Барсукова С., Дюфи К. Борьба групп интересов на рынке
advertisement
Барсукова С., Дюфи К. Борьба групп интересов на рынке аграрного производства в контексте курса на продовольственную безопасность Доктрина продовольственной безопасности была принята Указом президента РФ в январе 2010 года. В чем состоит специфика российской интерпретации продовольственной безопасности по сравнению с международной традицией? Как объяснить парадоксальное запаздывание России в обращении к концепту продовольственной безопасности? Что нового привнесло в ее реализацию курс на авральное импортозамещение? Продовольственная безопасность: международная конвенция и российская специфика интерпретации Концепт продовольственной безопасности имеет долгую историю и множество вариаций толкования, не говоря уже о разнообразии практических мер, направленных на достижение продовольственной безопасности усилиями национальных правительств и международных организаций. Насчитывается более 200 определений того, что же следует считать продовольственной безопасностью. Это нормально, поскольку универсальное понятие продовольственной безопасности специфицируется в зависимости от национального и исторического контекста. Где-то акцентируется борьба с голодом или безопасность пищевых продуктов, где-то устойчивое развитие сельских сообществ или минимизации рисков аграрного производства. Но при всем разнообразии нюансов подавляющая часть определений вторит базовым идеям, зафиксированным на Всемирном продовольственном саммите по вопросам безопасности (1996 г.): «Продовольственная безопасность существует тогда, когда все люди в любое время имеют физический и экономический доступ к достаточному количеству безопасной и питательной пищи, позволяющей удовлетворять их пищевые потребности и предпочтения для ведения активного и здорового образа жизни»1. Изначально эта концепция была легитимирована борьбой с голодом в бедных странах мира. Очевидно, что Россия при всех своих проблемах не стоит перед угрозой голода. В России в силу обстоятельств политического и экономического характера продовольственная безопасность стала синонимом продовольственной независимости от импорта, что резко контрастирует с мировой традицией ассоциирования безопасности с доступностью продовольствия для населения в количестве и качестве, необходимом для активного и здорового образа жизни. Первоначальный смысл продовольственной безопасности как борьбы с голодом и недоеданием практически не отмечен в российском дискурсе, если не считать риторику коммунистической оппозиции. Термины и Терминология. Комитет по всемирной продовольственной безопасности. Электронный ресурс. http://www.fao.org/docrep/meeting/026/ MD776R.pdf 1 В общем виде концепт продовольственной безопасности порожден глобалистским дискурсом. Но интерпретации продовольственной безопасности встроены в каталоги смыслов, форматирующих национальную идентичность, что предполагает различное отношение к международным рынкам, к глобализации, к международной конкуренции. Российское толкование этого универсального концепта явилось элементом поиска путей построения рынка как альтернативы Вашингтонскому консенсусу, попытки отмежеваться от либеральной традиции, что сыграло свою инструментальную роль в нарастании протекционизма, закрытости российской экономики. История вопроса, или Когда и почему была принята Доктрина продовольственной безопасности России В России концепция продовольственной безопасности была утверждена в 2010 г. Указом президента РФ Д.А.Медведева. Вплоть до 2010 г. в официальном политическом дискурсе российского правительства отсутствовало понятие продовольственной безопасности. Это кажется странным, учитывая, что большую часть 20 века Советы проявляли риторическую активность вокруг аграрной темы, а на уровне домохозяйств привычной была практика самообеспечения продовольствием. Однако это не решало проблемы обеспечения населения страны продовольствием, что внесло свой вклад в распад СССР. Последующее за этим десятилетие реформ 1990-х годов было отмечено катастрофическим регрессом сельскохозяйственного производства, резким спадом доступности продовольствия для значительной части населения, граничащим с голодом. Вполне логично, что эти проблемы с выгодой для себя обыгрывали оппозиционные коммунисты, сделавшие частью политического имиджа борьбу за принятие федерального закона о продовольственной безопасности. В ходе дискуссии, инициированной коммунистами в начале 1990-х годов, выяснилось, что центральное понятие – продовольственная безопасность - не имеет однозначного толкования. Столкнулись две версии того, что же считать продовольственной безопасностью страны. Согласно первой версии, безопасность – это обилие отечественного продовольствия, гарантирующее независимость от импорта. Подход использует образ осажденного государства, которому нужно добиться продовольственной независимости от враждебного внешнего окружения. Безопасность в этом случае являлась антитезой зависимости от Запада, захватившего российский продовольственный рынок. Очевидно, что такая трактовка соответствовала интересам продовольствия, апеллирующих к помощи власти. отечественных производителей Вторая трактовка понятия «безопасность» риторически отсылала к интересам потребителей. Делался акцент на доступность продовольствия с точки зрения доходов населения, что спасает от протестных волнений. В этой связи импорт получал оправдание по причине ценовой доступности. Демпинговые цены на импортное продовольствие разоряли отечественных производителей, но примиряли с реформами потребителей. Безопасность трактовалась в терминах ценовой доступности продовольствия. Такая позиция соответствовала интересам импортеров и правящей элиты, опасавшейся недовольства населения. Эту точку зрения поддержали эксперты FAO (Food and Agriculture Organization of the United Nations) и Мирового банка. Дискуссия ничем не закончилась. Даже самая «левая» Дума не могла проигнорировать доводы оппонентов – экономические условия не дают возможности говорить о самообеспечении страны продовольствием, поэтому форсированное сокращение импорта может вызвать социальные потрясения. Кроме того, было очевидно, что президент Б.Ельцин наложит вето на закон, явно противоречащий идеям реформаторов ельцинского призыва. Правящие силы во главе с Б.Ельциным не впустили концепт продовольственной безопасности в официальную политическую риторику. С приходом Путина «единоросы» пытались перехватить у коммунистов лидерство в обсуждении этой проблемы. Например, инициировали акцию «Покупай российское!». Но народ помнит героев, и проблематика продовольственной безопасности прочно связана с инициативами КПРФ. Однако Путин не пошел на принятие соответствующего документа в качестве Федерального закона. Лишь в конце января 2010 г. Указом Президента «Доктрина продовольственной безопасности РФ» была утверждена. Что сделало возможным ее принятие? На момент принятия Доктрины изменилась ситуация в сельском хозяйстве. Если 1990-е годы были годами обвала сельского хозяйства, стремительного ухудшения почти всех количественных показателей, и прежде всего индекса физического объема продукции (в сопоставимых ценах), то в 2000-е годы аграрный сектор понемногу оправляется от удара, начинается его рост. С 2002 г. Россия возвращается на мировой рынок зерна в качестве экспортера. Очевидны успехи в птицеводстве и свиноводстве, что связано в том числе с реализацией нацпроекта «Развитие АПК» (2005-2007 гг.). На фоне наметившегося положительного сдвига в АПК привлечение внимания к продовольственному рынку стало приносить политические дивиденты правящей элите как свиетельство ее патриотичности. Наконец, в преддверии президентских выборов Д.А.Медведев старался расширить список важных решений, связанных с его правлением. Продовольственная безопасность обещала быть удачным слагаемым политического имиджа. Однако на тот момент принятие доктрины было, скорее, мерой символического характера, не имеющей реального влияния на проводимую агарную политику. Последующее в 2012 г. вступление России в ВТО оттеснило концепт продовольственной безопасности на самую дальнюю периферию официального дискурса. И только кардинальные изменения позиции страны в международной политике, обострение отношений с США и странами ЕС привели к ренессансу темы продовольственной безопасности, ее резкой активизации в публичном дискурсе. Апофеозом и своеобразной модификацией темы продовольственной безопасности стала политика импортозамещения, спусковым крючком которой стал запрет на импорт ряда продовольственных товаров в августе 2014 г. Доктрины продовольственной безопасности РФ: содержание, критика В своем первоначальном виде Доктрина попыталась уйти от синонимичности с продовольственной независимостью, сводимой к импортозамещению, сделать акцент на качество и доступность отечественных продуктов питания. Фактически Доктрина продовольственной безопасности РФ, принятая в 2010 г., «стоит» на трех смысловых китах: - доля собственного производства по основным видам продовольствия, - качество продовольствия, - доступность продовольствия для населения, что включает экономическую (ценовую) и физическую (территориальную) доступность. То есть продовольственная безопасность, как она изначально задумывалась, предполагает гарантированный уровень независимости от импорта, но этим не ограничивается, включая экономические возможности населения покупать качественное отечественное продовольствие непосредственно в местах проживания. Однако в контрольно-целевых показателях Доктрины явно доминирует идея достижения пороговых значений самообеспечения по отдельным видам продовольствия2, а качество и доступность куда менее операционализированы и, следовательно, контролируемы. Последующие события резко усилили акценты в пользу независимости от импорта. По мнению экспертов, позитив от принятия Доктрины следующий: 1) любой государственный документ, привлекающий внимание к аграрной сфере, вносит вклад в ее развитие. Аграрные лоббисты подчеркивали важность самого факта обсуждения продовольственной сферы в рамках проблемы безопасности страны. Предполагается, что продовольственная безопасность достигнута, если отечественный продукт занимает на рынке не менее: зерно - 95%, сахар – 80%, растительное масло – 80%, мясо и мясопродукты - 85%, молоко и молокопродукты – 90%, рыбная продукция – 80%, картофель – 95 %, соль пищевая – 85 %. 2 Бизнесмены надеялись, что за Доктриной последуют меры аграрной экономической политики, включая дотации, субсидии госбюджета, гарантии «долгих» денег, налоговые льготы и пр. 2) развитию агарной сферы придали статус стратегического направления. Доктрина фиксировала понимание, что речь идет не о проблеме отдельной отрасли, а о государственной проблеме, не имеющей узко ведомственной локализации. План мероприятий по реализации Доктрины в качестве ответственных исполнителей включал широкий круг ведомств – Минсельхоз, Минэкономразвития, Минздравсоцразвития, Минрегион, Минфин, Минпромторг, МИД, Минобрнауки, Росрыболовство, Росстат, ФТС, ФАС. Такой состав ответственных исполнителей должен был сменить конфронтацию ведомств на сотрудничество. Особенно это касается позиции Минфина, традиционно обороняющегося от просящих денег аграриев. 3) в рамках социальной защиты населения и доступности основных продуктов питания была заявлена идея адресной помощи малообеспеченным потребителям. За этим стояла достаточно революционная мысль о том, что государство должно реагировать на рост цен на продовольствие не только поиском виновных в цепочке «производитель – переработчик – продавец», но и принципиально иным способом – непосредственно дотируя потребителя. Об этой идее вновь вспомнили в конце 2014 года, когда в отдельных регионах России начали готовить пилотные проекты с выдачей малообеспеченным гражданам продуктовых карточек для приобретения отечественных продуктов питания. Сразу же Доктрина стала объектом критики со стороны предпринимателей, обвиняющей ее в абсолютной декларативности, отсутствию прописанных механизмов реализации, ничтожно малому влиянию на развитие аграрной сферы. Была надежда на план мероприятий по реализации Доктрины, но этот документ разочаровал еще больше, являя пример нормотворчества в традиции правильных заклинаний. Эксперты единодушны в мнении, что План мероприятий по реализации Доктрины паразитировал на работе, которая должна была проводиться в рамках иных нормативных документов. Это, мягко говоря, раздражало бизнес-сообщество. Итак, Доктрина продовольственной безопасности РФ придала аграрным проблемам статус не отраслевых, но национальных. И в этом ее заслуга. Однако правильные слова не порождают эффективные управленческие практики. Доктрина – это не федеральный закон. Это, скорее фарватер для будущего нормотворчества. Но по прошествии времени надо признать: нормативное пространство оказалось крайне нечувствительно к новациям Доктрины. Звук Доктрины утонул в вате ведомственной косности. Вся активность чиновников свелась к суете вокруг контрольно-целевых показателей выполнения Доктрины, - одни их создавали, другие по ним отчитывались. Вместо новых практик в бизнесе возникли новые формы соревновательной отчетности чиновников. Новая ситуация на рынке продовольствия: отраслевой лоббизм и рост влияния агрохолдингов После вступления РФ в ВТО о продовольственной безопасности, казалось, прочно забыли. Однако «крымские события» резко развернули курс страны. Термин «продовольственная безопасность» был реанимирован в политическом дискурсе на фоне антироссийских санкций. В 2014-2015 гг. курс на импортозамещение в условиях жестких бюджетных ограничений поставил государство перед выбором новых приоритетов аграрной политики. Цена на нефть падает, что заставляет искать новые источники экспорта. Добавим испорченные отношения в международном окружении, геополитические сложности, санкции против России и ответное продовольственное эмбарго, введенное в августе 2014 года. В этой связи встает вполне конкретный вопрос: кого стоит поддерживать государству? кто может накормить население быстро и относительно дешево? какой формат бизнеса следует поддерживать для реализации курса на импортозамещение и экспорт продовольствия? И государство сделало свой выбор в пользу агрохолдингов, что делает надежду на построение многоукладной аграрной экономики Импортозамещение и экспорт продовольствия еще более призрачной. стали основными рамками для легитимации поддержки агрохолдингов, от которых ждут быстрых успехов в обмен на картбланш со стороны правительства. Агрохолдинги воспроизводят модель совхозов, но в капиталистическом варианте российских латифундий, где гигантомания сочетается с корпоративной бюрократией и индустриальной дисциплиной. От крупных агрохолдингов ждут быстрых успехов в области импортозамещения и «прорубания» новых экспортных «окон». Нужны скорые и масштабные наращивания объемов продовольствия для компенсации проблем, связанных с сокращением импорта, что связано более с обвалом национальной валюты, нежели с продовольственным эмбарго, введенным в августе 2014 г. В новых условиях, оседлав волну политического момента, агрохолдинги активно зачищают площадку от всякой «мелочи» в виде фермерских (КФХ) или личных подсобных хозяйств (ЛПХ). Речь не идет о патологической агрессивности российских агрохолдингов в контрасте с миролюбивостью их западных аналогов. Тем более нелепо это предположение с учетом того, что в числе крупнейших российских агрохолдингов значительная часть имеет штаб-квартиры за пределами РФ. Отчасти дело в российской любви к большому размеру как символу процветания, унаследованному от советского прошлого, что препятствует индивидуализации хозяйственной жизни. Но более прозаическая причина не сложившегося сотрудничества малых и крупных форм агробизнеса восходит к специфике институциональной среды России. Принципиальное неверие в защиту контрактных отношений определяет стремление бизнеса быть максимально самодостаточным, что обусловливает колоссальные издержки управления, но дарит относительную независимость от недобросовестных контрагентов и неэффективной арбитражной системы. Интеграция предприятий в горизонтальные и вертикальные структуры явилась компенсаторной реакцией на качество институтов в России. Кроме того, размер бизнеса конвертируется в «весовую категорию», определяющую шансы на успех в переговорах с властью. Это не означает, что власть в принципе отказывается от проекта развития фермерства. Но это означает принципиальную смену задач, возлагаемых на фермеров. Если в начале 1990-х с ними связывали надежды на продовольственное изобилие, то со временем этот оптимизм пошел на убыль. Однако еще в Национальном проекте «Развитие АПК» поддержка малых форм хозяйствования была выделена как отдельное направление, и фермеры получали субсидированные кредиты наравне с сельскохозяйственными организациями. Но авральное решение задач импортозамещения в сочетании с бюджетными проблемами привело к жесткой фокусировке аграрной политики на крупных производителях. В новой ситуации фермеров отсадили на скамейку запасных игроков. Поддержку фермерства следует ожидать не в контексте решения экономических задач, стоящих перед страной, а, скорее, в рамках мероприятий по развитию сельской местности. Они живут и работают на селе, чем противостоят опустыниванию российских пространств, и эта их роль в новых условиях поддерживается государством более явно, чем роль экономических агентов. Без активных мер государственной политики надежды на инвестиционную активность бизнеса можно считать несбыточными. Аналогии с 1998 годом не работают. Тогда обрушение рубля случилось на фоне относительно высокой безработицы и низкой загруженности производственных мощностей, что вызвало позитивную реакцию бизнеса на дефолт. Сейчас в экономике ситуация иная. Нужны крупные инвесторы в сельское хозяйство, и государство готово их серьезно поддерживать. Надежда возлагается на крупный бизнес. Если взять чистую прибыль только трех крупнейших агрохолдингов РФ за 2014 год («Мираторг», «Черкизово», «Русагро»), то она составила почти 50 млрд.руб., а общая чистая прибыль Тор-20 крупнейших агрохолдингов России превысила в 2014 г. 68 млрд.руб3. Риторика форсированного импортозамещения стала удобной логикой 3 Рассчитано по данным: http://milknews.ru/analitika-rinka-moloka/reitingi/krupneishie_agroholdingi_rossii.html?template=115 оправдания безоговорочного приоритета аграрной политики в пользу крупных и сверхкрупных игроков рынка, готовность потворствовать отраслевому лоббизму в обмен на экономические успехи на рынке продовольствия, что особенно важно ввиду нового электорального цикла. Учитывая, что именно в аграрной сфере у импортозамещения есть реальный шанс на успех, лоббизм агрохолдингов стал более агрессивным и более результативным. Мы живем во времена нетерпеливых правителей: все уровни власти хотят успеть отчитаться об успехах сельского хозяйства, пока их не сняли с должности. В этой бюрократической логике ставка на крупные инвестиционные проекты является единственно верной. Выстраивать институциональные условия контрактации между малым и крупным бизнесом – долго и хлопотно. Упущенное десятилетие, когда государство находилось в эйфории от высоких нефтяных цен, пытаются наверстать ударными стимулирующими мерами, направленными на крупный аграрный бизнес. Формальный подход, воплощенный в вопросе «сколько?», затмевает содержательный вопрос «как?». Это ярко проявилось в Доктрине продовольственной безопасности. Контрольно-целевые показатели, заявленные в этом документе, не содержат уточнений по поводу того, каким должен быть вклад малого и крупного аграрного бизнеса в решение этой задачи. Постепенно набирающий силу курс на моноцентричный характер власти все более диссонирует с идеей многоукладной аграрной экономики, восходящей к инициативе и хозяйственной свободе широких слоев населения. Более органичной в сложившихся политических реалиях является поддержка ограниченного число крупных, подконтрольных и зависимых от власти агрохолдингов. Государство оттачивает умение «договариваться» с ограниченным кругом крупных игроков продовольственного рынка вместо того, чтобы создавать институты конкурентного пространства для массовых производителей.
