Алексей ПАНАСЮК, - Совет муниципальных образований

Алексей ПАНАСЮК,
главный консультант аппарата
Комитета Госдумы России
по вопросам местного самоуправления
Некоторые проблемы регулирования отношений
органов местного самоуправления
и учрежденных ими средств массовой информации
Ответы на вопросы муниципальных служащих и журналистов
Главный консультант аппарата профильного комитета Госдумы России Алексей Панасюк
отвечает на вопросы муниципальных служащих и журналистов, присланные в Фонд
развития нформационной политики. Эти вопросы касаются реализации положений
статьи 44 Федерального закона №131 - Ф3.
Более подробно консультации на эту тему см. на сайте www.frip.ru
ГОРОДСКАЯ дума и администрация города являются соучредителями
городской газеты, в состав учредителей также входит ООО «Редакция городской
газеты». Газета является официальным источником публикации нормативноправовых документов администрации и думы. Взаимоотношения осуществляются
на основе договора, получателем денежных средств является ООО «Редакция
городской газеты».
Публикация нормативно-правовых документов также сейчас происходит без
учета Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Необходимость проведения конкурса на публикацию официальных документов
указана администрации города решением арбитражного суда. Однако в
разъяснениях областного Антимонопольного комитета указано, что в соответствии
с Федеральным законом № 131-ФЗ (пункт 6 части 1 статьи 44) порядок официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов должен
определяться уставом муниципального образования. Закон предусматривает право
органов местного самоуправления учреждать печатные СМИ в первую очередь
для целей опубликования муниципальных правовых актов. Из разъяснений следует,
что никакого нарушения нет и городская дума и администрация города вправе публиковать свои документы без проведения конкурсной процедуры.
Обязаны ли мы (органы местного самоуправления) объявлять конкурс на
публикацию документов или вправе делать это без конкурса?
Полагаю, что при заключении договоров на опубликование муниципальных
правовых актов вам следует руководствоваться требованиями Федерального закона от 21
июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон от 21
июля 2005 г. № 94-ФЗ). Каких-либо оснований, освобождающих вас от этого, из вашего
письма не усматривается.
Дело в том, что реализация органами местного самоуправления своих полномочий, в
том числе прямо установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ,
не освобождает эти органы от исполнения требований Федерального закона от 21 июля
2005 г. № 94-ФЗ. И нет никакой разницы, закупаете ли вы печатные площади или
приобретаете новые коммунальные машины. Заключаете сделку, цена и условия которой
подпадают под Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ - извольте проводить
конкурсные процедуры.
Попутно хотелось бы обратить ваше внимание еще на несколько моментов.
Во-первых, это порядок опубликования муниципальных правовых актов.
Федеральный закон требует, чтобы этот порядок был определен в уставе
муниципального образования (пункт 6 части 1 статьи 44). Вопреки этому требованию в
пункте 8 статьи 8 устава вашего города содержится только отсылочная норма печатное средство массовой информации определяется не самим уставом, а решением
городской думы.
Во-вторых, одного факта учреждения средства массовой информации недостаточно
для обеспечения бесперебойной публикации муниципальных правовых актов.
Практически уверен, что устав редакции не содержит обязанности газеты публиковать
муниципальные правовые акты. Таким образом, вы заведомо поставлены в невыгодное положение - вы зависите от гражданско-правового договора, который редакция с вами вправе,
но не обязана заключать. Еще больше эта недостаточность усугубляется, когда средство
массовой информации действует в форме общества с ограниченной ответственностью. Мало
того, что в отличие, например, от бюджетного учреждения его нельзя профинансировать
по смете (с чем вы и столкнулись), так еще и путь административного принуждения (в
хорошем, управленческом, смысле) также довольно затруднен - ни о каких заданиях учредителя в ООО речи не идет.
В-третьих, организация финансирования. Соблюдение Федерального закона от 21
июля 2005 г. № 94-ФЗ, помимо всех очевидных организационных трудностей, может иметь
еще одно нежелательное последствие - в честно проведенном конкурсе может победить
не то издание, в котором муниципальные правовые акты всегда публиковались. Это еще
один аргумент в пользу того, чтобы решать вопросы финансирования иначе, нежели
заключая гражданско-правовые договоры. Например, это могут быть субсидии,
предоставляемые газете в порядке, предусмотренном статьей 78 Бюджетного кодекса
Российской Федерации. Однако и в этом случае установление в уставе СМИ,
учрежденного органами власти, обязанности публиковать муниципальные правовые акты
представляется крайне желательным.
***
Статья 17 131-го закона предусматривает полномочие органов местного
самоуправления муниципального образования учреждать печатное средство
массовой информации.
Согласно определению, данному в статью 2, «органы местного самоуправления
- избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным
органом муниципального образования органы, наделенные собственными
полномочиями по решению вопросов местного значения», то есть это и совет, и
администрация.
Администрация муниципального района уже является соучредителем
общественно-политической районной газеты, которая по решению районного
совета «затертого» года является официальным публикатором официальных
материалов совета и администрации района (нормативных правовых актов,
другой официальной информации).
Совет депутатов этого муниципального образования принимает решение об
учреждении «Вестника районного совета» для опубликования официальной
информации, регистрация которого не требуется. Не является ли это нарушением
Федерального закона №131-ФЗ? В муниципальном образовании может быть
только одно СМИ для этой цели (публикация официальных материалов) или у
каждого органа местного самоуправления по «своему» печатному СМИ, как это
поняли в одном из районов нашего субъекта Федерации?
Пункт 7 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
предусматривает ограничение права органов местного самоуправления в части
2
учреждения средств массовой информации. Во-первых, это ограничение касается формы:
органы местного самоуправления не могут учреждать иные средства массовой информации, кроме печатных. Второе ограничение - количественное: одним органом может быть
учреждено только одно средство массовой информации. Следовательно, возможна
ситуация, когда каждый из имеющихся в муниципальном образовании органов местного
самоуправления воспользуется своим правом учредить газету.
Хотелось бы отметить, что законодатель исходит из принципа разумности и
добросовестности участников регулируемых отношений. Это означает, что реализация тех
или иных диспозитивных норм должна быть связана с конкретными условиями, наличием
реальной потребности в совершении тех или иных действий. Также следует учитывать, что
местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется исходя из интересов
населения (часть 2 статьи 1 Федерального закона № 131-ФЗ). Следовательно, учреждая
одно или несколько средств массовой информации, компетентными органами должен
решаться вопрос о наличии потребности в газете (газетах), а также о способности органов
местного самоуправления выполнить в отношении этих СМИ функции учредителя.
Конечно, если учредительство ограничивается упоминанием в регистрационном
свидетельстве, то это одно, а если речь идет о финансировании -это совсем другое. Сможет
ли муниципальное образование позволить себе финансировать две газеты, содержать две
редакции, не будет ли выгоднее оптимизировать существующее издание под изменившиеся
потребности? Полагаю, именно с ответа на эти вопросы должна начинаться реализация
возможностей, предоставленных в законе.
** *
Газета «Городской вестник» (учредитель администрация города) по Уставу
города является официальным источником публикации нормативных документов.
Ежегодно получает финансирование по смете на зарплату части сотрудников.
Вправе ли депутаты исключить из устава конкретное наименование газеты и
указать «вступает в силу после опубликования в СМИ», чтобы определять по
конкурсу, какая из двух газет на территории будет публикатором в этом году?
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ (пункт 6
части 1 статьи 44) порядок официального опубликования (обнародования)
муниципальных правовых актов должен определяться именно уставом муниципального
образования. Закон предусматривает право органов местного самоуправления учреждать
печатные СМИ, в первую очередь для целей опубликования муниципальных правовых
актов.
Можно предположить, что логика законодателя была такова: учреждается СМИ, оно
обозначается в уставе муниципального образования и оно же обеспечивает официальное
опубликование. При этом такая газета может быть, например, муниципальным бюджетным учреждением и полностью финансироваться учредителем или же вовсе не иметь
юридического лица. Варианты организации могут быть разные, главное, чтобы они
обеспечивали бесперебойность опубликования вне зависимости от конкурсов и т.п.
Из вопроса следует, что редакция финансируется по смете, следовательно, она
осуществляет свою деятельность в организационно-правовой форме учреждения.
Депутаты, конечно, могут исключить из устава муниципального образования
наименование конкретного издания. Такой шаг, и на мой взгляд, и на взгляд многих
моих коллег, не соответствует смыслу норм Федерального закона. Однако подобные
уставы встречаются не редко - это тоже бесполезно отрицать. Важно другое. За внесением
подобного изменения в устав должно неминуемо последовать решение о ликвидации
газеты, учрежденной органами местного самоуправления.
Дело в том, что согласно части 4 статьи 51 Федерального закона № 131-ФЗ
органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и
учреждения, только если это необходимо для осуществления полномочий по решению
вопросов местного значения. Публикация муниципальных правовых актов таким
3
полномочием является (пункт 7 части 1 статьи 17). Если публикация актов
прекращается (например, в конкурсе на оказание соответствующих услуг победило другое издание), органы местного самоуправления утрачивают и
право выступать учредителями, и финансировать по смете такую газету. Учреждение в
этом случае ликвидируется, а соответствующий орган местного самоуправления
выходит из числа учредителей.
***
Учредитель нашей газеты -администрация муниципального образования. В
2005 году, по согласованию с учредителем, редакцией было организовано ООО
(основной вид экономической деятельности -«издание газет»), в котором администрация не имеет доли. Предприятие выступило и продолжает выступать редакцией
данного СМИ. Имеет ли право местный бюджет проводить финансирование
учрежденного им СМИ по такой схеме (договор между администрацией и ООО о передаче полномочий редакции) без проведения конкурсных процедур либо в виде
госзакупки у единственного источника? Каковы правовые нормы в данном случае?
Получателем денежных средств в любом случае должно быть юридическое лицо.
Регистрация средства массовой информации в Федеральной службе по надзору в сфере
массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия касается, образно выражаясь, творческой стороны деятельности газеты. Ее недостаточно даже для того, чтобы
открыть свой счет.
Не имеет значения в данном случае и то, входят ли органы местного самоуправления в
число учредителей вашего общества с ограниченной ответственностью. Даже если бы и
входили, от исполнения требований Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О
размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для
государственных и муниципальных нужд» это не освобождает.
Размещения муниципального заказа у единственного поставщика (исполнителя,
подрядчика) возможно только в случаях, прямо обозначенных в части 2 статьи 55
Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ. Таких случаев закон предусматривает 31
(тридцать один!). Однако если из этого перечня исключить случаи, неприменимые к газете (вопросы обороны, разного рода неотложные ситуации, наем частных лиц вроде
преподавателей и дрессировщиков и др.), то вариантов останется немного. Например, при
проведении тех или иных конкурсных процедур был выявлен только один поставщик
(исполнитель, подрядчик), стоимость одноименных работ в течение квартала не
превышает 100 тысяч рублей либо возникла потребность у заказчика, уполномоченного органа или специализированной
организации в опубликовании в официальном печатном издании извещения о проведении
открытого конкурса, извещения о проведении открытого аукциона, протокола оценки и
сопоставления заявок на участие в конкурсе или протокола аукциона. Таким образом, если
ваш случай охватывается статьей 55 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ финансирование без конкурса возможно.
Хотелось бы упомянуть и о способе поддержки СМИ, не связанном
непосредственно с закупками. Это субсидии, предусмотренные статьями 78 и 78.1
Бюджетного кодекса Российской Федерации. Такие субсидии, во-первых, являются
универсальным механизмом поддержки любых юридических лиц.
Во-вторых, при их предоставлении нормы Федерального закона от 21 июля 2005 г. №
94-ФЗ не применяются. Правда и здесь есть особенности. Муниципальные правовые акты,
регулирующие предоставление субсидий, должны содержать не указание на конкретное
лицо-получателя, а категории и
(или) критерии отбора таких лиц.
***
4
Вправе ли органы местного самоуправления, в соответствии с пунктом 7
статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ, учреждать и финансировать
общественно-политические печатные средства массовой информации?
Означает ли термин «официальная информация» в контексте пункта 7
статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ по отношению к специализации
газеты, учреждаемой и финансируемой органом местного самоуправления,
обязанность публиковать в ней исключительно муниципальные и иные
нормативные правовые акты?
Правовая цель, содержащаяся в пункте 7 части 1 статьи 17 Федерального закона № 131ФЗ, имеет важное значение с позиций бюджетной дисциплины. Отсутствие в уставе
муниципального образования указания на конкретную газету как на публикатор
муниципальных правовых актов либо отсутствие в самой газете, финансируемой за счет
средств местного бюджета, официальной информации может служить основанием для
признания такого финансирования не соответствующим требованиям Бюджетного кодекса
Российской Федерации (например, статьи 86). Однако действующее федеральное
законодательство не содержит оснований для ликвидации муниципальных средств
массовой информации (независимо от организационно правовой формы), размещающих на
своих страницах иные материалы, помимо официальных.
В настоящее время районные (муниципальные) газеты определены в уставах
муниципальных районов как публикаторы официальных нормативных актов
муниципальных образований, вступающих в силу после официальной публикации в
данных печатных изданиях.
** *
Вправе ли администрации районов без конкурса заключать со своими
бывшими газетами (после их предстоящего перехода в состав областного
государственного учреждения и смены собственности на государственную)
платные договора на публикацию официальных нормативных актов?
Из поставленного вопроса следует, что отношения между средством массовой
информации и органом местного самоуправления будут носить исключительно
гражданско-правовой характер (отношения по договору оказания услуг). В такой ситуации
указание в уставе муниципального образования на конкретное издание, как на официальный публикатор, не дает права органам местного самоуправления игнорировать
требования, установленные Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О
размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для
государственных и муниципальных нужд».
***
Изменится ли порядок публикации в данных газетах официальных актов
после смены учредителей и организационно-правового статуса?
Все зависит от того, как были оформлены отношения между теми или иными
муниципальными образованиями (например, поселениями) и средством массовой
информации. Например, поселения наравне с районом могут выступать соучредителями
при регистрации газеты как средства массовой информации. При этом устав редакции
может содержать положения, обязывающие редакцию бесплатно публиковать правовые
акты своих учредителей - муниципальных образований. В этом случае реорганизация
юридического лица сама по себе не является основанием для изменения отношений между
средством массовой информации и его учредителями.
В случае, когда муниципальное образование в лице своих органов в число
учредителей средства массовой информации не входит, утрата права
собственности на имущество (имущественный комплекс) будет с высокой долей
5
вероятности означать развитие отношений между муниципальным образованием и
редакцией исключительно в гражданско-правовой плоскости, то есть отношений между
заказчиком
услуг и их поставщиком.
***
Вправе ли районная газета после перехода в областное государственное
учреждение
оставаться
официальным
публикатором
правовых
актов
муниципальных образований (в соответствии с уставом муниципального
образования) и бесплатно публиковать нормативные акты органов местного
самоуправления? Нужно ли вносить изменения в устав муниципального образования
и исключать из него функцию районной газеты как публикатора
«муниципального официоза»?
Права редакции средства массовой информации регулируются не уставом
муниципального образования, а уставом этой редакции. Именно своим уставом, в
котором в соответствии с Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. №
2124-1 «О средствах массовой информации» должны быть определены взаимные права
и обязанности редакции и учредителя, должна руководствоваться редакция при
решении вопроса об условии публикации тех или иных материалов. Реорганизация
юридического лица не лишает редакцию права что-либо публиковать.
Что касается изменения устава муниципального образования, то это вопрос,
находящийся в исключительной компетенции представительного органа этого
муниципального образования. Если органы местного самоуправления данного
муниципального образования остаются учредителями газеты как средства массовой
информации, то можно обойтись и без изменения устава муниципального образования.
Если же нет - целесообразность сохранения в уставе муниципального образования
указания на данную газету, как на официальный публикатор, будет зависеть от
реальных возможностей юридического оформления стабильных отношений с этим
изданием. Возможно, потребуется изыскать иные способы обнародования
муниципальных правовых актов, и именно эти способы отразить в уставе
муниципального образования.
** *
Вправе ли администрации районов без конкурса заключать со своими
бывшими газетами (после их перехода в состав Обла-стного государственного
учреждения и смены собственности на государственную) платные договора на
публикацию официальных нормативных актов?
Вправе, если заключение такого договора не противоречит законодательству,
например, если общая сумма, на которую в течение квартала оказываются одноименные
услуги, не
превышает 100 тысяч рублей.
***
Каков правовой механизм
опубликования нормативно-правовых
документов поселений (в соответствии с их уставами, они вступают в силу после
официальной публикации в СМИ)?
Вопрос не вполне понятен. Как следует из вопроса, правовой механизм уже
определен уставом муниципального образования. Он должен быть реализован, либо в устав
муниципального образования должны быть внесены изменения, соответствующие реальным сложившимся условиям.
Согласно норме пункта 7 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г.
6
№ 131-ФЗ, в целях решения вопросов местного значения органы местного
самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают
полномочиями по учреждению «печатного средства массовой информации для
опубликования муниципальных правовых актов, по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о
социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о
развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации».
Положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ ограничивают право
органов местного самоуправления в части учреждения средств массовой информации:
как по форме - они не могут учреждать иные средства массовой информации, кроме
печатных, так и по количеству - одним органом может быть учреждено только одно
средство массовой информации. При этом Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №
131-ФЗ (статья 68) предусматривает возможность органов местного самоуправления
выступать соучредителем межмуниципальных средств массовой информации. Данные
средства массовой информации также могут быть только печатными.
Выступив учредителем (войдя в состав соучредителей) органы местного
самоуправления получают возможность урегулировать в уставе редакции вопрос
опубликования муниципальных правовых актов.
Если органы местного самоуправления в число учредителей средства массовой
информации, обозначенного в уставе муниципального образования, не входят, для
исполнения нормы устава указанным органам потребуется заключить с этим средством массовой информации обычный гражданско-правовой договор.
***
Вправе ли администрации поселений не публиковать свои правовые акты в
основном тираже районной газеты, а распространять (обнародовать) их иным
образом:
а) печатать ограниченным тиражом в спец вестнике или на листовке,
развешивая их публичных местах?
б) размещать на Интернет сайте (например, администрации района или газеты)?
Наравне с опубликованием в печатных средствах массовой информации
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ допускает и обнародование муниципальные правовые акты могут быть вывешены на стендах, в конце концов,
просто размножены доступным способом в достаточном количестве и розданы жителям в этом случае именно такой порядок доведения до всеобщего сведения должен быть
включен в устав муниципального образования.
Определение в уставе этого порядка важно с точки зрения установления даты
вступления в силу конкретного муниципального правового акта, а также обеспечения
возможности с ним ознакомиться.
Следует учитывать несколько моментов. Если уставом муниципального
образования предусмотрено опубликование муниципальных правовых актов в
конкретной газете, то акт должен быть опубликован именно в этой газете, а не в
приложении к ней, имеющем иные параметры выхода в свет (тираж, периодичность,
территория распространения и др.). Если уставом предусмотрен выпуск специальных
вестников, использование стендов -акты могут обнародоваться и так.
Очевидно, что международная сеть Интернет пока не является общедоступной, да и
установить факт опубликования абсолютно точно невозможно. Следовательно,
размещение актов на сайтах, хотя и очень желательно, но может рассматриваться только в
качестве дополнительного способа обнародования, не заменяющего, а дополняющего
традиционные, имеющие документальное выражение.
МУНИЦИПАЛЬНАЯ ВЛАСТЬ
№ 3. 2009 г.
7