Принято на заседании Совета 14 декабря 2015 г. № 148-4/2015 ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Принято на заседании Совета
14 декабря 2015 г.
№ 148-4/2015
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по проекту федерального закона «О внесении изменений в Закон
Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской
Федерации» (в части создания национальной перестраховочной
компании)
Проект федерального закона «О внесении изменений в Закон
Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской
Федерации» (в части создания национальной перестраховочной компании)»
(далее – Проект) направлен на экспертизу в Совет при Президенте
Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского
законодательства (далее – Совет) Министерством финансов Российской
Федерации (письмо от 17 ноября 2015 г. № 05-04-05/66252). К Проекту
прилагается пояснительная записка, финансово-экономическое обоснование
и
перечни
федеральных
законов
и
нормативных
правовых
актов,
подлежащих принятию или изменению в связи с Проектом.
Проектом предлагается внести в Закон Российской Федерации от 27
ноября 1992 года № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской
Федерации» (далее – Закон) ряд изменений в связи с предполагаемым
созданием национальной перестраховочной компании (НПК).
I. В отношении Проекта могут быть высказаны следующие замечания,
имеющие принципиальный характер.
1. Проектом предусмотрено, что при создании НПК 100 процентов
акций этого общества принадлежат Банку России. Из пояснительной записки
следует, что формирование уставного капитала предлагается осуществить за
счет средств Банка России. Поскольку согласно статье 8 Федерального
закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской
Федерации (Банке России)» Банк России не вправе участвовать в капиталах
коммерческих организаций, за исключением случаев, установленных
2
федеральными законами, Проект закрепляет право Банка России на создание
НПК.
Пояснительная записка не содержит сведений о том, рассматривались
ли разработчиками Проекта иные источники формирования капитала НПК
при ее учреждении.
Банк России в соответствии с подпунктом 7 пункта 1 статьи 4.1 Закона
является органом страхового надзора и осуществляет функции по
регулированию, контролю и надзору в сфере страховой деятельности
(страхового дела). Банк России как орган страхового надзора, в частности,
осуществляет лицензирование субъектов страхового дела, контроль за
соблюдением страхового законодательства, выдает обязательные для
субъектов страхового дела предписания. Поскольку НПК, по смыслу
Проекта, будет являться субъектом страхового дела, это общество будет
подлежать надзору со стороны Банка России. Проектом предусмотрен (абзац
18 пункта 2 статьи 1) ряд дополнительных полномочий Банка России как
органа страхового надзора применительно к деятельности НПК.
Таким образом, в соответствии с Проектом Банк России одновременно
является единственным (при создании) акционером НПК и органом,
осуществляющим надзор за его деятельностью. Такое положение будет
неизбежно приводить к конфликту интересов. Проблема совпадения в одном
лице акционера и регулятора НПК нуждается в серьезном анализе, а то или
иное ее решение – в серьезном обосновании.
2. В четырнадцатом абзаце пункта 2 статьи 1 Проекта указано, что НПК
осуществляет деятельность по перестрахованию. Не вполне ясно, однако,
вправе ли НПК осуществлять также деятельность по страхованию. В Проект
следует включить ясное указание на возможность или недопустимость такой
деятельности НПК.
В случае, если предполагается осуществление НПК также и страховой
деятельности, необходимо учесть
содержит
ограничений
на
следующее замечание. Проект не
последующее
отчуждение
акций
НПК
3
иностранным лицам. Таким образом, к НПК будут применяться общие
правила Закона, регулирующие деятельность иностранных инвесторов на
российском страховом рынке.
Согласно
пункту
3
статьи
6
Закона
страховые
организации,
являющиеся дочерними обществами по отношению к иностранным
инвесторам, не могут осуществлять в Российской Федерации отдельные виды
страхования. С учетом этого применительно к НПК должны быть либо
установлены ограничения, относящиеся к доле иностранного капитала, либо
предусмотрены изъятия из общего правила, изложенного в пункте 3 статьи 6
Закона.
3. Четвертым абзацем пункта 2 статьи 1 Проекта предусмотрено, что
НПК создается в форме акционерного общества. Однако из положений
Проекта и пояснительной записки неясно, будет ли НПК учреждено в форме
публичного или непубличного акционерного общества. Не отражены в
Проекте и особенности, связанные с выбором той или иной формы. В случае,
если предполагается учреждение НПК в форме непубличного акционерного
общества, в Проект необходимо включить положения о возможности
принятия акционерами НПК решений, предусмотренных пунктом 3 статьи
66.3 Гражданского кодекса Российской Федерации, иные положения,
учитывающие особенности этой формы акционерного общества.
4. В пояснительной записке к Проекту указано, что уставный капитал
НПК запланирован в размере более 70 миллиардов рублей. Однако Проект не
содержит положений о величине уставного капитала НПК. С учетом общих
положений, содержащихся в пункте 3 статьи 25 Закона, минимальный
уставный
капитал
страховщика,
осуществляющего
перестрахование,
составляет 480 миллионов рублей. В случае, если к размеру минимального
уставного
капитала
НПК
предполагается
установить
повышенные
требования, их следует закрепить в Проекте. В противном случае
представляется целесообразным скорректировать содержание пояснительной
записки к Проекту.
4
5. Шестой абзац пункта 2 статьи 1 Проекта содержит запрет на
приобретение одним лицом (группой лиц) более чем 10 процентов акций
НПК. Предусмотренные Проектом последствия нарушения этого запрета
должны быть приведены в соответствие с положениями Федерального закона
от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах». В
частности, названный абзац не позволяет определить, предоставляют ли
акции, приобретенные с нарушением запрета, право на получение
дивидендов.
6. Положения Проекта не позволяют с достаточной степенью четкости
определить, какова предполагаемая структура органов управления НПК
(статья 65.3 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Девятым абзацем пункта 2 статьи 1 Проекта предусмотрены
полномочия совета директоров НПК. Отнесение к этим полномочиям таких
вопросов, как «стоимость перестрахования» и «особенности условий
договоров перестрахования» НПК, является недостаточно конкретным.
Приведенные формулировки могут быть истолкованы в том смысле, что
всякий договор перестрахования, заключаемый НПК, должен быть одобрен
советом директоров, поскольку его условия имеют особенности. Таким
образом, полномочия органов управления НПК нуждаются в уточнении.
7. С учетом специфики деятельности НПК целесообразно установление
в Проекте квалификационных требований к лицам, которые могут быть
членами совета директоров НПК. Принимая во внимание совпадение в лице
Банка России единственного (при учреждении) акционера НПК и органа,
осуществляющего
страховой
надзор
в
отношении
этого
общества,
целесообразно установить, могут ли должностные лица Банка России
входить в совет директоров НПК.
8. Десятым абзацем пункта 2 статьи 1 Проекта предусмотрено
формирование в НПК совета по перестрахованию. В названном абзаце
определено, что совет является коллегиальным совещательным органом. В
нем также содержатся сведения о том, из числа каких лиц формируется
5
совет. Однако положения Проекта не позволяют определить (ни напрямую,
ни путем отсылки к положениям иного законодательного акта) конкретный
порядок формирования и работы совета, а также роль принимаемых им
решений.
9. Из положений абзацев 15 – 17 пункта 2 статьи 1 Проекта неясно,
является ли заключение договора перестрахования в случаях, указанных в
этих абзацах, обязательным для НПК и/или для перестрахователей.
Использованная в пятнадцатом абзаце пункта 2 статьи 1 Проекта
формулировка
(«особенностью
деятельности
национальной
перестраховочной компании является перестрахование… с учетом объектов
страхования,
страховых
рисков,
а также
имущественных
интересов
отдельных лиц») не позволяет ответить на этот вопрос и в целом является
недостаточно четкой.
Из пояснительной записки к Проекту следует, что разработчики
ставили целью предусмотреть обязанность НПК заключать договоры
перестрахования в названных выше случаях. Однако, во-первых, это не
следует напрямую из Проекта. Во-вторых, если заключение договора
перестрахования предполагается сделать в этих случаях обязательным для
НПК, необходимо рассмотреть вопрос о целесообразности включения в
Проект положений, предусматривающих особенности заключения договора в
обязательном порядке (статья 445 Гражданского кодекса Российской
Федерации) в той части, в которой названная статья позволяет специальным
законам изменять положения о сроках совершения отдельных действия в
рамках этой процедуры.
Если в предусмотренных Проектом случаях заключение договора
перестрахования с НПК является обязательным для перестрахователей, НПК
может
стать
своего
рода
«естественной
монополией»
в
сфере
перестрахования. При определенных условиях НПК может быть признана
финансовой организацией, занимающей доминирующее положение на рынке
6
(пункт 7 статьи 5 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите
конкуренции»).
В то же время сама по себе целесообразность обязательного
заключения договоров в сфере перестрахования вызывает сомнения с учетом
рыночного характера отношений по перестрахованию и высокой степени
индивидуальных особенностей рисков, передаваемых в перестрахование.
Необходимо учитывать и то, что обязательность заключения договора
перестрахования (как для перестраховщика, так и для перестрахователя)
может контрастировать со свободой заключения основного договора
страхования, условия которого, по общему правилу, определяются по
соглашению страхователя и страховщика.
10. Пятнадцатый и шестнадцатый абзацы пункта 2 статьи 1 Проекта
устанавливают,
что
НПК
осуществляет
перестрахование
«с
учетом
имущественных интересов» отдельных категорий лиц, в частности, лиц,
осуществляющих
закупку
товаров,
работ,
услуг
в
соответствии
с
федеральными законами от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках
товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» или от 5 апреля
2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ,
услуг
для
обеспечения
государственных
и
муниципальных
нужд».
Приведенное выше положение Проекта не позволяет определить, подлежат
ли перестрахованию в НПК все риски по договорам страхования всех типов,
если страхованием затрагиваются имущественные интересы названных лиц,
либо речь идет об отдельных видах договоров страхования и/или об
отдельных видах рисков. В частности, неясно, затрагивает ли Проект только
договоры страхования (перестрахования), заключаемые непосредственно в
отношении товаров, работ и услуг, являющихся предметом государственных
закупок, либо речь идет о перестраховании рисков по всем договорам,
заключаемым лицом, которое в силу своего статуса осуществляет
государственные закупки. Кроме того, возникает вопрос о том, относится ли
приведенное выше положение Проекта к ситуациям, в которых обозначенные
7
в
Проекте
категории
лиц
выступают
не
страхователями
(выгодоприобретателями), а лицами, чья ответственность застрахована по
договору страхования.
II. Совет также считает возможным высказать по Проекту ряд
замечаний юридико-технического характера.
1. Не вполне корректна терминология, использованная в абзаце
пятнадцатом пункта 2 статьи 1 Проекта («перестрахование на территории
Российской Федерации части обязательств по страховой выплате по
основным договорам страхования»). В соответствии со статьей 967
Гражданского кодекса Российской Федерации объектом перестрахования
является риск выплаты страхового возмещения, а не обязательство по его
выплате.
Аналогичное замечание может быть сделано применительно к
девятнадцатому абзацу пункта 2 статьи 1 («вправе перестраховать часть
обязательств»).
2. Положения абзацев 15 - 17 пункта 2 статьи 1 Проекта могут быть
двояко истолкованы. С одной стороны, они предполагают наличие закрытого
круга
лиц,
в
отношении
которых
осуществляется
перестрахование
(«перестрахование… по основным договорам страхования с учетом…
имущественных интересов отдельных лиц»). С другой стороны, они
содержат открытый («в частности») перечень лиц, интересы которых
подлежат перестрахованию в НПК.
х х х
Вывод: проект федерального закона «О внесении изменений в Закон
Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской
Федерации» (в части создания национальной перестраховочной компании)»
нуждается в существенной доработке с учетом изложенных в настоящем
заключении замечаний и в представленной редакции не может быть
поддержан.
8
Председатель Совета
В.Ф.Яковлев