CROATIA STUDY VISIT REPORT_rus
advertisement
Ознакомительный визит в Хорватию Рабочей группы Бюджетного сообщества PEMPAL «Повышение бюджетной грамотности и прозрачности бюджета» ОТЧЕТ Распространение отчета: размещение на сайте PEMPAL, рассылка членам Координационного комитета PEMPAL, возможная презентация на следующем пленарном заседании БС, распространение участниками в правительствах и организациях своих стран. Порядок подготовки отчета: каждая участвующая страна (всего одиннадцать) предоставила для настоящего отчета свои материалы, которые были упорядочены и сведены в один проект отчета ресурсной командой БС (г-жа Найда Чаршимамович). 1. Справочная информация Цели и участники мероприятия Ознакомительный визит Бюджетного сообщества (БС) в Загреб и Риеку (Хорватия) состоялся в период с 1 по 4 декабря 2015 г. Это мероприятие было организовано в рамках Рабочей группы БС «Повышение бюджетной грамотности и прозрачности бюджета», а его участниками стали одиннадцать представителей десяти стран-членов PEMPAL: Армении, Беларуси, Боснии и Герцеговины, Кыргызской Республики, Молдовы, Румынии, России, Таджикистана, Узбекистана и Украины. В состав основной ресурсной команды Банка, организовавшей это мероприятие, вошли Найда Чаршимамович, которая сопровождала участников во время поездки, Майя Гусарова (специалист по вопросам госсектора, координатор ресурсной команды БС) и Диана Обри (советник PEMPAL по стратегическим вопросам, член ресурсной команды БС), которая оказывала виртуальную поддержку. Визит был организован совместно с Министерством финансов Хорватии при активном содействии члена Исполнительного комитета БС г-жи Младенки Карашич (Руководитель Службы бухгалтерского учета государственных и некоммерческих организаций Сектора исполнения государственного бюджета Казначейства Хорватии). Административную поддержку оказывал Секретариат PEMPAL (Ксения Галанцова). Консультант Нина Дудучава предоставила помощь в проведении электронного опроса по окончании мероприятия. 1 Цели визита: i) ii) изучение опыта Хорватии в осуществлении реформ, направленных на повышение прозрачности бюджета и внедрение инициативного бюджетирования на центральном и местном уровнях; проведение очного заседания Рабочей группы БС «Повышение бюджетной грамотности и прозрачности бюджета», включая рабочее совещание, посвященное подготовке следующего заседания группы и обсуждению возможных продуктов знаний. В 2014 г. в рамках БС была создана Рабочая группа «Повышение бюджетной грамотности и прозрачности бюджета», задачей которой является изучение международного опыта и обмен знаниями, полученными странами-членами PEMPAL в процессе работы, направленной на повышение прозрачности и доступности бюджета, а также уровня бюджетной грамотности граждан. Рабочая группа должна разработать рекомендации для стран-членов PEMPAL и другие продукты знаний, оказывая содействие в тиражировании этой практики в регионе ЕЦА. Хорватия была выбрана руководителями Рабочей группы в качестве принимающей страны этого мероприятия по взаимному обучению с учетом того, что в последнее время она добилась успехов в повышении прозрачности бюджета и проводит работу в целях более активного вовлечения граждан в принятие бюджетных решений на уровне органов местного самоуправления. Обзор программы1 Главной темой этого мероприятия стали знания, полученные Хорватией в процессе работы, направленной на повышение прозрачности бюджета на национальном уровне, а также опыт повышения прозрачности бюджета и вовлечения граждан в бюджетный процесс на местном уровне. Участники посетили орган местного самоуправления в Риеке (Хорватия), чтобы ознакомиться с подходами, которые он использует для более активного вовлечения граждан в бюджетный процесс, и встретились еще с представителями двух других органов местного самоуправления (Пажин и Цриквеница). В общей сложности, во время ознакомительного визита были сделаны десять презентаций. Кроме того, участникам будут предоставлены дополнительные материалы (методические рекомендации, инструменты, шаблоны документов, законодательные акты). 1 Программа приведена в Приложении A. Все презентации в формате Power Point, сделанные в ходе ознакомительного визита, размещены на сайте по адресу: http://www.pempal.org/event/read/153, поэтому в настоящем отчете представлен лишь краткий обзор основных компонентов (см. раздел «Обзор презентаций, посвященных практике Хорватии в области повышения прозрачности бюджета и внедрения инициативного бюджетирования». 2 2. Обзор презентаций, посвященных практике Хорватии в области повышения прозрачности бюджета и внедрения инициативного бюджетирования Первый день визита был посвящен обзору национальной системы УГФ и достижениям в области повышения прозрачности бюджета на национальном уровне. Были сделаны следующие презентации: 1. Обзор хорватской экономики, макрофискальных тенденций и системы Государственного казначейства Хорватии (которое имеет уникальную организационную структуру по сравнению с другими странами-членами PEMPAL, поскольку функции бюджетного планирования также входят в общую систему Казначейства). Это выступление отлично подготовило почву для остальных презентаций, и в результате между докладчиками и участниками из стран-членов PEMPAL состоялась очень активная дискуссия. 2. Бюджетная система Хорватии с акцентом на проблемах прозрачности бюджета и инициативного бюджетирования. Первая часть презентации была посвящена таким вопросам, как законодательная база, объяснение реформ, начиная с реформ 2003 г. (укрепление бюджетной дисциплины), включая Стратегию совершенствования и модернизации казначейской системы 2007-2008 годов, Стратегию реформирования системы государственного управления (совершенствование планирования на среднесрочную перспективу, укрепление связи между стратегическим и бюджетным планированием, внедрение принципов программно-целевого бюджетирования), законодательные и институциональные преобразования, обусловленные вступлением в ЕС, и заканчивая последними достижениями в части дальнейшего укрепления связи между стратегическим и бюджетным планированием за счет применения «нисходящего» подхода и внедрения руководящих принципов ЕС в области бюджетной политики (включая национальные программы реформ, Программу сближения, анализ бюджетных рисков, анализ чувствительности, Совет по бюджету и т.д.). В этой презентации особое внимание было уделено объяснению реальной связи между стратегическими и финансовыми планами, включая представление примеров и шаблонов реальных стратегических планов и программных бюджетов с показателями эффективности, форм контроля и отчетности, плана программы развития, а также шаблона вопросника по финансовой ответственности. Кроме того, докладчики рассказали в общих чертах о содержании бюджетной документации. Главной темой второй части презентации была история работы, направленной на повышение прозрачности бюджета и внедрение инициативного бюджетирования, начиная с Закона о бюджете 2003 года, который ввел принцип прозрачности в процесс планирования и 3 исполнения бюджета, включая Закон о бюджете 2008 года, в котором этот принцип получил дальнейшее развитие, и заканчивая последними поправками к Закону о бюджете 2015 года, согласно которому все уровни исполнительной власти Хорватии обязаны публиковать на интернетсайтах свою финансовую отчетность, а также полугодовые и годовые отчеты об исполнении бюджета со всеми подтверждающими материалами и документами. Закон о финансовой ответственности 2010 года также направлен на повышение прозрачности бюджета, поскольку в вопроснике (который должен ежегодно заполнять и подписывать руководитель каждого бюджетополучателя на центральном и местном уровнях, а также председатели правлений компаний с участием государства) есть специальные вопросы, касающиеся прозрачности бюджета - например, размещение на интернет-сайтах стратегических документов, годовых планов работы, принятых бюджетов и отчетов об их исполнении, а также особые положения, касающиеся прозрачности государственных закупок. 3. Тенденции изменения прозрачности бюджета в Хорватии. Эту презентацию сделал представитель Института общественных финансов, научно-исследовательского учреждения, занимающегося изучением экономики госсектора. Институт был создан Загребским университетом и получил приглашение Министерства финансов представить гостям из стран-членов PEMPAL независимый анализ тенденций изменения прозрачности бюджета в Хорватии. В презентации были кратко представлены результаты оценки Хорватии по Индексу открытости бюджета на центральном уровне за 2006-2015 годы, а также результаты исследования открытости бюджетов в Хорватии на местном уровне (округа, города и муниципалитеты), которое ежегодно проводится Институтом общественных финансов. По сравнению с 2006 г. рейтинг Хорватии по ИОБ значительно улучшился благодаря работе, которую проводит Министерство финансов. Однако в последнее время оценка Хорватии несколько снизилась (53 балла в 2015 г. вместо 61 балла в 2012 г.). В презентации были перечислены показатели, по которым Хорватия получила низкий балл в 2015 г., и отмечено, что одной из причин существенного снижения оценки было то, что в бюджете текущего года не были представлены данные об исполнении бюджета за два предшествующих финансовых года. Причиной исключения этой информации Министерством финансов была всего лишь нехватка места в представленном бюджете, и поэтому Министерство финансов решило включить больше понятной информации в бюджетную документацию, что, на самом деле, ни как не повлияло на прозрачность бюджета, поскольку на сайтах Министерства финансов есть вся информация об исполнении предыдущих бюджетов, которая также находится в открытом доступе. В результате между участниками завязалась интересная дискуссия о том, что министерству финансов необходимо понимать, как проставляются баллы по ИОБ, поскольку по многих случаях оценку можно существенно повысить 4 за счет простой перестановки данных, которые министерство финансов уже публикует в различных форматах. К числу других показателей, по которым Хорватии необходимо повысить свой рейтинг по ИОБ, относятся анализ чувствительности макроэкономических прогнозов, анализ расходов по функциональной классификации, информация о процентных ставках по государственным долговым обязательствам, информация о задолженности, гарантиях, налоговых расходах, а также финансовых и нефинансовых активах. Министерство финансов планирует включить некоторые из этих данных в бюджеты последующих лет. Что касается открытости бюджетов органов местного самоуправления Хорватии, то Институт общественных финансов проводит исследование, посвященное доступности бюджетной документации на интернет-сайтах. В 2012 г. Хорватия присоединилась к партнерству «Открытое правительство», глобальной инициативе, задачей которой является повышение открытости работы госсектора, вовлечение населения и гражданского общества в государственное управление и расширение их прав и возможностей, борьба с коррупцией и применение новых технологий в целях повышения качества государственных услуг, оказываемых населению. В соответствии с Планом действий по осуществлению инициативы «Открытое правительство» на 2012-2013 годы Министерство финансов рекомендует органам местного самоуправления публиковать на своих сайтах проект бюджета, полугодовые и годовые отчеты об исполнении бюджета (на этапе, когда орган исполнительной власти направляет эти документы в представительный орган), а также утвержденный бюджет и путеводитель по бюджету для граждан. Общие выводы, сделанные Институтом общественных финансов по результатам этого исследования, заключаются в том, что, в среднем, округа (своевременно) публикуют на своих сайтах 3,9 из 5 бюджетных документов, города - 2,7, муниципалитеты - только 1,4. Однако, в целом, уровень прозрачности повышается с течением времени, а некоторые органы местного самоуправления являются отличными примерами не только в плане обеспечения общей прозрачности бюджета, но и в том, что касается формирования бюджета для граждан и инициативного бюджетирования, опережая по этим показателям центральное правительство. Эконометрический анализ, проведенный Институтом для того, чтобы определить, почему одни органы оказались прозрачнее других, показал, что уровень прозрачности не зависит от числа жителей, размеров бюджета или общеэкономических показателей. Таким образом, возможный вывод заключается в том, что решающим фактором являются наличие политической воли и личные усилия сотрудников бюджетного департамента. 5 4. «Электронная» Хорватия/«электронные» граждане - презентация Министерства государственного управления. На глобальном саммите партнерства «Открытое правительство», состоявшемся в Мехико в 2015 г., проект «”Электронная” Хорватия/”электронные” граждане» был признан лучшим проектом Европы в области электронного государственного управления. В рамках презентации был представлен обзор хорватских реформ, начиная с формирования Координационного комитета по внедрению информационных технологий в государственном секторе, созданного в 2012 г. Среди прочих достижений были отмечены объединение основных реестров граждан в единый сводный реестр, внедрение централизованной системы начисления заработной платы государственных служащих и создание портала открытых данных, где размещена всеобъемлющая информация о государственных услугах, которую граждане могут получить через свои личные кабинеты. К числу пяти наиболее востребованных электронных услуг (сейчас для граждан доступны 27 услуг, но их число постоянно увеличивается) относятся «Электронные реестры», «Электронные рецепты на лекарства», «Электронные консультации», «Электронный дневник» и «Электронный реестр избирателей». Благодаря услуге «Электронные консультации» граждане могут ознакомиться с законодательными актами и другими актуальными материалами, подготовленными правительством, и дать свои замечания; таким образом, они могут непосредственно участвовать в процессе принятия решений, включая решения о законодательных и нормативных актах, касающихся бюджета. 5. Прозрачность бюджетов органов местного самоуправления Хорватии. Первый день ознакомительного визита завершился презентацией Министерства финансов Хорватии, посвященной бюджетам органов местного самоуправления Хорватии и прозрачности этих бюджетов. Эта презентация подготовила почву для второго дня ознакомительного визита и презентаций трех органов местного самоуправления. В рамках этой презентации был представлен обзор политической и бюджетной системы Хорватии, полномочий и соответствующего финансирования органов местного самоуправления (включая структуру доходов, бюджетный календарь и бюджетные процедуры), бюджетных процессов на местном уровне, реализации принципов прозрачности бюджета на местном уровне и местных бюджетов для граждан. При рассмотрении вопроса о том, как реализуются на местах принципы прозрачности бюджета, было отмечено, что в соответствии с Планом действий партнерства «Открытое правительство» Министерство финансов Хорватии разработало для органов местного самоуправления рекомендации по подготовке и шаблон бюджета для граждан (они опубликованы на сайте Министерства). Шаблон бюджета для граждан предусматривает: 6 перечисление основных целей, которые должны быть достигнуты за счет реализации мероприятий и проектов, финансируемых из бюджета; представление общих кратких сведений о бюджете и его содержании; подготовку короткой презентации о проекте бюджета на текущий год и бюджетных прогнозах на два последующих года, структуре доходов, основных программах и проектах, финансируемых из бюджета, а также других важных вопросах. Кроме того, в ходе презентации был представлен обзор исследований, посвященных вопросам открытости бюджета на местном уровне, которые проводились Институтом общественных финансов (см. выше), а также онлайновой системы геовизуализации (http://brojkemi.xyz/proracun/index.html), показывающей основные бюджетные данные и результаты, полученные Институтом общественных финансов, для каждого органа местного самоуправления. Во второй день ознакомительного визита участники посетили город Риеку, где для них были организованы презентации трех органов местного самоуправления (Риека, Цриквеница и Пажин). 6. Участие граждан в принятии решений и формировании бюджета в городе Риеке. В презентации говорилось о том, что в Риеке проведены реформы в целях вовлечения граждан в общий процесс принятия решений - с 2011 г. через услугу «Электронные консультации» (к настоящему моменту состоялись 7 консультационных раундов; в них были задействованы 1 560 граждан, которые приняли участие в опросах или представили письменные комментарии и участвовали в общих дискуссиях в неограниченном формате), а с 2013 г. через консультационные встречи с заинтересованными гражданами (к настоящему моменту состоялись 12 консультационных раундов более ограниченного и официального характера, которые предусматривали предоставление комментариев гражданами; к настоящему времени предложения по конкретным вопросам представили, в общей сложности, 36 граждан). Что касается конкретных мер по вовлечению граждан в процесс бюджетного планирования, с 2004 г. в Риеке осуществляется проект «Малые местные инициативы» (предлагаемые гражданами работы по благоустройству территории и содержанию коммунальной инфраструктуры), с 2005 г. осуществляется Программа местного партнерства, а с 2011 г. гражданам предлагается образовательная интерактивная игра в бюджет. Как показывает опыт Риеки, граждане лучше реагируют и проявляют бóльшую активность, если формат их участия менее ограничен (результаты «электронных консультаций» оказались лучше результатов более ограниченных консультационных встреч). Последняя часть презентации города Риеки была посвящена разработанной самим городом бюджетной игре, в которой гражданам предоставляется возможность выбора конкретных проектов, не включенных в бюджет. Впоследствии эти проекты могут быть включены в бюджет либо за счет увеличения доходов 7 (т.е. повышения налогов), либо за счет отказа от некоторых других категорий расходов. В этой игре есть предупреждения, разъясняющие гражданам последствия принимаемых игровых решений. Всем участникам особенно понравился пример интерактивной бюджетной игры, разработанной городом Риекой. С одной стороны, она расширяет знания граждан о бюджетном процессе и его формате, а с другой, позволяет получить от граждан конкретные предложения и понять, какие направления финансирования они считают приоритетными. 7. Прозрачность бюджетного процесса: порядок формирования бюджета органов местного самоуправления на примере города Цриквеницы. Презентация города Цриквеницы содержала общие сведения о бюджете, представленные в простой и доступной для граждан форме, а также информацию о различных способах вовлечения жителей Цриквеницы в бюджетный процесс: публикация бюджетного послания, проведение общественных слушаний и опросов, организация ток-шоу и подготовка презентаций по сокращенному бюджету. Общественные слушания по бюджету проводятся с 2002 г. в рамках проекта Института города (Всемирный банк), а с 2003 г. в Цриквенице публикуется бюджет для граждан (в виде брошюры «Сокращенный бюджет»). Докладчик рассказал о преимуществах и недостатках общественных слушаний в условиях Цриквеницы, отметив, что при наличии хорошего ведущего общественные слушания облегчают прямое обсуждение конкретной проблемы, создавая возможности для углубленного анализа. Недостаток заключается в том, что общественные слушания помогают информировать граждан, но не способствуют принятию решений ввиду сложности достижения консенсуса. 8. Активное вовлечение граждан в бюджетный процесс в городе Пажине. Презентация города Пажина содержала обзор городского бюджета и общие сведения о недавно завершенном проекте, который город осуществил в 2014 г. в рамках проекта инициативного бюджетирования, профинансированного за счет ЕС. Целью этого проекта, продолжавшегося 12 месяцев, было более активное вовлечение граждан в бюджетный процесс и предоставление гражданам возможности принятия решений по небольшим проектам местного характера в рамках общественных слушаний. В ходе состоявшихся маркетинговых кампаний и на дискуссионных форумах в сети интернет гражданам предлагалось подавать заявки на реализацию местных проектов. В общей сложности, было подано около 130 заявок. Состоялись девять общественных слушаний, на которых представители города понятным языком объясняли, как построен и функционирует бюджет, и представляли поданные проектные предложения, а граждане обсуждали заявки и голосовали за их включение в бюджет. Кроме того, были организованы пять тематических отраслевых дискуссий с гражданами, посвященных таким секторам, как социальная защита населения и здравоохранение, экономика и туризм, культура, образование и спорт. В процессе принятия 8 бюджета состоялись широкомасштабные общественные слушания с разъяснениями предложенных гражданами проектов, которые были включены в бюджет. Наконец, с помощью средств визуализации был подготовлен наглядный бюджет для граждан («сокращенный бюджет»). Эти мероприятия привели к значительному укреплению связей между городской администрацией и гражданами и росту доверия граждан к государственному сектору. Среди прочих факторов успеха в презентации, были отмечены: потенциал работников городской администрации, участие общественных организаций и СМИ, продуманная организация общественных слушаний и привлечение профессиональных ведущих, надлежащий объем информации, предоставленный гражданам в понятной для них форме, адаптация передовой практики к местным условиям и местному контексту. В дальнейшем город Пажин планирует принять меры для повышения бюджетной грамотности школьников в рамках более широкой образовательной работы в таких тематических областях, как демократия, государственное управление и местное самоуправление. Третий и последний день визита завершился двумя презентациями Министерства финансов, посвященных обеспечению прозрачности бюджета в процессе бюджетного планирования и осуществления государственных закупок. 9. Прозрачность бюджета в Хорватии: общий обзор деятельности Министерства финансов Хорватии. Докладчики представили подробный перечень многочисленных бюджетных документов, которые подлежат публикации в официальных органах печати, на сайтах правительства и Министерства финансов, а также на сайтах конкретных бюджетополучателей. Эти принципы обеспечения прозрачности закреплены в законодательстве, причем в последние годы объем информации, подлежащий размещению в открытом доступе, постоянно увеличивался (теперь вся годовая финансовая отчетность, подлежащая размещению на сайтах всех получателей бюджетных и внебюджетных средств и органов местного самоуправления, должна публиковаться в течение восьми дней с момента ее представления). Участникам была предоставлена возможность познакомиться с демонстрационной версией сайтов Министерства финансов и Счетной палаты и, как сказали докладчики, со всеми материалами, размещенными на этих сайтах. Кроме того, для простоты и прозрачности сравнения хорватских и международных данных Министерство финансов ежемесячно публикует отчеты об исполнении бюджета в соответствии с национальной методикой и Руководством по СГФ 2001 года. 9 Особое внимание докладчики уделили «Путеводителям по бюджету для граждан», которые выпускает Министерство финансов. Эти «путеводители» представляют собой упрощенные версии каждого из наиболее важных бюджетных документов - принятого годового бюджета с прогнозами на два последующих года (он представлен в виде 8-страничной брошюры, где также описаны макроэкономические тенденции), годовых и полугодовых отчетов об исполнении бюджета (4-страничные брошюры), решений о промежуточном финансировании (6-страничная брошюра) - а также упрощенная информация о бюджете Министерства финансов. В качестве дополнительной меры, направленной на повышение прозрачности бюджетной информации и ее доступности для граждан, Министерство финансов стало публиковать календарь основных выплат гражданам из государственного бюджета (например, пенсий, социальных трансфертов, пособий по беременности и родам, детских пособий и субсидий сельхозпроизводителям) и создало базу данных с возможностью онлайнового поиска, где содержится информация обо всех поставщиках, получающих денежные средства из бюджета. 10. Прозрачность при осуществлении государственных закупок и проектов, представляющих интерес для государства. В первой части этой презентации, посвященной государственным закупкам, был представлен обзор практики применения законодательной базы и принципов ЕС, а также обзор электронных досок объявлений о государственных закупках (электронных закупок). Цели этой реформы, осуществленной в соответствии со Стратегией развития электронных закупок, заключались в том, чтобы дать возможность органам власти (организациям), которые размещают заказы, составлять электронные объявления о государственных закупках по стандартной форме с доступом к сопроводительной документации, предоставить гражданам возможность бесплатно просматривать и скачивать опубликованные объявления о государственных закупках и сопроводительную документацию, создать всеобъемлющую электронную базу данных, содержащую всю информацию о государственных закупках, и обеспечить возможность проведения укрупненного анализа этой информации. Помимо того, что электронные закупки способствуют повышению открытости государственных финансов, они создают хорошие возможности для экономии средств: согласно оценкам, электронные закупки могут привести к сокращению общего объема расходов на госзакупки на 6-13,5%. Во второй части презентации рассматривались программы и проекты, представляющие интерес для государства, которые осуществляют различные ассоциации и другие НПО (это проекты и программы, реализация которых обеспечивает заметные социальные выгоды, повышает качество жизни людей и ускоряет развитие общества в целом). Принятие «Положения о критериях, стандартах и порядке финансирования и размещения заказов на программы и проекты, представляющие интерес для государства и осуществляемые ассоциациями», повышает 10 прозрачность расходов и ответственность за их финансирование. Публикация в интернете четких критериев отбора заявок, выделения средств и обжалования решений повышает прозрачность распределения и использования средств на эти цели. В последний день визита был проведен круглый стол, посвященный подготовке следующего заседания Рабочей группы и разработке продуктов знаний. Протокол этого совещания можно найти на сайте по адресу: (дать ссылку). 3. Уроки визита Участники мероприятия отметили следующие уроки и полезный опыт, полученные по итогам этого ознакомительного визита2: 1. 2. 3. 4. Пример Хорватии показывает, что для достижения прогресса в повышении прозрачности бюджета необходимо законодательство, содержащее конкретные минимально приемлемые нормы и практические методы обеспечения прозрачности бюджета. Кроме того, важным фактором развития реформ, направленных на повышение прозрачности бюджета, является применение - насколько это возможно - одних и тех же норм и правил на всех уровнях государственного управления (как это было сделано в Хорватии, несмотря на сложную многоуровневую структуру бюджетной системы). В большинстве других стран-членов PEMPAL реформы в этих направлениях сначала осуществляются на уровне центрального правительства, а органы местного самоуправления не проявляют большого желания, чего не было в случае Хорватии. Для повышения прозрачности бюджета также необходима тесная координация действий различных министерств в целях интеграции реформ в области повышения прозрачности бюджета и внедрения инициативного бюджетирования, с реформами, направленными на повышение прозрачности и развитие инициативного государственного управления в целом (например, за счет реализации проекта «”Электронная” Хорватия/”электронные” граждане»). Такая комплексная работа полезна тем, что позволяет использовать наступательный порыв реформ для повышения доверия населения к государству в целом. Помимо стандартных мер, направленных на повышение прозрачности бюджета, (публикация основных бюджетных документов) Министерство финансов Хорватии применило ряд инновационных решений, таких, как публикация календаря основных выплат гражданам из государственного бюджета и создание базы данных с возможностью онлайнового поиска, где содержится информация обо всех поставщиках, получающих денежные средства из бюджета. Эти 2 Примечание: здесь перечислены отдельные комментарии, представленные каждой участвующей страной, и поэтому не все комментарии могут быть интересны (полезны) всем участникам. Некоторые из перечисленных комментариев были представлены несколькими участниками. 11 5. 6. 7. 8. 9. простые меры оказались весьма успешными в плане повышения доверия граждан к работе Министерства финансов. Другие странычлены PEMPAL готовы рассмотреть возможность реализации аналогичных мер. Участники отметили простоту публикуемых в Хорватии путеводителей по бюджету для граждан, а также тот факт, что Хорватия публикует отдельные путеводители по бюджетным планам и отчетам об исполнении бюджета. Важными союзниками министерства финансов в части информирования и просвещения граждан могут быть неправительственные организации (в Хорватии они особенно активны в таких вопросах, как прозрачность бюджета и инициативное бюджетирование, на уровне местного самоуправления), а также государственные и частные организации (например, Институт общественных финансов в Хорватии). Одним из главных партнеров министерства финансов в деле повышения прозрачности бюджета и вовлечения граждан в бюджетный процесс должны стать средства массовой информации. Наиболее удачные примеры (в Хорватии, например, это деятельность некоторых органов местного самоуправления) можно популяризировать с помощью СМИ, чтобы стимулировать спрос населения на аналогичные реформы в других органах местного самоуправления (на других уровнях государственного управления). Выставление рейтингов органам местного самоуправления по показателю прозрачности бюджета (в Хорватии эта работа ведется Институтом общественных финансов) - полезный инструмент, способствующий развитию здоровой конкуренции между различными органами самоуправления. Особое впечатление на участников этого мероприятия из стран-членов PEMPAL произвели инновационные подходы, применяемые некоторыми органами местного самоуправления - прежде всего, интерактивная игра в бюджет, разработанная в городе Риеке, которая, с одной стороны, расширяет знания граждан о бюджетном процессе и его формате, а с другой, позволяет получить от граждан конкретные предложения и понять, какие направления финансирования они считают приоритетными. Кроме того, участники сочли очень полезными планы проведения реформ в области бюджетной грамотности в городе Пажине (они адресованы школьникам, но будут проводиться в рамках более широкой образовательной работы в таких тематических областях, как демократия, государственное управление и местное самоуправление), а также уроки опыта и рекомендации городов Пажин и Цриквеница, касающиеся общественных слушаний по бюджету (например, необходимость привлечения хорошего ведущего и последующего информирования граждан о том, какие из представленных ими предложений были включены в бюджет в прошлом году и почему были отклонены другие предложения). Наглядные уроки опыта применения передовой практики органами 12 10. 11. 12. 13. 14. местного самоуправления в Хорватии свидетельствуют о том, что наилучшие результаты дают более креативные способы вовлечения граждан в бюджетный процесс, связанные с меньшим числом ограничений. Особенно интересная дискуссия между участниками из стран-членов PEMPAL и представителями Хорватии состоялась в связи с вопросом о том, для какого уровня государственного управления (более высокого или более низкого) больше подходит инициативное бюджетирование. Прямые услуги населению, в основном, предоставляются органами местного самоуправления, и, следовательно, именно на этом уровне граждане должны более активно вовлекаться в бюджетный процесс. Однако, несмотря на то, что у центрального правительства обычно бывает очень большая доля бюджетных расходов обязательного характера, это не должно становиться препятствием для реализации подобных реформ на национальном уровне, поскольку они способствуют улучшению общего понимания и повышению доверия со стороны граждан. К тому же, опыт проведения электронных консультаций в Хорватии свидетельствует о том, что у граждан могут быть хорошие идеи относительно распределения средств государственного бюджета. Очень важна своевременная публикация информации. У граждан должна быть возможность участия в бюджетном процессе, начиная с достаточно ранних этапов формирования бюджета, поскольку это увеличивает шансы на то, что их предложения будут действительно включены в бюджет. Публикация информации на более поздних этапах и проведение общественных слушаний по бюджету в самый последний момент перед его принятием могут даже оказаться контрпродуктивными, поскольку у граждан может сложиться впечатление, что министерство финансов на самом деле не стремится к настоящему открытому диалогу с населением, а рассматривает вопросы повышения прозрачности бюджета и развития инициативного бюджетирования чисто формально. Несколько участвующих стран отметили, что обзор информации, публикуемой на хорватских интернет-сайтах, будет особенно полезен в их работе по созданию (совершенствованию) собственных порталов открытых данных. Участники отметили наличие сильной политической воли и поддержки усилий, направленных на повышение прозрачности бюджета, со стороны политического руководства и органов административного управления Хорватии. Кроме того, представители Министерства финансов и органов местного самоуправления особо подчеркнули значение использования информационно-коммуникационных технологий. Несколько участвующих стран отметили, что им было полезно увидеть, как вопросы прозрачности бюджета рассматриваются в хорватском Законе о финансовой ответственности. 13 15. И последнее, но не менее важное. Как отметили участники, опыт Хорватии показал, что геовизуализация данных может стать очень мощным средством доведения информации до граждан в понятном и удобном формате. Что касается формата этого визита, участники высоко оценили хороший вводный обзор общего макрофискального контекста, в котором работает Министерство финансов Хорватии, а также более широкий обзор внутренней организационной структуры Министерства финансов. Это было полезное вступление ко всей программе ознакомительного визита, и участники рекомендовали делать аналогичные презентации при проведении всех ознакомительных визитов в рамках программы PEMPAL. Главным фактором успеха хорватского мероприятия была высокая квалификация докладчиков, которые знали ситуацию в целом и при этом разбирались в деталях работы. Это во многом обеспечило высокое качество дискуссий между принимающей стороной и участниками. В целом, по заключению участников, этот ознакомительный визит был очень полезен в плане ознакомления с целым рядом различных подходов, и другие страны-члены PEMPAL могут легко и довольно быстро внедрить некоторые из этих подходов. Благодаря этому ознакомительному визиту участвующие страны, которые собираются осуществлять реформы, направленные на повышение прозрачности бюджета и внедрение инициативного бюджетирования, смогут учесть опыт Хорватии при разработке своих реформ и будут обращаться к органам исполнительной власти Хорватии (включая органы местного самоуправления), если им потребуются дополнительные консультации. Была достигнута договоренность о том, что Хорватия предоставит дополнительные материалы, которые будут направлены участникам мероприятия. Отчет об этом ознакомительном визите и все связанные с ним материалы предполагается разместить на сайте PEMPAL (www.pempal.org), где с ними смогут ознакомиться все члены Бюджетного сообщества. 14
