здесь - OST

Выступление Маркварта Э., председателя Европейского клуба экспертов
местного
самоуправления,
экономические
недостатки
д.э.н.,
к.ю.н.
Тема
выступления:
организационно-правовой
Правовые
формы
и
унитарных
предприятий.
Спасибо большое, Сурен Адибекович. Отвечая на вопрос, обозначенный в названии
доклада Баженовой О.И., подчеркну, что для меня унитарные предприятия - это
безусловно прошлое. Но, к сожалению, не ушедшее безвозвратно к настоящему времени.
Со многими тезисами Баженовой О.И. я абсолютно не согласен.
Существует
несколько
уровней
проблемы
муниципальных
хозяйствующих
субъектов, и проблема организационно-правовой формы находится на последнем из них.
(в их «хвосте»).
Первый уровень предполагает ответ на вопрос, зачем вообще на муниципальном
уровне создаются собственные хозяйствующие субъекты. Безусловно, для того чтобы
решать вопросы местного значения, оказывать муниципальные услуги. С этой точки
зрения
муниципальные
хозяйствующие
субъекты
ограничены
специальной
правоспособностью: если само публично-правовое образование обладает специальной
правоспособностью,
наделить
большим
объемом
полномочий
создаваемый
им
хозяйствующий субъект оно не может. При этом для решения вопросов местного значения
муниципалитету не обязательно всегда создавать юридическое лицо, т.к. существует
шесть способов решения данных вопросов.
Первый из них - привлечение частных хозяйствующих субъектов на контрактной
основе при наличии конкурентного рынка. Иначе говоря, речь идет о закупке
муниципальных услуг полностью или частично за бюджетные средства. Впрочем, здесь
нельзя не отметить и обратной связи: если не осуществлять закупок, стимулируя тем
самым создание или привлечение на территорию соответствующих хозяйствующих
субъектов, то потенциально конкурентный рынок остается монопольным. Классический
пример – сфера жилищных услуг. До тех пор пока Жилищный кодекс Российской
Федерации
и
антимонопольный
многоквартирными
домами
орган
«не
(жильем»),
он
расшевелили»
в
течение
рынок
долгих
управления
лет
оставался
монополизирован, несмотря на готовность отдельных компаний работать на нем.
Второй способ - это муниципальное-частное партнёрство, специфика которого в
наличии обязательного элемента - объекта муниципальной собственности, с помощью
1
которого
оказывается
предоставление
муниципальная
публичной
услуги
услуга,
(например,
либо
на
исключительного
осуществление
права
на
общественных
перевозок). Безусловно, это очень прогрессивный механизм. Но он предполагает наличие
на рынке хозяйствующих субъектов, готовых и способных к более или менее
эффективному оказанию услуг.
Третий, малоиспользуемый, способ - межмуниципальная хозяйственная кооперация.
В ее пользу говорит экономическая эффективность: при наличии на территории России
более 22 тысяч муниципальных образований, 90 % из которых небольшие либо даже
очень маленькие, нет необходимости каждому из них обособленно решать вопросы
местного значения (например, по организации сбора и вывоза ТБО). Более эффективный
путь - создание межмуниципального хозяйственного общества, либо организация
соответствующей сферы на началах публичного договора.
Если ни один из перечисленных механизмов «не срабатывает», то следует
задуматься над созданием собственного хозяйствующего субъекта - четвертого способа
решения вопросов местного значения. И здесь возникает новый, второй, уровень
решения проблемы – создавать ли коммерческую или некоммерческую организацию.
В настоящее время четких экономических, либо организационно-управленческих
критериев для отнесения того или иного вида деятельности и, соответственно,
организации,
к
коммерческим
либо
некоммерческим
не
разработано.
Если
абстрагироваться от эфемерного признака - извлечения прибыли как цели деятельности,
то единственным реальным юридическим критерием является право учредителя на часть
прибыли, полученную по результатам деятельности юридического лица.
Несколько лет назад ФАС России пытался путем жестких инструктивных писем
пресечь создание учреждений в сфере благоустройства как коммерческого, по их мнению,
вида деятельности. Однако разъяснений антимонопольного органа с точки зрения
отнесения того или иного вида деятельности к коммерческим или некоммерческим мне
кажется недостаточно.
Необходимо либо ввести критерии разграничения коммерческих и некоммерческих
видов деятельности и ориентироваться на них, либо поставить решение данного вопроса в
зависимость от усмотрения учредителя. Если последний намерен получать часть прибыли
от деятельности юридического лица, то создается коммерческая организация (унитарное
предприятие либо хозяйственное общество), если не намерен – некоммерческая
2
организация (в том числе учреждения различных типов). При желании муниципального
образования и водоканал может быть создан в качестве некоммерческой организации,
например, автономного или бюджетного учреждения.
Третий уровень проблемы связан с выбором организационно-правовой формы
юридического лица. И здесь мое глубокое убеждение - открытые акционерные общества
муниципалитетам не нужны по определению, за исключением, возможно, небольшого
количества наиболее крупных городов. Перед 99 % муниципальных образований России
стоит выбор между коммерческими организациями двух форм – унитарное предприятие
либо общество с ограниченной ответственностью.
С этой точки зрения я не вижу ни одного плюса ни у механизма хозяйственного
ведения, ни у организационно-правовой формы унитарного предприятия. В то время как
у хозяйствующего субъекта, унитарного предприятия, существуют очень широкие
полномочия, у собственника - учредители они крайне ограниченны. Нельзя особо не
отметить невозможность привлечения стороннего капитала, модернизации, улучшения
муниципального имущества за счет инвестиций третьих лиц. Безусловно, инвестиции в
унитарные предприятия может осуществлять сам учредитель, но на сегодняшний день, по
официальным данным Минфина России, менее 4 % муниципальных образований
являются финансово самостоятельными,
более 96 %
- дотационными. Существует
проблема направления средств на модернизацию и самим унитарным предприятием.
Отказ учредителя от части прибыли, полученной унитарным предприятием, для ее
направления на приращение имущества не достигает поставленной цели. Как правило, в
таком случае вся прибыль поступает в фонд потребления, растут заработные платы,
премии и т.п.
Другой весьма негативный момент присутствия унитарных предприятий на рынке монополизация
соответствующих
сфер
деятельности,
осуществляемых
на
базе
имущества, переданного в хозяйственное ведение. Поскольку имущество в хозяйственное
ведение передается без каких-либо конкурентных процедур, не возникает ни конкуренции
за рынок, ни
естественно
–
конкуренции на самом рынке соответствующих
муниципальных услуг.
Не в пользу унитарных предприятий свидетельствует и невозможность изъятия
собственником имущества, не используемого либо используемого неэффективно.
Приведу в качестве примера Волжский водоканал, не очень крупное унитарное
предприятие. Один лишь перечень переданного такому предприятию имущества - это
3
порядка пяти томов. При этом контроль наличия, состояния и использования такого
имущества осуществляется исключительно путем документарной сверки. Главное здесь,
чтобы имущество было вовремя «списано»; что с ним по факту происходит, используется
оно или не используется, практически никого не интересует. Собственника же в лучшем
случае интересуют процентов пять от имущества, включенного в перечни (наиболее
значимое с точки зрения стоимости или функционального назначения). С этой точки
зрения у собственника отсутствует возможность эффективного контроля, а у предприятия
– мотивация эффективного использования.
Серьезный недостаток организационно правовой формы унитарного предприятия это отсутствие коллегиальных органов управления. При единоличном способе
управления ответственность за принимаемые решения не раскладывается на различные
уровни, когда более важные решения принимает коллегиальный орган, более оперативные
- единоличный орган. Принято считать, что сочетание единоличного и коллегиального
органов - более эффективный способ управления по сравнению с единоличным органом.
И последний важный нюанс - объем ответственности унитарных предприятий.
Как известно, унитарное предприятие отвечает по долгам всем имуществом, переданным
ему в хозяйственное ведение. В то же время в хозяйственном обществе возможность
ограничить объем ответственности гораздо выше. И с этой точки зрения в интересах
публичного
собственника
-
пользоваться
организационно-правовыми
формами
хозяйственных обществ, в том числе в тех случаях, когда не планируется привлекать
инвестиции, а необходимо ограничить объем ответственности по сделкам.
И последнее. Я вижу положительную динамику в сокращении, в том числе
благодаря нашим усилиям, количества муниципальных унитарных предприятий, все более
широкому использованию организационно-правовых форм хозяйственных обществ.
Однако такому переходу препятствуют две юридические проблемы.
Первая из них – проблема формирования уставного капитала в связи с закрепленной
в ст. 17. 1 Федерального закона «О защите конкуренции» обязанностью проведения
торгов в случае передачи объектов публичного имущества во временное владение и /или
пользование. На протяжении определенного времени оптимальной, по моему мнению,
была модель, позволявшая формировать уставный капитал хозяйственного общества за
счет внесения имущественных прав, например, за счет десяти – пятнадцатилетнего права
пользования муниципальным имуществом (естественно, после надлежащей оценки такого
права, осуществляемой в соответствии с законодательством). После введения в Закон ст.
4
17.1 использовать данную модель оказалось невозможно, поскольку для признания
юридического лица участником торгов необходимо быть зарегистрированным и
сформировать уставный капитал. Учитывая
отсутствие в Федеральном законе
оприватизации права внесения имущества в уставный капитал общества с ограниченной
ответственностью
(для
открытых
акционерных
обществ
это
предусмотрено),
единственный на сегодняшний день способ формирования уставного капитала обществ с
ограниченной ответственностью - это внесение бюджетных средств.
И
вторая
проблема
-
статья
11
Федерального
закона
о
приватизации,
подталкивающая публичного собственника к внесению всего имущества, закрепленного
за приватизируемым унитарным предприятием, в уставный капитал хозяйственного
общества, вне зависимости от того, идет ли речь о преобразовании в акционерное
общество, либо в общество с ограниченной ответственностью. Это очень жесткое
ограничение с точки зрения конституционных прав, поскольку обязывает собственника,
передавшего имущество юридическому лицу, внести его в уставный капитал. Так, при
создании, например, общества с ограниченной ответственностью Водоканал - последнее,
на что готов пойти муниципалитет, - это внести в уставный капитал сети водоснабжения,
которые могут впоследствии попасть в конкурсную массу. Муниципальное образование
готово создать все необходимые условия для деятельности создаваемого с его участием
общества, но имущество в такой ситуации оно предпочитает передать по договору, а не в
уставный капитал. Это позволяет не допустить ситуации, при которой общество будет
нести ответственность по обязательствам в том числе за счет этого имущества. Спасибо за
внимание.
Авакьян С.А. Эмиль, отражается ли приход к власти новых людей (депутатов, глав
муниципальных
образований) на сложившихся в поселении, городском округе
хозяйственных отношениях?
Маркварт Э. Из опыта моего общения, а это несколько сотен муниципальных
образований в различных регионах Российской Федерации, прямой, жесткой связи не
прослеживается. Но тем не менее в процессе первого - второго года работы нового
руководства определённый «отсев» происходит: где-то по личностным, субъективным,
факторам, а где то объективным причинам.
Паращук С.А. В связи с выступлением Маркварта Э. мне хотелось бы обратить
внимание, что водоснабжение - это сфера естественных монополий. Здесь невозможны и
должны исключаться ситуации изъятия имущества, используемого для производства
5
товаров, услуг (сети водоснабжения, водоотведения), в процессе банкротства. К тому же
здесь, в сфере неконкурентного рынка, невозможно создание корпораций, позволяющих
использовать процедуры, связанные с изъятием указанного имущества.
Маркварт Э. Однако на самом деле технологическое имущество, в том числе
необходимое для предоставления муниципальных услуг, изымают сплошь и рядом.
«Соломоново решение» по данной проблеме принял ВАС РФ. По его мнению, подобное
имущество можно изымать только в случае, когда речь идет о непрофильном активе. То
есть,
если
банкротится
предназначенные
для
предприятие
оказания
коммунального
коммунальных
услуг
хозяйства,
(профильное
то
объекты,
имущество)
включаются в конкурсную массу. На протяжении долгих лет мы ставим вопрос о
необходимости принятия закона об имуществе, изъятом из оборота и ограниченно
оборотоспособном. Принятие такого закона позволило бы предотвратить утрату
технологических сетей в случае банкротства организации.
Баженова О.И. Эмиль, опасаясь вносить имущество в уставный капитал общества с
ограниченной
ответственностью,
почему
Вы
отвергаете
возможность
создания
унитарного предприятия на базе такого имущества? Ведь сама правовая природа
унитарного предприятия должна способствовать, при совершенствовании правового
механизма, защите такого имущества от наложения взыскания на него по обязательствам
предприятия.
Маркварт Э. Второй частью вопроса Вы снимаете его первую часть. Все
предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, находятся под дамокловым
мечом того, что все переданное им имущество окажется в конкурсной массе. И
оказывается на практике постоянно… С этой точки зрения преимущество хозяйственного
общества заключается в возможности, по крайней мере теоретической, «вывести»
имущественный комплекс из-под ответственности.
Помещикова
С.А.
Уточните,
пожалуйста,
о
каких
изменениях
ст.
17.1
Федерального закона «О защите конкуренции» Вы вели речь?
Маркварт. На мой взгляд, из правила ст. 17.1 об обязательности проведения торгов
должны быть сделаны изъятия, учитывающие, в частности, территориальные особенности
и рассчитанные на малые муниципальные образования. Такие муниципалитеты должны
получить возможность вносить права временного
6
владения и / или пользования
муниципальным имуществом в уставный капитал хозяйственных обществ без тендерных
процедур.
7