юридической техники.
При составлении экспертного заключения о соответствии акта
законодательству, вывод рекомендуется аргументировать.
При описании норм акта рекомендуется указывать:
1. положение (подпункт, пункт, абзац, часть статьи, статья, часть, раздел)
акта, противоречащее федеральному законодательству, а также его
содержание;
2. нарушенные положения законодательства (подпункт, пункт, абзац, часть
статьи, статья, часть, раздел Конституции Российской Федерации,
федерального закона и (или) иного акта органа государственной власти
Российской Федерации) и изложение их содержания.
Экспертное заключение дается на проект одного административного
регламента.
РАЗДЕЛЫ ЭКСПЕРТНОГО ЗАКЛЮЧЕНИЯ
Раздел 1. Общие сведения.
Указывается:
 наименование проекта административного регламента и органа
исполнительной власти, регулирующего правоотношения в спортивной
отрасли (как его разработчика);
 основания для проведения экспертизы;
 дата проведения экспертизы.
11
Раздел 2. Экспертиза законности включения государственных функций
и государственных услуг в компетенцию органа исполнительной власти,
регулирующего правоотношения в спортивной отрасли.
Указываются:
 предмет регулирования и его соответствие сфере ведения субъекта (с
указанием конкретных статей и пунктов);
 состояние нормативного регулирования в данной сфере (перечень актов
федерального законодательства, на соответствие которым рассматривался
акт), необходимость и достаточность акта для регулирования общественных
отношений;
 оценка компетенции принявшего акт органа государственной власти;
 соответствие содержания акта Конституции Российской Федерации и
федеральным законам;
 соответствие формы и текста акта правилам юридической техники;
соблюдение требований к структуре административных регламентов
исполнения государственных функций и административных регламентов
предоставления
государственных
услуг,
включая
наличие
в
административном регламенте предоставления государственной услуги
раздела «Требования к порядку предоставления государственной услуги», а
в разделе «Административные процедуры» - порядка обжалования действий
(бездействий) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе выполнения
регламента.
Раздел 3. Экспертиза соблюдения прав и свобод, гарантированных
гражданам и юридическим лицам Конституцией РФ, федеральным
законодательством и нормативными правовыми актами субъекта РФ.
Указывается:
 наличие (отсутствие) в регламенте положений, нарушающих права
граждан и юридических лиц, закрепленные в Конституции Российской
Федерации и федеральных законах;
 наличие (отсутствие) в регламенте ограничений в части реализации прав
и свобод граждан, прав и законных интересов коммерческих и
некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда
возможность и условия введения таких ограничений актами
уполномоченных федеральных органов исполнительной власти прямо
предусмотрены Конституцией Российской Федерации, федеральными
конституционными законами, федеральными законами и издаваемыми на
12
основании и во исполнение Конституции Российской Федерации,
федеральных конституционных законов и федеральных законов актами
Президента Российской Федерации и Правительства Российской
Федерации.
Раздел 4. Выводы по результатам проведенной экспертизы.
Делается вывод о возможности (невозможности) применения регламента. В
случае, если делается вывод о невозможности применения регламента, в
экспертном заключении должны быть высказаны рекомендации по внесению
изменений в представленный на экспертизу регламент.