1 - сибирский государственный университет геосистем и
advertisement
http://rels.obninsk.com/Cd/Sdc/free/edu/Lm/sup-01.htm). 1. Основы городского хозяйства Л. А. Велихов АННОТАЦИЯ "Автор надеется, что, при всех неизбежных недостатках его курса "Основы городского хозяйства" как первого инициативного опыта, он все же до некоторой степени ответит назревшей потребности в систематическом знании города и общих основ его управления и хозяйства. В некоторых своих частях, особенно же в "теории города", предлагаемый труд является не только систематизированным резюме соответствующей специальной литературы, подобно большинству курсов, но и самостоятельным исследованием, причем повсюду проводится исторический подход к рассматриваемой теме." (Л. Велихов) СОДЕРЖАНИЕ Часть первая ОБЩЕЕ УЧЕНИЕ О ГОРОДЕ Отдел первый ИСТОРИЯ ГОРОДА Отдел второй ТЕОРИЯ СОВРЕМЕННОГО ГОРОДА Часть вторая ОБЩЕЕ УЧЕНИЕ О ГОРОДСКОМ ХОЗЯЙСТВЕ ВВЕДЕНИЕ Отдел первый УЧЕНИЕ О СУБЪЕКТЕ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА Отдел второй УЧЕНИЕ О СРЕДСТВАХ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ ИСТОРИЯ ГОРОДА ГЛАВА ПЕРВАЯ ОПРЕДЕЛЕНИЕ ГОРОДА Предметом настоящего исследования является городское или муниципальное хозяйство, т.е. хозяйство города как особой коммунальной единицы. В исследуемом понятии, очевидно, содержатся два более простых понятия, а именно: “город” и “хозяйство”. Ясно, что каждое отдельное городское хозяйство непосредственно зависит от местоположения, почвы и климата данного города, от его исторического развития и социальной структуры, т.е. от трудовых навыков, потребностей, классового состава и численности его населения, а также от экономического и политического значения города в стране, – словом, от целого ряда условий, в которые город поставлен, и от присущих ему свойств. Наконец, решающее влияние на хозяйство городов имеет экономическая и политическая конъюнктура эпохи. Поэтому, раньше чем начать исследование “городского хозяйства”, необходимо разрешить общую проблему города, т.е. проанализировать в исторической обстановке все важнейшие элементы его уклада и жизни, а прежде всего – найти и формулировать научное определение города. Уже этот первый и важный анализ, без которого, по справедливому мнению т.Рожкова, “шагу ступить нельзя”, встречает значительные затруднения, так как слово “город” (городское поселение, населенный центр, град, иногда – городище, городок, посад) не принадлежит к числу точных научных терминов. “Городами” в разные эпохи и в разных странах называли явления с весьма различным содержанием и с несходными существенными признаками, вследствие чего современные урбанисты, т.е. исследователи города, либо вовсе отказываются от разрешения соответствующей “дефиниционной проблемы”, либо дают городу самые разнообразные определения; в науке же не установилось ни одного общезначимого и общепринятого определения города, в реальном смысле этого слова. Рассмотрим те из существующих в научной литературе определений, которые хотя и страдают известными недостатками, но содержат в себе более или менее правильные идеи. Этот анализ позволит нам войти в сущность интересующей нас проблемы. Точки зрения, с которыми различные ученые подходили к дефиниции города, можно разбить на несколько групп или теорий. Наиболее распространенная и официально принятая в законодательстве Западной Европы, за исключением Венгрии, Болгарии, Сербии, Румынии и Сицилии количественная теория отказывается определять города и особенно современный город по какому-либо иному признаку, кроме количественного. “Населенные места, – говорит К.Бюхер, – можно различать теперь лишь по количеству жителей”. Согласно этой теории, “городом называется значительное и длительное скопление людей на сравнительно незначительной территории”, в противоположность не городским поселениям (селам, деревням, местечкам, поселкам, станицам, аулам) с их обычно небольшим количеством жителей, а также деревенским фермам, хуторам, мызам, усадьбам, раскинутым на большом пространстве, причем все главные особенности городского хозяйства будто бы объясняются только аккумуляцией людей на малой территории. Хотя это определение выдвигает очень важный и влиятельный признак города, в общем отличавший громадную массу городов различных типов от сельских поселений и действительно объясняющий многие особенности муниципального хозяйства, но оно не может нас удовлетворить по двум причинам. Во-первых, количественный, т.е. внешний, признак не дает реального понятия о сущности города, и, во-вторых, он сам по себе далеко не всегда может установить действительную грань между городом и деревней. Официальная практика различных государств в этом отношении не однородна. Статистика Германии считает городом всякое поселение свыше 2000 жителей; во Франции городом признается всякий центр административного округа независимо от численности населения и, кроме того, всякое поселение свыше 5000 жителей независимо от его административного значения; в Соединенных штатах поселение свыше 8000 жителей уже тем самым считается городом; в дореволюционной России городом признавалось всякое поселение, управляемое по городовому положению, независимо от населенности, причем, с одной стороны, имелись города с населением менее 1000 жителей, как, например, Кола, Изборск, Перевоз, Алупка, и с другой (до 1910г.) – села, местечки, рудничные усадьбы с населением, превышающим 10 тысяч жителей; в настоящее время, согласно примечанию к ст.3 Общ. пол. о городских и сельских поселениях, все поселения, которые числились городами до 7 ноября 1917г., продолжают считаться городскими поселениями, если о преобразовании их в сельские не было специального постановления ВЦИК и СНК. В Саксонии из 151 общины, имевших в 1900г. более 4000 населения, 78 считались городами, а 73 – селами, из коих Лебтау насчитывает до 33 тысяч жителей. Подобные примеры, указывающие на всю шаткость количественного признака, часто встречаются в Венгрии, на Балканском полуострове, в Соединенных штатах и других государствах. Политически-административная теория (Райт, Ренуар) подходит к понятию города с правовой точки зрения и признает городом “такое поселение с определенной территорией, которому государственной властью присвоены особые административные права” или “отличное от деревни правовое и податное положение”. Конституирующим моментом в образовании города выдвигается соответствующий акт государственной власти. Упомянутый момент действительно отграничивает всякий официальный “город” от деревни ясным и бесспорным образом: конечно, правительства всех эпох имели в своем распоряжении реестровые списки как городов, так и деревень, и применяли к городам, в отличие от деревни, те или иные правила и особую административную и податную политику. Однако рассматриваемая теория имеет тот серьезный недостаток, что она проводит это разграничение чисто формально и, так сказать, механически. Для нас важен не столько самый факт государственной классификации существующих поселений, сколько понимание тех существенных признаков населенного пункта, по коим она проводится. Между тем известно, что эти признаки были в разных случаях далеко не однородны: власть признавала поселение городом либо по принципу “людности”, либо по стратегическим, политическим, финансовым, религиозным и даже чисто случайным мотивам, как, например, вследствие выбора резиденции каким-либо влиятельным администратором, а в дореволюционной России – подчас вследствие ходатайств, протекции и даже взятки. Известный географ В.СеменовТян-Шанский в своей работе “Город и деревня в Европейской России” обстоятельно выяснил, на каких шатких основаниях были построены у нас официальные термины “города” и “деревни” и сколько общественных интересов от этого страдало. Только с 1924г., в связи с новым законом о городских и сельских поселениях и поселках и с районной реформой, было положено начало ликвидации многих явных несообразностей в этом отношении. Таким образом мы приходим к различению 1)города официального (юридического), или номинального, и 2)города в научном смысле. Административный признак бесспорно фиксирует первое понятие, но оказывается совершенно непригодным для характеристики второго. Сознавая отмеченный недостаток предыдущей точки зрения, социальная теория прибавляет к формально-политическому моменту более существенный момент – внутренней общественной структуры города. Согласно этой теории, получившей удачную формулировку в работе Н.П.Анциферова, “город есть место, приспособленное для общежития социальной группы сложного характера, внутренне дифференцированной и получившей определенную правовую форму”. Эта теория имеет то преимущество, что она выдвигает не только формальный, но и общественный признак, действительно характерный для большинства современных городов. Однако она не может быть всегда применима даже к современной эпохе, так как и в наше время встречаются города, преимущественно населенные людьми не только одного класса, но и одной профессии, а с другой стороны – наблюдаются села с весьма дифференцированным составом населения. Так, например, село Павлово, только в 1917г. преобразованное в город, издавна исследовалось экономистами как сельское поселение с весьма сложной социальной группировкой, где сожительствовали фабричные рабочие, кустари, ремесленники и крестьяне. То же явление наблюдается особенно часто в английских и бельгийских не городских поселениях, где рядом с земледельцами и кустарями оседло живут фабричные рабочие, отправляющиеся ежедневно за десятки верст к месту своей работы на специальных поездах. Вообще степень дифференциации населения, как показывает статистика, далеко не всегда может служить надежным критерием для разграничения города и деревни. К таким же сомнительным социальным критериям принадлежит, например, теория Meuriot, который предлагал принять за решающий дефиниционный признак густоту городского населения. Наиболее убедительной дефиниционно-муниципальной теорией является несомненно экономическая теория, стремящаяся обосновать понятие города не по внешним, формальным или отвлеченносоциальным признакам, а на строго научном базисе. Действительно, хотя городское общежитие есть прежде всего социальное явление, но к последнему надлежит подходить с экономическим анализом. Известно, что люди обыкновенно выбирают себе такое местожительство и такой образ жизни, которые позволяют им при данной технике бороться за свое материальное существование наивыгоднейшим образом. Самая возможность густо селиться на сравнительно небольшой территории зависит от существующих условий производства и обмена, и вообще “проблема города” во всех своих частях тесно связана с экономическими отношениями, без анализа которых она не может быть разрешена. В частности, методологическая трудность дефиниционной задачи сводится к умению выдвинуть тот экономический признак, который оказался бы наиболее удобным для характеристики города как социального явления. В экономической литературе очень распространено определение, согласно которому “город есть поселение людей, практикующих интенсивное разделение труда”. Однако, во-первых, города существовали и при натуральном хозяйстве; во-вторых, и во многих современных индустриальных поселках разделение труда может быть признано интенсивным, и, наконец, самая граница между интенсивным и неинтенсивным разделением труда не установлена, благодаря чему различие между городом и сельским поселением остается неясным. Макс Вебер и его последователи выдвигают весьма любопытный экономический признак, утверждая, что “город есть такое поселение, землевладение которого регулируется особым основанием доходности, а именно домовладением, при котором остальная земля является только придатком”. Приведенное определение не лишено остроумия, но едва ли правильно рассматривать такое массовое и экономически сложное явление, как город, с точки зрения одной земельной и домовой ренты, совершенно игнорируя более важный, производственный момент. Кроме того, точка зрения Вебера, будучи более или менее верной в отношении многих современных городов и их доходных домов, вовсе не применима ни к античным и средневековым городам, ни к современным городамгигантам, где цена земли колоссально высока, ни к русским малым городам с их деревянными хибарками, при которых ценность усадебной земли вовсе не является “придатком”, не говоря уже о том, что и в целом ряде роскошных дачных поселков цена земли и ее рента незначительны по сравнению с доходностью самых дач. Вернер Зомбарт значительно ближе к действительности, когда говорит, что “город является большим поселением людей, которое пользуется для своего содержания произведениями чужого земледельческого труда”. Здесь правильно подчеркивается оторванность значительного большинства городов от сельского хозяйства, как типично деревенской деятельности. Однако и в дефиниции Зомбарта есть существенные недостатки. Во-первых, она построена на чисто отрицательном моменте и не указывает положительно на характерные виды труда городского населения. Во-вторых, будучи верной для средневековых ремесленных и торговых городов и для типичных современных городов, она вовсе не охватывает городов тех эпох и стран, которые жили натуральным хозяйством, при мало развитом обмене и ничтожном разделении труда. В частности она не применима и к русским так называемым “земледельческим” городам, которые, как показывает статистика, продолжают еще содержаться за счет “внутригородского” сельского хозяйства. Наконец, согласно определению Зомбарта, в разряд городов войдут и многие большие дачные поселки с их временным, но чисто “потребительным” населением. Еще ближе к цели М.М.Ковалевский, когда он, противополагая два мира – городской и сельский, – характеризует город как “поселение с сильной дифференциацией занятий преимущественно промышленных, торговых и кредитных”, но и эта характеристика неверна и чересчур узка, поскольку она претендует на применение ко всем городам, начиная с Вавилона. Если мы внимательно присмотримся к цитированным определениям, то увидим, что их неудачи проистекали главным образом из того, что исследователи, стремясь найти реальные признаки для одновременной характеристики городов всех типов, стран и эпох, задавались в сущности невыполнимой целью. Единого социального и экономического закона для всех эпох, как это убедительно выяснил Карл Маркс и его единомышленники, существовать не может. Городское общежитие, как и всякое другое социальное явление, должно рассматриваться на почве экономики, типичной для данной эпохи. Поэтому правильнее всего поступают те экономисты (Маркс, Энгельс, Меринг, Богданов, Рожков), которые, отказываясь дать однообразное определение для городов всех эпох или для современных умирающих пережитков старины, говорят лишь о типичном населенном центре капиталистической эпохи, а именно о современном индустриальном и торговом городе. У Маркса и Энгельса мы нигде не встречаем конкретной дефиниционно-муниципальной формулы, но, резюмируя сказанное ими, мы увидим, что под капиталистическим городом они понимали “неизбежное длительное скопление людей в местах обрабатывающей промышленности и торговли, вызываемое машинной техникой производства (коллективным фабричным производством), концентрацией капиталов (торгового, промышленного и финансового) и пролетаризацией крестьянства”. По аналогичному определению Н.А.Рожкова, “городом называется поселение, жители которого занимаются или торговлей, или обрабатывающей промышленностью, составляющими притом их главное, основное занятие, а не побочный промысел”. При этом Рожков оговаривается, что его дефиниция не может относиться ни к античным “городам-крепостям”, ни к тем официальным “городам”, которые, с научно-экономической точки зрения, должны быть отнесены к деревне. Таким образом мы имеем реальное определение, которое правильно характеризует сущность типичного современного города с точки зрения наиболее существенного трудового момента. В общем соответственно этому определению построен и ныне действующий в РСФСР закон о городских и сельских поселениях, на основании коего (ст.3 Общ. пол.) к категории городских поселений относятся населенные пункты с количеством взрослого населения не менее одной тысячи человек, при условии, если сельское хозяйство является основным занятием не более чем для двадцати пяти процентов населения. Вместе с тем мы поняли главную причину предшествовавших дефиниционных неудач, а именно ту простую истину, что реального определения для всех существовавших и официально существующих “городов”, с их различными и подчас противоречивыми признаками, дать нельзя. Если же мы хотим дать формальное или, вернее, номинальное определение для “номинального” же или “юридического” города и тем объяснить и оправдать самое общеупотребительное слово “город” для всех случаев, стран и эпох, то, резюмируя все сказанное, мы можем это сделать лишь в такой расплывчатой и по существу малосодержательной формуле: Город есть такое обособленное от деревни в правовом отношении поселение, которое является более или менее значительным и длительным скоплением людей на более или менее ограниченной территории. С нашей точки зрения, – как это будет выяснено более подробно в главе девятой, – в определении т.Рожкова, а также в приведенном советском законе имеется тот существенный недостаток, что, по точному их смыслу, городом может быть признано поселение весьма незначительной людности. Достаточно в сельской местности устроить фабрику, завод или мануфактуру с 250 рабочими (считая семью рабочего в 4 человека), чтобы этот рабочий поселок тем самым превратился в город или поселение городского типа. Между тем такие поселки могут не обладать большинством из существенных признаков города и не выдвигать ни одной типичной городской проблемы. Поэтому к определению Рожкова необходимо добавить: “поселение определенной степени людности”, а в советском законе повысить численную норму. Так разрешается дефиниционно-муниципальная проблема, вызвавшая колоссальную литературу и продолжающая вызывать у учащегося поколения значительный интерес. Само собою разумеется, приведенные теории и примеры далеко не исчерпывают всего богатства дефиниционной литературы по данному предмету. Среди незатронутых нами авторов одни более или менее близко примыкают к изложенным взглядам или комбинируют их (Святловский, Щепкин, Keutgen, Maunier, Rietschel); другие дают определения применительно к городам минувших эпох – древнейшей (Э.Мейер), античной (Fowler, Francotte), средневековой (Маурер, Ратген); третьи подходят к дефиниции города с малопродуктивными в социальном смысле мерилами: а)“предметно-материальными” (по Фавру, например, города – густое скопление строений или жилищ, разделенных улицами), б)субъективнопсихологическим (Тард), в)эстетическим (Рескин), г)явно не реальным (Эб.Гоуард) или д)вовсе неопределенным; наконец, четвертые прибегают к перечислению десятков второстепенных и сомнительных признаков города. Ясно, что разбор всего этого материала потребовал бы особой научной монографии и оказался бы едва ли продуктивным. ГЛАВА ВТОРАЯ ГЕНЕЗИС ГОРОДА Еще более разногласий в научной литературе вызвала проблема возникновения и происхождения города. И здесь все попытки обосновать единый для всех эпох и стран “закон образования города” потерпели неудачу. Теория возникновения города по индивидуальной воле его основателя, теория свободного договора, теория социальной защиты (укрепленного, огороженного или гарнизонного пункта), теория рынка, теория естественного развития сельских поселений, – все они должны быть учтены при объяснении генезиса города в той или иной определенной эпохе, но оказываются несостоятельными и легко опровергаемыми при распространении их на все эпохи и случаи. Возникновение первых городов теряется в глубокой, доисторической древности. Ясно, однако, что ни в эпоху первобытного коммунизма, ни в эпоху первобытной родовой общины город возникнуть не мог: примитивная техника, отсутствие оседлого земледелия, вечно кочевая и разбойничья жизнь древнейших орд – не допускали длительного скопления людей в одном месте. Наоборот, древнефеодальные отношения и деспотические системы Востока уже дают достаточные экономические и политические предпосылки к образованию городов. Произведенные в самое последнее время археологические раскопки в северо-восточной Африке и юго-западной Азии, повидимому, указывают на существование городов каких-то древнейших, неизвестных нам культур. Первые города, о которых у историков имеются сведения, – впрочем, весьма шаткие, – относятся к 3000–3400гг. до начала нашей эры – в Египте и Судане, а несколько позднее – в Ассирии и других странах юго-восточной Азии. Таковы города: в Египте – Белая Стена (позднейший Мемфис), Эль-Каб, Буто, Нехен и Пе, Тан – родной город двух первых египетских династий; в Судане – Сокошо, Кано, Мазена и позднее – Мемфис, Вавилон, Ниневия, Тир, Сузы, Экбатана. Все авторы (например: К.Бюхер, Э.Мейер, Д.Брэстед, Богданов и Степанов) сходятся на том, что ближайшим поводом к возникновению городов первобытных восточных деспотий была железная воля всесильного вождя племени (теория индивидуального произвола), который заставлял своих рабов, а чаще всего членов побежденного племени, строить для него из высушенного на солнце кирпича неприступные стены, окружающие значительное пространство, над которым доминировал дворец деспота. Здесь поселялся он сам, его дружинники, сюда же сгонялись его рабы, и отсюда он господствовал над окрестным населением. Трудно, однако, согласиться с проф. М.А.Курчинским, когда он говорит, что “экономика в деле образования этих городов отступала далеко на задний план перед политикой”. Укрепленный город действительно строился для осуществления стратегического господства над племенем, но строился он там, где племя оседало особенно густо, племя же, естественно, селилось в тех местах, где можно было легче всего добыть средства к существованию (первобытное земледелие, охота, рыбная ловля и здоровая питьевая вода). Города, возникшие по капризу деспота, если только они не имели экономических предпосылок, исчезали столь же быстро, как возникали; в обратных же случаях (Мемфис, Ниневия и друг.) они развивались, расширялись, застраивались и процветали столетиями до той поры, пока новое победоносное племя не разрушало их до основания. Несколько иначе возникали города в эпоху древней Греции и античного “полиса”. Согласно исследованиям К.Бюхера, Fowler’а, Fustel-de-Coulanges, процесс урбанизирования совершался у греков и отчасти римлян со своеобразной логикой. Они вступили в историю, как и все народы, в состоянии чисто сельской жизни, рассеянные в открытых деревнях, питаясь плодами земли и слабо сплоченные по племенам. Но затем эти племена в значительной своей части оставили сельскую жизнь, основались в города и устроили за крепкими стенами свободную общину не только по приказанию влиятельных повелителей, но и по доброй воле (теория свободного договора). Нет сомнения, что при образовании так называемого синойкисмоса (сожительства), или сложения населенных пунктов местности в город, в большой степени проявилось свободное коллективное творчество греков. Возникшие города заключали между собой союзы (симмахии), которые в свою очередь основывали колонии, повторявшие это устройство уже внутри варварских стран. Так основалась целая система муниципально-политического сожительства. В своей основе она имеет экономическую причину: невозможность жить и заниматься оседлым земледелием вне защиты укрепленных центров, куда земледельческое население спасалось в случае периодически повторявшихся нападений врагов. Города-государства греков и римлян были обыкновенно в то же время и городами-крепостями (теория социальной защиты), как и в древнейшие времена, причем либо возводились специальные укрепления, либо города окружались стенами каменными, а в лесистых местностях – деревянными (Геродот, IV). Впрочем, по мнению большинства исследователей, стены и укрепления в то время вовсе не были обязательным признаком первоначального города, и часто одно присутствие гарнизона или воинская повинность рыцарского населения города обеспечивали его от нападений. Так, известно, что в спартанских городах никогда не было стен; по мнению многих исследователей, в первоначальный период не было стен и в таком городе, как Афины, причем, по уверению Макса Вебера, даже укрепления скалистого акрополя были возведены значительно позднее, чем был основан город. Генетически-муниципальная проблема в средние века вызвала в науке длительные споры, породив несколько противоречивых теорий. Вообще вопрос о происхождении средневекового городского строя, как один из самых трудных, сложных и спорных в истории экономического быта, подлежит схематическому разрешению лишь с большими оговорками и допускает во всяком случае много сомнений и исключений. К наиболее старым теориям относится романизм (Гизо, Ренуар, Тьери, Савиньи), нашедший, впрочем, и новейшего защитника (неороманизм) в лице Кунтце. Эта теория рассматривала западноевропейские города как непосредственное продолжение городов, основанных римлянами. Продолжала и развивала романизм сеньериальная теория, в лице Эйхгорна и Ницша, которая к римскому правотворящему источнику в генезисе европейского города присоединила сеньериальное право (Hofrecht), т.е. объединение под властью сеньера различных слоев догородского населения, которое будто бы и породило город. Однако романизм был в значительной степени ликвидирован исследованиями “германистов” Арнольда, Гюлльмана, Гирке (для Германии), Гегеля (для Италии) и Флака (для Франции). В свою очередь Вильда и Гирке выдвинули гильдейскую теорию, по которой города будто бы образовались из городских гильдий, т.е. особых профессиональных корпораций, которые произошли из германской марки и затем превратились в городскую общину. Эта теория в своей главной части поколеблена исследованиями Гегеля, Гросса и особенно Белова. В настоящее время остались, в своем чистом или комбинированном виде только следующие три теории генезиса средневекового города, причем нередко делаются рискованные попытки фиксировать одну из них как общий генетический закон, годный для всех стран и эпох. Теория естественного развития, высказанная еще Маурером, подробно развитая Беловым и отчасти поддержанная Кейтгеном, и Гегелем, настаивает на непосредственном происхождении города из сельской общины, в частности – из германской марки. Защитники упомянутой теории утверждают, что города и городской строй образовались путем естественного роста и усложнения (по закону Герберта Спенсера – “интеграции и дифференциации”) из тех же сельских группировок, которые должны были исходить из привычного для них быта и строить новые учреждения по известному им типу. Противники указывают на значительно большую сложность городского строя, на тот факт, что город образуется из нескольких разнородных общин, как междуплеменная организация, и, наконец, на то, что в эпоху массового образования городов, начиная с X века, сельские общины уже были закрепощены и поэтому не могли создавать – по своей инициативе и независимо от действий сеньера – муниципального уклада. После контр-возражений вопрос остался открытым, хотя едва ли можно сомневаться, что теория естественного преобразования деревни в город вполне применима лишь ко времени свободного, стихийного развития экономических отношений и сил. Теория социальной защиты, т.е. взгляд на первоначальный город как на укрепленный и огороженный пункт, высказывалась в Германии Ратгеном, в Англии Мэтландом, в России А.И.Чупровым и многими урбанистами, причем с теми или иными оговорками этот признак выдвигается и сторонниками других теорий (Маурером, Кейтгеном и проч.). Согласно этой теории, начальный город, или город-крепость, есть огороженное место, укрепленное валом и рвом (городище, Burg, bourg, borougn). “Город, – говорит Маурер, – есть не что иное, как село, окруженное стеной”. По словам немецкой пословицы, “Burger und Bauer scheidet nichts als die Mauer”. Макс Вебер утверждает, что понятию восточного, античного и средневекового города вообще присущ кремль, или стены, причем “город-крепость” в первоначальной стадии своего развития был либо сам “бургом”, либо заключал, бург в себе, либо прилегал к нему; в последнем случае бург этот был крепостью какогонибудь короля или господина, или союза господ, живших в нем или державших там вассалов и гарнизон наемников. Сам Вебер и Маурер допускали многочисленные исключения из этого общего правила, но радикальные и чистые сторонники рассматриваемой теории считают крепость или стены необходимым и достаточным признаком средневекового и древнего города, а самый факт возведения близ села крепости (бурга), или обнесения села стеной признавался ими актом преобразования этого села в город. В пользу приведенной теории говорят весьма многие наблюдения и соображения, начиная от самой этимологии слов “город” (огороженное место), “Burger” (горожанин от “бург”) и латинских слов “urbs” и еще castrum, castellum (что значит и замок и город). Оправдывает ее, повидимому, сама логика, так как в те времена всеобщей небезопасности, с одной стороны, и полного обеспечения внешней безопасности одним фактом возведения стен, с другой, скоплению людей в определенном месте и спокойному занятию ремеслами и земледелием возводимые укрепления должны были всемерно способствовать и даже составлять непременное условие городской жизни. Рекламирует теорию и ее кажущаяся всеобщность, а именно то, что она оказывается применимой как к древнейшей и античной, так и к средневековой эпохе и к огромному большинству стран; о постройке бургов упоминается и в классических песнях Китая и в Ведах Индии, и в легендах Египта, Месопотамии, Ханаана, Палестины, и в гомеровском эпосе Греции. Наконец, несомненные источники говорят о существовании стен и укреплений в средневековых городах Германии, Англии, Франции, Италии, Испании, Фландрии, России. Однако при всех доводах за эту теорию принять ее в чистом виде, как единую генетическую теорию, даже для средневековья, невозможно. Известно, что ни в древней Спарте, ни в Японии, ни в епископских городах Германии и Англии, где авторитет культа служил достаточным обеспечением социальной безопасности, ни, наконец, в таких крупных городах, как Кельн и Мюнстер, никаких стен и укреплений не было. Во-вторых, что гораздо важнее, самый факт обнесения села стенами или постройки “бурга” еще вовсе не предрешал образования города и городского строя: город возникал лишь позднее, вслед за экономическим и социальным развитием поселения. Известно, что в средние века Западная Европа была покрыта целой сетью феодальных замков и укреплений, однако только вокруг небольшого процента их возникали города вследствие благоприятных экономических условий. Равным образом известно, что во время хронической войны в спорных пограничных местностях укреплялась каждая деревня. Так, например, славянские поселения, национальной формой которых, повидимому, уже давно является одноуличная деревня, под давлением постоянной военной опасности приняли в районах Эльбы и Одера форму окруженного частоколом круга с одним запирающимся входом, через который скот на ночь сгонялся в середину. Итак, не всякий город был крепостью и не всякое укрепление было городом. Ничего не мешает, конечно, любую деревушку, обнесенную стеной, признать за “город”, но во всяком случае такое поселение с этим его внешним признаком за город в научном, т.е. в экономическом, смысле считать нельзя. Неудачи предыдущих внеэкономических теорий и сравнительный социально-экономический анализ догородских и городских отношений привел в последнее время к построению теории рынка (Готейн, Шульте, Шредер, Ритшель), которая доказывает происхождение средневекового городка из рынка и городского строя – из рыночной организации. Согласно этой теории “рынок есть не только основной элемент, без которого город возникнуть не может; он не только характерный признак эпохи городского (цехового) замкнутого хозяйства, где все сношения как между городом и деревней, так и между отдельными группами городских жителей совершаются в определенном месте, но он представляет собой первообраз, который дал свой облик городскому строю: рыночное право превратилось в общегородское право, рыночный суд – в городской суд, Marktfrieden – в Burgfrieden или в Stadtfrieden. Когда временные и преходящие отношения рынка делаются постоянными, тогда рынок превращается в город”. Координирование двух последних теорий (Зом, Кулишер) дает, повидимому, наилучший путь к разрешению генетической проблемы для средних веков. “Возникновение городов, – говорит профессор И.М.Кулишер, – обусловливается двумя моментами: сооружением крепости и устройством рынка”. Как мы видели, крепость сама по себе еще не предрешала возникновения города, а лишь способствовала скоплению людей в определенном месте, их постоянному проживанию там и правильным занятиям ремеслами и торговлей; устройство же постоянного рынка, закрепляя его экономическое сожительство, образует типичное городское общежитие, т.е. город в научном смысле этого слова. Превращение города в официальный “юридический” город обусловливалось еще пожалованием поселению князем, т.е. феодальным собственником территории, особых прав. При необычайной в средние века сложности экономических и политических отношений, при разнообразии местных условий и действующих правил, при существовании городов различного назначения (гаваней, стратегических, торговых, ремесленных) и различных категорий, – начиная от городов постепенно образовывающихся и кончая планомерно основанными (классификация Фритца), от городов чисто владельческих (королевских, княжеских, епископских) до более свободных (ганзейских в Германии, bonnes villes во Франции и т.д.), от городов, глубоко уходящих своими корнями в римскую древность, до независимых от римского влияния (классификация Кейтгена), – приходится, на первый взгляд, описывать генезис чуть ли ни каждого города в отдельности и, разбираясь в сотнях монографических описаний научного характера, вовсе отказываться от каких бы то ни было обобщений и схем. Однако, при свете последней комбинированной теории, возможно набросать такую общую картину возникновения типичного средневекового города. Среди германо-романского мира, в начале средних веков, не существовало социальной безопасности: передвижение племен, военные нападения, разбои, грабежи были хроническими явлениями. При таких условиях феодальные владельцы для защиты своих земель и построек воздвигали укрепленные замки, в соседстве которых охотно селились земледельцы и ремесленники, искавшие внешней безопасности. Так возникали постепенно вокруг замка все более людные поселения, и наиболее крупные из них, в свою очередь, часто укреплялись, т.е. обносились стенами, рвами, частоколами. В то же время и в тех же целях короли (Альфред Великий в Англии, Каролинги в Саксонии, Тюрингии, ГенрихI и другие) строили укрепления и огораживали посредством валов, земельных насыпей и дерева, а иногда и каменных стен, довольно обширные пространства, которые служили для временного убежища сельских жителей: последние скрывались туда с семьями, скотом, пожитками, в случаях нападений врага. Как указывает Бюхер, создавались как бы союзы взаимной обороны, которые объединяли селения более или менее значительной округи в своего рода военную общину с определенными правами и обязанностями. Все входящие в этот союз селения были обязаны заботиться о поддержании укреплений городища, а в случае войны защищать их с оружием в руках. За это они пользовались правом, в случае опасности, укрываться за стенами бурга, вместе с семьями и всем движимым имуществом. Это право носило название “Burgrecht”, а тот, кто пользовался им, назывался Burger (посадским). То же право существовало в Англии, Франции, Фландрии и, как уверяет Павлов-Сильванский, в России. Предоставляя упомянутое право, основатели бургов как бы сочетали стратегические свои цели с общественной пользой, убивая двух зайцев за раз. С течением времени сельские жители и особенно ремесленники охотно переселялись в эти “городища”, или бурги, на постоянное жительство и густо застраивали их. Сами по себе все эти укрепленные, населенные и застроенные места еще не составляли “экономического” города, и решающим моментом в его окончательном образовании оказывалась торговля. Развитого обмена в начале средних веков еще не было, и повсеместно господствовало натуральное хозяйство, но существовали поводы к созданию временных рынков и периодических ярмарок для взаимного обмена неоднородными продуктами разных отраслей сельского хозяйства, а также произведениями стран с разным климатом. Эти ярмарки, естественно, устраивались в наиболее населенных пунктах или в таких местах, куда стекались массы народа. В дохристианскую эпоху (в VI–IX веках) народ стекался на торг вблизи языческих капищ, где совершались жертвоприношения, творился родовой и племенной суд, а также в разных местах, расположенных по речным путям сообщения или вдоль остатков римских дорог. Позднее, т.е. в христианскую эпоху, временные рынки и ярмарки учреждались по соседству с укрепленными монастырями, аббатствами с реликвиями святых, на поклонение которым в определенные дни года прибывал народ. Во время Каролингов много рынков возникло также на территории укрепленных королевских вилл и замков (villa – французская ville, что теперь значит город), служивших временным местопребыванием королей при их разъездах по стране. Эти временные рынки и годовые ярмарки, с ростом торговых оборотов, собирались все чаще и чаще в тех же местах, вызывали там же чеканку монеты, обложение пошлинами привозных товаров, устройство мер и весов. Одновременно вблизи тех же торговых пунктов росла обрабатывающая промышленность в виде ремесла. Таким образом во многих населенных пунктах, пользовавшихся военной защитой и покровительством феодальных владельцев, сложились основные элементы торгово-промышленной жизни, в корне изменившие сельский характер этих поселений. Благоприятствовали этому явлению расчлененность рельефа местности в Зап. Европе, быстро наступившая вследствие этого земельная теснота, которая и обусловила переход защищенных селений от земледельческих занятий к более выгодным – ремеслам и торговле, а также способствовавшее этой торговле богатство речных систем, вдоль которых и лепились преимущественно торгово-промышленные пункты. Так образовались не только из городищ, но и из описанных торговых пунктов города в экономическом смысле этого слова, которые, вместе с развитием законодательства и с пожалованием упомянутым поселениям городских прав и привилегий, а также исключительных прав на ярмарки, превратились в официальные города. При всех исключениях, видоизменениях, индивидуальных особенностях, общий процесс первоначального урбанизирования средневековья делается ясным. Совершенно иным представляется генезис современных городов. При существующей в капиталистическом строе стихийности хозяйственного развития, а также при сравнительной социальной безопасности, города естественно и непосредственно образуются из наиболее крупных сельских поселений, получивших значительное торгово-промышленное развитие. Официальное признание этих поселений городами легально заканчивает процесс урбанизации. Только с начала XIX века начинается новое движение в пользу создания и планирования городов по воле их сознательных творцов (города-сады). Однако это движение, уже получившее в отдельных случаях свое осуществление (Лечуорс, Уэльдин и другие), относится к области будущих социальных отношений и будущего города, о коем речь пойдет ниже. Резюмируя сказанное, мы отметим, что при всем богатстве и всей сложности материала, при наличии в науке многих конкурирующих теорий, при своеобразных генетических законах, коими обусловливается образование городов разных стран и эпох, все-таки в этом процессе можно усмотреть и нечто общее для всех случаев и для всех времен, начиная от глубокой древности и кончая современностью. Для образования города, как явления устойчивого, требуется три условия: 1)соответствующие экономические предпосылки, 2)социальная аккумуляция и 3)признание государственной власти. Если один из этих трех моментов (фактор, содержание и форма) отсутствует, – город возникнуть не может. В заключение остается упомянуть о “генетически-муниципальной морфологии”, т.е. о формах образования города. К сожалению, этот вопрос еще очень мало исследован. В урбанистической литературе указывалось на “закон” образования города вокруг организующего ядра, под которым понимается “то социальное образование, имеющее какое-либо специальное назначение, которое вызывает город к жизни и определяет в значительной мере характер его развития”. Такими ядрами могут быть: 1)укрепленные замки – кремли (например, Москва), бурги (Зальцбург), акрополи (Афины); 2)военные крепости (Гибралтар); 3)рынки (Архангельск), ярмарки (Ирбит), порты (Одесса); 4)заводы и фабрики (Петрозаводск); 5)монастыри (Ченстохов), соборы (Бургос), святыни (Лурд); 6)дворцы правителей (Эскуриал); 7)железнодорожные станции (Жмеринка); 8)высшие учебные заведения (Кембридж); 9)больницы (Шарантон). Упомянутые “ядра”, которые своим экономическим, защитным, административным или духовным значением притягивают население и способствуют его сгущению, действительно характерны своей ролью в генезисе многих городов. Однако изложенная форма образования города не должна быть признаваема “законом”, так как в последнем было бы слишком много исключений. Так, единого организующего ядра не имеют: 1)многочисленные города, возникающие непосредственно из сельских поселений; 2)города, образованные из слияния нескольких соседних поселений; 3)города, имеющие при своем возникновении несколько ядер, и 4)города, распланированные заранее по воле их творцов. ГЛАВА ТРЕТЬЯ ГЕНЕЗИС РУССКОГО ГОРОДА Особняком в научной литературе стоит вопрос о возникновении и происхождении русского города, хорошо освещенный в целом ряде русских исторических и муниципальных работ, из коих особенное внимание следует обратить на труды профессоров М.Покровского, В.Ключевского, В.Семенова-ТянШанского и Рожкова. При всех особенностях русской природы, почвы и климата, а также и быта национальной физиономии восточных славян, нас поражают черты сходства муниципально-генетического процесса в России с аналогичным процессом урбанизации в Западной Европе. Проследить образование первых городов среди племен, населявших Россию в доисторический период, невозможно. Первые более или менее достоверные летописные сведения застают русские или, вернее, славянские города уже образованными и частью даже развитыми. В нашей прежней исторической литературе (Погодин, Костомаров, особенно же Беляев и Забелин) проводился тот взгляд, что восточные славяне поселились в пределах русской равнины еще за несколько веков до начала христианской эры, причем уже очень давно из их первобытных мелких родовых союзов вырастали целые племена, а среди племен возникали города. Из числа этих городов, по тому же мнению, еще за много веков до Рюрика и Олега поднимались старшие города, составлявшие с пригородами племенные политические союзы полян, древлян и других племен, которые, после призвания князей, начали соединяться в общерусский союз. Это голословное мнение теперь сильно поколеблено новейшими исследованиями, но несомненно, что древние славяне, как говорит Семенов-Тян-Шанский, “обнаружили склонность к основанию городов гораздо ранее германцев” и что такие города, например, как Киев, Новгород, Смоленск, Чернигов, возникли значительно раньше, чем о них говорится в летописной литературе. Начальный русский “город”, как это показывает самое слово, обозначает огороженное, т.е. укрепленное, место, своего рода “военное укрепление”, в которое спасались во время нападений врага мирные сельские жители. Этот свой признак, типичный, как мы видели, и для большинства западноевропейских городов, русский город сохранил в течение многих веков. Судя по всем источникам, никаких исключений из этого общего правила в древней Руси не было. “Кремль”, носивший в старину название “детинца”, или стены (обыкновенно деревянные, но в более крупных центрах – кирпичные и каменные), или по крайней мере земляные валы – составляют принадлежность каждого города. Ни одно описание русских городов до XVIII века не обходится без упоминания его характерных аксессуаров: “острога, тына, рогаток, надолб, проезжих башен”. По мере расширения города, он опоясывался новыми, все более обширными кольцами стен и укреплений, как это мы можем сейчас наблюдать по развалинам в древних русских центрах. Этот признак “укрепленности” древнего и даже позднейшего русского города, по своей всеобщности и длительности своего исторического существования и по характеру укреплений, выступает в России еще явственнее, чем в Западной Европе, что вполне понятно при наших равнинах и периодических нашествиях азиатских орд. Значение этих “городов-крепостей” было громадно. Только они помогли крепнущей Руси на заре нашей истории сопротивляться набегам хазар, печенегов, половцев и других кочевых племен. Как указывает проф. М.Покровский, “степняки не умели брать русских городов. Например, половцы, напав врасплох на Киев в 1096г., не смогли в него ворваться и лишь опустошили окрестности. Одни татары справлялись с русскими городами, ибо усвоили себе всю военную технику того времени и научились в войнах с китайцами брать города, окруженные каменными стенами. Приступая к городу, они окружали его тыном, подводили осадные машины, били в ворота таранами, зажигали строения внутри города греческим огнем, прибегали к подкопам и подчас даже отводили реки”. И все-таки находились города, настолько хорошо укрепленные, что они сопротивлялись такой активной осаде в течение нескольких недель. Нашей исторической и экономической мысли очень свойственно было смотреть на русский древний и даже позднейший город главным образом как на военный и административный центр (административная теория), в отличие от западноевропейского города, который создал “гармоническое” городское хозяйство, т.е. непосредственный обмен между городскими ремесленниками и крестьянами, приезжавшими со всех мест в соседний город и получавшими за свою сельскую продукцию “мануфактурный” товар. Мы не оспариваем, конечно, того факта, что упомянутого непосредственного и массового контакта и обмена между горожанином и крестьянином в России быть не могло вследствие дальности расстояний и отсутствия сколько-нибудь сносных путей сообщения. Однако можно ли думать, что в России один военный или один административный признак городу достаточны для отличия города от села? Можно ли признать, что древний русский город уже конституирован, раз село огорожено стеной или укреплено? Одним словом, можно ли отказываться от экономического признака для характеристики русского исторического города и его происхождения? На эти вопросы следует ответить отрицательно. “Укрепленность”, как единственный признак отличия между городом и деревней, падает уже по той причине, что восточные славяне, как мы знаем, укрепляли не только одни города, но также крупные села и даже свои дворы, обнося их деревянными стенами, рвами, тыном, частоколом, но от этого села еще не теряли ни своего названия, ни своего чисто сельского характера. Укреплялись и древние внегородские монастыри, которые продолжали оставаться “монастырями”. Что же касается административной роли древнего города, как средоточия “волости”, к которой тянулся сельский округ, то она всецело базировалась на экономической и в частности на торговой мощи города. И в России, mutatis mutandis, только “теория рынка” в дополнение к “теории социальной защиты” и “административной теории” поможет нам разрешить генетическую проблему. Исследование экономических признаков древнего русского города должно идти по линии не столько внутренней, сколько внешней торговли, в отличие от средневекового западноевропейского города, в котором торговля развивалась, так сказать, “изнутри”, благодаря целому ряду физикогеографических, этнических и исторических причин. В.Ключевский рисует следующую ясную и яркую картину внешней торговли восточных славян и возникновения первых русских городов, которую мы в кратких выдержках и воспроизводим. “Днепр еще задолго до Р.Х. сделался большой торговой дорогой, о которой знал Геродот и по которой греческие колонии на берегах Черного и Азовского морей – Ольвия, Херсонес Таврический, Пантикапея и Танаис – получали товары (янтарь) с берегов Балтийского моря. Когда восточные славяне расселились по русской равнине, они стали торговать (начиная с VII и VIII веков по Р.Х.) с хозарским, греческим и арабским Востоком мехами, медом, воском, пользуясь Днепром и другими речными путями. Прямым следствием этой торговли было возникновение древнейших городов, как это видно из самого их местоположения. Большинство их вытянулось длинной цепью по главному речному пути “из Варяг в Греки” – по линии Днепра – Волхова (Киев, Смоленск, Любеч, Новгород, Полоцк), и только некоторые, как, например, Переяславль на Трубеже, Чернигов на Десне, Ростов в области верхней Волги, выдвинулись к востоку с этого операционного базиса русской торговли, как ее восточные форпосты, указывая фланговое направление торговли – к Азовскому и Каспийскому морям. Возникновение этих больших торговых городов было завершением сложного экономического процесса. Восточные славяне расселились по Днепру и его притокам одинокими и укрепленными дворами. С развитием торговли среди этих однодворок возникли сборные торговые пункты, места промышленного обмена, куда звероловы и бортники сходились для “гостьбы” (т.е. для торговли). Мелкие сельские пункты тянулись к более крупным, возникавшим на особенно бойких торговых путях (погосты). Из этих крупных рынков, служивших посредниками между туземными промышленниками и иностранными рынками, и выросли древнейшие торговые города, служившие торговыми центрами и главными складочными пунктами для образовавшихся вокруг них промышленных округов. С принятием христианства эти погосты и города получили значение и религиозных центров, а так как к приходам приурочивалось сельское административное деление, то это сообщало погосту и городу административное значение “волости”. Ход процесса становился ясным: от укрепленного двора через торговый пункт и “погост” к городу. “С другой стороны, и внутренняя или, вернее, внутригородская торговля также свойственна русским городам с самых древних времен, хотя она была тогда мало значительной. Внутренне-торговая жизнь городов внешним образом выражалась в наличности торговых “рядов”, из которых каждый специализировался на известной категории товаров. Ряды состояли из лавок, прилавков, полок, шалашей и амбаров. Ремесленная жизнь в свою очередь сосредоточивалась в “посадах” (главных торгово-промышленных частях городов) и “слободах” (городских предместьях), но была в течение многих веков очень ограничена и неразвита особенно на юге. Правда, Никитский и Пресняков рисуют несколько иную картину экономических отношений древнего русского города, указывая на преувеличение Ключевским глубины влияния торговли на слабый и мелкий ее характер в старину, но все же и они признают значение внешнего обмена для русских городов той эпохи, а М.Покровский категорически заявляет, что “если мы его” (т.е. внешний обмен) не привлечем к делу, то и города и городская волость X–XII веков окажутся для нас чистой загадкой”, и дальше: “если мы упустим из виду сочетание войны, торговли и разбоя, мы ничего не поймем в организации древнерусского города и в частности его “тысяцкого”, который был одновременно и главным командиром городских “воев” и председателем специального “коммерческого” суда? Поэтому трудно согласиться с С.Семеновым-Тян-Шанским в том, что “русский город возникал только как военный центр, а торгово-промышленный характер ему придавала впоследствии сама жизнь”. Наоборот, город только потому и укреплялся интенсивно, что он, как складочное место товаров, служил главной приманкой для разбойничьих племен, и ему было что защищать. Как наша летопись, так и иностранные источники сходятся на том, что типичный древний русский город является местом иноземной торговли и населен “нарочитыми мужами”, т.е. торговой аристократией, “житыми людьми” – купцами и иностранными “гостями”, заполняющими в городах “варяжские” и “немецкие” слободы. Раннее развитие внешней торговли, объясняемое русской равниной, удобными речными системами, дерзкой предприимчивостью частью воинственного и частью торгового, хотя бы и на разбойный лад, населения (точнее – купеческого его класса), вообще характерно для древней русской истории, и опорными пунктами этой торговли были несомненно древние города. В этом их социальноэкономическая роль. Подобно тому как укрепление и внутренний рынок создали западноевропейский город укрепление и внешний, по преимуществу, рынок создали восточноевропейский город. Правда, вне городов в то время господствует целиком натуральное хозяйство, а сами города его очень немногочисленны, и за кратковременным их торговым расцветом следует глубокое разложение; правда, наконец, что технические средства внешней торговли (лодки, волок) в то время крайне примитивны, но отрицать внешнеторговый базис древнерусского города, признавая его лишь за военно-административный центр, это значит отрицать самое понятие “экономического” города, как научно-социального явления. Таков вывод из всего сказанного. ГЛАВА ЧЕТВЕРТАЯ ДИАЛЕКТИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ ГОРОДА Если какой-нибудь урбанист, сторонник теории постепенной прогрессивной эволюции, попытался бы изложить нам историю городов, начиная с древнейших городов-крепостей и вплоть до современного Лондона, как некий непрерывный процесс роста и усложненья, согласно закону интеграции и дифференциации Герберта Спенсера, то он потерпел бы решительную неудачу. На самом деле город появлялся в одной типичной своей форме, развивался и исчезал, чтоб уступить свое место городу с совершенно иными существенными признаками, и так несколько раз, в зависимости от диалектической смены эпох, ибо город, как социальное явление есть прямой результат данного преходящего экономического базиса. Вспомним простейшую социально-экономическую классификацию эпох, сделанную в свое время К.Марксом и до сих пор никем не опровергнутую: 1)дикое состояние, в которое включается как первобытный коммунизм, так и первобытная родовая община; 2)азиатское (кастовое) хозяйство; 3)античное (рабовладельческое) хозяйство; 4)средневековое (феодально-крепостное) хозяйство; 5)современное (капиталистическое) хозяйство и 6)будущее (социалистическое) хозяйство. Всем этим типичным эпохам, если не считать дикого состояния, в котором город как оседлое скопление людей возникнуть не может, соответствует и своеобразный тип города: 1)азиатский город (город-крепость), 2)античный город (город-государство), 3)средневековой город (город цехового ремесла), 4)современный город (город торгового, промышленного и финансового капитала) и 5)будущий город. Как ни опасно строить схемы в вопросах социальных, но перечисленные типы городов выступают так ярко и выпукло в своих существенных признаках и формах, что научный исследователь был бы не прав, если бы он и данном случае отказался от типизации. Если вообще возможна история десятков тысяч городов, существовавших на земном шаре, то она мыслится только в пределах такой упрощающей классификации. Что же касается всех неизбежных и многочисленных исключений, отклонений и пережитков, которые часто нарочно приводятся и описываются, чтобы запутать или опровергнуть принятую систему, то мы о них упоминать не будем. Бесконечное разнообразие действительности, как известно, преодолевается наукой не путем индивидуального описания каждого сепаратного случая, а посредством обобщения и упрощения. Рассмотрим же отдельно и кратко каждый основной тип города в исторической последовательности его появления, развития и упадка. 1) Город-крепость примитивных деспотий, названный так его ученым исследователем Карлом Бюхером, является древнейшим типом известных нам городов. На определенной ступени развития он создается повсеместно как логический результат закономерно сложившихся экономических и политических условий – в Египте, Судане, позднее в Ассирии, Мидии, еще позднее в Месопотамии, Персии, Иране, Китае, кончая варварскими племенами современной Африки. Учитывая индивидуальные особенности, связанные с национальными различиями, историческими случайностями и ролью личности, мы все же можем синтетически описать этот тип города, разбив его впоследствии на две категории: город чисто потребительный и город полупроизводительный. Этот город есть не что иное, как военная резиденция деспотического главы племени – его жилище, а также орудие защиты и господства. По общему правилу – “сколько деспотов, столько и городов”. Чуть ли не каждый глава племени, фараон, сатрап, хан, султан и т.п., основывая царство или получив наследство, приказывал строить себе свой собственный город, приноровленный к его вкусам и планам. Как уже указывалось выше, прежде всего строился укрепленный дворец для самого деспота и затем многочисленные постройки для его жен, телохранителей и несчетного количества рабов, а также храмы национальных божеств. Все это обносилось крепкой стеной, и отсюда, по удачному выражению Бюхера, вождь господствовал над окрестным населением, “как хищный зверь, живущий в берлоге, в которую он стаскивает добычу”. Кругом живут племена, свободные в своем внутреннем быте, но покорные воле деспота и готовые к призыву в случае войны и к платежу дани. Однако относительная безопасность существует лишь в пространстве, обнесенном стенами: разбойничьи номады пустыни бродят за ними, промышляя грабежом. В экономическом отношении такой город не имел производительного характера. Он жил, во-первых, натуральной данью и оброками, которые приносило вождю подвластное население, и, во-вторых, плодами военных набегов, периодически предпринимаемых вождем. Хотя в древнем городекрепости, по описаниям исследователей (Мейера, Эрмана, Брэстеда), часто находилась площадь для “рынка”, но этот рынок был чисто репартиционного характера, и своих продуктов город там не обменивал. Все это бесспорно, но много разногласий до сих пор возбуждает вопрос о площади рассматриваемых городов. Одни приписывают им поистине баснословные размеры, опираясь на рассказы путешественников о сохранившихся еще развалинах стен, на свидетельство старинных летописцев и библейских легенд; другие, наоборот, настаивают на весьма скромных размерах примитивного города-крепости. Упомянутый вопрос, однако, далеко не так трудно разрешить, как это кажется на первый взгляд. Громадное большинство описываемых городов были действительно весьма невелики, хотя они и поражали подчас грандиозностью и великолепием дворцовых зданий и храмов, построенных рабским трудом. Поселение, имеющее чисто потребительный характер, возникшее в эпоху примитивной техники и варварских путей сообщений к тому же весьма недолговечное, живущее, как мы можем это наблюдать и теперь на примерах патриархальных народностей, лишь, в течение одного поколения (до смерти вождя или разрушения на войне), не могло быть, как правило, ни чрезмерно людным, ни слишком обширным. Эрман, описывая самый старый египетский город, о котором мы имеем отчетливое представление, а именно Кахун, резиденцию СезострисаII, основанную за 2000 лет до нашей эры, говорит, что площадь его была равна только 350–400 квадратным метрам, причем рабочий (рабский) квартал города, занимавший 1/4 его территории (около 105 кв. метров), вмещал до 200 домишек(?!). Аналогичных примеров, научно описанных, мы имеем немало. Таким образом для нас выясняются существенные признаки типичного города-крепости примитивных деспотий: 1)наличие мощного укрепления, 2)недолговечность, 3)скромные размеры городской территории и населения и 4)чисто потребительный его характер. Все эти связанные между собой признаки прямо вытекают из особенностей древне-феодальной рабовладельческой эпохи, создающей город “по своему образу и подобию”. Однако на протяжении веков всегда бывают исключения из общих правил, и если эти исключения более ярки и любопытны, чем правила, то на них подчас и направляется все внимание. На ряду с описанным типом древнейшего города, как он возникал и исчезал в разных странах в сотнях и тысячах случаев, оставляя за собой лишь развалины, развилось в ту же эпоху и несколько всемирно прославленных грандиозных центров (Вавилон, Мемфис, Ниневия), к созданию которых, при особом стечении обстоятельств, были экономические и политические предпосылки. Представим себе специальное сочетание счастливых условий: особенно удачно выбранное местоположение города в отношении климата, почвы, рельефа местности, густоты соседнего производящего населения, а также длительное и сравнительно мирное процветание как царства, столицей коего является город, так и династии, его возглавляющей. При таких условиях выбирать новое местоположение и строить новый город нет смысла, и город приобретает признак сравнительной долговечности. Этот признак неизбежно влечет за собой и другие. Долговечный город, столица процветающего царства, имеет внутреннюю потребность становиться более людным и застраиваться, но этому препятствует чисто потребительный характер города и крайне экономное распределение территории, заключенной в стенах, “как в панцыре” (выражение Геродота). Тогда город теряет свой потребительный характер и постепенно приобретает новый полупроизводительный характер. Однако единственным производством того времени является экстенсивное земледелие и единственной его формой – натуральное (ойкосное) хозяйство. Эти условия, в свою очередь, требуют обширного пространства, в котором вместе с хозяевами могли бы существовать и средства их производства – пашни, покосы, огороды, фруктовые сады. В результате, уже очень обширное пространство обносится новой стеной, и в нем растут разбросанные группы дворцов вельмож и домов с усадьбами, пашнями, финиковыми садами. Одним словом, возникают Фивы, Мемфис, Сокото, Вавилон, Ниневия, Сузы. У последней категории города остается лишь один отличительный признак свойственный типичным городам примитивных деспотий, а именно их стены и укрепления. Во всем остальном они отличаются от своих “собратьев”. Размеры их поистине колоссальны, хотя и можно допустить, что первые летописцы, легенды и позднейшие путешественники несколько преувеличивают, т.е. принять объяснение Богданова утверждающего, что только развитие обмена создает “точный счет”, а натуральное хозяйство “мерит на глаз”, который может и ошибаться. По Геродоту, например, Вавилон имел в окружности 480 стадий, т.е. 88 километров; согласно пророку Ионе (III,3), Ниневия была протяжением в три дня пути, а по рассказу Аристотеля, когда Вавилон был взят, то часть его населения узнала о том только через три дня. Однако эти города не имели ничего общего с нашими современными городами-гигантами. Они представляли собой в сущности целые простейшие государства, обнесенные стенами и своеобразное сочетание города и деревни. Поражают также в них, судя по описаниям, и ненужные, но великолепные затеи, вызванные расточением тяжелого труда, – пирамиды, башни, грандиозные храмы, высокие набережные, искусственные бассейны, даже отводы рек – при одновременной грязи, вони и скученности рабских кварталов и, конечно, в общем, полном отсутствии современной техники благоустройства. Итак, общий вывод ясен: конъюнктура древнейшей эпохи, т.е. деспотическое самодержавие на основе примитивной техники, рабского труда, натурального хозяйства и экстенсивного земледелия, только и могла создать описанные нами типы потребительного и, как исключение, полупроизводительного большого города. Некоторые урбанисты и историки (Анциферов, Henry Martin, Zimmern и друг.), на ряду с городомкрепостью примитивных деспотий, выдвигают как особый тип города древнейшей эпохи так называемый первобытный город-село, застроенный землянками, деревянными хижинами и населенный чисто земледельческим, полудиким населением, едва вышедшим из периода родовой общины, а также жрецами примитивных культов. Такие сельскохозяйственные “города”, описанные еще Гомером, встречались, например, у галлов, бриттов, иберийцев до их покорения римлянами, но они едва ли заслуживают зачисления в особый тип города в научном смысле этого слова, так как отличаются от деревни разве только несколько большей людностью. Равным образом нельзя считать городами староиндийские крупные общины, вроде Калькутты, которые представляли группы деревень, имеющих “в городе” только общее пастбище, или же обнесенные стенами “города” Средней Азии с их пашнями и обширными загонами для скота, которые служат местом спасения и питания людей в случаях неприятельской осады. 2) Вторым, по времени возникновения, основным типом городского строя является несомненно “город-государство” античного мира (по-древнегречески , по-немецки Stadtstaat, поанглийски citystate). Это в высшей степени интересное явление, впервые описанное Fustel de Coulanges в его классическом труде “La cite antique”, возникло также в рабовладельческую эпоху, но в значительно более поздний ее период когда, вместо повсеместного, однородного натурального хозяйства и застывших каст древнего Востока, мы встречаем уже значительное разделение труда, некоторое развитие торгового капитала и связанную с ними оживленную борьбу классов. В это время ликвидируются грубые типы господства и простейшие единоличные формы власти, а закладывается новая дифференцированная система политического управления, опирающегося на города как на социально-энергетические центры и на возникшее в них своеобразное классовое расселение. Эта эпоха служит богатейшим историческим источником и для современной “муниципальной науки”: самые понятия “городского хозяйства”, “городского благоустройства” возникли там; оттуда же вышли и такие термины, как “коммунальный”, “муниципальный”, “куриальный”. Более того: все важнейшие проблемы муниципально-общинного управления и самоуправления впервые зародились в “городегосударстве” греков к римлян. Сущность рассматриваемого понятия – в отождествлении государства и города. Греческое слово “ ” и латинское “civitas” значат одновременно и государство и город. Всякий город с окружающей его территорией есть уже государство, каждое же государство сводится к городу или к союзу городов. Это тесное сплетение двух различных по существу понятий объясняется поглощением деревни городом в античном мире. Из двух составных частей “государства” “город, – по выражению H.Martin, – в древнем мире был все, а деревня ничто”. Город, как экономический “паразит” деревни, как средоточие политической, юридической, научной, художественной, религиозной жизни и как военноадминистративный центр, совершенно не считается с деревней, смотрит на нее как на “варвара”, которого надо использовать. Афины ведут свою политику, войны, переговоры, заключают договоры за всю Аттику. То же делает и Рим, навязывая деревне свою волю. Полноправный гражданин (civis) – это член гражданской общины (civitatis), т.е. горожанин. И за все время господства городагосударства, т.е. в течение многих столетий, деревня и сельское население поражает своей чисто служебной ролью, своим неустройством и бесправием: она посылает в город всех своих энергичных людей, военных рекрутов, платит ему подати, доставляет хлеб, но не получает взамен никакого эквивалента. Город даже не управляет ею, а только приказывает. Прежняя роль единоличного деспота в отношении деревенского населения перешла к городскому общежитию и к городским союзам, т.е. к гражданской общине. Этот типично городской характер античной цивилизации объясняется теми же экономическими и политическими предпосылками эпохи. Деревня в то время продолжала вести свое домашнее натуральное хозяйство и была чужда какой бы то ни было политической интеграции. Стройная и сложная политическая система греков и римлян в процессе организации только в городах могла находить свои опорные пункты: с невежественной и политически-пассивной деревней ей делать было нечего. При распространении господства на варварские страны Риму не могло хватить и государственных агентов для осуществления своей власти на всей территории: естественно поэтому, что древняя история Европы была эпохой развития союзов между отдельными городами на началах гегемонии, а Римская империя оказалась в конце концов, по выражению проф. Н.И.Кареева, “громадной федерацией муниципиев, урбанизировавшей и те области, в которых раньше не было городов”. К тому времени, когда греки начали осуществлять свой “синойкизм”, т.е. слагать густо населенные пункты Эллады в города-государства, города-крепости восточных деспотий уже отжили, повидимому, свой век как экономически, так и политически. Центр тяжести цивилизации и социальной энергетики переносится в бассейн Средиземного моря, и постепенно все народы и даже небольшие племена, живущие в том районе – от Малой Азии до Испании и Галлии – собираются в городах. Города этой новой цивилизации (Афины, Спарта, Рим, Карфаген, Виена, Массилия) постольку отличались от примитивных городов-крепостей, поскольку различались две эпохи. Социальная структура, быт, темп жизни и даже внешний вид античных “полисов” имел весьма мало общего с примитивными городами, и эти различия, по мере исторического развития греко-римского мира и усиливающейся борьбы классов, все время продолжают углубляться. Городские укрепления и стены понемногу перестают играть свою первостепенную роль, единоличный деспотизм заменяется коллективным муниципальнополитическим самоуправлением знати и затем демоса; под влиянием усиленного роста обмена крепнут гавани, распространяется наука и искусство, города застраиваются разнообразными зданиями, служащими новым потребностям, и начинают заботиться о своем благоустройстве (водоснабжение, термы). В то же время, на ряду с отличиями между упомянутыми типами городов, нельзя не отметить и черт глубокого сходства, коренящегося в неликвидированном еще рабстве. Прежде всего следует констатировать тот факт, что города-государства продолжали носить все тот же потребительный характер. Они жили тем, что создавали для них окружающие их сельские местности или что получалось со стороны, от покоренных народов или союзников. Не производя в сущности ничего, кроме культурной роскоши, и с помощью того же рабского труда рассматриваемые города были, с одной стороны, проводниками греко-римской культуры, а с другой – эксплуататорами в полном смысле слова. На этот паразитический характер античных городов, осуществлявших свое накопление и свое развитие за счет сельского хозяйства деревни и рабского труда, неоднократно указывали и К.Маркс и Энгельс. Эти же эксплуататорские и паразитические свойства, как коренное противоречие античного мира, постепенно усиливаясь, повели к разложению и упадку городовгосударств и их федераций, к их полнейшей внутренней деморализации, и волны нашествий более молодых кочевых орд с Востока, встречая все меньше сопротивления, в конце концов смыли античную культуру. На развалинах этой последней возникает новая, германская культура, а с нею и новый тип средневекового европейского города. Нам думается, что, при всей схематичности и обобщенности нашего краткого изложения вековых процессов, диалектическое развитие города на основе меняющейся экономики эпох выступает достаточно рельефно. Остается сказать несколько слов о населении и размерах города-государства. “Национальный эллинизм, – говорит Бюхер, – не выдвинул совсем больших городов. Греки считали свои маленькие государства-города, – в которых голос оратора на базаре слышен собранью всего народа и граждане лично знают друг друга, – за выражение величайшего политического смысла. То, что описано Платоном и Аристотелем, в существенных чертах своих взято из этой действительности”. Самый большой город древних греков – Афины – в период его расцвета, по последним исследованиям, не имел более 100 тысяч и в крайнем случае – 150 тыс. жителей. И даже это сравнительно небольшое количество населения могло питаться, при незначительных собственных источниках дохода, лишь благодаря господству Афин в Делосском союзе над сотнями обложенных податью городов, островов и местечек и благодаря гавани Пирею, из которой по укрепленной стенами дороге доставлялся хлеб. По общему правилу, при неразвитых путях сообщения и потребительном характере города, больших центров создаться не может. В смысле классового расслоения население городов-государств было довольно разнообразно. Знать, т.е. владельцы латифундий и помещики, жившие, как все “благородные” граждане, вне деревни, всадники, ростовщики и торговцы, квалифицированная интеллигенция и специалисты (особенно скульпторы, зодчие, философы, адвокаты), ремесленники, преимущественно из чужеземцев и рабов, и, наконец, вся масса рабов, составлявшая большую половину населения, – рабов бесправных и очень часто непроизводительных, занимавшихся в городе только личными услугами, – таково в общем и целом население городов-государств. Италийские города, не говоря уже о городах Галлии, Испании, были также относительно скромны по размерам людности. Исключение составлял Рим, как господин, культуртрегер и экономический паразит мира, к которому стекался весь цвет сотен народностей и все их богатства. Раскинувшийся на семи холмах, блещущий мрамором и в первую пору свой жизни “гражданскими добродетелями”, он имел, повидимому, не менее миллиона жителей, живших плодами нескончаемых и победоносных войн. В эпоху империи, развращенный рабским трудом, даровым хлебом и кровавыми зрелищами, он падал ступенью ниже с каждым поколением и погряз в чудовищной беспринципности, сделавшись наконец сам легкой добычей варваров. Впрочем, Рим, как первоисточник государственных систем правотворчества, сложной техники городского благоустройства в целом ряде областей (водопроводов, купален, шоссированных путей) и муниципальной терминологии, остается для современного городского хозяина в высшей степени интересным объектом изучения. Без достижений Рима у нас едва ли могло бы существовать современное муниципальное хозяйство. 3) Третьей ступенью в диалектическом развитии городов был средневековой город, о начальном генезисе которого мы уже говорили с достаточной подробностью. Созданные Римом города были как в Италии, так и в Галлии, Британии, Испании разорены, сожжены, обезлюжены вследствие набегов готов, гуннов, вандалов, норманнов, сарацын, сарматов, венгров и других кочевых орд Востока и Юга. Городское строительство начинается сызнова, на новых основах, предопределенных экономическими отношениями новой эпохи. Разыгрывается третий акт муниципальной истории, который настолько сложен, что его изложение приходится выделить в особую главу. ГЛАВА ПЯТАЯ ЭВОЛЮЦИЯ СРЕДНЕВЕКОВОГО ГОРОДА Эволюцию средневекового города необходимо проследить внимательно, ибо нет возможности сознательно усвоить современное городское хозяйство вне его связи с длительным и сложным муниципальным процессом средневековья, при котором впервые сложился город как самостоятельная “коммунальная” единица. Краткое и упрощенное изложение общего хода развития средневекового города представляет почти непреодолимые трудности, во-первых, в виду необыкновенной мозаичности истории средних веков, с присущими ей различными географическими и национальными влияниями, во-вторых, в виду разобщенности отдельных феодальных гнезд и связанных с ними городов которые, на первый взгляд, возникали в силу той или иной исторической случайности и развивались индивидуально по каким-то своим законам вне ясной связи с целым, и, наконец, в виду разнообразия научных теорий, ведущих нескончаемые споры, особенно по вопросам правовым, а также цехового ремесла в городах. Только исторический материализм Маркса и его “экономический” метод исследования, в связи с методом изолирования, позволяют найти в этом ходе развития “нить Ариадны” – ту среднюю линию, которая, игнорируя уклонения и исключения, дает общий закон муниципального развития данной эпохи, применимый к типичному большинству случаев. Школа Риккерта, т.е. радикальной историзм, клеймит этот обобщающий метод, но вне его – надо же согласиться – есть лишь аккумуляция индивидуальных описаний, пестрая груда сырого материала, но нет научного синтеза, нет упрощения и той экономии мысли, к которой должна стремиться всякая наука для достижения господства над явлениями. Как уже указывалось, римские города были уничтожены. Этот факт надо принимать с известной оговоркой. Историографические описания (Эспинас, Пирен, Гегель, Сольми) отдельных городов свидетельствуют о том, что есть города (особенно в Италии и Испании), которые, счастливо избегнув исторических катастроф, сохранились преемственно от античной эпохи и до нашего времени на тех же местах, с тем же приблизительно планом улиц и даже почти под теми же названиями. Упомянутый факт нельзя оспаривать, но ясно, что эта преемственность – чисто внешняя. Все экономические отношения, весь аппарат управления, весь уклад жизни и социальная структура таких городов, не говоря уже об их зданиях и постройках, все-таки изменились до неузнаваемости. Перед нами города, которые были римскими, превратились в средневековые и стали современными. Приведенное выше наблюдение не меняет плана нашего исследования, который заключается в рассмотрении средневекового города как самостоятельного образования, вызванного данной эпохой. Деградация римского городского строя начинается уже с III века новой эры и продолжается вплоть до IX столетия. Затем, с IX и до XV столетия, мы встречаем вновь эпоху массового насаждения и развития городов, но уже на совершенно иных основаниях, причем это развитие необходимо разбить на несколько периодов. В первый период, который имел в разных странах различное и разновременное течение, экономически город еще собственно не конституирован: обособление ремесла от земледелия еще только начинается. Сельские жители, переселившиеся в город, сохраняют свои прежние хозяйственные навыки и преимущественно заняты чистым земледелием – хлебопашеством, расчисткой участков, разведением садов и огородов. По словам путешественников, “жители распахивают одну половину города, а в другой живут сами”. Как указывает целый ряд исследователей (Белов, Maunier, Gomme, Green), очень многие города не скоро избавляются от этой “деревенской атмосферы”. Соответственно и правовые отношения в городах этого периода пало чем отличаются от деревенских: в организации управления наблюдается полное сходство с сельской общиной. Наконец – и это важнее всего – территория города составляет еще целиком полную (аллодиальную) собственность сеньера, а очень часто нескольких феодальных владельцев, на смежных землях которых вырастал город. Вообще феодальное господство над городами первого периода, особенно во Франции, является зрелой сложной системой отношений, вызвавших огромную научную литературу (Флах, Кейтген, Белов, Ницш, Зом). О свободе городов в то время, за немногими исключениями, не может быть и речи. “До X века городами преимущественно владеет светский сеньер (граф или князь), а с этого времени (особенно в Германии и Италии) епископ, управляя ими при помощи целого ряда должностных лиц (praefectus urbis, advocatus, monetae magister). В более крупных городах проводилось их расчленение на отдельные укрепленные кварталы (главные и второстепенные), и в каждом была своя особая предержащая власть феодального характера. Епископы и графы в каждом квартале, в свою очередь, нередко передают часть власти своим вассалам (видамам, виконтам), а последние – шателенам (начальникам замков), причем сохраняется и крепостная зависимость большей части горожан. Упомянутым отношениям “господства” соответствуют отношения земельной собственности. Весь этот городской сеньериальный строй, подчас еще более сложный, чем деревенский, в тех или иных его разновидностях существовал в рассматриваемом периоде почти повсеместно и целой паутиной опутывал городскую жизнь. Стратегически он опирался на “бурги”, т.е. укрепленные замки, которые, с одной стороны, служили для защиты населения, но с другой – были главными оплотами угнетения городских обывателей, особенно невыносимого во время обычных междоусобий между сеньерами. Второй период эволюции характеризуется более значительным обособлением города от деревни и освобождением городов от феодальной зависимости, а горожан от крепостной зависимости и приобретением ими большей или меньшей самостоятельности в хозяйственном и политическиправовом отношениях. В корне этого явления, как и всегда, лежат трудовые процессы, а именно быстрый и решительный переход городов от земледелия к промыслам, ремеслам и торговле. Переход этот нетрудно объяснить: с ростом городского населения усиливается земельная теснота, препятствующая развитию земледелия. С другой стороны, ремеслам и торговле благоприятствует укрепленность и защищенность городов. Наконец, развитию промыслов и торговли способствуют прогрессирующая техника ремесла, рост потребностей и интенсивная специализация труда. В городах все больше оседают ремесленники, “странствующие” или же специально приглашенные владельцами города; на городской рынок все чаще являются не только окрестные крестьяне, но и иноземные купцы. Указанное коренное изменение производственно-трудового базиса в городах изменяет и их политически-правовую надстройку. Действительно, в городах переход разных элементов господского двора к самостоятельным промышленным занятиям обыкновенно происходил на условиях личного освобождения от крепостной зависимости, так как владельцы городов прямо выигрывали от такой перемены: освобождение крепостных с избытком искупалось выгодами от тех же освобожденных как жителей на городской территории, ибо городское хозяйство открывало для владельцев перспективу огромных доходов в виде чиншевых повинностей за места для торговли (лавки, столы, лари), платы за пользование городскими мерами и весами, акцизов с напитков, пошлин с привозимых товаров. Выгоды владельцев городов были тем значительнее, чем больше развивались городские промыслы и торговые обороты, а это непосредственно зависело от роста городского населения. Феодальная аристократия на территории городов по упомянутым причинам охотно освобождала не только городских жителей, но и тех из своих крепостных, которые переселялись в города. Как выяснили Каутский, Плеханов, Богданов, сильно способствовало этому освободительному процессу еще и развитие денежного хозяйства. Натуральные повинности и барщина не способствовали развитию среди жителей города торговой и ремесленной деятельности. Денежный же оброк, в котором сеньер нуждался больше, чем в натуральных продуктах, заменил эти повинности. Владельцы города постепенно перестают иметь дело с отдельными лицами, отбывающими барщину, а обкладывают все зависимое от них городское население денежным оброком. Оброк устанавливается “чохом” на весь город, и раскладки между отдельными горожанами сеньера не интересуют. Таким образом, “горожане из суммы жителей, лично, непосредственно зависимых от сеньера, постепенно превращаются в оброчную общину, в городскую самоуправляющуюся “коммуну”, которая, как таковая, противостоит сеньеру и прикрывает своих членов от власти сеньера” (Богданов). Кроме того, в рассматриваемый период происходило массовое бегство сельских жителей в города от усиливающегося в деревне крепостного гнета. Таким образом в результате всего этого процесса развивались городские вольности, и в средневековые городские статуты заносились знаменитые фразы: “Luft in der Stadten frei mache” (городской воздух делает свободным) или “Kein Huhn fliegt uber die Mauern” (ни один петух не перелетает через городские стены). Эти вольности между прочим особенно ярко выявились еще в X и XI веках во вновь основанных городах центральной Германии, которым “основатели” этих городов – князья, графы и епископы – считали выгодным предоставить значительную автономию, выдавая им особые хартии. Весь изложенный процесс феодализации городов в первый период и раскрепощения их во второй – всецело относится к континенту Европы – к Франции, Германии, Фландрии и, с некоторым отличием, к Италии; в Англии же развитие сеньериального режима во многих случаях ограничилось одними поместьями, и поэтому города боролись там за свою автономию чаще всего непосредственно с центральной государственной властью. Впрочем, известно, что и Лондона не миновала в свое время феодальная зависимость, и значительная часть территории этой мировой столицы до сих пор принадлежит нескольким лордам и сдается ими городским жителям по участкам, на чиншевом праве, для постройки домов, что является весьма любопытным пережитком давно исчезнувших отношений. Необходимо отметить, что описанное нами выше “обоюдное соглашение” города с феодальными владельцами происходило далеко не всегда. Некоторые владельцы шли в разрез с упомянутым стихийным экономическим процессом того периода, и в этих случаях возникала острая классовая борьба с ними рядовых горожан, которая в конечном счете неизменным образом кончалась в пользу последних. На севере Франции, например, мак это документально установил Огюстен Тьерри, в эпоху крестовых походов происходила настоящая коммунальная революция в форме длительной вооруженной борьбы против сеньеров. Многочисленные примеры таких же восстаний городов мы встречаем и в Германии, где городские жители стремились в первую голову разрушить ненавистный укрепленный замок феодала и укрепленные жилища его вассалов, как видимые источники и символы гнета. Как бы то ни было, – путем ли добровольного соглашения с феодалами, путем ли вооруженных восстаний, или путем сохранения древних вольностей, как это было в исключительных случаях в Италии, или, наконец, путем непосредственной борьбы с государственной властью (в Англии), – но ко времени XIII–XIV столетий мы находим в Западной Европе почти повсеместно более или менее автономные города, самоуправляющиеся городские общины, организованные на особых правовых устоях, и свободных городских жителей. Правда, этот процесс раскрепощения шел в разных странах и даже в отдельных городах далеко не одновременно. Торговые города Ганзейского союза (Гамбург, Любек), а также промышленные города на крупных водных артериях (Франкфурт-на-Майне) фигурируют как вольные уже в XII веке, другие остаются “владельческими” или “смешанными” еще в XVв. Важно то, что общее направление и содержание муниципально-освободительного процесса, охватывающего второй период, становится ясным. Что касается России, то вопрос о феодализации городов и ликвидации в них феодальных отношений у нас совсем не разработан научно, но любопытно то, что вплоть до 1917г., как указывает проф. Левитский, в Юго-Западном крае существовал целый ряд уездных городов, как, например, Бердичев, Лубны, Луцк, Ровно, территория которых принадлежала двум-трем собственникам (гор. Бердичев, например, Рукавишникову), а все многотысячное торговое население этих городов по традиции, из поколения в поколение, пользовалось землею на чиншевом праве: лавки, торговые склады и жилые дома были построены их жителями на чиншевой земле. Условия земледелия в этих владельческих городах, являясь фактом переживания феодального режима, еще недавно тормозили развитие многих обширных городских общин, в ряду которых Бердичев имел более чем стотысячное население. Приведенные указания можно было бы пополнить городами Украины: так например, территория Белой Церкви принадлежала графам Браницким. Эти примеры вполне тождественны с упомянутым выше примером Англии. Третий период в эволюции средневекового города характеризуется дальнейшим развитием ремесла и торговли, организацией городского населения по ремесленным цехам и борьбой этих цехов за доминирующую роль в управлении городом, а также переходом в большинстве случаев городской земли и домов в полную собственность купцов и цеховых ремесленников. Средневековой город заканчивает свое развитие и окончательно обособляется от деревень и как самостоятельная экономическая и правовая единица (коммуна), играющая свою важнейшую роль в общественном хозяйстве. Количество городов растет особенно в третий период. Так, известно, что в Германии в XIII веке было основано около 400 городов, в XIV – около 300 и в XV – свыше 100. По мнению Бюхера, в конце средневековья их было не менее 3000 в одной Германии, причем один город приходится на каждые 2–21/2 кв. мили в юго-западной Германии, на 3–4 – в средней и на 5–8 – в восточной. В прочих западноевропейских странах количество городов было только немногим меньше. Каждый город составлял центр для данной местности и вместе с окружающими его селами образовывал как бы одно замкнутое хозяйственное целое. При столь большом количестве городов и сравнительно равномерном их распределении, любой крестьянин мог в течение дня достигнуть городского рынка и к вечеру вернуться обратно. Городские ремесленники и крестьяне непосредственно обменивались своей продукцией, причем горожане получали хлеб, мясо, овощи, молоко, яйца, сырье как материал для обработки, а крестьяне – одежду, обувь, мыло, орудия труда и прочие нужные им товары. Одним словом, создалось то, что Бюхер а за ним Туган-Барановский называют “гармоническим” городским хозяйством. Едва ли, однако, может идти речь о “гармонии” при ожесточенной борьбе классов внутри ремесленных цехов и при крепостной угнетенности, приниженности и бесправии крестьян. Интересно отметить, что в средневековой да и в позднейшей России, а также в восточных странах – Китае, Индии – ничего похожего на описанное нами замкнутое городское хозяйство не создалось, благодаря позднему развитию в ней городских промыслов и сравнительно незначительному количеству городов, разбросанных на обширнейшем пространстве. В петровское время в России было не более 300 городов на площади в 3 миллиона кв. верст, что дает отношение 1 город на 10000 кв. верст, в более же ранние эпохи отношение числа городов к общей площади было еще менее благоприятным. Однако и в России почти каждый город и посад являлись рынками для своих ближайших окрестностей (городские базары), а ярмарки, приуроченные к храмовым праздникам и происходившие часто в монастырских имениях (Макарьевская) или по течению крупных рек (Нижегородская), послужили, при тех же условиях, как и в Западной Европе, причиной образования и развития нескольких городов. Резюмируя сказанное до сих пор, мы видим, что 1)средневековой город начал свою эволюцию как укрепленный сельскохозяйственный пункт, почти ничем не отличаясь от деревни, и кончил эту эволюцию как организованный ремесленный и своеобразный торговый центр, и 2)что тот же город начал свое существование как доминиальное частное хозяйство феодальных сеньеров, которым принадлежало право собственности на всю городскую территорию с прикрепленным к ней населением, и кончил это существование как вольная самоуправляющаяся община. В конце средних веков города сделались рассадниками новой культуры, – не той, которая ютилась в монастырской келье и рыцарском замке, а культуры городской и светской. Без понимания этой культуры городских бюргеров, т.е. городской буржуазии, мы не могли бы понять впоследствии ни Великой французской революции, ни роли в муниципальном хозяйстве современного нам городского мещанства и городской интеллигенции – далеких потомков ремесленников и торговцев средневековья. Пережитки и накопленный опыт того времени сказываются и теперь на каждом шагу в целом ряде учреждений и в устарелых, но еще не вполне изжитых предрассудках, которые продолжают иметь своих косных защитников. “Le mort saisit le vif” (мертвый хватает живого) – так любил повторять К.Маркс. Нам остается остановиться на размерах, населении и благоустройстве средневекового города – вопросах, внимательно разработанных профессором Кулишером на основании исследований Маурера, Крига, Розиера, Котельмана, Шульца, Эйленбурга, Лэша, Боте и других. Вопрос о размерах и людности городов в средние века возбуждал разногласия. Арнольд, Гирке, Паули склонялись в пользу предположения, что в то время существовало много городов с 50, 75 и даже свыше 100 тысяч жителей. В последнее время, однако, исследования, основанные отчасти на переписях населения, отчасти на податных записях, привели к противоположному выводу. Город средневековья, в отличие от некоторых примитивных и античных городков, никогда не был и не мог быть людным как по техническим, так и по экономическим предпосылкам. При крайне неудовлетворительном состоянии путей сообщения, а в частности подъездных путей, с одной стороны, и при отмеченном процессе отделений города от сельского хозяйства – с другой, и, наконец, при низкой производительности последнего, невозможна была длительная аккумуляция значительного количества населения в одном пункте. Поэтому средневековой город отличается от деревни не столько численностью населения, сколько экономическим укладом, политическими правами и крепостными сооружениями. Даже в XV веке, т.е. в эпоху наивысшего расцвета средневековых городов, громадное их большинство в Германии, Англии и Франции вмещало от 2 до 5 тысяч населения (даже Дрезден – 21/2 тыс.); отдельные города имели около 10 тыс. (Франкфурт, Цюрих, Реймс, Базель, Йорк, Бристоль, Плимут), и только в исключительных случаях мы встречаем города, превышающие эту степень людности (крупнейший город Германии – Кельн – 30000, Страсбург и Любек – 20000, Лондон – 35000 жителей). Сведения об Италии и России очень противоречивы и спорны, но, повидимому, во Флоренции в XIV веке было около 90 тыс., а в Москве и Пскове в начале XVI века свыше 50 тыс. В 1688 г.Курск имел 800 жителей, Тверь – 671, Ростов – 667, Орел – 655, Коломна – 600, Шуя – 381. Любопытно, что в течение XIV и XV веков во многих сравнительно крупных городах наблюдается не увеличение, а сокращение населения (во Франкфурте – с 10 тыс. до 7, в Базеле – с 10 до 51/2, в Цюрихе – с 12 тыс. до 5 и т.д.), и это при громадном наплыве населения в города и высоком коэффициенте рождаемости (в семье, как правило, рождалось 8–10 детей). Причина этого странного на первый взгляд явления заключалась в колоссальной смертности вообще и особенно детской смертности. В раннем средневековье часто наблюдалось детоубийство, а в периоды голодов – каннибализм (по закону родители не наказывались за убийство своих детей); кроме того, при слабом развитии акушерства, много детей погибало во время родов(?); наконец – и в этом главная причина смертности – средневековые города отличались своим чудовищным антисанитарным состоянием, содействовавшим повальным эпидемиям и болезням, которые притом врачи того времени лечить не умели, а многочисленные знахари только обостряли. По Бюхеру, с 1326г. и по 1400г. в Германии насчитывалось до 32 годов эпидемии, а в XV веке – свыше 40 годов. Проказа, оспа, тиф, чума (черная смерть в средине XIV века), религиозное помешательство, голод, с одной стороны, и неумеренность в питании – с другой, не говоря уже о казнях инквизиции, положительно косили население. Крайняя неравномерность в распределении имуществ завершала общую печальную картину: почти все результаты сравнительно слабого, впрочем, накопления падали на ничтожную часть населения, а около четвертой его части решительно ничего не имело (miserabili). О классовом расслоении городского населения в средние века неоднократно упоминается в работах Маркса, Энгельса, Каутского. В разные периоды и в разных странах и городах оно было неодинаково. Наверху – феодальная знать, духовная и светская (архиепископы, епископы, клирики, организованные в церкви, князья, графы, виконты, бароны, эсквайры, рыцари и прочее дворянство), со своим вассалитетом; купцы и торговцы иногородные и местные, организованные в гильдии и ганзы; техническая интеллигенция (врачи, учителя, нотариусы, менялы), организованная в ассоциации и братства; свободные ремесленники (мастера, подмастерья, ученики), организованные в цехи; внизу – крепостные сервы и лумпен-пролетариат (нищие, проститутки), также организованный в союзы(!). Стоявшие ниже, кроме того, разбивались на разнородные группы, которые ориентировались на высшие и отчасти зависели от них. Эта своеобразная иерархическая корпоративность, проникающая все население, типична для средневековья. Благоустройство средневековых городов почти во всех отношениях было значительно ниже, чем таковое же античных центров. До XII века почти во всех городах здания были деревянные, крыши крылись дранью, соломой, благодаря чему города, при отсутствии противопожарных средств, очень часто выгорали до тла. В XIV веке появляется кое-где камень для капитальных стен (Лондон) и черепица для крыш, а также деревянный пол. Дымовых труб до XIV века не было, и дым выпускался наружу через отверстие в стене или крыше. Улицы, как правило, были узки, извилисты, причем в жилища едва проникали свет и чистый воздух, тем более, что узкие “окна”, за отсутствием стекла, закрывались материей, пергаментом, бумагой, Особенно характерна для средневековья непролазная грязь на улицах, в которой тонули не только пешеходы, но и всадники: так, если верить Богданову, в конце XV века император ФридрихIII едва не потонул один раз в гор. Тутлингене, а другой раз в Рейтлингене. Проф. Озеров утверждает, что депутаты принуждены были ходить даже в XVIII веке в Лондоне на заседания парламента на ходулях, чтобы не потонуть в грязи. Нравы соответствовали такому городскому “благоустройству”. Так, по утверждению Кулишера, в цеховых постановлениях содержатся правила “о запрещении ремесленникам являться на собрания без штанов”. В то же время знатные дамы, при блестящей роскоши одежды, не знали нижнего белья, а рыцари и даже короли обедали без вилок, хватая рыбу и мясо руками. Подобных курьезов можно было бы привести сотни, но из них можно сделать один вывод: ясно, что муниципальная внешняя цивилизация “городовгосударств” классического мира исчезла, и мало цивилизованный еще германец начинает строить новую культуру вновь, технически пользуясь во многом достижениями античной культуры; однако “благоустройство” вновь появляется уже позднее, а именно в современном городе, и только в последнем оно принимает всесторонний и научно разработанный характер. Из всего сказанного в настоящей главе мы должны заключить, что средневековой город, в какой бы период эволюции мы его ни взяли, не напоминает ни “города-крепости” примитивных деспотий, ни “города-государства” классического мира. В двух из своих существенных экономических признаков он пошел вперед: во-первых, он носит яркий производительный характер; во-вторых, впервые в истории именно город средневековья обособляется как носитель “разделения труда”, как представитель ремесла, в отличие от сельскохозяйственной деревни. Как результат этого разделения труда, появляется интенсивный, хотя территориально и ограниченный, обмен, повсеместная каждодневная торговля между городом и деревней, а не только та внешняя и часто случайная торговля, которую знали финикияне, римляне, греки, славяне и другие древние народы, в массе своей никогда в сущности не выходившие из натурального хозяйства. Отчасти благодаря городам, буйно развивается “торговый капитал”, который был призван потом ликвидировать средневековой город, т.е. своего собственного “творца”, разрушить его ремесленную организацию и повести, вместе с развитием индустриального и финансового капитала, к созданию современного города. Таков закон диалектического развития, который столь ярко проявляется в муниципальной истории. Мы наблюдаем постепенно нарастание и развитие в пределах каждого из типов городов “количества”, причем один “качественный” тип города переходит в другой его качественный тип диалектически, т.е. через борьбу противоречий и смену противоположностей. Город примитивных деспотий как стратегический центр, город античный как политический центр и город средних веков как экономический центр – таков конечный вывод нашего анализа; само собой разумеется, что экономике принадлежит главная роль в создании этих трех указанных типов. Заканчивая главу, мы еще раз подчеркиваем, что в целях экономии места нами сознательно оставлялись без подробной разработки правовые отношения и формы в средневековых городах, как относящиеся к другому отделу курса, а также цеховая ремесленная организация и политика, которые являются специальным и весьма важным отделом другой дисциплины. Равным образом мы повторяем, что намеченные нами вкратце общий процесс развития и картина средневекового города есть только ориентировочный очерк, который необходим и притом достаточен для поставленной нами цели. Действительность во много раз сложнее и многограннее, чем то, что можно было изложить на десятке страниц. Так, под наше описание во многом не подойдут, например, некоторые торговые города северной Германии, Каталонии, Шампани, которые не знали сельскохозяйственного периода развития и были вольными с давних пор, или, например, города северо-итальянских аристократических республик, на эволюцию которых влияли своеобразные политические факторы, или, наконец, совершенно оригинальное развитие таких городов, как Византия (Константинополь). Однако индивидуальная история отдельных городов выходит из рамок курса и свелась бы к повторению в десятках томов повествований всемирной истории. ГЛАВА ШЕСТАЯ ЭВОЛЮЦИЯ И РОСТ СОВРЕМЕННОГО ГОРОДА 1. ЭВОЛЮЦИЯ ПЕРЕХОДНОГО ГОРОДА В чем заключается существенное различие между средневековым и современным городом, этой четвертой ступенью в диалектическом развитии городов? Мнения урбанистов по этому вопросу не одинаковы. Действительно, в предыдущих случаях было легче провести демаркационную линию. Античный город-государство мог быть отмежеван от города-крепости примитивных деспотий не только во времени, но и бесспорным географическим признаком, а средневековой город возник на развалинах античного города, чего не наблюдалось при переходе от средних веков к новому времени. Впрочем, урбанист, стоящий на экономической точке зрения, едва ли не согласится с тем, что этой демаркационной гранью должна быть признана Великая французская революция 1789г., которая, разрушив еще живучие остатки феодализма и обусловив интенсивное развитие промышленного и затем финансового капиталов, т.е. открыв эру капитализма, повела к образованию “капиталистического” города, а именно типичного индустриального и торгового промышленного центра, как его понимает марксистская школа. Таким образом, с нашей точки зрения, современный город – это город и XIX и XX столетий. Однако средневековой город, исчезнув вместе со средними веками, в XVI веке уже не существует, и, следовательно, налицо имеются три века какой-то “переходной эпохи”, которую нам и приходится характеризовать в ее муниципальном разрезе. Эта эпоха, подготовившая революционный взрыв конца XVIII столетия, была временем отмирания феодализма под влиянием роста торгового капитала, антисеньериальной борьбы городов и централизующего монархического воздействия, но вместе с тем она являлась эпохой упадка ремесленных цехов и других корпоративных организаций в городах и серьезных изменений как в их хозяйственной структуре и управлении, так и во внешнем облике. Эти изменения еще задолго до французской революции постепенно приближали средневековой город к современному городу и затем быстрым революционным скачком окончательно трансформировали его техническоматериальный базис, его экономический быт, структуру, классовый состав и, соответственно, управляющий аппарат, а также господствующую идеологию. Решающим источником первоначальных изменений следует считать время “великих изобретений и открытий”. В хозяйственной жизни – говорил К.Маркс – “каково отношение человека к внешней природе (техника), таково и отношение людей между собой (экономика)”. По аналогичному мнению Каутского, экономическое развитие в конечном счете есть не что иное, как развитие техники, т.е. последовательный ряд открытий и изобретений. Переворот в техническом базисе вызвал и для городов целый ряд крупных жизненных изменений. Прежде всего изобретение пороха совершенно обесценило простые защитные сооружения городов и их пресловутые стены. “Укрепленность” и “огороженность”, эти неизменные внешние условия, в которых с незапамятных времен видели чуть ли не конструирующий признак города, постепенно падают. “Города-крепости” с их новыми мощными сооружениями, приспособленными специально для стратегических целей, остаются лишь в сравнительно небольшом числе. Чаще всего понятие крепости перестает совпадать с понятием города, и романтические развалины прежних грозных башен и стен кое-где поддерживаются только как исторические реликвии и для потребностей эстетики. Рейснер утверждает, что уже к началу XVI века свыше 30% английских городов снесли свои укрепления и стены. Впрочем, этот процесс обесценения городских укреплений, ликвидации стен и пресловутых средневековых ворот, запиравшихся на ночь и в случаях опасности, продолжается в течение двух-трех столетий. В Германии только в XVII столетии, а именно в эпоху тридцатилетней войны, обнаружилась вся недостаточность “бургов”, стен, рвов и ворот для зашиты от мин и огнестрельных орудий, а во Франции режим октруа, т.е. пошлин на ввозимые в город товары, еще долго способствовал “огороженности”, и только Великая революция окончательно снесла “бастилии”, большие и малые. Освобождение городов от их “каменных панцырей”, в свою очередь, всемерно облегчило сношение города с внешним миром, его разрастание, застройку окраин и присоединение пригородов. “Город из вооруженного до зубов и недоступного рыцаря превращается в общительного и гостеприимного буржуа”. Изобретение компаса и последовавшее за ним широкое развитие мореплаванья, открытие Сев. Америки, завоевание Мексики и Перу, установление нового пути в Индию, наплыв колониальных товаров в Европу (ценных металлов, табаку, сахару, кофе, хлопчатой бумаги, шелка), революционизируя потребности, дали неслыханный до того времени размах торговому капиталу, которому уже в конце средневековья сильно благоприятствовали результаты крестовых походов, все большая зависимость ремесленников от скупщика и техническое развитие денежного обмена. Последовавшее за этими явлениями интенсивное накопление богатств естественно оседает в городах, как в торговых центрах, и обусловливает, начиная с XVI столетия, цветущее состояние многих португальских, испанских, нидерландских и, несколько позднее, английских торговых городов. Хотя историки обыкновенно указывают, что те же открытия, переменив ориентацию международной торговли, невыгодно изменили торговую конъюнктуру для германских и итальянских городов, вызвавших временный упадок в XVI, XVII и XVIII столетиях, но эти голословные указания следует частью принимать лишь с большими оговорками, а частью признать просто неверными. Так, мы видим, например, что число судов, посещавших Данцигский порт, непрерывно возрастало как в XV, так и в XVI–XVII столетиях и только с XVIII века начало падать; возрастала в то же время и ценность грузов, получаемых и отправляемых в Гамбурге, Любеке, а также вместимость строившихся на их доках торговых судов. По исследованиям Gallois, Baash’а и других, эпоха наивысшего процветания Гамбурга относится именно к рассматриваемому периоду (XVI–XVIII столетиям), и только континентальная система с 1806г. подрывает его торговлю. Временному же упадку многих германских городов в XVII столетии способствовала тридцатилетняя война. Что же касается итальянских портовых городов (Венеция, Генуя), то они действительно сильно пострадали от новой конъюнктуры, начиная с XVI столетия, но в то же время другие города (Флоренция, Неаполь, Рим, Палермо, Мессина, Милан) продолжали свое развитие в усиленном темпе. По свидетельству Белоха, Неаполь в XVI столетии вырос в город с 240 тыс. жителей, Милан в 1580г. насчитывал около 200 тысяч, Рим, Палермо и Мессина в 1600г. – свыше 100 тысяч. Все упомянутые города удвоили свое население за один век, что объясняется сложившимися в Италии ранними капиталистическими отношениями. Известно, например, что в некоторых итальянских городах еще в XIV столетии возникли большие кредитные предприятия и зачаточные биржевые организации. В общем и целом следует притти к заключению, что великие открытия и новые пути международной торговли настолько обогатили города как торговые пункты, что от их былого средневекового “нищенства” и следа не остается. В свою очередь, изобретение книгопечатания и стоящая в связи с последним эпоха возрождения наук и искусств превратили целый ряд когда-то косных и неподвижных городов средневековья в центры науки, литературы, образования и сильно углубили пропасть между городами и крепостной еще деревней, куда гуманистические веяния почти совсем не проникали. Новые архитектурные приемы и вкусы, в связи с обогащением городской буржуазии, порождают каменное строительство. Флоренция уже ко времени Медичи была почти сплошь каменной. Постепенно переходят к кирпичу и камню французские, германские и английские города. По свидетельству Лампрехта, в XVI столетии в Кельне, Аугсбурге уже свыше 70% домов были выстроены из кирпича, а пожарность городов Германии к этому времени сокращается втрое. В том же направлении действует и прогресс техники дорожного дела. В средние века поддерживались в сколько-нибудь сносном состоянии лишь дороги к местам паломничества, и о приемах дорожного строительства со времени римской культуры почти совсем забыли. Лишь вместе с возрождением античной науки в XVI веке начинают обращать внимание на забытую дорожную технику. Первой страной, которая начала заниматься, после средневекового застоя, делом улучшения дорог, а в том числе и подъездных путей к городам, была Франция. Королевский декрет 1508г. предписал исправлять и улучшать дороги, установил финансирование этого дела посредством заставных пошлин и особый аппарат дорожного управления. Улучшение и устройство подъездных путей к городам открыли перспективы увеличения их людности, причем соответствующий процесс начинается именно в Италии и во Франции. Ко времени Великой революции, благодаря устройству сети подъездных путей, мог существовать уже такой город, как Париж с его 400-тысячным населением. Кроме технического переворота, в рассматриваемую эпоху значительное влияние на рост и изменения городов оказал соответствующий переворот экономический, а именно возникновение коллективного производства в виде мануфактур, которые естественно сосредоточились в городах. Итальянские города стали расти и изменяться раньше других отчасти именно потому, что мануфактурный период начался в Италии еще в XIV–XV веках. Мануфактуры затем постепенно распространились по Франции, Бельгии и остальным странам Европы, вместе с домашней системой крупной капиталистической промышленности, повсеместно способствуя увеличению городского населения и обилию производимых товаров в городах, так как коллективизация и интенсивное разделение труда усиливали его продуктивность. Одновременно в том же направлении, способствовавшем росту и обогащению городов, особенно же итальянских и испанских, действовал фактор, подробно описанный еще Кантильоном, Чемберленом, Кенэ, Рошером и проанализированный В.Зомбартом, а именно урбанизация сельского дворянства. Земельные собственники, не имея возможности тратить в деревне свои деньги, поступавшие к ним все в большем количестве по мере развития денежного хозяйства, переселялись в города и проживали там земельную ренту, т.е. обращали на пользу городов свою растущую долю в сельскохозяйственном производстве. Очень интересна в рассматриваемый подготовительный период роль городов в общем политическом процессе. К концу средневековья, как мы видели, города и горожане уже успели освободиться от непосредственной власти феодальных сеньеров. Но экономическая их зависимость – главным образом в виде денежного оброка – еще всемерно ощущается. Кроме того, феодальная знать еще в очень многих городах продолжает господствовать в городских советах и фактически давить горожан своим богатством, удельным весом и авторитетом. Наконец, феодалы остаются подчас и решающей военной силой. Таким образом, в начале нового времени в Европе стоят рядом друг с другом две конкурирующие силы: “вольные” городские общины и еще могучий феодализм в деревне, стремящийся не выпускать города из своих лап. Когда есть на лицо две политические силы, опирающиеся на разные экономические базисы, между ними неизбежна борьба, и эта борьба в скрытой или явной форме повсеместно происходит с колеблющимся успехом. В то же время торговый капитал, в связи с развитым уже денежным хозяйством, открытиями новых стран и приливом в Европу золотой валюты, в связи с перечисленными уже изобретениями – порохом, поколебавшим значение феодальных укреплений, книгопечатанием, объединяющим людей идеологически на значительном пространстве, и, наконец, улучшением дорог – создает предпосылки для новых политических форм. Замкнутые феодальные гнезда теряют свой смысл и значение и одновременно теряют свою силу сопротивления. Безвластные короли средневековья, эти “первые между равными”, начинают чувствовать более твердую почву под ногами и стремятся обуздать строптивых сеньеров, ведущих между собой нескончаемые раздоры и войны (гвельфы и гибеллины, Алая и Белая роза, Монтекки и Капулетти и т.п.), в пользу центральной власти национальных государств. Ставшие уже возможными в то время денежные налоги финансируют стремления монархов. При создавшихся условиях рационален союз монархий с городами для борьбы с феодальными сеньерами. Он и происходит в Италии, Франции, Англии, Германии, Швеции. Монархи, с помощью городов, борются с самовластными сеньерами, постепенно подчиняя их себе и превращая их в услужливое придворное сословие, а затем стремятся всецело подчинить и города центральной политической власти. Растет абсолютизм ЛюдовикаXIV, Фридриха Великого, КарлаXII, в России – ПетраI. Упомянутый процесс начался в Италии еще в течение средних веков; города в борьбе между гвельфами и гибеллинами утратили свои вольности и подчинились монархической власти. Во Франции города всецело содействовали торжеству монархической власти в союзе с ней, но в конце концов политически ей подчинились. То же произошло и в Германии. Исключение составляла Англия. Города там, как уже указывалось, вели непосредственную и успешную борьбу с государственной властью, которая постепенно им уступала. После обнародования “великой хартии свобод” центральное правительство из столетия в столетие выдавало городам многочисленные грамоты, подтверждавшие их привилегии и расширявшие их вольности. Таким образом, английские города в то время не переживали периода потери своей самостоятельности, и эта историческая особенность объясняет, как мы увидим ниже, многие своеобразные черты в английском городском самоуправлении и хозяйстве. Резюмируя сказанное о переходном времени, т.е. о XVI, XVII и XVIII столетиях, мы видим, что средневековой город, под влиянием главным образом переворота в общем техническом и производственном базисе и колоссального развития торгового капитала, изменяется до неузнаваемости, постепенно приближаясь к современному городу. 2. РОСТ СОВРЕМЕННОГО ГОРОДА Как уже указывалось, современный, т.е. капиталистический, город был прямым созданием Великой французской революции 1789г. Эта революция, которую правильнее было бы назвать всемирной, так как ее экономический и социально-политический эффект в ближайшие же десятилетия сказался далеко за пределами Франции, была совершена городской буржуазией, в широком смысле этого слова, вкупе с мелкобуржуазным крестьянством. Она разрушила феодальные отношения, препятствующие свободному развитию капитала, передала буржуазии политическое господство и открыла для городов, как опорных пунктов торгового, промышленного и финансового капиталов, широкие перспективы. Хотя “экономический” город, как ясно видно из предыдущего, сам был создан феодализмом, но можно смело сказать, перефразируя известные слова Розы Люксембург, что “рождение этого законного ребенка стоило жизни отцу”. Мы видели, как муниципальный младенец, еще целиком опутанный феодальными пеленками, в течение первого периода развития, т.е. своего младенчества, постепенно освобождается от родительской опеки и, воспитав в себе в период юношества новую идеологию свободы, становится заклятым врагом своего “отца” – феодализма, – наносит ему сокрушительные удары в союзе с таким же порождением феодализма – монархией – и, временно подчинившись последней, в конце концов одним революционным ударом разбивает как феодализм, так и монархию. Действительно, без Парижа, Лиона, Марселя нельзя себе представить французской революции, так как восстания распыленного на громадной территории крестьянства, вне ударной роли городов, не могли бы достигнуть цели, что доказывается, впрочем и многими историческими прецедентами. Париж, этот второй в мире центр по населенности, оказался первым энергетическим очагом революционных взрывов, умелым организатором революционной политики, стойким защитником революционных достижений и волевым завершителем революционных задач. Он дал революции денежные средства, вооруженную силу, идеологическое оправдание. Из Парижа в течение десятков лет катилась волна за волной, смывая феодальные цитадели в других странах, и решающие революционные события опять-таки происходили в Берлине, Вене, Брюсселе и других крупных городских центрах. Непосредственно вслед за французской революцией, а именно с начала XIX столетия, начинается тот важный мировой процесс, который вызвал громадную научную литературу (Schott, Wuttke, Meuriot, Kuszynski, Ballod, Mombert, Bauer) и был особенно ярко описан А.Вебером и Вандервельде, а именно – быстрый рост городского населения за счет сельского. Этот процесс необходимо проследить и проанализировать очень внимательно, так как он имеет решающее влияние на современное городское хозяйство: именно он поставил на очередь те социально-технические проблемы (земельную, строительную, жилищную, санитарную, планировки, разгрузки движения), которые нам предстоит рассмотреть в специальном курсе. Упомянутый рост городского населения в XIX и XX веке, – а в зависимости от него, как мы увидим ниже, рост территории городов, “укрупнение” их зданий и общая интенсификация городской динамики – ярче и резче всего проявляются в Соединенных штатах Сев. Америки. В 1800г. в Соед. штатах было только одиннадцать городов с населением свыше 5000 жителей, из которых самые крупные – Филадельфия (69403 души) и Нью-Йорк (60489 душ). Чикаго как городской центр еще тогда не существовал, а резиденция федерального правительства, Вашингтон, лишь начинал отстраиваться. Вся страна носила определенно сельский характер. Прошло столетие, и в 1900г. (по переписи 1 июня) Соединенные штаты имели уже 135 городов, насчитывающих более 30 тыс. жителей каждый, а три города имели население свыше миллиона человек (Нью-Йорк – 3437202, Чикаго 1698575 и Филадельфия 1293697); в 1910г. было 114 городов с населением более 50 тыс. жителей, из коих 55 – свыше 100 тыс. и 8 – свыше 500 тыс.; в 1920г. городов с населением более 100 тыс. было 58, из коих 12 – с населением более полумиллиона, и в том числе 4 – с миллионным количеством жителей (Нью-Йорк – 5620 тыс., Чикаго – 2701 тыс., Филадельфия – 1824 тыс. и Детройт – 994 тыс.). К 1 января 1926г. людность Нью-Йорка в круглых цифрах достигала 6 миллионов, Чикаго – 3 миллионов и Филадельфии – 2 миллионов, а общее количество городов в штатах – свыше тысячи. Приводим поучительную таблицу З.Х.Френкеля, составленную им на основании данных Виппля. Население в Северо-американских соединенных штатах по переписям 1790–1920гг. Годы переписи Все население страны Население городов с числом 8 тыс. и более душ в каждом Число этих городов % городского населения (8 и более тыс. душ) в составе всего населения Соед. штатов 1790 3929 131,5 6 3,3 1800 5308,5 210,9 6 4 1810 7240 357 11 4,9 1820 9638,5 475 13 4,9 1830 12866 864,5 26 6,7 1840 17069,5 1454 44 8,5 1850 23192 2897,6 85 12,5 1860 31443,3 5072,3 141 16,1 1870 38558,4 8072 226 20,9 1880 50156 11367 285 22,7 1890 62948 18244,2 445 29 1900 75994,6 25018,3 547 32,9 1910 91972,3 35570,3 768 38,7 1920 105710,6 46307,6 924 43,8 Как видно из приведенной таблицы, возникновение городов и их рост увеличивались в прогрессирующем темпе и превратили типичную сельскую страну в страну промышленно-городскую, впрочем, при значительной еще роли сельского хозяйства. По вычислениям статистиков, в среднем, ежегодный прирост крупного города достигал 4%, а людность некоторых вновь возникающих городов удваивалась за пять лет, увеличиваясь из пятилетия в пятилетие в геометрической прогрессии. Из западноевропейских стран наибольшей закономерностью и интенсивностью роста городского населения за счет сельского отличается Англия. Этот процесс начался там с конца XVIII столетия и, повидимому, заканчивается в наше время. Первоначальный прилив сельских жителей в промышленные центры был вызван упадком ремесла и местных промыслов в деревнях, которые не могли соперничать с быстро развивавшимся фабричным производством. Весь избыток сельского населения устремляется в города, которые до 30-х годов XIX века решительно не справлялись с новыми условиями. В сочинениях Рикардо, Мальтуса и особенно К.Маркса картинно изображается указанный период, Вновь образованные из деревушек фабричные города не имели ни самостоятельного управления, ни представителей в парламенте и были лишены самого элементарного благоустройства. Построенные кое-как лачуги были наскоро приспособлены для размещения фабричных рабочих, и бедствия от скученности превосходили всякое вероятие. Эти постройки были битком набиты людьми от подвала до чердака: по две и даже по три семьи ютились в одной комнате. Улицы находились в отвратительном состоянии, а водоснабжение и канализация были совсем неизвестны. Многочасовой труд мужчин, женщин и детей ничем не регулировался, а немногие свободные часы посвящались пьянству и разврату. Немудрено, что смертность в таких городах доходила до 70 на 1000 населения в год, причем эпидемические болезни протекали без всякого надзора. Это было время, когда Роберт Оуен, отчаявшись в будущем промышленного общества, пытался провести свои известные утопии. Однако описанные ужасы жизни “медовых месяцев” капитализма в новых английских городах не могли остановить бегства населения из деревни, происходившего под кнутом экономической необходимости. Рост городского населения еще усилился после реформ 1832–1833г. (в Шотландии) и муниципальной реформы 1835г., которая в корне преобразовала организацию городского управления и дала корпоративные привилегии 125 вновь образованным промышленным городам. Максимальный и притом довольно равномерный рост городского населения в Англии относится к периоду 1861–1911гг. По данным Вебера, из 100 жителей Англии и Уэльса жили в городах в 1851г. 50, в 1861 – 54, в 1871 – 62, в 1881 – 68 и в 1891 – 72 (в круглых цифрах). В 1911г. из 36070492 общего населения Англии и Уэльса в 1154 городских округах жило 28540327 и только 7530165 – в сельских округах, а по последней переписи (в 1921г.) из 37886699 всего населения в городских округах жило 30035417 и в сельских – 7851282. Как видно из приведенных цифр, Англия превратилась в типичную промышленно-городскую страну с ничтожным сравнительно сельским хозяйством. Общие наблюдения урбанистов (Гуго, Шоу, Вебера) над движением городского населения в Англии привели к установлению нескольких эмпирических правил, которые в общих своих чертах сводятся к следующему. 1) В XIX веке крупные города росли в Англии быстрее, чем средние, а средние – быстрее, чем малые, последние же – быстрее, чем сельское население, т.е. быстрота роста населения в английском населенном пункте была прямо пропорциональна его величине. Это наблюдение соответствует так называемому социологическому “закону Левассера”, по которому “сила притяжения, обнаруживаемая соединениями людей, пропорциональна их размерам”. Впрочем, при спорности и эмпиричности еще большинства законов социологии, мы остерегаемся безусловно признавать это местное наблюдение общезначимым законом, тем более, что геометрическая прогрессия в росте населения, которая обнаруживалась в развитии многих вновь возникших населенных пунктов Сев. Америки, Японии и даже Сибири, как будто, прямо этому “закону” противоречит. В то же время сила притяжения величайшего скопления людей в наше время – Большого Лондона (насчитывающего вместе со всеми пригородами 6580616 жителей) – не помешала ему за последнее время остановиться в росте населения, а Вене или бывшему Петрограду, при известных обстоятельствах, прямо регрессировать. Повидимому, притягивают не соединения людей сами по себе, а богатые экономические возможности, которые в свое время обусловили это соединение, если только они продолжают свое воздействие. Наилучшим методом в социологии вообще является конкретный экономической анализ, без коего социологические отвлеченности чаще всего проводят к рискованным обобщениям. 2) В северной и средней Англии темп роста городов интенсивнее, чем на юге. По замечанию А.Шоу, “в Шотландии и северной Англии переход от деревенских условий жизни к городским отличался почти революционным характером”. В начале XIX столетия общее население Шотландии достигало 1600000 человек, из коих около 400000 жило в городах, по переписи же 1891г. общее население превзошло 4 миллиона, из коих в деревне жили только 928500 человек, т.е. численные соотношения сельского и городского населения перевернулись. В Ирландии за счет разоренных, обезлюдевших сельских округов и прежних “сельскохозяйственных” городов выросли с редкой быстротой центр льняной промышленности Бельфаст, мануфактурно-коммерческий Дублин и морской порт Лондондери. 3) Темп роста и развития новейших промышленных центров Англии (Манчестера, Бирмингама, Ливерпуля и друг.) гораздо интенсивнее, чем таковой же темп в старых английских городах, приморских (Эксетер, Линн, Норвич), а также главных центров епархий и графств, которые еще 100 и даже 200 лет тому назад были уже крупными населенными местами и теперь сравнительно отстали в своем развитии, так как не сумели вполне приспособиться к новым экономическим условиям. Здесь сказывается то общее правило, что быстрее и богаче всего развивается город, прямо соответствующий новой эпохе, т.е. спонтанно выросший, как надстройка над новым экономическим содержанием. 4) Рост крупнейших английских городов в настоящее время приостанавливается, причем в отдельных случаях наблюдается даже тенденция к регрессу. Так, в Лондоне (без пригородов) в 1900г. значилось 4531466 населения, а в 1920г. – 4476258; уменьшилось на 1% и население Бредфорда. Одновременно сравнительно небольшие города продолжают быстро расти. Как будет выяснено ниже, здесь сказывается ряд причин, требующих специального анализа. Приводим две таблицы, превосходно рисующие правильный процесс превращения Англии в промышленно городскую страну и приостановку роста крупных городов в XX веке. Распределение населения в Англии по переписям 1851–1921гг. ГОДЫ ПЕРЕПИСИ Англия и Уэльс В том же году в городских округах % населения в городских округах 1851 17927609 8990809 50,2 1861 20066224 10960998 54,6 1871 22712266 14041404 61,8 1881 25974439 17636646 67,9 1891 29002525 20895504 72,0 1901 32527843 25058355 77,0 1911 36070492 28162936 78,1 1921 37886699 30035417 79,3 Рост населения в городах Англии по переписям 1861–1921гг. ГОРОДА 1871 г. 1881 г. 1891 г. 1901 г. 1911 г. 1921 г. В абсолютных числах 1921 г. Лондон 16,1 17,4 10,4 7,3 0,3 0,8 4484523 (без пригор.) Бирмингам 23,2 22,9 17,3 19,6 10,7 9,4 919444 Ливерпуль 14,1 16,2 14,9 9,3 5,9 6,6 802940 Манчестер 11,9 13,5 17,2 12,0 10,8 2,2 730307 Шефильд 29,3 19,0 14,5 20,8 11,9 6,6 490639 Лидс 25,1 19,1 18,6 16,9 4,1 0,9 458232 Бристоль 22,7 20,5 13,8 14,4 5,3 5,6 376975 Вестгем 64,1 105,0 58,9 30,5 8,1 4,1 300860 Бредфорд 33,8 23,6 10,5 5,3 3,1 0,9 285961 Кингстон 24,5 31,8 20,8 19,8 15,7 3,3 287150 Ньюкестль 18,9 14,1 30,3 18,7 7,9 3,2 275009 Нотингем 13,7 34,3 14,6 12,1 8,4 1,0 262629 Сельфорд 21,8 41,2 12,4 11,5 4,7 1,2 234045 Лейчестер 39,7 37,1 27,8 21,2 7,4 3,0 234143 Портсмут 20,0 12,3 24,1 18,1 22,8 5,9 247284 Кардиф 38,5 44,3 55,8 27,5 10,9 9,8 200184 Если в американских городах средний темп роста населения в год, как указывалось, равнялся 4%, и в Англии 21/2%, то в Германии в течение XIX и XX веков он был равен в среднем приблизительно 2%, хотя многие крупные города Германии в конце XIX века, по сравнительным вычислениям А.Шоу, росли еще интенсивнее, чем соответствующие по величине американские центры (Берлин, Гамбург, Лейпциг, Мюнхен, Кельн, Дрезден, Ганновер, Альтона, Хемниц). В первую половину XIX века сосредоточение населения в городах Пруссии и Саксонии было незначительно, и города были мелкими. В 1843г., по данным “Jahrbuch deutscher Stadte”, только 3,5% всего населения жило в больших германских городах (1229681 жителей). В 1871г. в городах Германии жило 36,1% всего населения империи, в 1875 – 39%, в 1880 – 41,4%, в 1885 – 43,7%, в 1890 – 47,0, в 1895 – 49,8%, в 1900 – 54,3%. При этом закон Левассера оправдывался и в Германии: чем крупнее были города, тем быстрее увеличивалась цифра их населения (прирост населения больших городов за 25 лет – 490%, средних – 148%, малых – 81% и сельских – 40%.) Особенно поразителен рост Берлина: в 1870г. он имел 887000 жителей, в 1880 – 1251 тыс., в 1890 – 1854000, в 1900 – 2534 тыс. (без пригородов – 2059417) и в 1920г. – 3804000, значительно обогнав Париж (в пределах его укреплений) и став на третье место на земном шаре после Лондона и Нью-Йорка. Там же, как и в Англии, с 1910г. замечается тенденция к замедлению роста германских городов, за исключением крупнейших. В Австрии знаменателен регресс Вены, которая насчитывала 2031498 жителей в 1900г. и только 1841000 в 1920г., что вызвано, повидимому, военными событиями и политическим разделом. В том же приблизительно темпе развивались крупные голландские и бельгийские города, успевшие за последнюю треть XIX столетия удвоить свое население (Амстердам, Ротердам, Гага, Льеж). Особенно замечателен рост столицы Бельгии. В Брюсселе в 1800г. в пределах, ограниченных стенами, ныне уничтоженными и замененными круговыми бульварами, жило 66000 человек, а в предместьях вне стен – 10000. В 1893г. общая сумма населения достигла 500 тыс. человек, из коих около 200 тыс. жили во внутреннем городе; в 1910г. общее количество населения достигло 913135. Таким образом за столетие людность Брюсселя увеличилась в 12 раз, что, конечно, объясняется быстрым развитием производства (особенно кружев, шерстяных и хлопчатобумажных изделий, мебели и металлических изделий) и международной торговли, поддерживаемой морскими сообщениями посредством каналов, а также присоединением предместий. Во Франции указанный процесс роста городов проявлялся менее резко, но все-таки и тут цифры движения народонаселения не позволяют сомневаться в наличности этой общей для всех капиталистических стран тенденции, что доказывает следующая таблица: Городское население ГОДЫ Сельское Все население вообще на городское население на сельское население 1846 8646743 26753743 35 400846 24,4 75,6 1856 8884828 26294536 36139364 27,3 72,7 1866 11595348 26471716 38067064 30,5 69,5 1876 11977396 24928392 36905788 32,4 67,6 1886 13766508 24452395 38218903 35,9 64,1 1896 15025812 23492163 38517 375 39,1 60,9 1911 – – – 44,2 55,8 1921 – – – 46,4 53,6 Во Франции, как это показал Левассер на основании ряда пробных цифр, норма роста городов с населением более 20 тысяч жителей была выше, чем прирост всего городского населения вообще; еще быстрее росли города с населением в 100 тысяч и выше, и наконец, наибольший прирост обнаружил Париж, начав в 1800г. с 400 тыс. населения и окончив в 1900г. 2822135 жителей. За последние 20 лет с 1900г. прирост городов вообще и крупных городов в частности приостановился. Так Париж вырос только на 84 тыс. жителей, Марсель – на 15 тыс., а многие города остановились как бы на мертвой точке, если не считать городских поселений, непосредственно пострадавших от войны и значительно обезлюдевших. С 1921 по 1926гг. как выяснила перепись, население Парижа, Бордо, Руана и Гавра уменьшилось. В Италии процесс интенсивного роста коснулся преимущественно только населения крупнейших промышленных и торговых городов (Рим, Милан, Флоренция, Турин, Генуя, Неаполь, Палермо), успевшего удвоиться за последнюю треть XIX века. Переходя к дореволюционной России и к СССР, о земледельческом характере которых столько говорилось, мы видим, что нет никакого основания признавать их стоящими вне процесса урбанизации, как это можно усмотреть из следующих цифровых данных: ГОДЫ Все население России и СССР Население городов Процентное отношение населения ко всему числу жителей 1812 38500000 2500000 6,5 1856 71243616 5684000 8,96 1870 85938504 9064039 10,66 1885 108787235 13947825 12,8 1890 115989443 13972643 12 1897 126368827 16280978 12,9 1910 145000000* 22000000* 15,17 1914 153000000* 25000000* 17,2 1923 133504400** 21882500** 16,3 1926 144800000** 24400000** 16,9 * в круглых цифрах ** в СССР Приходится отметить, что приводимые нами на основании сравнения различий источников (иногда сознательно в круглых цифрах) данные настоящей таблицы не имеют научной достоверности в виду исключительных дефектов нашей статистики, которая приводит к разногласиям почти у всех авторов. Например, добросовестный исследователь Л.И.Лубны-Герцык дает для городского населения России в 1897г. 14696,0 тыс. и для того же населения в 1914г. – 23028,2 тыс., – эти цифры, по нашему убеждению, преуменьшены. Как видно из приведенной таблицы, процесс роста городского населения сравнительно с сельским в течение XIX века был хотя и явно выраженным, но мало интенсивным. С конца того же века, т.е. вместе со значительной индустриализацией страны (эпоха грюндерства Витте) и циклическим подъемом промышленности, особенно же после революционного движения 1905г., наблюдается приблизительно такой же темп нарастания городского населения, как и в Зап. Европе. Еще более убедительны данные о крупнейших городах за то же время. Петербург с 1267023 населения (с Охтой и пригородами) в 1897г. достиг 1905943 в 1910г., т.е. по темпу развития (около 4% в год) сравнялся с северо-американскими городами; Москва имела 1038900 жителей в 1897г. и 1701300 в 1917г. (по исчислениям О.А.Квиткина и Л.И.Лубны-Герцык – 2017173, повидимому с пригородами), т.е. темп развития выше 3%. Соответствующие цифры для развивающихся средних и крупных городов: Нижнего Новгорода – 95 тыс. и 148 тыс., Твери – 53 тыс. и 101 тыс., Воронежа – 84 и 127 тыс., Пензы – 60 и 105 тыс., Самары – 90 и 228 тыс. (около 7% прироста в год), Саратова – 137 и 223 тыс., Казани – 130 и 192 тыс. Наиболее интенсивно росли некоторые из вновь основанных городов Сибири, как, например, Новониколаевск, переименованный в Новосибирск (до 10% прироста в год), превосходя все приведенные выше примеры. Прирост населения крупнейших центров во время мировой войны у нас не только не приостановился, но даже усилился, несмотря на массовое отвлечение мужчин на фронт, чего не наблюдалось в других воюющих странах. По данным Лубны-Герцык, в бывшем Петрограде, напр., в 1914г. было 2217500 жителей, в 1915г. – 2314500, в 1916г. – 2415700 к в 1917г. – 2420000 жителей. Отчасти это объясняется приливом беженцев: согласно переписи 29 февраля 1916г., в Петрограде было насчитано 100704 беженцев, осевших в столице. Гражданская война, в связи с голодом, эпидемиями, эмиграцией, временным упадком торговли и промышленности, резко понизила цифры городского населения. В 1920г. население Москвы упало до 952 тыс., Петрограда – до 722 тыс., Нижнего Новгорода – до 106 тыс. и т.д. Общее количество городского населения сократилось в промышленных районах на 25%, в хлебородных – на 16% и в то время едва ли превышало сумму городского населения 1897г., т.е. произошло то же, что и в Германии после 30-летней войны. Однако уже в 1923г., вследствие восстановления мира и нового экономического строительства, процентное отношение городского населения к сельскому успело превысить цифру 1910г., а сведения на 1924/25 и 1926гг. говорят о продолжающемся интенсивном росте крупных центров: Москвы, Харькова, Киева, Баку, Тифлиса, Ростова-на-Дону. Некоторые города (Москва, Гомель, Вятка, Кирсанов, Челябинск, Чебоксары) по своей людности уже превысили дореволюционный уровень, а около трети всех русских городов вплотную подошли к нему. Поистине феноменален рост населения некоторых городов, переименованных из сел после революции: так, число жителей города Тейкова за три года возросло с 9985 до 16625, т.е. на 66%, города Мытищи – на 105%, а города Родники Иваново-Вознесенской губ. – на 114%(!). Нельзя при этом упускать из виду, что указанный процесс роста городского населения происходит пока при незначительных сравнительно оборотах внешней торговли, при крайне недостаточном жилищном строительстве и тяжелом жилищном кризисе в крупных центрах и, наконец, при не вполне еще законченном процессе восстановления коммунального хозяйства и городских промышленных предприятий. В некоторых частях СССР эти неблагоприятные факторы берут верх и обусловливают убыль городского населения. Так, напр., в Донской области, по данным А.И.Гозулова (Города Донской области, изд. ДСБ, 1924г.), эта убыль за 1920–1923гг. выразилась в цифре 5,7%. С другой стороны, раскрепощение крестьянства, более свободная классовая борьба в деревне, а также сравнительно низкие цены на сельскохозяйственную продукцию, пролетарская политика и ожидаемая индустриализация должны дать в ближайшем будущем новый сильный толчок той же урбанизации. Поэтому недооценка города и его роста в СССР (в ближайшем будущем) была бы, повидимому, пагубным заблуждением городских хозяев и государственной политики. Вышеизложенные строки были уже написаны, когда мне были любезно доставлены, по инициативе Сев.-кавк. КСУ, “Предварительные итоги всесоюзной переписи населения 17 декабря 1926г.”. Эти последние данные подтвердили мои предположения в неожиданной степени. Городское население в СССР с 1923г. и по 17 декабря 1926г. возросло с 20130556 до 24973520. Поскольку мне известно, подобного темпа возрастания не было отмечено, в среднем, ни в одном из существующих государств. Наибольший процент роста (12–15% в год) дали крупные индустриальные центры (Ленинград, Днепропетровск, Новосибирск, Луганск, Орехово-Зуево, Иваново-Вознесенск и др.). Москва достигла 2018286 жителей (1542874 в 1923г.), Баку – 446832 (335700 в 1923г.), Одесса – 411111 (314840 в 1923г.), Харьков – 409505 (307801 в 1923г.). Средние города росли слабее крупных, и меньше всего прироста дали бывшие торговые центры (Казань, Владивосток, Тамбов, Ульяновск, Благовещенск). Из городов с населением выше 50000 только два (Чита и Семипалатинск) обнаружили за то же время ничтожное уменьшение числа жителей. Резюмируя сказанное, надлежит отметить: 1)универсальность (в капиталистических странах и в СССР) процесса роста городского населения за счет сельского в XIX–XXвв., 2)значительную интенсивность этого процесса, 3)более интенсивный темп роста крупных западноевропейских городов сравнительно с небольшими, 4)замедление этого роста в последнее время для крупнейших городов Западной Европы и, наоборот, усиление его в СССР. В конечном результате описанного процесса, в одной Европе теперь, по данным К.Гассерта, имеется 169 городов с населением свыше 100000 жителей в каждом (в Америке – 63) и, сверх того, восемь “городов-гигантов” с миллионным населением, а в общей сложности до 50 млн “крупногородского” населения. В Англии 38%, а в Германии 22% всего количества граждан постоянно живет в больших городах. Если, кроме того, принять во внимание руководящую экономическую, политическую и общекультурную роль этих населенных центров, а также тот факт, что процесс урбанизации далеко не ограничивается только Европой и Соединенными штатами, но захватывает ныне и Южную Америку, и английские колонии Австралии, и Канаду, и Японию, вплоть до Восточного Китая, то придется притти к заключению, что современная культура есть культура больших городов. Порожденный переворотом в технике, коллективным производством и торговым капиталом, закаленный в горниле буржуазно-демократической революции, современный город вырос до колоссальных размеров и распространился по всему цивилизованному миру как универсальный аккумулятор социальной энергии, как синтез городов всех предшествовавших эпох. Действительно, он выполняет в некотором отношении и защитную функцию примитивного города, и политическую функцию античного города, и, в очень расширенном масштабе, производительную функцию города средневековья, что, впрочем, будет более подробно выяснено ниже. ГЛАВА СЕДЬМАЯ ПРИЧИНЫ И УСЛОВИЯ РОСТА СОВРЕМЕННОГО ГОРОДА В предыдущей главе мы описали, опираясь на цифровой материал, универсальный рост населения в современных городах и образование большого города. Остается научно объяснить этот важный процесс, рассмотрев его причины и условия, что, в свою очередь, позволит подойти вплотную к более детальному анализу современного города как социально-экономического явления. Нельзя не отметить, что один из немногих серьезных теоретиков в данной области Вернер Зомбарт, признает исследование образования больших городов в капиталистическом строе важнейшей задачей муниципальной теории, а социолог Макэнзи идет еще далее: по его мнению, “рост больших городов создает одну из самых крупных проблем современной цивилизации”. Рассмотрение упомянутой проблемы дало повод к выступлению нескольких направлений и школ. Самое распространенное из этих направлений носит яркую печать психологизма. Действительно, не только в популярной, но даже и в научной литературе весьма часто объясняют рост городского населения “притягательной силой городов” (attraction), которая обычно понимается чисто субъективно и психологически. Города, мол, притягивают одних людей своей наукой, искусством, политикой, оживленной общественной жизнью, а других – своим комфортом, блеском, развлечениями и многочисленными соблазнами. В художественной литературе (Додэ, Золя, Прево, Чехов, Верхарн) город представляется в виде какой-то гипнотической силы, властно манящей обывателя “околдованной” деревни желанным, но невыполнимым призраком счастья. Париж гипнотизирует героев Додэ и Золя. “В Москву, в Москву!” повторяют чеховские сестры. Ученые не отстают от литераторов: Габриэль Тард пытается объяснить массовое переселение в города психологическим действием “закона подражания”; Эбенизер Гоуард, известный инициатор “городовсадов”, рассматривает город как “магнит”, а сельского жителя – как “иглу”. В свою очередь теоретики субъективно-психологической школы политической экономии, а именно школы “предельной полезности” (Менгер, Вагнер), стремились применить для объяснения процесса урбанизации свой пресловутый критерий, отвергаемый в настоящее время даже психологистами (Лифман). Однако все эти попытки до сих пор ничего не объяснили и объяснить не могли. Хотя и трудно оспаривать тот факт, что известный процент переселяющихся в города и этим способствующих их росту руководствуется именно такими субъективно-психологическими мотивами, но корень поразительного развития городов в последние десятилетия, при значительно более слабом росте деревни или даже относительном обезлюдении ее, надлежит, конечно, искать не здесь. Не психологические соблазны и не культурные перспективы, напр., привлекали в начале XIX столетия сотни тысяч рабочих в заразные кварталы новых промышленных городов Англии, и не они теперь заполняют многочисленные рабочие кадры на вредных городских производствах. Остается непонятным также, какие наслаждения влекут в Лондон или Брюссель те десятки тысяч рабочих, которые ежедневно, немедленно после тяжелого труда на фабриках, возвращаются в свои деревни? Равным образом психологическая школа не дает решительно никакого ответа на важный вопрос: почему население одной категории деревень, не обладающих первоначально никакими притягательными чарами, растет в геометрической прогрессии, причем этот рост способствует быстрому превращению сказанных поселений в города, а другие деревни в то же время и столь же быстро оскудевают людьми? Вообще на всей упомянутой выше литературе лежит печать непродуктивного “потребительского” мировоззрения, всячески избегающего касаться производственного момента, без учета которого выяснить вопрос невозможно. Не более удачной, хотя и более объективной, является географическая школа, главными представителями которой можно назвать основоположника ее Риттера и Коля, а из наших современников, с некоторыми оговорками, Гейслера и Гассерта. Эта школа стремилась построить целую “теорию образования и роста городов” на основе географических особенностей их местоположения. Урбанисты-географы признают бухты морей, проливы, перешейки, судоходные реки, некоторые типы равнин и т.п. не только благоприятными условиями образования больших городов, но подчас и прямыми, чуть ли не исключительными факторами их роста. Иногда такое же преувеличенное значение приписывается почве, климату и т.д. В исследованиях названной школы можно почерпнуть много ценного, так как влияние естественных путей сообщения, климата и почвы на развитие тех или иных городов несомненно. Однако, вне исследования технико-экономического базиса данной эпохи, география сама по себе явно недостаточна для объяснения происхождения современного большого города. Развитие железнодорожной сети, напр., в значительной степени обесценило влияние судоходных рек, которое, как мы видели, оказывалось решающим в древней Руси. Вообще в нашу эпоху, исполненную колоссальными техническими возможностями, география все больше отступает на задний план или, вернее, должна быть учитываема только через ее влияние на экономику. И Вернер Зомбарт, конечно, прав, когда он задает “географам” следующие вопросы: “почему такие величавые реки, как Миссисипи, Конго или Замбези, не вызвали образования больших городов или почему в настоящее время мировые города находятся в местах, где сто лет тому назад были лишь жалкие деревушки рыбаков?” Мы не будем подробно рассматривать еще и той литературы по данному вопросу (Roscher, Picard, Schwabe, Botero, Filangieri), которая выбирает какой-нибудь один конкретный фактор, благоприятствующий росту городов, как, напр., близость каменного угля, постройка железных дорог или свобода промышленности, и старается построить на нем теорию муниципального развития. Эта литература может дать урбанисту много отдельных ценных указаний, но в общетеоретическом отношении она должна быть признана односторонней. В конечном результате так же, как и в предыдущих вопросах, только объективный технико-экономический подход и анализ всех условий данного социального явления помогут нам удовлетворительно объяснить его. Прежде всего необходимо ясно и точно поставить самую проблему, выяснив непосредственную причину усиленного роста городского населения. Таковой рост может происходить 1)вследствие “естественного прироста” населения, а именно превышения рождаемости над смертностью, или 2)вследствие превышения иммиграции в города над эмиграцией. Исследование показывает, что первая причина либо вовсе не играла роли в процессе урбанизации, либо влияла на нее сравнительно слабо. Как мы видели, последовательный рост городов начался с самого начала XIX столетия. Между тем в то время из всех столиц один только Париж имел из года в год небольшой естественный прирост населения, в большинстве же городов, благодаря неблагоприятным гигиеническим и санитарным условиям, смертность преобладала над рождаемостью: Берлин стал иметь более или менее постоянный естественный прирост лишь после 1810г., Лейпциг – в течение 1821–30гг., Франкфурт – в 1841г., Стокгольм – после 1860г. Даже в настоящее время, когда в Германии, Голландии, Швеции и Соединенных Штатах, благодаря санитарным предприятиям, уровень смертности во многих городах ниже, чем в деревне, и рождаемость значительно превышает смертность, мы встречаем попрежнему в итальянских городах и в половине больших французских городов превышение смертности над рождаемостью, что, однако, не препятствует их росту. То же можно сказать о таких русских городах, как, напр., Самара, Саратов, Астрахань, которые интенсивно и непрерывно росли, несмотря на преобладание в них смертности над рождаемостью. Общий естественный прирост населения в городах у нас 9 на 1000, а в деревне – 15 на 1000, а между тем на самом деле города растут за счет деревни. Согласно исследованиям М.Щепкина, убыль городского населения, вызываемая сильной смертностью, напр., во время эпидемий, по общему правилу, немедленно пополняется в таком же усиленном темпе, повидимому, вследствие повышения спроса на рабочие руки и падения жилищных цен, что естественно способствует иммиграции. Таким образом как бы уничтожается действие неэкономических факторов. Действительно, естественный прирост города можно, повидимому, вовсе не принимать в расчет, ибо, если бы его не существовало, экономическая потребность данной системы все-таки привлекла бы в город недостающий состав населения. Здесь есть нечто аналогичное тому эмпирическому закону, по которому убыль мужского населения в стране во время войны пополняется усиленным рождением мальчиков в ближайшие годы после войны, чем и восстанавливается нарушенное нормальное соотношение между полами. Наконец, естественный прирост еще и потому должен быть оставлен вне нашего поля зрения, что таковой имеется и в деревне, нас же интересует главным образом разница в движении населения городского и сельского и процентное отношение населения городов ко всему населению в стране. По всем изложенным соображениям мы имеем полное основание смотреть на превышение иммиграции, т.е. прилива в города значительного количества людей, над эмиграцией, т.е. выселением из городов, как главную причину роста современных центров. Этому логическому выводу вполне соответствуют и производимые наблюдения над количеством приезжающих в города и уезжающих из них. Так, ежегодно, в среднем, в течение ряда лет переселялось в Лондон свыше 50 тыс. человек, а выселялось из него почти вдвое меньше; хотя за последние годы обе цифры почти сравнялись, но люди в большинстве случаев выселяются в предместья того же Лондона. В Берлине с 1870г. и до 1905г., в среднем, за год перевес количества прибывших над выбывшими равнялось 20600 человек, а в пятилетие с 1905г. до 1910г., наоборот, количество выбывших превысило число прибывших на 51622, но почти вся последняя эмиграция направлялась в соседние пригороды, которые за то же пятилетие возросли на 443000 человек и с 1921г. вошли в состав Большого Берлина (Gross Berlin). Выселение отчасти объяснялось вздорожанием квартир. Аналогичные примеры наблюдались в Брюсселе, Гамбурге и других крупных центрах. По германской переписи 1890г. оказалось, что во всех немецких больших городах прибывшее население составляло 56,3% наличного населения, а отбывшее 22,3% числа природных жителей. Считая вопрос разрешенным и переходя к рассмотрению самой сущности происходящей иммиграции, мы должны выяснить: откуда она происходит и каким характером отличается? Что касается первого вопроса, то как показывает статистика, главный поток переселения устремляется в промышленные центры не из других больших городов (их жители составляют в притоке, по германской переписи 1900г., только 6,1%), а также не из более мелких городов, но из деревни (считая в том числе и сельские городки с 2–5 тыс. населения, часто называемые каналами между деревней и городом), так как население средних и мелких городов тоже растет, хотя и с меньшей степенью интенсивности, чем крупных; переписи же сельских местностей положительно свидетельствуют о процессе обезлюдения – относительного в одних государствах и абсолютного в других. Напр., во Франции за 1896–1901гг. в 62 департаментах из 87 констатировалась убыль населения; общее количество населения всей страны за 1901г. увеличилось на 444613 человек, а население городов – на 458376 человек, что очевидно свидетельствует об абсолютном уменьшении сельского населения. Тот же приблизительно процесс наблюдается и в других государствах. В Англии к началу XXв. осталось в круглых цифрах только 800000 земледельческих рабочих, а к 1925г. – не более 750 тыс. По данным правления бельгийских железных дорог, до 80 тыс. рабочих ежедневно отправляются с деревенских станций искать заработка в бельгийских городах, и не менее 50 тыс. с той же целью переезжают границу, направляясь в северную Францию и Люксембург. Профессор Зеринг, наблюдая громадное передвижение земледельческих рабочих из саксонских деревень по направлению к промышленным центрам, из Западной Пруссии – в Саксонию, поляков – в Померанию и т.д., открыто заявил, что “это движение деревень в индустриальные центры по массам, участвующим в нем, гораздо важнее великого переселения народов!” Упомянутое явление, как известно, вызвало в целом ряде стран так называемый “рабочий вопрос” в крупном сельском хозяйстве, а в Западной Пруссии – особую финансовую политику, направленную к удержанию в деревне рабочих рук (раздача государственного земельного фонда земледельцам). В других странах, как, напр., в дореволюционной России, недостатка в земледельцах обычно не наблюдалось, а устремлялись в города только излишки рабочей силы, в виду аграрного перенаселения. Таким образом, источник иммиграции не может вызывать никаких сомнений. Переходя ко второму вопросу, а именно о характере иммиграции, мы видим, что она носит отчасти временный (сезонные работы, отхожие промыслы), а отчасти постоянный характер, и что именно переселение в города на постоянное жительство непосредственно обусловливает собою рост городов. Данные переписей городского населения указывают на решающую роль окончательной иммиграции в росте крупных центров. Так, согласно исследованиям С.Новосельского, коренные уроженцы данного города в составе его жителей составляли до войны в Москве 27,7% (и, следовательно, пришлых было 72,3%), в бывшем Петрограде 32%, в Париже 35%, (по другим данным – 31,8%), в Мюнхене 36%, в Дрездене 38%, в Стокгольме 40%, в Берлине 41%, в Христиании 44%, в Гамбурге 50% и в Лондоне 66,5%. Статистика народонаселения изобилует аналогичными вычислениями, указывающими на крупную роль в городах пришлого населения. После всего сказанного общая картина ясна и несомненна: рост городского населения и образование крупных центров вызывается массовым переселением деревенских жителей в города на постоянное жительство. Установив таким образом твердо непосредственную причину процесса урбанизации, необходимо, в свою очередь, исследовать причины упомянутого переселения. Всякое сложное социальное явление обыкновенно вызывается действием целого комплекса причин, которые в конечном счете всегда сводятся к самому или немногим основным факторам. В данном случае причины, вызывающие массовую иммиграцию сельских жителей в города, могут быть логически разбиты на 4 категории: 1)причины, коренящиеся в общих законах социальноэкономического строя; 2)причины, лежащие в условиях жизни современной деревни; 3)причины, относящиеся к передвижению между деревней и городом, и 4)причины, лежащие в условиях жизни городов. Что касается первой категории причин, касающихся общих условий концентрации населения в городах, то еще Адам Смит установил следующее основное положение: “Только избыточный продукт производства страны… может поддержать существование города; последний поэтому может расти лишь постольку, поскольку растет этот избыточный продукт (surplus produce)”. Вернер Зомбарт, всецело принимая это положение и заменив лишь устарелый термин “избыточный продукт” прибавочным продуктом, со своей стороны строит на нем следующие выводы: “1)величина города определяется количеством продукта питающей город области и размерами участия города в потреблении этого продукта; 2)при данной величине питающей город области и данном количестве всего продукта, величина города зависит от величины прибавочного продукта; 3)при данных размерах питающей город области и данной высоте прибавочного продукта, величина города определяется плодородием почвы и уровнем сельскохозяйственной техники, – отсюда: плодородные страны при прочих равных условиях могут иметь более крупные города, чем неплодородные; 4)при данной высоте прибавочного продукта и данной производительности почвы, величина города определяется размерами питающей его области, – отсюда возможность образования более крупных торговых городов и более крупных столиц в более крупных государствах; 5)размеры питающей город области определяются уровнем развития техники сообщения, – отсюда “расположение города на берегу моря или реки, при прочих равных условиях, благоприятствует его росту”: в стране с шоссейными дорогами города могут быть населеннее, чем там, где имеются только грунтовые; в стране с железными дорогами – населеннее, чем в стране с шоссейными”. Приведенные законы Адама Смита и Зомбарта действительно могут объяснить некоторые явления, относящиеся к движению населения в городах и между прочим рост городского населения, соответствующий росту прибавочного продукта, или хотя бы факт быстрого упадка городов в СССР и массового выселения горожан в годы гражданской войны и военного коммунизма, когда прибавочный продукт деревни был сам по себе недостаточен и не мог быть привлечен в города в нужном количестве. Однако приходится заметить, что 1)в тезисах Смита и Зомбарта речь идет не о всем прибавочном продукте, а лишь о продукте сельского хозяйства, и что 2)приведенные законы имели гораздо больше значения во время Адама Смита, чем в нашу эпоху мирового хозяйства и развитых средств сообщения, когда областью, питающей любой крупный город, является не ближайшая сельскохозяйственная территория, а весь мир. Достаточно указать на Лондон, получающий хлеб из Северной Америки, Индии и Голландии, мясо из Австралии и Аргентины, яйца из Франции, масло из Дании и Н.Зеландии и т.д. По мысли Адама Смита, которую без критики повторяли Милль, Рикардо и приводят многие современные урбанисты и на которую сильно повлиял физиократизм с его “чистым продуктом” (produit net), город является как бы безусловным эксплуататором деревни, подобно античному потребительному городу. Между тем в большинстве современных индустриальных центров жестоко эксплуатируется не столько деревня, сколько городской пролетариат, индустриальные же города в целом, как будет указано ниже, живут не только за счет прибавочного продукта деревни, но главным образом за счет собственной обрабатывающей промышленности, обменивая свою продукцию на сельскохозяйственные товары. Современный производительный город часто еще больше нужен деревне, чем деревня городу, и с тем же правом можно было бы сказать, что культурная деревня живет за счет “прибавочного продукта” городской обрабатывающей промышленности, а также за счет тех сравнительно высоких хлебных цен, которые город обусловливает своим усиленным спросом, повышая тем дифференциальную земельную ренту. При современном общественном разделении труда город выполняет свою важную производительную функцию, а деревня – свою, и оба эти элемента объективно необходимы для капиталистической системы. Поэтому в законе Адама Смита и выводах Зомбарта для нашего времени содержатся в сущности лишь те избитые истины, что без питания извне город существовать не может (как не может существовать и культурная деревня без городской продукции) и что при натуральном хозяйстве деревни, когда она потребляет сама почти все, что производит, значительная концентрация населения в городах невозможна, если в то же время международный обмен недостаточен. Во всяком случае изложенные “законы” не объясняют непосредственной связи между ростом прибавочного продукта в стране и ростом городского населения. Гораздо больше можно извлечь для теоретического познания, анализируя вторую категорию факторов и устанавливая зависимость между ростом городов и капиталистической системой хозяйства, во-первых, в современной деревне, а затем и в современном городе. Все писатели, которые занимались вопросом о “деревенском отходе”, констатируют, что деревенские жители и сельские рабочие решаются на переселение лишь под влиянием крайней необходимости. “На опыте оказывается, – говорит еще Адам Смит, – что из всевозможных предметов, способных к передвижению, труднее всего перемещается человек”. “Нет ничего более характерного, – говорит Вандервельде, – как упорная привязанность крестьянина к тому уголку земли, где он всегда жил”. “Нет надобности верить в чудо, – указывает Зомбарт, – будто бы массы, тысячелетия мирно и спокойно державшиеся за родную почву, внезапно, без всякой видимой причины, отрясли прах родины от ног своих и, одержимые духом бродяжничества и жаждой наслаждения, устремились в крупные города”. Действительно, чтобы создать такое явление, как массовое переселение людей, которые бросают свой традиционный труд, свое привычное местожительство и нередко своих близких – для приспособления к новым, часто более тяжелым трудовым и жилищным условиям в незнакомой им среде, – требуются не “чары города”, а какие-то специальные экономические условия, которые железной необходимостью выталкивают деревенских жителей из деревни. Анализируя положение вещей в сельской Англии в период капиталистического накопления, Карл Маркс определенно указывает на эти условия в своем “Капитале”: “Расхищение церковных имений, мошенническое отчуждение государственных имуществ, захват общинной собственности, насильственное обращение феодальной собственности в современную частную собственность, произведенное с беспощадным терроризмом, – вот идиллические способы первоначального накопления. Ими завоевано было поле для капиталистического земледелия, земля присоединена к капиталу, и создан необходимый прилив “свободных” пролетариев к городской промышленности”. Рассматривая те же условия и в той же Англии, но в более поздний период (не изжитый еще и в настоящее время), Карл Маркс пишет: “Постоянное переселение в города, постоянное образование “относительного избытка населения” в сельских округах, вследствие сосредоточения земли в меньшем числе рук, употребления машин, обращения пашен в пастбища и т.д., идет рука об руку с постоянным лишением крова сельского населения вследствие разрушения его жилищ”. Действительно, еще в семидесятых годах прошлого века две трети Англии и Уэльса принадлежало 10207 лицам и две трети Шотландии – 330 лицам. Однако вопрос о концентрации капитала в сельском хозяйстве, на которую ссылается Маркс, возбудил, как известно, горячие споры, продолжающиеся и сейчас: многие экономисты (напр., Давид, Герц, Туган-Барановский) доказывали, что на самом деле мелкое землевладение во многих странах распространяется за счет крупного и вообще обнаруживает огромную живучесть, сохраняя свои позиции. Мы не можем, за недостатком места, входить в обсуждение этого спора, изучаемого в курсах политической и сельскохозяйственной экономии. Однако целым рядом исследований несомненно установлен тот факт, что капиталистический процесс в общем и целом захватил и сельское хозяйство, в частности вызвав целый ряд явлений, клонящихся к выталкиванию из деревни значительной части коренных земледельцев. Явления эти следующие: 1) Окончательная ликвидация общинных полей и лугов. Эти пережитки древней сельской общины, которые еще не так давно существовали в Англии, Франции, Германии, Бельгии, всемерно опекая и задерживая крестьян в деревне, были отчасти ликвидированы во Франции законом 10 июня 1793г., в Англии – биллями “Об огораживании” в течение XVIII и начала XIXв., в Германии – захватами, скупкой за бесценок, дроблением и т.д. Эти акты прямо и быстро способствовали опустению деревни, так как пролетаризировали беднейших крестьян. То же произошло в России после земельной реформы Столыпина (указ 9 ноября 1905г. и закон 10 июня 1910г. о выходе крестьян из общины): быстрая ликвидация общинных отношений и пролетаризация беднейшей части крестьянства в 1905–1914гг. не случайно совпали с интенсивнейшим в то время ростом городского населения. Впрочем, общинные отношения до сих пор еще не вполне ликвидированы даже в капиталистических странах: так, напр., общинное пользование сенокосом, лесами и лугами сохранилось в Швейцарии и Южной Германии, под названием альменды. 2) Машинизация сельского хозяйства. Применение машин в сельском хозяйстве, особенно усилившееся в конце XIX столетия (эпоха наибольшего роста городского населения), т.е. повышение органического строения капитала в земледелии, сильно сокращало количество рабочих рук, раньше применявшихся в сельском хозяйстве. Германская перепись земледельческих хозяйств 14 июня 1895г. установила громадное распространение машинизации уже в то время, особенно в крупном сельском хозяйстве (94,16% хозяйств в 100 и больше гектаров употребляли сельскохозяйственные машины, в том числе сеялки – 50,14% косилки и жатки – 31,75%, а паровые молотилки – свыше 80%). “Паровая молотилка, – говорит Каутский, – будет продолжать свою революционную работу: она будет гнать сельских рабочих в города”. Согласно образцовым данным монографии Chevalier, число земледельческих рабочих в общине Soing (Haute-Saone) было в 1852г. 49 при 310 рабочих днях, а с применением машин для той же работы, в 1899г., только 9 при 125 рабочих днях, причем аналогичные цифры мы встречаем и в других французских общинах. Последние труды доктора Pringsheim и P.Mack об электрификации сельского хозяйства доказывают на основании детальных вычислений, что массовое производство электрической силы для сельских хозяев сейчас единственное средство сделать земледелие снова доходным путем сокращения расходов на рабочую силу, лошадей и волов. Эта же внегородская электрификация, практически применяемая в Соединенных штатах и сокращающая роль рабочей силы в сельском хозяйстве, последовательно вытесняет земледельческих рабочих в города, что и служит, повидимому, одной из причин роста последних, который продолжается там и в наше время с прежней интенсивностью. 3) Разъединение промышленности и земледелия. Обезземеленное в значительной своей части ликвидацией общинных полей и лугов, вытесняемое сельскохозяйственной машиной, беднейшее крестьянство пытается остаться на своей родине, т.е. в деревне, практикуя подсобные крестьянские промыслы, т.е. ремесло, кустарничество, мануфактурные занятия, но развитие капитализма и фабричного производства вытесняет их также из этого последнего убежища. Этот процесс всесторонне выяснен ныне в обстоятельных исследованиях и многочисленных монографиях, мы же дадим здесь лишь краткий его очерк. Известно, что в виду сезонного характера земледельческого труда, дающего земледельцу возможность продуктивно работать на сельское хозяйство лишь известную часть года, остающаяся часть года у него остается свободной, и рабочий труд может быть употреблен на другие занятия. Не менее известно, что это обстоятельство особенно сильно сказывается в тех странах, где, как, напр., в РСФСР, приблизительно 7–8 месяцев в году вследствие климатических условий неудобны для сельскохозяйственной работы. Побочные промыслы для земледельца становятся не только возможными, но и необходимыми, когда земледелие дает недостаточно дохода и не покрывает обязательных расходов крестьянства (особенно по уплате налогов и податей). В период натурального хозяйства земледелец всегда прибавляет к своему урожаю продукты, добытые из леса или соседней реки, и посвящает свой вынужденный досуг на домашнее производство большинства предметов, предназначенных для собственного потребления. В эпоху более развитого обмена соединение чисто земледельческого труда и побочных промыслов продолжает господствовать в деревнях в тех случаях, когда земли или урожая недостаточно. Даже в начальный период капиталистического строя наблюдается, как правило, то же соединение земледельческого и промышленного труда, но уже в других формах: поселяне переходят, в виде подсобного или главного занятия, к кустарничеству и сельским промышленным производствам, продавая свои продукты на рынок соседнего города. Часть этих занятий тесно связана с земледелием. К таким промыслам и занятиям следует отнести лесные промыслы (рубка, обделка материала, расчистка, посадки), мукомольный промысел, производство деревянной обуви и лаптей, винокурение, плетение корзин и соломенных шляп, ручное ткачество, производство кружев, гвоздарный и веревочный промысел, производство простейшей мебели, деревянных изделий, гончарное, щеточное, замочное и даже оружейное производство. В конце XVIII и начале XIX столетий эти промыслы были широко распространены среди сельского населения, давая ему подсобные заработки, пока машинная техника, увеличивающая во много раз производительность труда и уменьшающая цену товаров, не вступила в конкуренцию с элементарными орудиями мелких крестьянских промыслов. Вандервельде показывает, как шаг за шагом убивались эти промыслы городским фабричным производством. Его исследование касается одной Бельгии, единственной страны, где правильно организована статистика передвижения населения, но может быть отнесено ко всем другим капиталистическим государствам, в которых указанный процесс происходил в то же время и с той же силой. В 1843г., согласно анкете бельгийского правительства, 328249 крестьян работали у себя дома в льняной домашней промышленности. В конце 50-хгг. текстильная промышленность обращается в фабричную механическую промышленность, и 300 тысяч сельских рабочих, не выдержавших ее конкуренции вследствие понижения цен были выброшены на улицу, причем свыше 75% из них переселились в города. В 1880г. оставалось только 18 тыс. домашних рабочих в этой отрасли мелкой промышленности, а в настоящее время они совсем исчезли. В 1835г. в бельгийских деревнях было до 2000 мелких водочных и пивоваренных заводов, в настоящее же время их осталось только сто, а остальные погибли в борьбе с 12 крупными городскими заводами, причем работники из сел переселились в города, поступив на крупные заводы. Попытка кооперации поддержать деревенские заводы выпуском акций в 1896г. ни к чему не привела. Так же погибли мелкие оружейники в окрестностях Льежа, кустари, выделывающие сабо (деревянную обувь) в Арденнах, ножевщики в окрестностях Gemblaux. Кустарное производство бумажных материй в Ватерлоо убито механическим ткацким станком, и ткачи-кустари отправляются в Брюссель на каменные и штукатурные работы. Пильщики исчезли после применения локомобилей к пилению леса. Старинное национальное производство в долине Geer – плетение соломенных шляп из ячменной и пшеничной соломы, прославленной своей крепостью, гибкостью и белизной, – доставляло заработок тысячам женщин, девушек и детей. В 80-х годах его убивает механическое шляпное производство Брюсселя и Парижа в связи с новой модой, враждебной кустарному производству. Общая картина ясна: машина, цены, мода, вся конъюнктура капитализма – убивают крестьянские промыслы, и деревенские кустари по необходимости поступают на городские фабрики. Так город поглощает промышленную деревню, не околдовывая ее своими гипнотическими чарами, как поет бельгийский поэт Верхарн, а самым простым и прозаическим техникоэкономическим путем. В.И.Ленин рисует нам в России тот же процесс постепенного превращения домашнего крестьянского производства в ремесло, которое, в свою очередь, постепенно подчиняется торговому капиталу, превращаясь в кустарничество; последнее с течением времени становится все более и более зависимым от этого торгового капитала вплоть до возникновения домашней системы крупной капиталистической промышленности, которая имеет свою главную резиденцию уже в городе. Отчасти и у нас кустарничество погибает в непосильной борьбе с фабрикой. Однако этот процесс как в дореволюционной России, так и в СССР еще далеко не завершился. Потерпев крупный урон в эпоху гражданской войны и военного коммунизма, несколько миллионов сельских кустарей теперь сильно оправились, отчасти в связи с новой экономической политикой, отчасти вследствие общей отсталости нашей индустрии. Крестьянский быт и рынок еще всецело довольствуются кустарным производством в целом ряде промышленных отраслей. Напр., грубая мужицкая телега, сколоченная кустарем, гораздо более приспособлена к езде по варварским проселкам, чем дитя фабрики – автомобиль. Заключительный акт процесса, описанного Вандервельде и В.Лениным, у нас еще впереди, и предстоящая индустриализация страны, как и в Бельгии, без сомнения, еще долго будет служить фактором роста городского населения. 4) Земледельческий кризис. Соединенному действию описанных факторов, вытаскивающих из деревни излишки населения сильно способствовал в 90-х годах XIXв. земледельческий кризис, вызванный понижением морских транспортных цен, усиленным сооружением железных дорог и приливом в Западную Европу хлеба не только из Северной Америки, но также из Индии, Бразилии, Аргентины и других заокеанских стран при соответствующем этому усиленному предложению падении цен на сельскохозяйственную продукцию. Этот кризис, давно подготовлявшийся, но внезапно разразившийся, вызвал обширную литературу и вопли аграриев в парламентах; тогда же было произнесено известное крылатое словечко маршала Bugeaud о том, “что наплыв хлеба из Америки, Индии и России более страшен, чем бури Атлантического океана, эпидемии Ганга и набеги казаков”. До конца XIX столетия земельная рента непрерывно росла в Европе, удвоившись в период с 1850 до 1890гг., что объяснялось общим ростом населения, а в частности ростом городов и, следовательно, увеличивающимся спросом на продукты земледелия. О том, как увеличивалась в середине прошлого столетия во Франции и Бельгии упомянутая рента на гектар, может дать представление следующая табличка средних арендных цен на пахотную землю: 1846–1849................68 1850–1854................70 1855–1859................82 1860–1864..............102 1865–1869..............108 1870–1874..............116 ” франков ” ” ” ” Этот рост земельной ренты обогащал, конечно, не сельскохозяйственных рабочих, а землевладельцев и фермеров, но внезапное падение упомянутой ренты в конце XIXв. всей своей тяжестью обрушилось на наемный земледельческий труд, ибо снизило спрос на рабочие руки, усилило распространение сельскохозяйственных машин, а в Англии привело к расширению пастбищ за счет пахотной земли в виду окончательного перехода к скотоводству и производству шерсти. Между тем везде, где пашня превращается в луг, число рабочих рук уменьшается, и начинается эмиграция. Этот дешевый хлебный продукт отсталых стран, отличающихся своим простором, экстенсивными системами земледелия и низким сложением капитала, – продукт, добываемый притом людьми с еще скромными потребностями и привыкшими к сравнительно низкой заработной плате, произвел в Западной Европе настоящий экономический переворот, который особенно сильно сказывается и в настоящее послевоенное время: с 1920г. рецидив сельскохозяйственного кризиса несомненен. Капитал в Западной Европе начинает избегать зернового хозяйства, как сравнительно малодоходной сферы применения. То разделение труда, которое началось еще в античном мире в мелких хозяйственных единицах, привело в средние века к противоположению ремесленного города и сельскохозяйственной деревни, а теперь начинает обнаруживаться в международном масштабе. Капиталистические страны все охотнее переходят к промышленности, отчасти просто сокращая площадь запашки, как это было во Франции после войны (под хлебные злаки было засеяно в гектарах в 1913г. – 13511360 и в 1923г. – 9590370), отчасти, как в Англии, переходя к пастбищному скотоводству с целью выделки шерсти и, наконец как в Германии и Бельгии, обращаясь от зерновой культуры к огородничеству, садоводству, птицеводству, молочному хозяйству. Правда, из капиталистических стран Соединенные штаты Северной Америки на первый взгляд составляют исключение, так как, пользуясь временным повышением цен на сельскохозяйственные продукты во время войны и беспомощным положением Европы, они расширили сельскохозяйственную деятельность, причем, по данным А.Деманжона, к 1918г. сбор пшеницы возрос от 190 до 334 млн гектолитров, сбор овса – от 294 до 560 и сбор картофеля – от 77 до 135 млн гектолитров. Однако и Соединенные штаты не избежали с 1923г. сельскохозяйственного кризиса, а в некоторых штатах дело дошло до того, что процент, уплачиваемый за сельскохозяйственный кредит, оказывался выше, чем общий процент прибыли сельскохозяйственных предприятий. Указанный процесс не имеет еще всеобщего характера, но соответствующая тенденция вырисовывается достаточно рельефно. Падение рентабельности сельского хозяйства, способствующее бегству поселян в города (в Западной Европе), видно хотя бы из следующих цифр. Во Франции индекс оптовых цен на промышленные изделия поднялся с 1913г. по 1924г. от 116 до 500; а индекс цен на зерновые хлеба – с 116 только до 399, причем заработная плата французского земледельца поднялась за то же время на 300%, а парижского землекопа – на 400%. Наоборот, страны со слабо развитым капитализмом расширяют распашки и сбывают на европейских рынках свой дешевый хлеб. Одновременно капиталистические страны ведут колониальные войны, отыскивая рынки для сбыта своих промышленных изделий, и империалистические войны между собой в той же борьбе за эти рынки. В результате сельскохозяйственная деревня в капиталистических странах, при развитии мирового обмена, как бы теряет свой смысл существования и жмется к индустриальным центрам обрабатывающей промышленности, всемерно способствуя их росту. Этот процесс международного разделения труда подробно рассматривается в современных исследованиях по экономии промышленности, но он должен быть учтен и муниципальной теорией, как один из важнейших факторов роста промышленных центров. Наш очерк был бы неполным если бы мы не остановились на последней общей, коренной причине выталкивания поселян из деревни, а именно на законе падающей производительности затрат в сельском хозяйстве. На этом законе, который, впрочем, напрасно признается некоторыми социологами (напр., Л.Брентано) единственным фактором относительного опустения деревни, основана так называемая земельная рента №2, т.е. сверхдоход, получаемый землевладельцами, сделавшими первые затраты на участок земли, по сравнению с лицами, делающими последующие затраты на тот же участок. Правда, некоторые марксистские экономисты признают за этим законом не экономическое, а лишь техническое значение, но и в последнем его понимании роль падающей производительности затрат остается весьма важной. Еще К.Маркс указывал на то, что в индустрии человек, имея дело с механическими законами и мертвой природой, всецело господствует над ней и что, наоборот, в сельском хозяйстве, встречаясь с биологическими законами и живой природой, он лишь окружает ее. Отсюда, при последовательных затратах труда и капитала в индустрии, мы получаем пропорционально увеличивающийся эффект, а в сельском хозяйстве каждая новая затрата труда и капитала на тот же земельный участок дает все меньший эффект, и вскоре дальнейшие затраты делаются экономически невыгодными. Одним словом, наступает естественный предел интенсификации хозяйства, и если бы его не было, то с логической точки зрения можно было бы весь мир прокормить одним участком земли. Правда, развитие техники – применение машин, удобрений, переход к многополью и т.п. – может видоизменить действие этого закона, но в сельском хозяйстве остается безусловным фактом ограниченность земли. Если в индустрии мы можем рядом с одной машиной поставить другую, удвоив тем производственный эффект, то, напротив, удвоить количество пахотной земли и продуктивность естественных факторов плодородия в большинстве случаев невозможно. Отсюда, при растущем количестве населения и при полном использовании земли, сельскохозяйственная деятельность становится все менее выгодной, и наконец наступает тот технико-экономический предел, за которым излишки рабочего населения вынуждены переменить занятия, при безраздельном же господстве фабрики – переселиться в индустриальный центр. Сторонники субъективизма и эклектики очень часто присоединяют к изложенным нами вкратце главным экономическим факторам выталкивания поселян из деревни, которые почти все могут быть сведены к одной причине, а именно к развитию капитализма, еще целый ряд разнообразных причин. К таковым относятся, напр., воинская повинность, “приучающая солдат к праздности и отучающая их от тяжелой полевой работы” (Manceau), социальная “капиллярность”, толкающая наиболее развитых рабочих к менее тяжелым занятиям, желание избавиться от однообразия и скуки деревенской жизни, недостаточная медицинская помощь в деревне, при которой болезнь одного из членов семьи часто гонит в город всех его близких (Melot). Нам думается, однако, что перечисление и разбор всех возможных “мотиваций”, объективно трудно учитываемых, по существу спорных и совершенно ничтожных по сравнению с решающими производственными моментами, которые лежат в самой основе экономического строя данной эпохи, могли бы только затемнить проблему. Мы считаем факторы, относящиеся к деревне, достаточно выясненными и переходим к рассмотрению третьего разряда причин муниципального роста, а именно к условиям передвижения. Вопрос этот не требует сложного анализа. Ясно, что быстрота и дешевизна сообщения между деревней и городом должны способствовать как переселению в город на постоянное жительство так и временной эмиграции на отхожие промыслы и, наконец, в особенности той форме выселения, которую Вандервельде называет “ежедневной эмиграцией”. В последнем случае рабочий ночует в деревне и ежедневно ездит на работу в город. Как показывает опыт, окончательное переселение в город, т.е. решающий фактор роста последнего, редко бывает результатом “авантюры” или актом “искания счастья на стороне”. Убеждают земледельца решиться на этот шаг предварительная ориентировка, более или менее частые сношения с городом, связь, установленная с родственниками или знакомыми, живущими в городе. Переписи населения показывают, что около 40% пришлого населения города принадлежит к уроженцам соседнего округа. Приводим по этому поводу поучительную таблицу статистика H.Llewellyn Smith, разделившего английскую провинцию на шесть концентрических зон и доказавшего, что эмиграция провинциальных жителей в Лондон имеет тем меньше значения, чем дальше удалены их провинции от столицы. ПОЯСА 1-й 2-й 3-й 4-й 5-й 6-й Среднее расстояние от Лондона в милях Отношение на 1000 населения каждого пояса, живущего в Лондоне Плотность населения на 1000 акров 23,8 166,0 800 52,5 121,4 488 90,9 61,2 540 126,0 32,0 516 175,7 16,2 800 236,9 24,9 406 До постройки железных дорог и регулярного действия почты в странах с небольшим количеством городов каждая деревня составляла своеобразный неподвижный и консервативный мирок, обитатели которого в массе своей часто не видели ни одного города и знали о городах лишь по наслышке. Еще недавно, до войны, в селениях Белоруссии с ее неразвитым сообщением и варварскими дорогами не редкость было встретить взрослого малого, не знающего даже названия ближайшего города. И если среднему городу в Западной Европе удалось поглотить окружающую его деревню, а крупному центру сосредоточить в себе лучшие соки целой страны, если американскому городу-гиганту в роде НьюЙорка удается составлять особые кварталы из сотен тысяч эмигрантов заокеанских стран, то они во многом обязаны паровому двигателю на суше и на море, всемерно облегчившему как сношение с городом, так и вообще передвижение. Что касается временных переселений сельских жителей в города на заработки или отхожие промыслы в периоды, свободные от земледельческих занятий, то это бытовое явление в дореволюционной России (крестьянский отход), почти прекратившееся в первые годы революции и теперь постепенно возрождающееся вместе с индустриальным и торговым оживлением городов, всецело покоится на железнодорожном и отчасти на пароходном сообщении. До постройки железнодорожной сети и введения правильных пароходных рейсов Россия указанных временных переселений не знала. На первый взгляд представляется, что это явление не имеет никакого отношения к росту постоянного населения городов. Однако статистика показывает, что у нас до 23% временных переселенцев переезжает, в конце концов, в города окончательно. В Италии и восточных провинциях Германии этот процент значительно выше и достигает максимума (60%) в Англии. Таким образом, временное переселение является лишь переходной ступенью к постоянному жительству в городе. Наконец, что касается так называемого ежедневного переселения людей, живущих в деревне, но занятых в городе, всецело обусловленного дешевизной и легкостью передвижения на специальных рабочих поездах, пароходах, трамваях, а в Соединенных штатах – на автомобилях, чрезвычайно распространенных даже в рабочей среде, то это явление на первый взгляд действует в направлении, прямо противоположном росту города, ибо позволяет городским рабочим жить в деревне, но на самом деле и оно в конечном счете часто благоприятствует городам. Окрестные деревни благодаря этому застраиваются, втягиваются в орбиту крупных центров, входя первоначально в их предместья и пригороды, а затем, после присоединения последних, – в составную часть больших городов. Правительства и коммуны, находящиеся в руках буржуазии, всячески покровительствует легкости и дешевизне рабочих сообщений между деревней и городом, так как капитал, при его расширенном воспроизводстве, предъявляет все новый спрос на рабочие руки и притом заинтересован в наиболее широком предложении труда, понижающем заработную плату. Отсюда – “бесплатные” четвертые классы на колоссальных трансатлантических пароходах, доставляющих рабочую силу в Америку, уменьшенные тарифы для рабочих в обыкновенных поездах, введение специальных рабочих поездов, недельных абонементных билетов и т.п. Таким образом не только развитие техники передвижений, но и государственная транспортная политика действуют, часто несознательно, все в том же направлении, способствуя росту городов. Напр., необычайно быстрый рост Брюсселя, столицы маленького государства, ныне приближающегося по массе своего населения к городамгигантам, был во многом обязан крайней дешевизне рабочих абонементных билетов, введенных еще в 1870г. За недельный купон, дающий, право сделать шесть поездок, рабочие платят только 2,25 франка за 50 км. Между тем обыкновенному пассажиру одна поездка на то же расстояние в 3-м классе обходится в 3 франка. В 1870г. число выданных дешевых билетов равнялось 14223, в 1875г. – 193675, в 1880г. – 355556, в 1885г. – 667522, в 1890г. – 1188415, в 1895г. – 1759025, в 1900г. – 4515214, и лишь в начале XX столетия, благодаря промышленному кризису, это число начало временно едва заметно падать. Как видно, ежедневное переселение приняло массовый характер, и в настоящее время свыше 150 тыс. городских рабочих живут вне бельгийской столицы на более дешевой земле, занимаясь подчас при помощи семьи еще и обработкой земельных парцелл, содержа лошадей, коров, свиней у себя дома. В результате, пригородные местности Брюсселя и более далекие окрестности усеялись частными деревнями и почти сплошь застроенными пространствами постепенно входившими в городские предместья, а затем в селитебную черту. Аналогичные данные приведены П.Фойгтом о Берлине. В этот город ежедневно ездит на работу и отчасти на учение из далеких предместий до 25 тыс. владельцев месячных и недельных рабочих билетов, и до 35 тыс. для той же цели пользуется городской и круговой железной дорогой. Вместе с их семействами это составляет население в 250000 душ. Приведенные цифры за каждое пятилетие увеличиваются приблизительно в полтора раза. А.Бебель так характеризует это явление: “В непосредственной близости городов все окружающие деревни принимают также городской характер и пролетариат скопляется в них большими массами. В конце концов город и деревня вплотную примыкают друг к другу, и тогда последняя поглощается первым, как планета, чересчур близко подошедшая к солнцу”. Иногда та же транспортная политика приводит к образованию новых городов в соседстве большого города (города-спутники, или сателиты) и притом всегда способствует, разгрузке центральных и деловых частей крупного центра, о чем речь будет впереди. Резюмируя сказанное, мы видим, что одно и то же основное явление эпохи, а именно развитие капитализма, породило целый ряд явлений, которые на первый взгляд мало связаны между собой, но почти всегда “льют воду на мельницу больших городов”. Капитализм, выталкивая из деревни излишки населения, а иногда и разрежая это население, концентрировал его в колоссальных аггломерациях людей, занятых обрабатывающей промышленностью и торговлей. Сельское население в массе своей никогда не было “околдовано” городом, подчас проклинало его и цеплялось за свои привычные занятия и быт, но экономическая необходимость оказывалась сильнее, чем человеческая психология, и заставляла поселян привыкнуть к городу. Только в XXв. обнаружилась обратная волна, которую Вандервельде назвал “возвращением к полям”; однако эти “поля”, как мы увидим ниже, имеют уже мало общего с традиционной деревней. Остается неразработанной четвертая категория причин урбанизации, а именно факторы, относящиеся к самим городам. Выяснив внешние причины и условия роста городов в их исторической обстановке, мы не коснулись еще внутренних сил их развития и той присущей городу собственной притягательной мощи, о которой столько говорится. В общем и целом этот последний вопрос кажется ясным. Современные города – опорные пункты и центры торгового, промышленного и финансового капиталов, которые предъявляют вследствие закона о воспроизводстве и закона об абсолютном возрастании переменного капитала в промышленности не прекращающийся и все время растущий спрос на простую и квалифицированную рабочую силу. Те массы сельского населения, которые были вытолкнуты экономикой из своих насиженных мест и к услугам которых имеются развитые средства передвижения и сношений, находят в городах естественный выход из своего положения и надежное пристанище. В тех случаях, когда предложение рабочей силы недостаточно, как это было в Соединенных штатах, цена на товар, т.е. на рабочую силу, растет, заработная плата повышается и привлекает трудовое население издалека. Одним словом, происходит то же самое явление, что и с мертвым товаром, естественно устремляющимся в пункты наибольшего спроса, т.е. наивысших рыночных цен. Все это так, но главный вопрос, как именно и почему данное место, а не другое место рядом делается центром сосредоточия капитала, продолжает оставаться в тени. Выяснению поставленного вопроса, а также и многих других не менее важных, поможет только тот внимательный анализ современного города, которому будут посвящены следующие главы. ОТДЕЛ ВТОРОЙ ТЕОРИЯ СОВРЕМЕННОГО ГОРОДА ГЛАВА ВОСЬМАЯ МЕТОДОЛОГИЯ Историческая часть нашего исследования закончена. Приступая к анализу капиталистического города, необходимо прежде всего наметить пути исследования и методы его изучения. Эти пути еще далеко не установлены, так как общее учение о городе – дисциплина молодая, находящаяся только в периоде образования и не знавшая до сих пор концентрированного изложения. Правда, практические требования жизни вызвали обширную литературу о современном городе, но последняя отчасти распылена в монографиях по отдельным муниципальным вопросам, а отчасти содержится в соответствующих разделах целого ряда научных дисциплин. Действительно, современный город, в виду крайней многогранности уклада его жизни, может быть изучаем с разных сторон и с различными целями. Его рассматривают географ, историк, социолог, экономист, строитель, санитарный деятель, психолог, даже эстет и моралист, – каждый со своей точки зрения и со своими методами исследования. Эти специфические уклоны или профессиональный субъективизм в изучении современного города проявляются очень ярко и до сих пор не привели к построению единой систематической теории урбанизма. Некоторые урбанисты рекомендуют еще комплексно-синтетический метод, который стремится подойти к “целому”, т.е. к городу, путем учета всех перечисленных критериев. Как вспомогательное средство к проведению последнего метода предлагается экскурсия в город, которая “позволяет исследовать все его элементы в их конкретной, естественной обстановке”. Однако едва ли можно сомневаться в том, что такой комплексно-синтетический метод и вспомогательные экскурсии для изучения всех элементов города и его синтетического целого могут быть подходящим средством только для средней школы, как толчок к поучительным беседам и орудие первоначального развития молодежи, с научной же точки зрения они привели бы лишь к самому непродуктивному плюрализму и дилетантскому эклектизму. В современном городе бьется пульс всей нашей богатейшей культуры, и попытка охватить последнюю с ее бесчисленными элементами и с различных точек зрения за раз, конечно, оказалась бы безнадежной. Такой же антинаучной представляется и часто повторяемая не только у нас, но и на Западе попытка построить теорию города на сравнении его с естественным организмом, выдвигая “анатомию города”, его “физиологию” и “психологию”, сравнивая городские улицы с артериями, свободные пространства или парки – с легкими, центральный рынок – с пищеварительным аппаратом и т.д. Несостоятельность органической школы в социологии Герберта Спенсера, Лилиенфельда, Вормса и других выяснена уже давно, причем была доказана полная бессодержательность поверхностных аналогий между социальными и естественными “организмами”. Так же, как и общество, город – не есть организм: сознают, чувствуют, действуют лишь его “клеточки”, т.е. граждане, а не сам “организм”, т.е. город, лишенный единого и собственного чувствилища; граждане могут покидать город, эмигрировать из него, переезжать из города в город, а части “организма” лишены этой возможности, и т.д. Перечислять все выставленные против органической теории аргументы, за недостатком места, мы считаем излишним. Наконец, и чисто индуктивный метод построения общего учения о городе – посредством эмпирического изучения индивидуальных случаев и их обобщения – оказывается недостаточным. Применяя только этот метод, мы бы повторили ошибку исторической школы в политической экономии (Вильгельм Рошер, Бруно Гильдебранд, Карл Книс и пр.), которая стремилась вывести экономические законы исключительно из наблюдения над отдельными и конкретными хозяйственными явлениями в их историческом развитии. Существующие города слишком разнообразны, сложны и многочисленны и чересчур связаны с другими социальными образованиями, чтобы можно было, анализируя их конкретные элементы, подняться от частного к общему и построить муниципальную теорию как нечто самостоятельное и независимое от общей социально-экономической науки. При всех изложенных неудачах, найти рациональный метод для построения теории современного города возможно, и после всего изложенного в семи предшествующих главах этот метод уже начинает выясняться. Необходимо лишь вполне отрешиться от профессионально-субъективных взглядов на современный город как на “организм” или жилище (одна из функций города), или географический пункт. Равным образом надо признать, что все модные рассуждения о больших городах как о спрутах, головоногих, вампирах, обладающих таинственной и развращающей силой, о “лирике и душе” городов, относятся к области поэзии, художественной публицистики и лишены теоретического значения. Современный город как объект научного исследования есть раньше всего определенная социальная система, – это есть активный конгломерат людей, объединенных, во-первых, производственным и распределительным моментами и затем моментом потребительным в широком смысле этого слова. Между тем только экономика определяет общественную систему, только через учет и исследование экономических отношений мыслимо этой системой овладеть. Поэтому единственным рациональным методом в создании теории современного города может быть лишь комбинированная индукция и дедукция при участии статистического метода или массового подсчета социальных явлений, т.е. тот же метод, каким Карл Маркс с помощью умственной изоляции и абстрагирования, построил теорию политической экономии. Вся методологическая разница будет заключаться в том, что в политической экономии теория строилась посредством индукции и абстрагирующего синтеза, причем дедукция служила к построению деталей, прикладных сторон науки и для проверки экономических законов, а муниципальная теория должна быть по возможности целиком редуцирована из готовой уже экономической науки, при постоянной и тщательной проверке в данной области индуктивным путем, посредством 1)анализа структуры и функций отдельных типичных городов и 2)анализа статистических данных. Одним словом, мы будем рассматривать современный город не только как “выразителя” господствующей системы хозяйства или надстройку над ней, но как естественную часть этой системы. Изложенным методом всецело пользовался Вернер Зомбарт, которым и были до сих пор достигнуты наилучшие результаты: первый, хотя и весьма скудный еще, остов теории капиталистического города построен им. Что же касается всей той богатой урбанистической литературы, в которой авторы (историки, географы, социологи, строители, художники и пр.) применяли другие подходы и критерии, то ими следует пользоваться “mutatis mu-tandis” как полезным вспомогательным материалом. Так, напр., историческими монографиями мы уже воспользовались при изложении краткого очерка истории городов, применив в этом очерке диалектический и абстрагирующий методы; в свою очередь географический материал будет вкратце использован в главе десятой и т.д. Наконец, остается ответить на неизбежный вопрос: возможно ли рассматривать современный город в СССР как часть “капиталистической” системы и применять к нему, путем дедукции, законы политической экономии? По этому поводу надлежит указать, что города в СССР с их планировкой, хозяйственным и техническим оборудованием, с их бытом и даже идеологией, которые могли быть в корне изменены в течение одного десятилетия, остались нам в наследство от капиталистической эпохи, и лишь постольку законы этой эпохи сказываются и на них. Вместе с тем в структуре и функциях этих городов уже произошли глубокие изменения, в зависимости от коренной революции в общей экономической и государственной системе; так, напр., от типичной для капиталистических и отчасти дворянских городов (какими были наши города до Октября) иерархии классов, особенно резко выражавшейся в иерархии жилищ, не осталось и следа. Однако это обстоятельство не меняет принятого метода исследования. Города в СССР, их структура и функции должны рассматриваться как часть системы переходного времени: их классовый состав, учреждения, жизненные отправления, даже внешний облик, а тем более финансы и хозяйство – несомненно определяются диктатурой пролетариата, новой экономической политикой и проводимыми в жизнь элементами социализма. Впрочем, общая теория “переходного города” в данный момент еще не может быть построена за полным отсутствием научных исследований в этой области и за недостаточной еще теоретической разработанностью экономики переходного периода. Общие же вехи упомянутой теории будут нами намечены в одной из следующих глав. ГЛАВА ДЕВЯТАЯ КЛАССИФИКАЦИЯ СОВРЕМЕННЫХ ГОРОДОВ Этот третий шаг в последовательном исследовании научного явления (вслед за рассмотрением дефиниционной и методологической проблем) имеет особо важное значение в урбанистической теории в виду крайнего разнообразия видов и форм городов. Ясно, что структура, функции и хозяйство такого города-гиганта, как, напр., Лондон, мало напоминают несложный уклад и скромную жизнь какого-нибудь городка, населения которого хватило бы не более чем на один многоэтажный столичный дом. Все финансовые расчеты и все технические приемы, начиная от типов планирования, строительства, освещения, средств сообщения и кончая социальной политикой, самые проблемы, наконец, жилищного обеспечения, оздоровления и их постановка будут в корне меняться в зависимости от размеров и предназначения города. Известно, что классификации не имеют в науке абсолютного значения. Это прагматический прием, облегчающий достижение господства над явлениями, но и только. Классификаций в природе нет; их создают сами исследователи, в зависимости от поставленной задачи. Нами уже указывалось, что город исследуется различными дисциплинами, вследствие чего и урбанистических классификаций в литературе встречается много. Одна из возможных классификаций городов в их историческом развитии, (с нашей точки зрения, наилучшая) была проведена в IV и V главах. В настоящей главе требуется найти такую классификацию, которая оказалась бы самым рациональным средством для анализа социально-экономической природы современных городов и их хозяйства. Последняя задача нелегка, так как в молодых, еще неустановившихся дисциплинах, при некоординированности попыток различных исследователей и соответствующих практик разных стран, данный конкретный вопрос разрешается многообразно. Единой общезначимой классификации еще не выработано, что приводит к целому ряду нежелательных последствий, особенно же к трудности сравнений статистических данных в муниципальной области, а также формулировки синтетических выводов, а в результате – вообще к трудности построения общезначимой урбанистической теории. При данных условиях остается привести существующие важнейшие системы классификаций городов и попытаться дать им оценку. Одно из необходимых разделений городов – на город юридический (номинальный или официальный) и экономический, т.е. город в научном смысле слова, – уже было нами сделано в первой главе. Затем, с точки зрения социально-экономической и в частности с точки зрения городского хозяйства, весьма важным фактором, определяющим как социальный вес, так и систему хозяйства городов, является количество городского населения, тем более, что самым общим признаком города мы признали сгущение и сосредоточение граждан в одном месте. Поэтому сейчас первой нашей задачей будет найти целесообразную количественную классификацию, которая могла бы указать на характерные ступени в росте городов и разделить их на количественные группы с их характерным удельным весом и своеобразными хозяйственными потребностями. К сожалению, в этом отношении как административная, так и статистическая практика различных стран, за коими неизбежно следуют и урбанисты и ученые статистики соответствующей национальности, далеко не однородны. В Соединенных штатах, в которых, по законам большинства штатов, лишь поселение с 8000 и более душ считается городом, чаще всего учитываются в первой группе города от 8 до 20 тысяч населения, во второй – от 20 до 50, в третьей – от 50 до 100, в четвертой – от 100 до 500 и в пятой – свыше 500 тысяч населения. Впрочем, в некоторых штатах даже миниатюрные поселения от 250 и до 5000 человек называются официально городами (cities). В Англии обыкновенно учитываются группы городов с населением в 3–10 тысяч, 10–20, 20–50, 50–100, 100–250 и свыше 250 тысяч жителей (иногда же вводится дополнительно группа в 250–600 т. жителей). В Германии города с 2–5 тысячами жителей носят название Landstadte (города сельские), города от 5 до 20 тысяч жителей называются мелкими, от 20 до 100 тысяч – средними и свыше 100 тысяч – большими (grosse Stadte). Однако известное статистическое издание “Jahrbuch deutscher Stadte” считает крупными городами населенные центры свыше 50 тысяч жителей, с чем согласен и Вернер Зомбарт. Во Франции соответствующие группы имеют: 1)от 2 до 10 тысяч жителей, 2)10–20 тысяч, 3)20–100 тысяч и 4)более 100 тысяч (Levasseur). Некоторые ранние статистики (Легуа, Пасси) начинали от 3000 жителей, а современный французский закон признает городами лишь поселения в 5 тысяч жителей. В дореволюционной России была принята с небольшими изменениями германская система, как ближе всего соответствующая административному признаку. Городами-селами признавались города менее 5 тысяч жителей (большинство безуездных и заштатных городов); малыми назывались города от 5 до 20 тысяч жителей (большинство уездных городов); средними – от 20 до 100 тысяч жителей (большинство губернских городов) и большими – свыше 100 тысяч населения. В СССР, соответственно закону, по которому всякое поселение не менее 1000 жителей при определенном социальном составе (не более 25% земледельцев, согласно ст.3 Общ. пол. о гор. и сел. пос.) является городом, приняты, при обработке данных переписей, следующие количественные группы: 1)от 1000 до 10 тысяч жителей, 2)от 10 до 20 тысяч жителей, 3)от 20 до 50 тысяч, 4)от 50 до 100 тысяч и 5)свыше 100 тысяч жителей. Солидный исследователь русских городов В.Семенов-Тян-Шанский предлагает, по целому ряду соображений, нижеследующую классификацию: 1) миллион жителей и свыше.................................столичные города 2) 100000 – 1 млн жителей....................................крупные города 3) 40000 – 100 тыс. жителей..................................большие города 4) 10000 – 40 тыс. жителей....................................средние города 5) 5000 – 10 тыс. жителей......................................малые города 6) 1000 – 5 тыс.жителей.........................................городки 7) юридические города, не имеющие оправдания.......................................административные пункты экономического 8) села с экономическими признаками городов...................................................будущие города Со своей стороны А.И.Воейков устанавливает общий минимум для настоящих городов земного шара в 20 тысяч человек. Группировка В.Семенова-Тян-Шанского едва ли может быть признана удачной: 1)из европейских столиц только пять обладают миллионным населением, 2)норма в 40000 произвольна и ни одной из европейских практик не соответствует, 3)разделение на “крупные” и “большие” города терминологически неожиданно и может внести путаницу, 4)предсказание о “будущих городах” лишено объективности. Переходя к общей оценке всего приведенного материала, мы прежде всего усматриваем его огромную пестроту, некоординированность и, принимая во внимание поставленную нами цель, чрезмерную сложность. Построить особо нормы городского хозяйства для 5–8 групп городов, при недостаточной еще разработанности муниципальной проблемы в целом, едва ли возможно. Излишняя дифференциация может лишь затруднить ее разрешение. На практике мы встречаем в настоящее время только три типа городского хозяйства, а именно: небольшие, средние и крупные города, и весь вопрос заключается в том, какие количественные нормы надлежит для них принять. Повидимому, наиболее целесообразным путем в соответствующей ориентировке будет путь отыскания какой-то средней линии, которая, с одной стороны, не расходилась бы резко с господствующей научной и административной практикой, а с другой – соответствовала бы реальным городам в СССР и их хозяйству. Нет никакого сомнения в том, что норма в 1000 человек, принятая и притом чисто декларативно в нашем советском законе, слишком низка. Что такое русский “город” в тысячу жителей? Среднее количество жителей в одном городском жилом строении у нас колеблется между 5 (Шенкурск, Вельск, Сольвычегодск, Медынь, Суздаль, Чигирин, Ставрополь, Георгиевск, Майкоп, Кутаис, Нарым, Минусинск) и 52 (Ленинград); в среднем для небольшого города оно составляет 8 человек. При подавляющем большинстве деревянных строений в небольших русских городах, “город” в тысячу жителей заключал бы в себе около 125 деревянных домиков. Обращаясь к годовому бюджету, мы отметим, что муниципальный расход на одного жителя небольшого города СССР в среднем составляет 4 рубля, понижаясь в отдельных случаях до 75 копеек. Следовательно, годовой бюджет города в тысячу жителей составлял бы в среднем 4000 рублей, т.е. не более потребительного бюджета одной зажиточной семьи, а в единичных случаях – 750 рублей. При таких условиях, о каком собственно городском, т.е. общественном, хозяйстве может итти речь? Независимо от этих соображений, надо только удивляться той бедности социальной терминологии, по которой городом, с одной стороны, называется колоссальный конгломерат людей в 6–8 млн (НьюЙорк, Лондон), а с другой – рабочий поселочек в 1000 жителей, и, напротив, легко понять, что “статья третья” Общего положения о городских и сельских поселениях осталась во многих случаях декларативной. Применив ее на деле, мы бы получили сотни городов в одном Донбассе или на Урале с их хозяйством, не выдвигающим ни одной типичной городской проблемы. Теоретически правильнее всего было бы начинать счет городов с поселений в 10000 человек, но, имея в виду европейскую практику, также и современное положение вещей в СССР, мы условимся начинать учет городов и городского хозяйства с поселений в 5 тысяч жителей. Грань между небольшим и средним городом, конечно, всегда останется условной, но, базируясь на господствующей европейской практике, а также и на том факте, что коммунальное хозяйство русского города не свыше 20 тысяч жителей, обычно лишенного водопроводов, канализации, трамваев, культурного освещения, боен и пожарного оборудования, до сих пор мало отличается от волостного хозяйства, мы примем указанную грань. Труднее установить границу между средним и крупным городом. Здесь, в виду практики Западной Европы, Америки и СССР, приходится колебаться между 50 и 100 тысячами. Одни из европейских специалистов (Зомбарт, Дамашке) склоняются к первой цифре, видя в ней естественную грань между средним и крупным городом, а другие (Георг Майр), напротив, предпочитают исходить из второй цифры. Европейские и американские города с населением в 50 тысяч жителей действительно ведут крупное хозяйство, обладая миллионными бюджетами. Не так обстоит дело в СССР. По последней переписи Вологда, Вятка и Архангельск имели (в круглых цифрах) по 53 тысячи населения и Кострома 59 тысяч; за тот же год эти города имели соответственно коммунальных доходов 585, 464, 394 и 649 тысяч рублей, при таких же приблизительно расходах. Едва ли можно оспаривать тот факт, что общественное хозяйство приведенного масштаба есть не крупное, а среднее хозяйство. Кроме того, если бы мы приняли за грань между крупным и средним городом цифру в 50 тысяч, то в числе средних городов оказались бы одни губернские центры, напр., Владимир, Калуга, Новгород, Псков, Рязань, а в числе крупных – другие губернские центры, напр., Архангельск, Вологда, Вятка, Кострома, Витебск, Смоленск, Курск, Орел, Ульяновск. Между тем хозяйства Владимира, Калуги (коммунальные доходы 881 тыс.), Пскова (642 тыс. руб.), Рязани (626 тыс. руб.) как раз крупнее, чем хозяйства Архангельска, Вологды, Вятки. Из губернских центров крупными городами с соответствующим хозяйством могут почитаться только такие торгово-промышленные города с населением свыше ста тысяч, как Нижний Новгород, Астрахань, Самара, Саратов, Казань и др. По всем изложенным соображениям, мы предлагаем следующую простую классификацию: Небольшие (или мелкие) города..................................5 – 20 тыс. жителей Средние города..........................................................20 – 100 тыс. ” Крупные (или большие) города...................................свыше 100 тыс. ” “Города” же ниже 5000 населения даже с преобладающими торгово-промышленными занятиями мы будем называть юридическими городами, а города свыше миллиона населения, по установившейся терминологии, городами-гигантами, или мировыми городами. Всякое иное разрешение этого важного вопроса, определяющего одно из основных разграничений типов городского хозяйства, было бы, по крайней мере для городов СССР, по нашему мнению, искусственным. На ряду с количественной, т.е. социологической, классификацией естественно существует классификация городов с точки зрения их административной роли. Эта классификация является вопросом политического и административного юридического факта: она целиком и непосредственно вытекает из самой структуры государства, его законов и отчасти обычаев. Сколько существует государств, столько есть и классификаций их административных центров, главных и второстепенных. Как правило, место резиденции главы государства, законодательных учреждений и центральных учреждений исполнительной власти носит название столицы государства. Если государство разделено на составные части – более или менее автономные края, провинции, штаты, области, губернии, графства, департаменты, округи, районы и т.п., а также зависимые государства, колонии, – то в каждой из этих частей обычно существует свой главный город, т.е. административный центр, место резиденции начальника данной политической или административной единицы с подчиненными ему учреждениями. Господствующая административно-политическая роль города иногда не совпадает с его социальноэкономической ролью, и какой-либо крупный торгово-промышленный центр может быть и населеннее и экономически сильнее государственной столицы или главного города провинции. Так, Нью-Йорк во много раз более люден и экономически мощен, чем официальная столица Соединенных штатов Вашингтон; торговый и цивилизованный Шанхай в экономическом и культурном отношении сильнее чиновного Пекина; Москва в сфере внутренней торговли успешно конкурировала с дореволюционным Петербургом и носила название второй столицы; Барцелона побивает в торгово-промышленном отношении Мадрид; Одесса, Лодзь, Ростов-на-Дону были до революции уездными городами, но почти во всех отношениях превосходили соответствующие губернские и областные центры. Гораздо чаще, однако, административно-политическая и социально-экономическая роль города совпадают, во-первых, потому, что столицы создавались обычно из самых богатых и значительных городов данного административного района и, во-вторых, потому, что административно-политическое господство города само по себе усиливает его экономическую мощь, как это будет более подробно выяснено ниже. Действительно, экономическая политика государства, как правило, почти всегда благоприятствует государственной столице, а в провинциях – их главным городам, и, кроме того, административное господство привлекает в город, так сказать, механически многочисленные штаты оплачиваемых государственных служащих, охрану и другие обслуживающие административную власть учреждения. Одним словом, та прибавочная ценность, которую государство присваивает внеэкономическим путем, посредством налогов, густо оседает в главных административных центрах. Наконец, в монархических государствах резиденция монарха привлекает в столицы землевладельческую аристократию, штаты придворных и специальных служащих, расходующих там свои средства. В дореволюционной России различались по своему административному значению губернские и областные, уездные и окружные, безуездные и заштатные города. Из губернских городов государственная столица, С.-Петербург, со своим особым муниципальным устройством стояла особняком. Степени административного и социально-количественного значения городов в большинстве случаев совпадали. Больших городов (свыше 100 тысяч жителей) насчитывалось 20, и из них 17 относились к губернским городам; средних городов было 175, из коих 65 принадлежали к губернским, 93 – к уездным и 17 – к безуездным и заштатным. Из всего числа малых городов (455) губернских было 6, уездных – 343 и безуездных – 106. Так называемые “города-села” (менее 5000 жителей) распределялись так: 173 из них принадлежали к уездным и 120 – к безуездным и заштатным городам. Из общего числа негородских поселений (171), имеющих свыше 10 тысяч жителей, 30 относились по численности к средним городам(!) и 141 – к разряду малых. Революция, политический раздел и новое законодательство, в связи с новым районированием, внесли в наш административно-урбанистический уклад серьезные изменения. Общее число официальных городов в СССР увеличилось с 949 (кроме Финляндии) до 2241 (в РСФСР – 1477), считая в том числе и многие поселения городского типа (согласно ст.3 Общ. пол. гор. и сел. пос.), с общим количеством жителей в 21882 тысячи (в РСФСР – 15393 тыс.) по переписи 1923г. С другой стороны, вследствие отпадения привислинских, прибалтийских и некоторых северо-западных губерний и Бессарабии, отошло к другим государственным образованиям до 184 городов (по другим данным – 120), не считая Финляндии, и в том числе такие крупные, как Варшава, Рига, Лодзь, Кишинев. В связи с новым политическим и административным делением СССР, административная роль многих городов оказалась сильно измененной: образовались новые столичные, краевые и областные города; многие города из уездных превратились в губернские и окружные и наоборот. В общую систему административной классификации городов также внесено значительное изменение: понятие безуездных и заштатных городов упразднено, и взамен входит в употребление понятие районных городов. Реформа еще не получила своего завершения, и детальное рассмотрение как старого порядка, в административно-урбанистическом отношении, так и соответствующих преобразований выходит из рамок настоящего курса. Самой важной, но вместе с тем наиболее сложной системой классификации, в виду трудности найти объективный критерий разграничения, является классификация по назначению городов, или, точнее, по тем социально-экономическим функциям, которые города выполняют. Еще К.Маркс указывал, что между населенными центрами существует своеобразное “разделение труда”, и оно за последние десятилетия; вместе с развитием капиталистического города, проявилось еще более рельефно. Прежде всего необходимо различать две группы: города чисто экономические (хозяйственно-производительные) и города особого предназначения (преимущественно потребительного типа). Первая группа, как это вытекает из самого определения экономического города, разделяется, в свою очередь, на: 1)города индустриальные, или промышленные, и 2)города торговые. Так как в действительности чисто индустриальных и чисто торговых городов встречается немного, то между ними можно установить целую гамму переходных ступеней, причем та смешанная группа, в которой нельзя отметить резкого преобладания индустриальных или торговых занятий, будет заключать 3)торгово-промышленные города. Некоторые русские урбанисты в виду живучести у нас кустарничества и ремесла подразделяют промышленные центры еще на два подвида: фабричные и ремесленные города, но второй тип не представляется типичным для капиталистического города. В особую группу хозяйственно-производительных городов следует выделить только горнозаводские города. Эта группа несколько колеблет утверждение т.Рожкова (см. главуI) о том, что городские жители занимаются торговлей или обрабатывающей промышленностью, ибо в названной группе господствуют занятия добывающей промышленностью. К горнозаводской группе принадлежат, напр., Иоганнесбург в Трансваале, Даусон-Сити в Клондайке, Вирджиния-Сити в Комстоке, Фримэнтль в Австралии, Кустер в Колорадо, а в СССР целый ряд городов Урала, Донбасса, Кавказа, Алтая. Нельзя не отметить, что горнозаводские города так же быстро расцветают после нахождения источников золота, серебра, алмазов, угля и т.п., как и хиреют после истощения этих источников в данном месте. Торговые города могут быть, в свою очередь подразделены на города внешней торговли (преимущественно – города-порты) и города внутренней торговли (преимущественно города-пристани и железнодорожные узлы). Что касается второй основной группы, т.е. городов особого предназначения, то к таковым надлежит причислить: 1)город военный, или крепость (Гибралтар, Кронштадт), 2)город исключительно административный (многие из наших губернских центров), 3)город учебно-воспитательный (Оксфорд, Кембридж, Гейдельберг), 4)город санитарный, или курорт (Старая Русса, Славянск, Ялта, Пятигорск). Некоторые урбанисты присоединяют к перечисленным категориям еще “священный город”, или город-храм (напр., Бенарес), но последняя категория, будучи довольно характерной для средневекового города или для городов докапиталистических стран, как, напр., Индия, отнюдь не типична для современных капиталистических городов и заключает в себе лишь единичные исключения (Лурд). Равным образом в качестве иллюстрирующих разновидностей городов особого предназначения можно назвать “город-резиденцию”, или дворцовый город (быв. Царское Село, Петергоф, Версаль) и дипломатический город, но все такие пережитки или исключения в сущности лишь загромождают классификацию, не принося ощутительной пользы для разработки темы. Как уже указывалось, провести яркую и объективную грань между городами перечисленных основных категорий, классов и видов – едва ли выполнимая задача, так как, во-первых, соответствующие категории в разных странах неоднородны, и, во-вторых, часто один и тот же город по своим функциям будет входить одновременно в несколько групп. Напр., Ленинград до революции был одновременно и крупнейшим индустриальным городом, и портом, и речной пристанью, и железнодорожным узлом; он был в то же время и военной столицей, и решающим административным центром, и средоточием лучших учебно-воспитательных учреждений. Такую же роль в настоящее время начинает играть Москва – минус морской порт и плюс здоровое местоположение. Между тем провести нужные грани между городами различных типов, хотя бы приблизительно, весьма желательно, так как “доминанта”, т.е. преобладающая функция города, сказывается очень существенно на всем его хозяйстве. В научной и журнальной литературе предлагалось на основании отвлеченно-теоретических соображений немало различных норм и масштабов для характеристики как хозяйственнопроизводительной группы городов вообще, так и отдельно чисто индустриального, чисто торгового и торгово-промышленного города, причем в большинстве случаев предлагался один и тот же шаблон для всех стран, а подчас и эпох. Ясно, однако, что вопрос должен быть рассматриваем на основе статистических наблюдений для каждой народнохозяйственной единицы, а тем более эпохи, отдельно. Тот населенный пункт, который будет учитываться как хозяйственно-производительный и промышленный в СССР, по сравнению его с массой других соседних городов, может быть признаваем в Соединенных штатах Северной Америки потребительным и т.д. Прежде всего возникает вопрос: по какому критерию следует отличать хозяйственнопроизводительную, т.е. чисто экономическую, группу городов от потребительной группы? Повидимому, единственными объективными критериями здесь могут быть 1)годовой торговопромышленный оборот, падающий на жителя города, и 2)относительное количество горожан, занятых обрабатывающей промышленностью и торговлей в виде основной профессии, причем для более правильной характеристики желательно сочетать оба перечисленных критерия. Какие же нормы следует установить для наших торгово-промышленных центров, применяя эти критерии? В.СеменовТян-Шанский, на основании учета торгово-промышленной жизни нескольких сотен населенных пунктов, предлагал для дореволюционной России нижеследующую таблицу: Годовой торгово-промышленный оборот на жителя 1) от 800 руб. и свыше............ .............весьма бойкий 2) от 500 до 800 руб...............................бойкий 3) от 100 до 500 руб...............................средний 4) от 50 до 100 руб.................................слабый 5) ниже 50 руб.......................................весьма слабый Названный автор справедливо находит, что две последних категории не должны встречаться в истинных экономических городах, так как оборот ниже 100 руб. на жителя в год, т.е. ниже 8–9 руб. в месяц, явно уступает покупной способности средней домашней прислуги и рабочего, т.е. наиболее многочисленного класса городского населения. Имея в виду, что промышленность и торговля в СССР еще не вполне достигли довоенного уровня, с одной стороны, и с другой – что реальная покупательная сила современного червонца так же, как и вообще мировой золотой валюты, значительно ниже, чем до войны, приходится указанную норму в 100 руб. торгово-промышленного оборота на городского жителя СССР повысить по крайней мере в полтора раза и еще значительно увеличить таковую для заграничных капиталистических стран в зависимости от средней нормы торгово-промышленного оборота, падающего, по статистическим вычислениям, на городского жителя. Что же касается второго критерия, то установить его точно весьма затруднительно в виду недостаточности соответствующих статистических вычислений, но несомненно, что истинный экономический город в СССР должен заключать в себе по крайней мере 50% самодеятельного и трудоспособного населения, занятого в обрабатывающей промышленности, торговле и транспорте, вместе с зависящими от них лицами (включая прислугу). В виду национализации и кооперирования в СССР значительной части промышленности и торговли, государственные служащие и кооператоры в указанной области должны быть, конечно, включены в упомянутый состав. Вышеуказанный скромный процент для СССР принят нами вследствие того, что советский закон (ст.3 Общ. пол. гор. и сел. пос.) допускает в экономическом городе 25% сельскохозяйственных занятий (остающиеся 75% падают на советских служащих в других областях, лиц свободной профессии, лиц занятых домашним хозяйством, безработных и т.п.). Для городского населения Западной Европы и капиталистической Америки принятый нами процент должен быть значительно увеличен. Действительно, еще по переписи 1895г. в Германии общее число городских жителей, занятых сельским хозяйством, садоводством, скотоводством, лесоводством и рыболовством как основным занятием, не превышало 1,4%. Переходя к характеристике чисто индустриального и чисто торгового города, мы должны также исходить из конкретных статистических данных для каждой страны. Объективными критериями и здесь могут служить 1)степень участия промышленности в общем торгово-промышленном обороте города и 2)относительное количество жителей города, занятых отдельно как в промышленности, так и в торговле и транспорте. Что касается первого критерия, то Семенов-Тян-Шанский предлагает нижеследующую таблицу: 40% и свыше всего торгово-пром. оборота.................сильно промышленный город 25 – 40%....................................................................промышленный 20 – 25%....................................................................умеренно промышленный менее 20%.................................................................торговый (слабо промышленный) Имея в виду, что и в настоящее время процент участия промышленности в общем торговопромышленном обороте в типично индустриальных центрах (Петрозаводск, Волхов, Чудово, Вышний Волочок, Тула, Иваново-Вознесенск, Орехово-Зуево, Серпухов, Богородск, Шуя, Егорьевск, Сормово, Бараново, Раменское, Ижевский завод, Воткинский завод, Коротояк, Вольск, Нижний Ломов, Кыштым, Нижне-Салдинский завод, Сталин-город, Луганск, Горловка, Сулин, Шахты и др.) превышает цифру 40, мы будем признавать именно этот минимум для чисто индустриального города СССР. Указанная норма для заграничных капиталистических центров должна быть значительно повышена. Что касается второго критерия, то, согласно переписи 1923г., процент индустриальных рабочих в составе городского населения колебался у нас в среднем по отдельным провинциям между 20,6% и 29,9%, а в типично индустриальных пунктах превышал 50%, каковой процент и возможно принять как минимум для чисто индустриального центра СССР. В Германии типично промышленными городам Георг Майр и Г.Вентиг признают центры с 60 и более процентами самостоятельных промышленных рабочих: Дортмунд 64,3%, Эльберфельд 65,8%, Крефельд 67,2%, Хемниц 67%, Нюренберг и др. В Соединенных штатах Америки типично индустриальные центры (Бостон, Буффало, Питсбург, Цинциннати и др.) включают еще высший процент самостоятельных рабочих, а потому и норму для чисто индустриального города принимают там в 65%. Что касается типичного торгового города, то Георг Майр признает таковым город с 25% и выше самостоятельных торговцев и коммерсантов (с их семьями и служащими). Однако, имея в виду, что в Германии наиболее типичные торговые города (Гамбург, Штеттин, Франкфурт-на-Майне, Альтона, Бремен, Кенигсберг) имеют ныне свыше 35% лиц, занятых в торговле и товарообращении, следует признать эту цифру минимальной для германского чисто торгового города. Наконец, в отношении городов хозяйственно-потребительной группы (крепостей, чисто административных пунктов, учебно-воспитательных центров, курортов, резиденций) в специальной литературе до сих пор не делалось никаких попыток их научной и экономической характеристики. Для таких городов характерен пассивный баланс и значительный процент лиц, занятых хотя бы и производительной в широком смысле этого слова, но не хозяйственной деятельностью. Строго говоря, города этой группы не должны быть признаваемы городами в научном смысле слова, т.е. экономическими, а лишь юридическими городами. Однако вопрос считается спорным, поскольку эти города объективно необходимы в общей производственной системе государств, поскольку в них густо оседает прибавочная стоимость и, наконец, поскольку их касаются типичнейшие проблемы городского хозяйства и благоустройства. В заключение мы считаем необходимым привести классификацию современных городов, сделанную Вернером Зомбартом и пользующуюся большим распространением на Западе: 1)индустриальный неполный город, город рабочих с резко выраженным активным балансом средств существования, т.е. изготовляющий, в виде продуктов индустрии, значительно большую ценность, чем это требуется для содержания его жителей, – современный небольшой город средней руки; 2)индустриальный полный город, в пределах которого потребляется значительная часть добытой его предпринимателями прибыли; баланс средств существования не представляет поэтому заметных избытков ни в ту, ни в другую сторону, – современный большой город средней руки; к нему близко примыкает по своему характеру – 3)город торговли и средств сообщения, существование которого покоится главным образом на торговой прибыли в широком смысле слова, т.е. включая сюда доходы от транспорта, посредничества, складов и т.д.; 4)большой город, город индустрии, торговли и средств сообщения, главная крепость капитализма и в то же время город непроизводительного потребления: последняя черта становится для него все более и более определяющей, по мере того как он растет, благодаря своим функциям в качестве центра провинции, страны или империи, концентрирующего кредитные учреждения и вообще прибавочную ценность, баланс его становится все более и более пассивным; 5)чисто потребительный город с пассивным балансом и обыкновенно наиболее богатый город (резиденции, курорты). То, что есть нового в этой классификации, едва ли может быть признано бесспорным: разделение индустриального города на неполный и полный – терминологически неудачно, и грань между ними точно не установлена; активным балансом отличаются не только небольшие, но часто и большие города, и количественный признак сам по себе в вопросе о балансе далеко не всегда является решающим; в четвертой категории наблюдается смешение экономического и административного признаков. Повидимому, правильнее было бы назвать четвертый тип населенного центра городом торгового, промышленного и финансового капитала. Резюмируя сказанное, вообще необходимо еще раз подчеркнуть, что систематизированной и научно обоснованной экономической классификации современных городов еще не выработано, а намечаются лишь рациональные пути к ней. Со своей стороны мы попробуем наметить такую классификацию в двенадцатой главе. ГЛАВА ДЕСЯТАЯ РОЛЬ ГЕОГРАФИЧЕСКИХ ОСОБЕННОСТЕЙ Вслед за классификацией современных городов должен следовать анализ той основной материальной стихии, которая окружает городское общество и воздействует на него в первую очередь. Географическая, геологическая, метеорологическая обстановка – это те основные природные условия, среди которых создается, живет и хозяйствует город. В этом вопросе в сущности затрагивается проблема взаимодействий природы и хозяйства, которая подробно рассматривается антропогеографической школой в социологии, а также Чупровым, Шарлем Жидом, Шмоллером и другими буржуазными экономистами. Марксистская же школа политической экономии не склонна преувеличивать значение физико-географических факторов, ограничивая их область в экономической географии. Уже указывалось, что географические факторы, которые имели когда-то решающее значение, отступают на задний план по мере развития техники, все более и более подчинявшей природу. Напр., в современной американской литературе о городах влияние большинства географических условий почти не учитывается. Наоборот, в городском хозяйстве СССР, при отсталости нашей техники, учесть таковые в соответствующих рамках необходимо. Перечислим главнейшие из этих условий в порядке их важности. А. Значение рек. Из всех географических факторов реки с незапамятных времен (Нил, Ганг и др.) играли наибольшую роль в образовании и развитии городов и продолжают оказывать (хотя уже гораздо меньшее) влияние на капиталистический город. Реклю утверждает, что свыше 80% современных городов на земном шаре построены на берегах или в близком соседстве рек. Этот процент достигал 92,4 в дореволюционной России, не считая Финляндии. Согласно суммированным нами данным издания Центр. статист. комитета “Города России в 1904г.”, 877 наших городов находятся на реках больших судоходных (67) или мелких. Процент этот еще несколько выше в СССР, в виду отделения прибалтийских городов. 42 из наших городов, по тем же данным, находятся на двух реках, т.е. при впадении в реку какого-либо значительного притока, что особенно выгодно в отношении торговых и пассажирских сообщений. Это обстоятельство отчасти оправдывает утверждение географической школы о том, что “место впадения судоходного притока в судоходную реку всегда вызывает образование города”. Следовало бы добавить только, что не самая географическая особенность вызывает образование города, а лишь экономические возможности, которые им обусловлены, и притом не всегда, а лишь в эпоху значительной роли торгового капитала. Изложенные явления легко объясняются теми полезными, а в прежнее время и необходимыми функциями, которые выполняли для городов реки. Как известно, реки могут служить: 1)источниками питьевой воды, 2)резервуарами хозяйственных и противопожарных вод, 3)естественными торговыми и пассажирскими путями сообщения, 4)средством для спуска и отвода городских отбросов и нечистот, 5)местом для купания и спорта и 6)эстетическим элементом. Развитие техники отчасти обесценило эти функции, заменив их в первом и втором случае доставкой воды по водопроводу иногда за десятки верст, в третьем случае – постройкой железных дорог, искусственных каналов и шоссейных путей, в четвертом – устройством канализации и полей орошения, в пятом – сооружением специальных бассейнов Перечисленное техническое оборудование обусловило в Соединенных штатах возникновение некоторых новых городов вдали от естественных водных резервуаров и артерий. Однако в экономическом отношении реки всегда незаменимы в тех случаях, когда в их истоке или выше по течению имеются источники угля, металла или леса, которые могут быть доставлены вниз по течению в города, как пункт обрабатывающей промышленности, почти без затраты энергии. Известно, напр., что доставка такого тяжелого и сравнительно дешевого товара, как уголь, по железной дороге, требующей расхода того же угля, удорожает стоимость фабричного производства и вообще экономически невыгодна. Столь же неэкономна перевозка необработанного леса, который так легко сплавляется по реке. Отсюда – формулируемое последователями географической школы правило, что везде, где имеется такая судоходная река, у ее устья или вблизи устья образуется большой торговый город. Гейслер в своем классическом, уже цитированном нами труде строит для современных городов такую схему расположения городов вблизи рек: I. Расположение поперечное: 1) ” прибрежное (на одном или на 2) ” близ реки на широкой 3) ” на уступах, образовавшихся благодаря отступлению реки. обоих речной берегах), долине, II. Расположение наискось от реки: 1) ” у развилины реки 2) ” при выходе из долины (перед коридором ущелья). (в тупом углу), III. Расположение, охватываемое рекой: 1) ” петельное, при котором река, обтекая город, оставляет свободной только одну сторону, 2) ” шпорное, при слиянии двух рек в остром углу, 3) ” на речном острове. Н.П.Анциферов правильно добавляет к этой схеме для русских рек “расположение в дельте” (Ленинград, Астрахань), и следовало бы добавить еще расположение на возвышенности, т.е. на крутом берегу реки, которое весьма типично для многих из наших приволжских и приднепровских городов. Кроме того, Гейслером пропущен важный случай, а именно расположение городов у водопадов и частей рек с быстрым падением, которые вызывают устройство фабрик, пользующихся механической силой воды. И здесь география действует через экономику. К таким городам можно отнести Рейнфельден, Шаффгаузен, Луисвиль, Миннеаполис, Буффало, Ниагару, Нарву. Б. Значение морей и озер. Озера, вместе с впадающими в них артериями, почти во всех случаях могут заменить для городов функции, выполняемые реками, а море обычно не является источником питьевой воды и средством для внутренней торговли, но зато оно служит естественным и крайне выгодным средством для внешней торговли, что, казалось бы, особенно важно в эпоху широкого развития мирового обмена. Кроме того, море имеет курортное значение. Однако мы знаем, что из современных столиц европейских государств только Константинополь, Лиссабон, Стокгольм, Амстердам и Копенгаген, а из городов с миллионным населением только Ленинград расположены у моря, прочие же крупнейшие приморские города (Ревель, Одесса, Баку, Триест, Венеция, Генуя, Неаполь, Барселона, Марсель, Гавр, Антверпен, Ливерпуль, Портсмут и др.) ныне растут не быстрее других городов. В Германии в непосредственной близости моря нет ни одного крупного города и только два средних. По данным “Города России в 1904г.”, не более 48 городов, а в СССР 37 городов, являются приморскими городами и 19 – приозерными. Сколько-нибудь крупных приморских городов в СССР не более 8, причем, за исключением Ленинграда, Баку и Николаева, рост их менее значителен, чем, напр., рост наших приволжских центров. Если мы примем еще во внимание, что последние три названных города, а также в Соединенных штатах – Нью-Йорк, являются не только портовыми и приморскими, но еще и крупными индустриальными центрами, и что почти все наиболее развивающиеся порты стоят у устьев судоходных рек, то придем к заключению, что приморское расположение само по себе еще вовсе не обеспечивает современным городам какого-либо преимущества в смысле развития. Любопытно отметить, что именно приморские города подчас быстро регрессируют. Приостановка в росте (Одесса в конце XIX столетия), а в некоторых случаях и упадок портового города (Генуя в XVIIв.) – вызываются конкуренцией соседних развивающихся портов (Николаева и Новороссийска в случае с Одессой), системой протекционизма, изменениями в путях мировой торговли и другими причинами. Наиболее выгодным расположением оказывается не приморское, а на судоходной реке в более или менее близком расстоянии от моря. Так расположены Лондон, Рим, Ростов, в Германии – Кенигсберг (будем считать его германским городом), Данциг, Штеттин, Гамбург, Бремен, во Франции – Нант, Руан, Бордо, в Соединенных штатах – Вашингтон, Филадельфия и др. Статистические цифры указывают, что в настоящее время наибольшими силами развития обладают не приморские чисто торговые города, а типично индустриальные или торгово-промышленные центры. Наоборот, в конце средних веков, в эпоху развивавшегося торгового капитала и плохих сухопутных путей сообщения, проявляли заметный рост только приморские, а также портовые города, расположенные в нижней части больших судоходных рек, и это еще раз показывает, что вне экономического анализа данной эпохи география сама по себе не может служить базисом для образования общих законов урбанизма. Что касается особенности расположения городов у морей и озер, то, по схеме Гейслера, наблюдаются следующие случаи: Приморское расположение: I. Открытое расположение: 1) береговое расположение (расположение большинства морских курортов), 2) расположение при устьи реки (особо выгодное в экономическом отношении). II. Защищенное расположение: 1) расположение в бухте 2) расположение в губе (фиорде). (особо выгодное для морских гаваней), III. Замкнутое расположение – к этой группе относятся города, стоящие у больших озер, так как такое расположение делает их по типу однородными с приморскими городами: 1) 2) заливное. береговое (озерное), Озерное расположение: I. Прибрежное расположение: 1) боковое 2) конечное расположение (на двух смежных берегах озера). расположение, II. Центральное расположение (воды озера окружают город в той или иной степени): 1) 2) 3) перешеечное. полуостровное расположение, островное, Гейслером в данной схеме пропущен еще один важный случай, на который указывают другие урбанисты-географы, а именно расположение городов у проливов. Проливы имеют то значение, что 1)они собирают к себе со всех сторон сухопутные и морские сношения, 2)в них встречаются судоходные линии двух морей и 3)в них удобнее всего перейти через морскую преграду, прерывающую сухопутную торговлю. Наконец, проливы имеют серьезное стратегическое значение, вызывая устройство военных гаваней и укреплений. Так как через проливы неудобно перекинуть мосты, то они обыкновенно имеют по паре городов, лежащих по обеим сторонам пролива: Константинополь и Скутари, Мессина и Реджио, Гибралтар и Цеута, Тарифа и Танжер, Дувр и Кале, Копенгаген и Мальмё. Аналогичную роль играют перешейки, возникающие благодаря сближению двух морей (или озер). Сюда стекаются все морские сношения и тем в большей степени, чем с большей потерей времени связан объезд материковых масс, прерывающих морской путь. Перешейки являются предоставленными самой природой складочными и перегрузочными местами. Города Гамбург, Киль, Любек, Коринф, Порт-Саид, Суэц, Колон, Панама, Детройт расположены у перешейков. В. Значение гор и возвышенностей. Горы имеют как благоприятное, так и неблагоприятное влияние на современный город, но последнее преобладает. Здесь надо учитывать: 1)препятствия и затруднения, которые горами ставятся обмену в широком смысле этого слова, т.е. торговле, передвижениям, сношениям и т.д., 2)неровности рельефа местности, препятствующие распланировке городов, 3)близость ископаемых, заключенных в горах, 4)стратегическое значение городов, 5)защиту от ветров и т.д. Как правило, в сильно гористых местностях образуются кое-где лишь “карликовые” города: хребты Альп, Апеннин, Пиренеев, Карпат, Кавказа, а также важнейшие европейские перевалы (Сен-Готард, Бреннер, Земмеринг, Пустерталь, Военно-грузинская дорога) свободны от городов. Представители географической школы указывают, что при въезде в перевал и выезде из него обыкновенно образуются города (Владикавказ и Тифлис, Инсбрук и Боцен, Биариц и Сан-Себастиан и т.д.). Генезис этих городов в свое время был обусловлен укреплениями, которые здесь воздвигались для защиты от вторжений: эти укрепления, привлекая более или менее значительные гарнизоны и обеспечивая мирные занятия промыслами, способствовали умеренному сгущению населения. Равным образом города часто образуются в горных долинах, близ горных озер, а иногда на недоступных высотах (Цетинье, Гибралтар, Метеора), но, как правило, и эти города не достигают крупных размеров. Большие города Швейцарии (Женева, Цюрих, Берн), Кавказа и других горных местностей лежат в громадном большинстве случаев в сравнительном отдалении от горных цепей. Образуются крупные города и на ровных плоскогориях, но вообще редко на сравнительно большой высоте над уровнем моря (примеры: Мюнхен, Мадрид). Из крупных городов СССР на более или менее значительной высоте над уровнем моря лежит только Тифлис (446 м). Из средних городов на больших высотах лежат у нас лишь города Кавказа: Владикавказ (722 м), Эривань (984 м), Шуша (1547 м), Ленинакан (1548 м) и Карс (1776 м). Многочисленные горные курорты редко вырастают в города, и во всяком случае последние не обладают крупными размерами. Особо выгодное расположение для городов-курортов у берега моря под защитой гор с северной стороны (южный берег Крыма, Ривьера и т.д.). Горная промышленность, как промышленность добывающая, требует более или менее быстрого перехода от одного места к другому по мере истощения запасов угля, металлов и т.п., поэтому она вызывает образование временных рабочих поселков (руднично-заводские усадьбы полугородского типа), которые разрастаются в города в случаях приобретения поселком торгово-промышленного, организующего, административного или учебного значения (Сталино, Бахмут, Сулин, Шахты и т.д. – в Донецком бассейне, Свердловск, Нижний Тагил, Златоуст, Кыштым, Верхнеуральск – на Урале). Схема Гейслера предусматривает следующие случаи расположения городов в горных местностях: I. Расположение на плоской поверхности [1)в долине, 2)на плоскогорье, 3)ледниковом поле]. II. Расположение на высотах [1)на склоне, 2)в седле между двух высот, 3)на вершине]. III. Расположение в ущелье [1)гнезде, 2)нише, 3)бассейне, 4)котловине]. Г. Значение почвы (поверхности и земных недр). Урбанисты обыкновенно указывают, что наиболее благоприятным для основания и развития города участком земли является сухой участок, не имеющий поблизости болот или устоев воды и расположенный на подходящей высоте над уровнем моря (Москва, Киев, Владимир), причем почва поверхности не должна принадлежать к разряду легко размываемых почв и должна быть пригодной для садовых и прочих культур (материковый слой почвы должен залегать на небольшой глубине и иметь хорошее сопротивление на сжатие). Эти академические требования, вполне пригодные для сознательного распланирования нового города по воле его творцов, далеко не всегда соответствуют, однако, реальным историческим примерам стихийно разросшихся городов. Мы видим, что такие быстро растущие города-гиганты, как Ленинград, разрослись на низменной и болотистой почве, что в таком же положении находятся Астрахань и многие нидерландские города, что когда-то цветущая Венеция, наконец, была построена на самом море итальянскими беженцами, спасавшимися от гуннов. Экономические и политические соображения часто заставляли людей густо селиться не только у морей, озер и рек, разливающихся в весеннее половодье, периодически подвергаясь наводнениям, но и на вулканической почве у самого подножия огнедышащих гор (Помпея, Геркуланум, многие современные японские города). Непредусмотрительность и беззаботность людей в отношении грозящей опасности часто поистине поразительны. Большое фактическое значение для сравнительно отсталых стран с недостаточными путями сообщения и еще не установившимся международным обменом имеют другие соображения, касающиеся почвы и степени плодородия окружающей город местности. Здесь нам приходится ссылаться на закон Адама Смита, который формулировал его еще в ранний капиталистический период (см. главу восьмую курса). Если мы раскроем, напр., географическую карту дореволюционной России, Испании или даже Италии, мы увидим несколько различных частей названных стран, засеянных населенными центрами более или менее густо, в зависимости от степени плодородия этих частей. В пустынных (Аравийская пустыня, Сахара, Гоби и Шамо) или сравнительно бесплодных местностях (северо-восток РСФСР) города или вовсе отсутствуют, или встречаются сравнительно редко, и, наоборот, в плодородных частях (Андалузия в Испании, Ломбардия в Италии, а в СССР – Украина, производительный юг, черноземная полоса Поволжья) города растут густо, быстро и значительно. Прибавочная стоимость в виде дифференциальной ренты №1 (по плодородию) в сказанных местностях высока, и города отчасти питаются за ее счет. Впрочем, нельзя не отметить и здесь, что для стран передовых с высокой транспортной техникой и развитым обменом (Соединенные штаты, Англия, Германия, Бельгия) упомянутое правило либо вовсе неприменимо, либо оно проявляется гораздо менее рельефно. Равным образом богатство земных недр, или, вернее, производительность добывающей промышленности в соседстве городов, сказывается на них не менее ощутительно, чем плодородие полей, питающих города избыточными продуктами сельского хозяйства. Развитие городской жизни в местности, непосредственно прилегающей к Уралу, на которой городское население составляет 29% всего населения, в Донецком бассейне (41% городского населения), в Польском промышленном районе (31% городского населения) не имеет другого объяснения. Ясно, что при недостаточных и дорогих средствах сообщения обрабатывающая промышленность должна сосредоточиваться, в силу экономической целесообразности, по близости к местам добычи материала и естественно создавать города. Это соображение, целиком почерпнутое из экономической географии, верно даже в такой капиталистической стране, как Англия: в тех местах, где рядом встречаются залежи каменного угля и металла, сосредоточивается обрабатывающая промышленность, и развиваются города. Д. Значение климата. Климатические особенности сами по себе, т.е. вне их влияния на плодородие и сельское хозяйство, имеют из всех физико-географических факторов наименьшее значение для образования и развития современных городов, хотя некоторые приверженцы синкретизма склонны преувеличивать их удельный вес. Город одной из сторон своего бытия предназначен быть жилищем для гражданина, т.е. лучшим средством борьбы с климатическими неудобствами; поэтому едва ли правы те авторы, которые считают, что здоровый климат особо способствует росту городов. Последнее утверждение может относиться только к городам-курортам. Современная географическая карта Англии, Франции, Германии, Соединенных штатов и Бельгии указывает на более или менее равномерное распределение городов, причем климатические их особенности весьма разнообразны; в тех же странах, где плодородие полей или близость добывающей промышленности создали сгущение населения, это сгущение обусловлено именно экономическими причинами, а не климатическими особенностями, как таковыми. Древний Рим, этот первый и единственный “город-гигант” античной эпохи, всегда отличался нездоровыми климатическими условиями, а величайший мировой город современности Лондон также славится своей нездоровой сыростью и пресловутыми туманами. Нельзя, однако, оспаривать тот наблюдаемый факт, что линии средней годовой температуры (изотермы) имеют значительное влияние на сгущение населения вообще и на скопление его в городах в частности, причем умеренный климат наиболее способствует урбанизации. Как указывает Л.И.Мечников, а за ним и Н.Бухарин, “самые значительные в мире скопления населения сгруппированы между двумя крайними изотермическими линиями в +16° и +4°. Изотерма в 10° с достаточной ясностью определяет центральную ось этого климатического и культурного пояса; на ней сгруппированы богатейшие и многолюднейшие города мира: Чикаго, Нью-Йорк, Филадельфия, Лондон, Вена, Одесса, Пекин (на изотерме +16° лежат Сан-Луи, Лиссабон, Рим, Константинополь, Охозака, Киото, Токио; на изотерме +4°: Квебек, Христиания, Стокгольм, Петербург, Москва). К югу от изотермы в +16°, в виде исключения, рассеяно несколько городов с населением более чем в 100000 человек (Мексика, Новый Орлеан, Каир, Александрия, Тегеран, Калькутта, Бомбей, Мадрас, Кантон). Северная граница или изотерма в +4° носит более абсолютный характер: к северу от нее нет значительных городов, кроме Винипега (Канада) и административных центров Сибири”. Впрочем, трудно сомневаться в том, что и здесь не сама годовая температура непосредственно влияет на образование и развитие городов, но экономический фактор, а именно та общая причина, что ни слишком жаркий, ни слишком холодный климат не благоприятствуют продуктивности производства, а следовательно и не могут стимулировать образование крупных хозяйственных центров. С другой стороны, значение климата в отношении характера планировки и застройки городов, вплоть до выбора типа жилища и его материала, а также особенностей городского быта, огромно, но об этом речь пойдет в других разделах курса. Резюмируя сказанное, мы после конкретного анализа видим, что на современном городе отнюдь не лежит, как выражается о русской колонизации А.Щапов, “глубоко-пассивный отпечаток физикогеографических и топографических условий местности”. География, геология и метеорология несомненно влияют на образование и развитие городов в тех или иных излюбленных местах, нами указанных, но влияют они лишь через посредство экономики. Современное городское хозяйство, как будет выяснено ниже, носит определенные черты активной борьбы с природой. Не город а природа играет в этой борьбе все более и более пассивную роль. ГЛАВА ОДИННАДЦАТАЯ РОЛЬ ЖЕЛЕЗНЫХ ДОРОГ Одним из ярких показателей и факторов не пассивного только приспособления человека к внешней природе, а, наоборот, активного приспособления человеком природы для своих нужд, которое постепенно отодвигает “географию” на задний план, являются усовершенствованные сухопутные пути сообщения и в особенности железные дороги. Ко всему тому, что обычно говорится об экономической роли железных дорог и трактатах по железнодорожному хозяйству, мы должны, специально рассматривая этот вопрос с точки зрения урбанизма, прибавить следующее. Железные дороги 1)способствуют, как уже указывалось, иммиграции населения в города, 2)расширяют область, питающую город (см. законы Адама Смита и Вернера Зомбарта), 3)облегчают подвоз сырья и полуфабрикатов к центрам обрабатывающей промышленности и вывоз фабрикатов на дальние рынки сбыта, 4)увеличивают торговые сношения населенных пунктов и 5)обеспечивают ежедневный подвоз в города достаточного количества съестных припасов. Центры с миллионным населением вообще были бы немыслимы без железных дорог, особенно в виду последней их функции. Социально-экономические отношения здесь прямо обусловлены техническим базисом, согласно известному тезису: техника раньше потребностей. Когда англичане сто лет тому назад начали строить первые железнодорожные пути, соединяя ими главным образом населенные центры в видах удовлетворения их торговых и промышленных потребностей, они даже представить себе не могли, какие новые потребности вызовет эта новая транспортная техника и какой коренной переворот она произведет в городской жизни (закон Фр.Энгельса о гетерогонии целей). Сотни железных путей теперь сходятся в городе-гиганте, доставляя ему – как сердцу кровеносные артерии, как корни растению – энергию, необходимую для той грандиозной пульсации, для того сказочного расцвета социальной динамики, о каких не могли мечтать еще недавно самые смелые фантазеры и утописты. Независимо от объясненного прямого влияния на города, железные дороги обусловливает их развитие еще косвенно: во-первых, тем, что они, как это установлено статистическими исследованиями, особенно способствуют промышленности, умножая и расширяя рынки для индустриальной продукции, промышленность же, в свою очередь, непосредственно развивает городскую жизнь; во-вторых, тем, что они ликвидируют пережитки “враждебного” городам натурального хозяйства (по выражению В.Г.Михайловского, “железные дороги – это гвозди, вбиваемые в гроб натурального хозяйства”). При анализе влияния, оказываемого железными дорогами на сгущение населения вообще и на современные города в частности, мы должны остановиться на следующих типичных случаях: 1) Железная дорога прокладывается через ненаселенную и неплодородную местность, – в этом случае она меньше всего может способствовать сгущению населения, имеет редкие станции и обыкновенно содействует лишь транзитной торговле. 2) Железная дорога прокладывается через ненаселенную, но плодородную местность, – в этом случае вдоль всей железнодорожной линии происходит заселение и агрикультурное оживление, но для развития городов в ближайшем будущем еще нет достаточных предпосылок. Действительно, проложение железной дороги, приближая сельскохозяйственную продукцию к рынкам сбыта, увеличивает земельную ренту №1 (по расстоянию) и стимулирует более интенсивные затраты на сельское хозяйство как труда, так и капитала. Однако мы знаем, что даже значительные земледельческие поселения не могут почитаться экономическими городами, преобразование же господствующего вида занятий требует времени. Примером, относящимся к этому случаю, может быть проложение Тихоокеанской линии, а также побочных линий в Северной Америке. “Там, где еще недавно бродили бизоны и носились индейцы, – говорит проф. И.Х.Озеров, – появились фермы, покрывающие страну густой сетью, а в то время, когда еще не было железных дорог, громадные пространства плодородной земли оставались невозделанными, и фермеры, не находя сбыта, топили печи великолепной пшеницей”. Аналогичный эффект у нас был достигнут проведением железной дороги в Южноуссурийском крае: “Огромные пространства тучных черноземных земель, где ныне из окна вагона видны нивы с хлебами, где наметаны сотни стогов прекрасного сена, где пасутся большие стада рогатого скота, – пишет Головачев, – не только пустовали, но пустовали бы вечно, так как при полном отсутствии путей сообщения негде было взять рабочих рук”. 3) Железная дорога прокладывается через более или менее густо населенную и плодородную местность, – при этих условиях дальнейшее сгущение и дифференциация населения, вызываемые проведением железной дороги, нередко создает в наиболее благоприятных случаях новые города, а именно: а)в узловых пунктах, где скрещивается несколько железнодорожных линий, б)в местах пересечения с железной дорогой речных путей, в)в местах, где проведение железной дороги вызвало устройство промышленных предприятий. Примеров такого возникновения городов, не пользующихся особо выгодным природным положением, исключительно благодаря влиянию железной дороги, можно привести много. Город Денвер в Соединенных штатах быстро и блестяще вырос из местечка, невыгодно расположенного, благодаря скрещенную в нем девяти железных дорог. Английский поселочек Крью, с 4 домами при узловой станции, вырос в город с 42000 жителей. Город Обергаузен в Рейнской провинции с 52000 жителей до обращения его в важный железнодорожный узел был маленькой деревушкой. В СССР узловые станции Бологое, Грязи, Жмеринка, Казатин быстро превратились из станционных поселков в городки с 10000 и больше населения, причем росту Казатина способствовало устройство сахарного завода. Узловой пункт в Сибири, НикольскУссурийский в 50-х годах прошлого века был селом, в 1897г. – городом с 8982 жителей, в 1902г. имел 20 тысяч и в 1925г. – свыше 40 тысяч жителей. Проведение Закаспийской железной дороги привело к образованию ряда городов на месте прежних аулов и т.д. Нельзя не отметить того любопытного факта, что узловой пункт, лежащий в сравнительной близости (не более 50 км) от крупного города, никогда сам не разрастается в сколько-нибудь значительный город. Здесь действуют: а)закон равномерного распределения пунктов сгущения населения, который и позволяет затем успешно проводить административное районирование, и б)закон соперничества соседних городов, причем победа остается обыкновенно за тем сильнейшим городом, который уже раньше опередил своего соперника, так как приобретенное преобладание утрачивается лишь с трудом. Не зная об этом, правительства в прежнее время противились скрещению железных дорог вблизи старых городов, боясь будущей конкуренции узловых пунктов. Интересно проследить, как происходит, так сказать, “технически” превращение станции в город. Возле оживленной станции обыкновенно строится железнодорожный поселок, в котором живут железнодорожные служащие и их семейства. В случае скрещения в одном пункте нескольких рельсовых путей, число указанного населения значительно. Для обслуживания его здесь же поселяются пищевики, мелочные торговцы и т.п. Поселок постепенно разрастается в железнодорожный квартал. Выгодные условия внешнего сбыта привлекают сюда кустарей, а иногда фабрикантов и заводчиков. Водопровод, канализация, больничная помощь, пожарная охрана, подъездные пути от заводов, постройка церквей, – все то, что в Германии и Англии неизбежно сопутствует жизни сколько-нибудь значительного поселения, – завершает процесс урбанизации. Формально, административной гранью между поселком и городом здесь служит дарование первому прав городского самоуправления. В Северной Америке этому естественному процессу урбанизации железнодорожных поселков за последнее время искусственно содействовали железнодорожные синдикаты и крупные спекулянты, которые рассчитывали на то, что благодаря возникновению новых городов разрастется движение на идущих к ним железных дорогах и увеличится прибыль владельцев дороги. Строительные общества помогали им. Так постройка городов постепенно теряет свой чисто стихийный характер и превращается в рассчитанное прибыльное предприятие. 4) Железная дорога соединяет уже существующие города, – в этом случае она почти всегда способствует их росту и развитию. К сожалению, в нашем распоряжении еще слишком немного статистических наблюдений и научных трудов, специально и точно выясняющих влияние железных дорог на рост существующих городов. Однако вычислено, что в Саксонии за период 1890–1899гг., в среднем, перевес иммигрантов для городов, не лежащих при железных дорогах, равнялся 3,7 на тысячу, а в железнодорожных пунктах – 16,8 на тысячу. В дореволюционной России усиленный рост главнейших городов в областях Московской промышленной, Озерной, в Поволжьи, Белоруссии, на Украине начался в шестидесятых годах XIXв., т.е. в эпоху постройки там железных дорог. Аналогично интенсивный рост городов в Центральной черноземной области наблюдался лишь с 80-х годов и также совпал со временем развития там железнодорожного строительства. Равным образом в Киргизском крае, в Западной и Восточной Сибири только с проведением железной дороги (в 90-х годах) выявился быстрый рост городов на ее пути. Л.Д.Синицкий, с другой стороны, приводит немало любопытных примеров застоя и регресса городов, обойденных железной дорогой. Могилев, лишенный железной дороги, до 1903г. почти вовсе не развивался, при общем быстром росте городов Белоруссии; из городов среднего Поволжья всего медленнее рос Симбирск, позже других получивший железную дорогу; губернский город КаменецПодольск, оставшийся в стороне от железнодорожного сообщения, развивался слабее, чем уездные города той же губернии (напр., Винница); Петрозаводск, также оставшийся без железной дороги, не вышел из ничтожества, несмотря на свою административную роль; торговля Новгорода окончательно пала после проведения Николаевской железной дороги; сибирско-китайский пограничный город Кяхта, прежний цветущий центр чайной торговли, совершенно захирел после того, как железная дорога, проложенная на большом расстоянии от него, отвлекла к себе почти всю торговлю. Приведенные примеры убедительно доказывают, что выгоды приречного и приозерного положения в настоящем веке торжествующей техники в соответствующих случаях не спасают города от деградации. Ускоренное и удешевленное сообщение, приобщение населенного пункта в господствующей мировой сети сношений, – без сомнения, играют теперь решающую роль. Само собою разумеется, что воздействие железных дорог, при анализе общего влияния новейшей техники, не следует рассматривать изолированно от других технико-экономических факторов, и мы выделили этот вопрос лишь в силу ограниченности места. Значительное влияние на развитие городов оказывает в соответствующих случаях и коммерческий флот, и портовые сооружения, и шоссе, и искусственные каналы, и фуникулярные дороги (для горных курортов), и даже автобусное и трамвайное междугородное сообщение. Также играет свою важную роль и новейшая техника мостов. Общеизвестно в старину значение “бродов”, т.е. переправ через суженные места реки, облегчавших сношения. Еще в раннем средневековье города особенно охотно избирали свое местоположение у этих бродов, и целый ряд германских и английских городов своими названиями, т.е. окончаниями на “furt” и “ford” (что значит “брод”), живо напоминают об этой эпохе. В настоящее время и здесь техника победила географию. Паромы и лодки через броды заменились постоянными переправами, т.е. мостами разнообразнейших типов, развитие же судоходства требует устранения бродов, а именно углубления и регулирования речного фарватера. В результате пресловутые “города при бродах” преобразовались в “города при мостах”. ГЛАВА ДВЕНАДЦАТАЯ ГОРОД КАК ЧАСТЬ НАРОДНОХОЗЯЙСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ В предыдущей главе мы сделали важные шаги к познанию современного города, дав, во-первых, классификацию его типов и разновидностей и выяснив, во-вторых, внешнюю обстановку его зарождения и развития, как естественную (географическую), так и искусственную (техническую). Теория городов, однако, не может этим ограничиться. Для завершения ее необходимо сделать еще три не менее важных шага: 1)рассмотреть функциональную зависимость города, а именно его генезиса и динамики, от той общей народнохозяйственной системы, часть которой он составляет, и 2)перечислить все более или менее существенные признаки современного города, выяснив его социально-экономическую структуру, функции и значение. Третьей нашей задачей, которой посвящается отдельная глава, будет наметить перспективы города в грядущей социалистической системе. Единственным серьезным экономистом и урбанистом, сделавшим до сих пор первый из перечисленных шагов, является Вернер Зомбарт, исследованиями которого нам придется воспользоваться с соответствующими коррективами в первую же очередь. Труд Зомбарта ценен как своим историзмом, так и правильным методологическим подходом к проблеме урбанизма, хотя выводы названного ученого (одного из самых левых представителей “катедер-социализма”) все-таки во многом субъективны. Что же касается остальной литературы (Шварц, Фойгт, Маршал, Марло, Шульце-Геверниц и др.), то она лишь вскользь касается данной темы и притом, за редкими исключениями, исходит из непродуктивной потребительской точки зрения. Главная причина неудач теорий урбанизма коренится в том, что огромное большинство исследователей современного города, игнорируя производственный момент, смотрят на него как на более или менее благоустроенное жилище, отчасти как на санаторий и источник культуры. “У граждан есть потребности, и такая-то, мол, обстановка и благоустройство удовлетворяют их лучше всего”. Между тем современный город как часть народнохозяйственной системы есть раньше всего колоссальная мастерская, сложное сотрудничество для производства хозяйственных благ и комплекс связанных с этой мастерской торговых и кредитных отношений. Надо выяснять в первую очередь не то, что город может дать гражданам, а то, что производители могут дать городу в пределах данной системы. Посев идет раньше жатвы, и только колоссальный прибавочный продукт, вырабатываемый городом, отчасти непосредственно оседающий в нем и отчасти обмениваемый на прибавочный продукт деревни, позволяет современному мировому центру питаться и расти, развивая новые усложненные потребности господствующего класса (т.е. городской буржуазии) за счет того же прибавочного продукта. Игнорирование этого производственного момента вызывается, согласно принципу “бытие определяет сознание”, современной гипертрофией потребительных функций правящей буржуазии города – блеском его центральных частей, комфортом его жилых и роскошью его торговых кварталов, причем “мастерская” обыкновенно остается в тени, грязная и запущенная, ютящаяся на неблагоустроенных окраинах. Главная задача лицевого города и его представителей в ратуше состоит в том, чтобы изолировать культурное Сити от “развращающего, тлетворного духа рабочих окраин”, обезвредить дым их фабричных труб, скрыть от благовоспитанных взоров тяжелый физический труд, болезни, нищенство, грубый порок, – одним словом, забыть о всех тех социальных язвах и противоречиях, которые множатся вместе с ростом прибавочной стоимости и предъявляют свои векселя лишь в революционные эпохи… Этому лицевому городу соответствует и потребительская теория, ищущая своей точки опоры не на усилиях (Lastmoment), а на результате (Lustmo-ment). Поставив себе задачей исследовать сущность города в системе капитализма, Зомбарт предусматривает следующие возможности: I.Капитализм способствует образованию или развитию городов как движущая сила, т.е. он сам создает мотивы для поселения в определенном месте: 1)создает прямо, если интересы капиталистического предпринимателя непосредственно определяют место, причем безразлично, существует ли уже в данном месте город, принимаемый в расчет предпринимателем, или же город только возникает; 2)создает косвенно, если в данное место капиталистическим предпринимателем привлекаются другие лица, рассчитывающие прокормиться здесь благодаря деятельности капитализма – а)в качестве непосредственных его служащих, в особенности наемных рабочих, б)в качестве косвенно занятых предпринимателем лиц – от поставщиков произведений промышленности до художников и кокоток. II.Капитализм содействует образованию городов как объективное условие, т.е. побудительные мотивы к поселению в городе, лежащие вне сферы интересов капиталистического хозяйства как необходимой внешней предпосылки (чиновничество современного государства, рантье и т.п.). В изложенной схеме очень логично намечена целая программа исследования, до сих пор еще никем, а в том числе и самим автором схемы целиком не выполненная. Зомбарт противополагает резко, чисто диалектически а)города ранней и б)города новейшей капиталистической эпохи. Торговый город первого периода, постепенно образовавшийся вокруг старого ядра ремесленного города, был, как уже указывалось, отцом современного города, но не мог достигнуть крупных размеров – в первое время благодаря неразвитой технике транспорта, а впоследствии из-за сравнительно низкой нормы прибыли. “От потока товаров, проходящих через город, – говорит Зомбарт, – городскому жителю прокормиться так же трудно, как воробью извлечь корм из мешков, употребляемых для ссыпки хлеба или гороха. Только огромная масса товаров, пройдя через руки капиталистов, может оставить в них значительную прибыль, т.е. заметные средства для поддержания городского населения”. Равным образом и ранней капиталистической промышленности не присуща сила созидать города благодаря характеризующей ее широкой децентрализации (локальной, территориальной и национальной). Действительно, в то время а)господствует домашнепромышленная организация производства, чуждая обобществлению рабочих сил, б)движущей силой является текучая вода, часто встречающаяся вне городов, или сила ветра, удобно используемая лишь на открытых пространствах, и в)главным сырым и вспомогательным материалом служит дерево лесов, раскинутых более или менее равномерно на широкой территории многих стран. Города ранней капиталистической эпохи (точнее – эпохи развитого товарного хозяйства) существуют и развиваются не столько благодаря внутренним силам нарождающегося капитализма, сколько вследствие а)притока извне земельной ренты, расходуемой в городах землевладельцами, и б)финансовому хозяйству монархов. Впервые растет в то время налоговый пресс, привлекающий значительную долю национального продукта в сферу городского потребления, так как монархические государства начинают содержать в городах (особенно в столицах) обширные штаты двора, чиновничества, судебных учреждений, войска, которые в свою очередь обслуживаются многочисленными ремесленниками, пищевиками, торговцами вином, производителями роскоши, адвокатами, врачами, педагогами, прислугой разного рода и т.п. По описанию Чемберлена, “Лондон конца XVIIв. представляет собою колоссальное rendez-vous знати, дворянства, придворных, духовенства, стряпчих, медиков, купцов, моряков, самых искусных ремесленников, наиболее тонких умов и наиболее великолепных красавиц”. Все старинные теоретики городов (Кантильон, Гельвециус, Кенэ, Мирабо, Беккариа, Кинг, Дефо) сходятся на изложенном объяснении городов ранней капиталистической эпохи, подчеркивая, что не столько торговые и промышленные доходы коренных городских жителей были экономическим базисом тех городов, сколько земельная рента пришлых дворян и милости королей. В сущности это еще не капиталистические, а дворянские города с обширными кварталами дворцов, особняков, пригородных вилл. Совершенно иначе обстоит дело с городами позднейшей, т.е. высоко развитой капиталистической эпохи. На фоне сказанного тем рельефнее выделяется более близкая к нам картина. Как вполне правильно отмечает Зомбарт, “капитал начинает созидать (и содержать) города с того момента, когда он приобретает способность и силу собрать в одно место значительные массы людей и прокормить их из собственных средств”. Когда появляется эта сила, основанная на новой технике, она растет, как былинный богатырь, постепенно устраняя все прочие творящие город силы. Поэтому современный чисто индустриальный и торгово-промышленный город нельзя рассматривать, как это чаще всего делается, независимо от технико-экономического базиса новой эпохи и вне той капиталистической системы, которая строит города по своему образу и подобию. Еще Карл Маркс указывал, что только новый двигатель, а именно паровая машина двойного действия, позволила “концентрировать производство в городах” вместо того, чтобы рассеивать его в деревне. Действительно, употребляемый на фабриках паровой двигатель, значительный по размерам, солидный и неподвижный, вкупе с доменными или коксовыми печами, требовал, при сравнительно коротких передаточных механизмах, непосредственной близости к себе многочисленных рабочих машин, а следовательно и аккумуляции вокруг машинного аппарата всей массы человеческой трудовой силы. Вместе с тем двигательно-паровая система уже не зависела от текучей воды на сельской территории или от капризной силы ветра и, перейдя к каменному углю, перестала нуждаться в массовой, но разрозненной добыче дров из лесов, разбросанных на широкой территории. В этом и заключались основные технико-экономические предпосылки к сосредоточению производящей массы рабочего населения в городах, особенно же по соседству с местами добычи каменного угля и нефти, или же на тех водных путях сообщения, которые позволяют доставлять этот каменный уголь сравнительно дешево. Таким образом, основными внутренними причинами, создавшими типично капиталистический, т.е. индустриальный город (кроме внешних причин, изложенных в седьмой главе), следует признать коллективизацию производства и концентрацию общественных средств производства. Мастерские, разбросанные прежде в большом количестве по деревням, соединяются в одном крупном учреждении (фабрике), вокруг которого неизбежно группируются и жилища рабочих, немногочисленные на первых порах дворцы буржуазии и интеллигенции (хозяев, управляющих, инженеров, врачей). Капиталистический город вырастает как точка опоры и символ обобществленного и концентрированного труда, с одной стороны, и как точка опоры и символ господства над трудом, т.е. капитала, – с другой. Потребительные функции первичного рабочего города ограничиваются, с одной стороны, простым воспроизводством рабочей силы и с другой – зарождающимися капризами рафинированного потребления, которые вызываются накоплением прибавочной стоимости в руках капиталистов. Необходимо понять в изолированном и наиболее простом его виде этот основной момент, который впоследствии маскируется всеми сложными отношениями капитализма. Изложенный процесс коллективизации и концентрации производства протекает в стихийном темпе, но все-таки в известном чередовании, которое вызывается прогрессом техники, а именно степенью продуктивности машин в той или иной области производства. Отметим, что на первых порах выступают бумагопрядильная машина (напр., сосредоточение великобританской хлопчатобумажной индустрии в Манчестере), а затем ткацкий станок, вытеснившие почти целиком домашнепромышленное производство. На ряду и в связи с общим процессом концентрации мы наблюдаем аналогичный процесс, также способствующий, как внутренняя движущая сила, образованию и росту капиталистического города. Это централизация или, точнее, локальная концентрация предприятий, которая состоит в пространственном сосредоточении в одном месте отделенных прежде друг от друга учреждений. Соединение предприятий в одном центральном пункте уменьшает издержки и облегчает ведение дела. Так, напр., сооружение по соседству с данным производством мастерских соответственных машин (производство средств производства по терминологии Маркса) устраняет перерыв в работе от порчи машин, выписку отдельных частей машин издалека, содержание дорого стоящих ремонтных специалистов и запасных складов. К той же централизации ведут технические нововведения, как-то: коксовые печи, пудлингование, бессемеровский способ обработки железа и т.д. Формы такой централизации или локальной концентрации, которые все способствуют поселению рабочих и отчасти промышленных капиталистов в одном месте, т.е. образованию и развитию города, весьма многообразны, но мы приведем лишь наиболее распространенные из них. Во-первых, это – “фузия”, т.е. слияние предприятий с однородной продукцией; во-вторых, “комбинирование”, т.е. слияние дополняющих друг друга предприятий. Объединение доменных печей с конверторами и вальцепрокатными заводами, слияние чугуноплавильных заводов со сталелитейными, локальное объединение добывания нефти и ее переработки в бензин, керосин и масла, соединение прядильного, ткацкого и отделочного процессов, сооружение белилен и красилен вблизи текстильных заводов, присоединение производств, перерабатывающих отбросы данной индустрии (дубильни, клееварни), – вот общераспространенные примеры таких комбинаций. Однако и этим локальная концентрация не ограничивается. К слитым и комбинированным предприятиям в процессе индустриального развития присоединяются подсобные или вспомогательные индустрии, как-то: ремонтные, транспортные заведения, чертежные, модельные, граверные мастерские, а равно добавочные индустрии. К последнему случаю можно причислить, напр., естественное появление женских индустрий (прядение, мелкое ткачество, изготовление папирос) там, где имеются мужские. Все это концентрированное в одном месте производство обладает особым притягательным влиянием на других и особенно однородных представителей промышленности. “Раз какая-нибудь индустрия, – говорит А.Маршал, – со всеми теми дополнительными, подсобными и добавочными индустриями, коими она обросла, избрала себе определенное место, она уже упрочивается там надолго: так велики те преимущества, которые люди, занятые одним и тем же квалифицированным промыслом, извлекают из близкого соседства друг с другом”. Избранная профессия как бы акклиматизируется в данном пункте, и изощренное искусство в ней приобретает характер местной традиции. Профессиональная слава данного пункта привлекает в него соответствующих специалистов из разных стран и многочисленные заказы издалека. Населенный пункт, который приобрел таким образом международное значение, не может не превратиться в город, причем каждый индустриальный город имеет свой особый промышленный отпечаток или уклон. Упомянутая специализация городов особенно рельефно проявляется в Соединенных штатах: так, Чикаго известен машиностроением, С.-Луи – табачной индустрией, Бостон – сахаро-рафинадными заводами, Питсбург и Кливеленд – стальным и железным производством, Мильуоки – пивоварнями, Провиданс – шерстяными изделиями, а Патерсон – шелковыми, Ворчестер – башмаками, Нью-Гафен – корсетами, Фалль-Ривер – хлопчатобумажными изделиями и т.д. Само собою разумеется, что той же “городосозидательной” силой обладает и высоко развитая капиталистическая монополия в лице ее синдикатов или картелей, трестов, комбинатов и т.п. Столь мощные экономически организации могут не только способствовать стихийному возникновению или росту уже существующих городов, но подчас и сознательно планируют города согласно своим потребностям. Так, на наших глазах американский стальной трест, образованный в 1902г., создал собственный город на берегу озера Эри, названный в честь главного инженера треста городом Гарри. К 1925г. в нем жило уже около ста тысяч населения, главным образом рабочих треста с их семьями. Там же была построена целая система доменных и коксовых печей, рельсопрокатных, сталелитейных, проволочных, жестяных и чугунолитейных заводов. Наконец, все сказанное о концентрации и централизации промышленного капитала, как о городообразующей силе, должно быть отнесено, mutatis mutandis, и к торговле. Правда, чисто торговые города с их исключительно посредническими функциями, как правило, не обладают в настоящее время столь выдающейся внутренней силой развития, как пункты индустриальные, но росту и локальной концентрации индустрии неизбежно сопутствует в том же месте и рост торговых оборотов, так как обрабатывающей промышленности нельзя не закупать сырье и полуфабрикаты и засим сбывать свою продукцию – отчасти на внешних рынках сбыта, отчасти (а в крупнейших центрах в большей части) и внутри города. Рост потребляющего населения в городах повсеместно вызывает разительное умножение магазинов и концентрацию их в универсальных магазинах, этих неизбежных спутниках больших городов, с их организацией на акционерных началах и многочисленными оборотами. Эта магазинная торговля, сплошь захватывающая и наиболее оживленные артерии большого города, принимает теперь весьма изощренные формы, пользуется неслыханными раньше рекламными средствами и световыми эффектами, специально заманивая в большие города потребителей извне. Рост большого города, при неизбежном усилении спроса, сам естественно развивает торговлю во всех ее видах (оптовую, магазинную, базарную, розничную, спекулятивную), но в свою очередь эта торговля содействует росту города, так как привлекает профессионалов, кормящихся в этой области хозяйства, а равно покупателей со стороны (приезжих, путешественников). Немалую роль играют и потребности в питании сгущенного в городе населения. Статистика показывает, что, напр., в Париже одна булочная приходится на 1300 жителей, в Лионе – одна на 500, а в С.-Этьене – одна на 380 жителей. Мы увидим дальше, какая сложная продовольственная система возникает в крупном центре с ее сетью центральных и крытых рынков, холодильников, боен, обрастающих утилизационными заводами, органами ветеринарно-санитарного надзора, дающая средства к жизни целой армии торговых посредников. Обороты этих пищевых рынков колоссальны. На одном Смитфильдском рынке в Лондоне имеется 170 фирм, торгующих исключительно говяжьим мясом, причем годовой оборот каждой из этих фирм колеблется от 50 тысяч фунтов стерлингов до 2500000 фунтов (т.е. около 25 млн червонных рублей). Таким образом здесь имеется налицо как бы снежный ком, который растет по мере развития города и сам всемерно содействует его развитию. В экономической литературе нередко высказывался взгляд, что городское население нельзя отожествлять с населением торгово-промышленным и что вообще неправильно приписывать городу какую-то монополию на промышленные занятия, так как даже тяжелая индустрия, не говоря уже о легкой и мелкой, в большой своей части будто бы находится вне городов. Этот взгляд в отношении самого последнего времени имеет некоторые основания, ибо промышленность, в связи с электрификацией, действительно начинает приобретать тенденцию к выселению из городов (см. главу шестнадцатую). Однако для всего рассматриваемого нами периода роста и развития капиталистического города упомянутое мнение находится в полном противоречии с имеющимся статистическим материалом. При необъятности пространств сельской России и сравнительно небольшом числе в ней городов, соответствующие данные, казалось бы, должны быть особенно убедительными. Берем прежде всего эпоху, в которую процесс капиталистического развития России выявляется уже вполне определенно. Сравнение 103 важнейших городских и сельских центров в 1890г. показывает, что около двух третей всего числа фабрично-заводских рабочих (299 тыс. из 451) находилось в городах. В том же году в городах находилось 3327 фабрик и заводов, с суммой продукции в 535085000 руб., а в селениях только 311 фабрик и заводов, с суммой продукции в 171896000 руб. Фабрично-заводских пунктов, насчитывающих свыше 10 тысяч фабричных рабочих, было только шесть, причем пять из них являлись городами (Петербург, Москва, Рига, Иваново-Вознесенск, Богородск) и одно – местечком (Никольское при ст. Орехове), ныне переименованным в город. В одном Петербурге было сосредоточено 341991 человек, занятых обрабатывающей промышленностью. Что же касается фабрично-заводских поселков, торгово-промышленных и кустарных сел, то несколько десятков из них (в том числе Павлово, Орехово-Зуево, Юзовка) были превращены в города или поселения городского типа еще Временным правительством, и здесь в полной мере сказывается городообразующая сила промышленности. Нет никакого сомнения, что даже мелкая ремесленная промышленность по всей России, не считая Польши, преимущественно ютится в городах, что видно из следующей таблицы, относящейся к 1910г. Всего по обследованию В том числе в городах Без наемных лиц или с 1 наемным 110642 заведений 81286 С 2 – 4 наемными лицами 86326 ” 67125 ” 5 –15 ” 14919 ” 12686 ” 16 – 25 ” 1256 ” 1107 Свыше 25 ” 968 ” 841 То же явление наблюдается и в отношении торговли. К сожалению, сколько-нибудь достоверная торговая статистика в деревне до революции отсутствовала. Что же касается настоящего времени, то мы имеем вполне достоверную торговую статистику по целому ряду областей. Так, напр., по данным 1924г. в городах Сев.-кавказского края имелось 919 государственных, 1028 кооперативных и 19315 частных торговых предприятий, с оборотами в 115170000, 49400000 и 84596000 рублей, а в деревне 95 государственных, 1296 кооперативных и 8156 частных предприятий, с оборотами в 791000, 25339000 и 23283000 рублей. Как видно, торговый оборот городов превышал в 5 раз оборот деревни, несмотря на то, что численность сельского населения по меньшей мере в 7 раз превышает численность городского. Приведенные цифры не оставляют никакого сомнения в наличности концентрации в городах как торговли, так и промышленности. При анализе упомянутой выше феноменальной способности концентрированного и централизованного капитала создавать и развивать города, необходимо различать два типичных и основных случая: в первом из них индустриальный город возникает вновь, кристаллизуясь вокруг устроенных и объединенных предприятий, во втором случае данная торгово-промышленная система избирает местом своего пребывания уже существующий центр, выросший на несколько ином базисе. В первом из основных случаев типичный рабочий город сначала буйно растет благодаря законам расширенного воспроизводства и все время усиливающегося спроса на рабочую силу. Однако только в сравнительно немногих случаях эти рабочие города с их резко выраженным активным балансом возвышаются над уровнем города средней руки и переходят в разряд крупных центров, хотя они и вносят в народное хозяйство страны наибольшие ценности. Дело в том, что буржуазия избегает жить в таких городах: их чисто производственный уклон, неумолчный шум, гудки, дым, запах гари, различных химических соединений, угольный налет на путях сообщения, неприглядная толчея и грубые нравы физически-трудового населения, – все это не соответствует рафинированным вкусам наслаждающегося жизнью класса. В пролетарском городе обычно живет ровно столько представителей буржуазии, сколько это необходимо для дела. Одним словом, предпринимательская прибыль часто уходит из рабочих городов в другие, модные центры, туда, где господствующий класс свил себе потребительное гнездо. Наоборот, в тех немногих случаях, когда не только рабочее, но и зажиточное население избрало вновь возникший индустриальный город излюбленным местом своего постоянного жительства, вокруг первоначального промышленного ядра образуется кольцо поставщиков и торговцев. Первое кольцо нового городского населения обрастает вторым, второе третьим и т.д. Появляются роскошные магазины, строятся театры, улицы мостятся асфальтом и заливаются потоками света; последнее слово гигиены и санитарной техники применяется для соответствующих кварталов. Одним словом, возникает то своеобразное и не лишенное приятности явление, то благоустроенное “жилище”, санаторий и культурный источник, с которым привыкли иметь дело любознательные путешественники и о которых много говорят иностранные курсы городского благоустройства. К таким чисто индустриальным, но вместе и буржуазным городам принадлежат, напр., Ахен, Дортмунд, Дюссельдорф, Эссен – в Германии, Манчестер, Бирмингам, Шеффильд – в Англии, Лилль, Рубэ – во Франции и т.д. Гораздо чаще мы встречаемся со вторым основным случаем, при котором капитал избирает ареной своих операций уже существующий значительный город. В этом, без сомнения, коренится главная причина более интенсивного роста крупных центров, на который впервые указал Левассер. По мнению В.Зомбарта, большой город всегда представлялся предпринимателю наиболее благоприятным местом для промышленной деятельности: 1)вследствие близости торговых и кредитных учреждений, 2)вследствие уверенности найти там высоко квалифицированный труд, 3)вследствие близости научно-технических вспомогательных сил, 4)вследствие наличности особенно дешевых рабочих сил (на этот мотив ссылается и К.Маркс, указывая на то, что резервная армия пролетариата живет преимущественно в больших центрах, надеясь найти там работу). Ко всем перечисленным мотивам следует присоединить еще следующий. Когда концентрированный капитал переносит арену своей деятельности в уже существующий крупный и оживленный центр, то обычно на него же устремляют свою ориентацию не только администрация соответствующих предприятий промышленных, торговых и кредитных, но и сама буржуазия, находящаяся в круге данных интересов, так как такой город способен удовлетворить все ее сложные жизненные потребности. В результате прибавочная стоимость, выпадающая на долю акционеров и облигационеров, остается в городе, оседает в нем, орошает золотым дождем тысячи добавочных предприятий – научных, театральных, художественных, торговых – вплоть до утонченных кабаков и домов разврата. Здесь мы подходим к проблеме крупного и в частности мирового города, или города-гиганта, с его многомиллионным населением. Затронутая проблема в высшей степени интересна как с социальной, так и с экономической стороны. Если не считать древнего Рима, размеры и многолюдность которого весьма спорны, то человечество впервые встречается с фактом существования таких многомиллионных центров, как Лондон, НьюЙорк или Берлин. Превосходя своей величиной и многолюдностью целые небольшие государства, они все же сохраняют свою техническую, хозяйственную и правовую цельность, характерное коммунальное единство и выдвигают все те же чисто городские задачи, что и другие крупные и даже средние города. Однако до сих пор они не обрели еще своей приемлемой теории, что может быть оправдано только отсталостью нашего гуманитарного знания. Тот самый Зомбарт, который построил первые вехи в экономике города и исследованиями которого мы во многом воспользовались в настоящей главе, разрешает данный вопрос едва ли не поверхностно. По смыслу его учения, главным существенным признаком мирового города является резко выраженный пассивный баланс. “Производимая в городе-гиганте прибавочная ценность потребляется в нем же, не просачиваясь на сторону, и, кроме того, в сферу его потребления привлекается прибавочный продукт из различных частей страны и даже всего мира (напр., наплыв иностранцев и прожигателей жизни в Париж). Задает тон в таком центре класс промышленных рантье, как некогда в раннекапиталистических столицах тон задавали аграрные рантье. В результате происходит то же, что и при пассивном расчетном балансе народов: накапливается все большее количество богатств, то руководящих при помощи невидимых нитей ходом хозяйственной жизни, то бесследно исчезающих в процессе потребления”. Сказанное Зомбартом в общем и целом, конечно, верно, но оно еще не намечает даже первых вех искомой теории. Во-первых, пассивный баланс сам по себе еще не может создать богатств и привлечь в город миллионы жителей. Во-вторых, остается невыясненным, почему такие миллионные центры создались лишь во второй половине прошлого века и почему именно данные города, а не другие, перешагнули грань, разделяющую город мирового значения от простого крупного центра. Города-курорты, города-резиденции и другие чисто потребительные города отличаются еще более сильно выраженным пассивным балансом, но это обстоятельство еще не превращает их в многомиллионные центры. С другой стороны, есть мировые города, как, напр., Чикаго, Бирмингам или Детройт, которые вовсе не отличаются особенно ярко выраженным пассивным балансом. Мы думаем, что к проблеме мирового города надлежит подходить с иной стороны, а именно рассматривать ее с точки зрения закономерной эволюции капиталистического строя. Торговый капитал (вместе с земельной рентой) создал средний по размерам торговый город раннего капитализма, промышленный капитал создал крупный индустриальный город середины прошлого века, сращивание же промышленного капитала с банковым, или финансовый капитал, создает динамические города XX века. Более того: последний этап капитализма, который мы переживаем, естественно воздвигает те мировые империалистические центры, которые носят название НьюЙорка, Лондона, Берлина, Парижа и откуда эти последние до поры до времени управляют, в порядке взаимной конкуренции, судьбами мира. Нет сомнения, что эти колоссальные центры дошли теперь до какой-то кульминационной точки: рост большинства из них приостановился или, вернее, обнаруживает центробежный характер, как это будет более подробно выяснено в шестнадцатой главе. Воплотив в себе все грандиозные достижения, но одновременно и все противоречия современной эпохи, они, без сомнения, разделяют участь мирового капитализма… Эти недоуменные вопросы следует рассмотреть более внимательно. К сожалению, теоретики новой фазы в развитии капитализма, а именно финансового капитала (Рудольф Гильфердинг, Отто Бауер, Гельферих и другие), не рассматривали своего предмета в связи с проблемой больших городов. Эта важнейшая социально-экономическая проблема по какомуто странному недоразумению всегда рассматривается вскользь, как нечто весьма ясное, само собою подразумевающееся и не требующее теоретической разработки. Между тем город-гигант, этот двуликий Янус и твердыня капитализма, так же маскирует свою производственную сущность под бьющей в глаза потребительной личиной, как товар прячет свою общественно-трудовую субстанцию стоимости под фетишистской оболочкой. Но только пристальный теоретический анализ в специальных монографиях мог бы это научно доказать. Однако уже самые простые сопоставления указывают на решающую роль финансового капитала в экономической жизни мировых центров. Известно, что товарные и фондовые биржи, признанные верховными регуляторами капиталистического хозяйства, сосредоточены в крупнейших городах (Нью-Йорке, Лондоне, Париже, Берлине, Гамбурге и т.д.) и что именно в этих центрах устанавливаются вексельные курсы и определяются платежные балансы соответствующих стран. Официальные учетные проценты при дисконтных операциях устанавливались до войны в Лондоне, Берлине, Париже, Вене, Петербурге и других крупнейших городах. Известно также, что расчетные палаты (Clearing houses), эти органы концентрации банкового дела с их многомиллионными оборотами, сосредоточены: в Англии – в Лондоне, Манчестере и Ливерпуле, в Шотландии – в Эдинбурге и Глазго, в Германии (расчетные отделы) в 23 крупнейших городах, во Франции – в Париже (Chambres de compen-sation), в Соединенных штатах – в Нью-Йорке (после войны около 100 млрд долларов оборота) и Чикаго, в России до 1917г. (расчетные отделы) в 50 крупных городах, с общим годовым оборотом в 43 миллиарда рублей. При этом почти все главные конторы влиятельных кредитных банков Европы и Сев. Америки находили свои резиденции также в мировых городах с отделениями в больших и реже в средних городах (в Германии, как правило, отделения банков находятся в городах с числом жителей не менее 80 тысяч). Если прибавить к сказанному, что почти все важнейшие акционерные общества, привлекающие и концентрирующие денежный капитал и стягивающие его в промышленность, имеют свое основное местопребывание в городах-гигантах (в Англии в 1917г. свыше 5 тысяч акционерных обществ с 2 млрд фунтов основного капитала были сосредоточены в 4 крупнейших центрах), мы легко поймем роль финансового капитала в развитии этих последних. Нельзя забывать, что сопутствующими элементами всех упомянутых бирж, расчетных палат, банков и бесчисленных акционерных обществ (мы перечислили лишь главнейшие органы финансового капитала) служат здания, по своей роскоши и размерам затмевающие подчас правительственные здания, десятки и сотни тысяч служащих, массы спекулянтов, биржевых игроков, акционеров, облигационеров, агентов, расходующих в крупных городах свои выигрыши, проценты, дивиденды и прочие доходы. Не только промышленный капиталист, как думает Зомбарт, но и денежный капиталист задает теперь тон в мировом центре. К услугам денежной аристократии во всех крупнейших городах мира имеются целые кварталы роскошных особняков, фешенебельные рестораны и клубы, специальные поставщики и места увеселений, женщины полусвета, – все это, в свою очередь, вызывает образование нового кольца торговцев, прислужников, альфонсов и прихлебателей. Все сказанное не оставляет сомнения в том, что внутренней движущей силой, развивающей крупный центр, типичный для нашей эпохи, служит на ряду с концентрированным торговым и промышленным еще и финансовый капитал. Однако для кристаллизации города с миллионным населением в большинстве случаев требуется вспомогательная роль еще одного – а именно государственноадминистративного фактора. Действительно, если мы внимательно рассмотрим те 20 мировых центров, из которых каждый ныне имеет свыше миллиона населения, то увидим, что 11 из них являются столицами выдающихся государств и 7 – главными городами обширных областей, губерний или штатов (исключение составляет Осака в Японии и вольный город Гамбург). Действительно, современные государства с интеграцией и дифференциацией их функций, с их политическим, административным и военным аппаратом и внеэкономическим (по определению Маркса) присвоением прибавочной стоимости посредством налогов, привлекают к хорошо оплачиваемой службе в столицы, а следовательно в сферу городского потребления, десятки и даже сотни тысяч своих агентов. По данным переписи, в среднем не менее 6% населения крупных административных центров живет за счет государственной службы и пенсий, и приблизительно столько же процентов квартирует в них солдат и офицеров, не считая охраны и полиции. В монархических государствах сюда надо присоединить штаты придворных, дворцовых служащих и по прежнему тянущейся ко двору поземельной аристократии с ее рафинированными потребностями. Когда государственная столица играет еще и империалистическую роль, т.е. борется за мировое преобладание, как политическое, так и экономическое, господствует над многочисленными колониями и иноземными рынками, вывозя туда свою продукцию и привлекая в сферу своего потребления товары и музейные редкости со всего мира, то она приобретает многомиллионное население, которое питается за счет прибавочной стоимости, собранной в мировом масштабе. НьюЙорк, Лондон, Берлин, Париж и несколько отставший от них дореволюционный Петербург были такими многомиллионными и в то же время империалистическими центрами, доимпериалистическая же эпоха этого любопытнейшего явления вовсе не знала. Таким образом, если рассматривать современный город как часть и опорный пункт капиталистической системы в ее эволюции, то становится ясным происхождение и роль отдельных категорий этих городов и в частности так называемого мирового города. Остаются не вполне понятными рост и развитие такого города, напр., как современная Москва, которая не является центром капиталистического государства, но все же, повидимому, во многом разделяет судьбу центров мирового капитализма и империализма. За последние четыре года этот советский центр, по интенсивности своего роста и темпу своего развития, превосходил американские примеры, а коммунальные работники Москвы и составители планов будущей Большой Москвы строят все свои предположения в расчете на длительный планомерный рост ее населения. Предполагается, что в 1930г. цифры этого населения будут 2311664 (по другим расчетам, 2257000), в 1940 – 3421435 и в 1950г. 4379724 (по другим расчетам, 4200000). Время для исчерпывающего анализа этого последнего явления еще не наступило, так как, во-первых, теоретический фундамент экономики переходного периода только закладывается, в частности же мы не имеем еще никакой ориентировочной литературы по данному вопросу, и, во-вторых, то, что происходит в настоящий момент, т.е. на наших глазах, еще не может подлежать объективному научному рассмотрению. Поэтому мы позволим себе лишь высказать несколько кратких соображений по данному поводу. Как будет выяснено в последней главе первой части, новая технико-экономическая база социализма не будет содействовать одностороннему развитию городов в современном смысле этого слова, и, наоборот, социально-экономический процесс пойдет по линии слияния города с деревней. Однако этот общий вывод не может относиться в данное время к крупным центрам советского государства, поскольку это последнее переживает исключительный исторический период. Во-первых, в обстановке нэпа целый ряд капиталистических, особенно же торговых, факторов продолжают свое воздействие; во-вторых, технический базис производства перешел к нам от дореволюционной эпохи, и при данных финансовых средствах нельзя говорить о коренной разгрузке городов и о переводе в деревни их предприятий, фабрик и заводов, т.е. всего их малоподвижного индустриального аппарата. В-третьих, диктатура пролетариата с ее партийной верхушкой и дисциплиной естественно стремится к административной централизации, причем усиленное вмешательство государства в хозяйственную жизнь увеличивает число государственных служащих; наконец, в-четвертых, новое планомерное строительство, при нашей бедности в средствах и в квалифицированных работниках, не может на первых же порах распространиться с достаточной интенсивностью по перифериям и естественно начинается с пунктов наиболее богатых и средствами и людьми, притягивая в эти пункты лучшие силы страны. С другой стороны, классовая борьба и расслоение в деревне еще далеко не закончены, и процесс пролетаризации части крестьян продолжает их толкать в города. При данной экономической и политической обстановке процесс урбанизации будет, несомненно, продолжаться в наблюдаемом темпе еще долго, и всякая попытка искусственно направить этот процесс по иному руслу из чисто идеологических соображений или отказываться от удовлетворения вопиющих муниципальных нужд, конечно, сказалась бы весьма пагубно. Достаточно отметить, что ныне постепенно ликвидируемое устранение чисто городской или муниципальной проблемы и подмена ее общекоммунальной проблемой, при реальном существовании резких особенностей города и деревни с их специальными задачами и потребностями, уже успело вызвать ряд нежелательных последствий как для городов, так и для деревни. На основании всего сказанного, подвигаясь от сравнительно небольших городов к более и более крупным, мы можем построить следующую экономическую классификацию капиталистических городов, несколько отличающуюся от приведенной выше классификации Зомбарта: 1) город нехозяйственный потребительного типа (город-курорт, город-крепость, учебновоспитательный город, город-резиденция, административный пункт); 2) город индустриально-пролетарский, в коем вырабатываемая прибавочная ценность расходуется за его границами (с резко выраженным активным балансом); 3) город торговый (город-порт, пристань или железнодорожный узел) с мало развитой индустрией и чисто посредническими функциями; 4) город индустриально-буржуазный, в коем прибавочная стоимость расходуется внутри города (с развитой магазинной торговлей); 5) город торгового, промышленного и финансового капиталов, имеющий притом очень часто еще и административное значение; 6) империалистический центр с многомиллионным населением, привлекающий прибавочную стоимость из весьма широкого источника (главным образом из своих фабрик, государственных колоний, через государственную службу и временно проживающих в центре богатых провинциалов, иностранцев и т.д.). Почти все существующие в настоящее время города капиталистических стран либо прямо подходят под одну из перечисленных рубрик, либо имеют переходный характер, причем наиболее типичными для нашей эпохи являются города последних трех категорий. ГЛАВА ТРИНАДЦАТАЯ СОЦИАЛЬНЫЕ ПРИЗНАКИ И СТРУКТУРА СОВРЕМЕННОГО ГОРОДА 1. ОСНОВНЫЕ ПРИЗНАКИ В предыдущем параграфе мы проследили шаг за шагом зависимость городов от народнохозяйственной системы и подошли теперь к не менее важной теоретической задаче, а именно – к анализу города как социально-экономического явления, т.е. рассмотрению существенных признаков, отличающих городской центр в сказанном отношении как от других населенных пунктов переживаемого времени, так и от городов других эпох. Идеалом урбанистической теории следовало бы признать научное описание признаков городов всех стран, эпох и категорий, но в данный момент об этом нельзя говорить, так как в систематическом и полном виде аналитическая работа до сих пор никем не выполнена даже по отношению к современному типичному большому городу. Поэтому приходится прежде всего классифицировать признаки города и затем выбрать из них те, которые подлежат нашему рассмотрению. Признаки города прежде всего могут быть разделены на субъективные и объективные, а последние – на внутренние, касающиеся самого социального бытия городских поселений, и внешние, характеризующие материальный остов города и его облик. В свою очередь, внутренние признаки могут быть разбиты на социологические признаки, имеющие до известной степени “логическое” значение, так как они исходят из самого факта сгущения населения в одном месте, и экономические признаки, всегда носящие ярко выраженный исторический характер. Наконец, экономические признаки, в видах методологических, следует разделить: а)на признаки, которые прямо обусловлены господствующей народнохозяйственной системой, и б)на признаки, которые вызваны конкретными потребностями городского населения, насущными и рафинированными. Понятно, что разбор и даже перечисление всех упомянутых признаков в их историческом развитии и по данной системе не может входить в содержание сжатого курса. Раньше всего необходимо оставить в стороне индивидуальные признаки отдельных городов в тех случаях, когда они не могут служить предметом типизации и обобщения, т.е. носят чисто местный, случайный и неповторимый характер, ибо они не могут дать повода к отысканию и схематическому формулированию закономерностей урбанизма. Каждый из существующих городов имеет как в целом, так и в деталях свои индивидуальные отличия, свой локальный стиль и присущее ему своеобразие, обусловленные климатом, особенностями местоположения, национальными влияниями, местными нравами, историческими случайностями, подчас даже капризами строителей и бывших повелителей города. Каждый город имеет свой “вкус, цвет и запах”, излучает “энергию”, накопленную в веках. Совместная жизнь целых поколений, т.е. многих тысяч жителей в течение столетий, с их чаяниями, переживаниями, историческими воспоминаниями, вообще не может не оставить на месте их сожительства и на самом характере жителей того отпечатка, который действует на психику постороннего посетителя города чисто интуитивно и среди эстетов слывет за “душу” города. Тем не менее все такие интимные признаки должны быть теорией отброшены, как субъективные и учету социальной экономики не подлежащие. Описывать их – дело искусства, ищущего сложных и утонченных образов как самоцели, а не научных схем – этого рациональнейшего орудия экономики и мышления. Равным образом мы не будем рассматривать существенные признаков первых трех категорий городов, как сравнительно менее типичных для современной эпохи, и, наконец, останутся вне поля нашего зрения все те признаки городов, которые, хотя и могут представить интерес для исчерпывающего “учения о городе”, но для социально-экономического очерка урбанизма имеют второстепенное значение. В результате объясненного сужения темы, нашей задачей будет рассмотрение главнейших объективных признаков современного большого города как социально экономического явления, без чего систематическая его характеристика осуществлена быть не может. Большинство урбанистов, как уже указывалось в первой главе, выдвигают в качестве главного социологического признака города, входящего обычно в самую дефиницию последнего, значительную концентрацию (или аггломерацию, аккумуляцию, сосредоточение, сгущение) людей на сравнительно незначительной территории. Оспаривать по существу упомянутый признак невозможно, так как это – единственный признак, вместе с правовым признанием со стороны государства, который, хотя и в гораздо менее интенсивной степени, т.е. без эпитета “значительная”, применим к городам всех категорий, стран и эпох, за исключением, может быть, лишь таких древнейших сельскохозяйственных городов, как Вавилон и Ниневия. Однако в приведенной формулировке этот признак как раз является несколько сомнительным для современного города. Можно ли говорить о “незначительной территории”, когда площадь полицейского округа Лондона ныне занимает 1795 кв. км, Большой Нью-Йорк – 930 кв. км (площадь, равная целому немецкому княжеству Шварцбург-Рудольфштадт), Большой Берлин – 847 кв. км, Вена – 271 кв. км и Москва (в пределах окружной дороги) – 228 кв. км, если не считать средних венгерских городов, которые славятся своей обширной территорией? Поэтому другие урбанисты предпочитают говорить не о “сравнительно незначительной”, а о более или менее ограниченной территории. Однако и признак территориальной “ограниченности” был более типичен для старинных городов, окруженных стенами. В быстро и стихийно растущем современном городе абстрактных т.е. нематериальных, “границ”, имеется несколько, и они нередко перепутываются или стираются. Так мы знаем: а)“внутреннее кольцо”, отграничивающее собственно “город” (сити) от его пригородов, предместий и внегородской собственности; б)“селитебную черту”, отделяющую заселенный город от муниципальных лесных зон, сельскохозяйственных или пустующих земель и т.п.; в)“муниципальную черту”, охватывающую город как юридическое лицо со всей его земельной собственностью и вообще всю местность (подчас даже чресполосную), подведомственную муниципалитету; г)“полицейскую или административную черту”, охватывающую городской округ (т.е. Большой город) со всеми его пригородами, предместьями и официально присоединенными к нему поселениями, и, наконец, д)“экономическую границу”, которая захватывает не только Большой город со всеми его приложениями, но еще и все те индустриальные города, городки, поселки, селения и группы домов, которые, хотя официально не присоединены к городу, но экономически тяготеют к нему, составляя с ним в сущности единый организм. Неумение распознать и различить все перечисленные границы, которые далеко не всегда имеются формально налицо, приводит к самым противоречивым статистическим данным о людности больших городов и размерах их территории. Поэтому, вероятно, следовало бы формулировать этот первый признак просто так: значительная концентрация людей на избранной территории. Если признаки территориальной “незначительности” и “ограниченности” представляются для современного большого города сомнительными, то значительная концентрация не может возбуждать споров и резко отличает этот город как от городов других эпох, так и от современной деревни. Вторым существенным признаком современного большого города (а также, в меньшей степени, средних и малых городов), тесно связанным с первым признаком, о котором уже много говорилось в предыдущих главах, является интенсивный и перманентный его рост. Очень часто указывается, что в XXв. этот рост приостановился и что крупнейшие центры имеют тенденцию регрессировать в своей людности, но это мнение верно лишь для центральных частей города, как это будет более подробно выяснено в последней главе. На самом деле рост продолжается, но лишь в других формах: ныне интенсивно заселяются предместья города, и, кроме того, растут внегородские соседние селения, постепенно приобретающие городской характер, самый же город растет посредством последовательных инкорпораций всех этих предместий и селений, а иногда посредством юридического слияния с другими соседними разросшимися городами. Упомянутые инкорпорации обыкновенно вызывают сопротивление пригородов, опасающихся увеличения налогов и принудительного отчуждения земли по низким ценам. Так, Вена расширялась в 1891 и 1905гг., Нью-Йорк в 1875 и 1898гг. (названный после последнего расширения Большим НьюЙорком); Большой Лондон в 1906г. включил в свой состав, т.е. в единый административный округ, сотни городов и деревень; Большой Берлин в 1921г. – все свои предместья и часть соседних селений; Ростов и Нахичевань, смежные уже давно, юридически объединились после революции и т.п. Если нет каких-либо географических препятствий, заставляющих город разрастаться в одну сторону, и если в нем есть ядро, вокруг которого происходит разрастание (см. гл.II), то он имеет естественную тенденцию распространяться радиально во все стороны от центра более или менее правильными кольцами, что в старых городах можно проследить на сохранившихся развалинах крепостных стен и валов. Так правильно расширялась, напр., Москва, на что указывает следующая таблица: В XII столетии Москва занимала в пределах нынешнего Кремля площадь 0,4 кв.км ” XIV ” Китай-города 1,1 ” ” XVI ” Бульварного кольца ” 5,9 ” ” XVII ” Садовых улиц ” 21 ” ” XIX ” Камер-коллежского вала ” 71 ” ” XX ” Окружной жел. дороги ” 228 ” Последнюю площадь, окруженную административной чертой (т.е. окружной жел. дорогой), Москва получила 23 мая 1917г., но целый ряд экономически тяготеющих к ней селений отстоит от центра в среднем на 20 км, что заставляет считать ближайшую экономическую площадь Москвы (по расчету p r2) равной приблизительно 1256 кв. км. Таким образом, мы видим, что на ряду с ростом населения города наблюдается в виде его третьего существенного признака и рост его площади с тенденцией к известной численной и геометрической закономерности. В свою очередь, отношение численности населения города и его площади (а также и застроенной, заселенной или жилой площади) создает понятие густоты, скученности или плотности городского населения, причем значительный размер этой плотности признается некоторыми урбанистами (Meuriot, цит. соч.) за важнейший дефиниционный признак города. Остановимся на этом существенном признаке (четвертом по счету) более подробно. Плотность городского населения прямо пропорциональна людности города и обратно пропорциональна размерам его площади. Между тем статистика показывает, что численность городского населения из года в год растет интенсивнее и быстрее, чем рост упомянутой площади, так как именно бедствия скученности заставляют горожан домогаться соответствующего расширения и присоединения к городу сравнительно слабо заселенных окраин. Отсюда – рост плотности населения, особенно в больших городах с их стихийным численным ростом жителей. Правда, эта плотность в пределах данного города весьма неравномерна и вплоть до конца прошлого века имела тенденцию уменьшаться по мере удаления жилых кварталов от центра. Она неравномерна также в городах различных государств, достигая минимума в Англии и Венгрии и максимума в Германии. В некоторых же странах, особенно в СССР, амплитуда колебаний густоты городского населения между различными городами необычайно велика. В виду этого неправильно поступают те урбанисты, которые, подобно Мэрио, провозглашают высокую степень плотности населения главнейшим признаком, отличающим город от деревни. Это оказывается верным почти всегда лишь при сравнении сплошь застроенного города с сельской местностью, т.е. группой деревень той же общей населенности, так как между деревнями имеется обширные ненаселенные пространства сельскохозяйственных угодий или пустующих земель; если же мы будем сравнивать (что гораздо правильнее) город и село при одинаковом количестве жителей в каждом или же города – с одной только заселенной сельской площадью, исключая пустые пространства, то, напр., в Англии, Венгрии, Юго-Славии сплошь и рядом оживленное село или ряд сел окажутся более густо населенными, чем экстенсивно построенный город. Для учета плотности или густоты населения употребляются три масштаба, а именно: 1)количество населения, падающее на одну единицу меры в общей площади города, 2)количество населения, падающее на одно жилое строение и одну комнату, и 3)средние квадратура и кубатура жилого помещения, падающие на одного жителя. Все эти вопросы будут нами подробно рассмотрены в “Специальном курсе” по жилищному отделу, так как жилищная проблема в главных своих частях прямо вызывается растущей густотой населения города. Здесь же мы должны только констатировать, что, по всем перечисленным показателям, густота крупногородского населения имеет тенденцию неуклонно расти и принимает даже катастрофические размеры во всех тех случаях, когда не проведены специальные меры борьбы против этого явления. Для классической страны густого городского населения имеется следующая таблица, указывающая на повсеместный рост плотности населения как в сити, так и в менее густо населенных пригородах. Если не считать Германии, то общее число населения, ныне падающее на гектар в больших городах, колеблется между 48 жителями в Чикаго и 192 жителями на площади старой Москвы (Филадельфия – 56, Нью-Йорк – 62, Лондон – 163, Ленинград – 165 жителей). Все данные цифры 25 лет тому назад были меньше в среднем на 55%. Еще больше разнообразия являют цифры жителей, падающих на один дом. В Филадельфии на дом приходится 4,5 жителей, в Лондоне – 8, в Кельне – 15,8, в Лозанне – 18, в Штутгарте – 27,1, в Париже – 34,2, в Бреславле – 40,7, в Берлине – 54,4, в Вене – 60. И в этом отношении в наилучшем положении находятся города с английским, и наихудшим – с немецким составом населения. На первый взгляд может показаться странным, что в Соединенных штатах Сев. Америки, где города славятся своими небоскребами (тучерезами, домами-скелетами) с их высотой до 216 м при 48 этажах (ныне до 80 этажей!), домовая плотность населения сравнительно очень невелика. Однако это противоречие сделается понятным, если мы укажем, что упомянутые небоскребы сверху донизу заняты преимущественно магазинами, складами, бюро, конторами, банками – с дневным лишь населением, а жилые дома в Америке отличаются сравнительно скромными размерами (от 1 до 4 этажей). Так, Чикаго еще недавно был застроен небоскребами в деловой части города и двухэтажными домами в остальных кварталах. Германия (на 1 га, или 0,915 дес.) ГОРОДА 1871 1910 1871 1910 Берлин 139,4 339,5 2,7 141,1 Нюренберг 73,7 204,8 2,1 18,8 Карлсруэ 65,2 194,0 2,4 6,6 Бреславль 68,5 161,4 3,9 78,5 Эссен 58,5 148,4 5,9 54,7 Гамбург 47,4 145,6 1,3 5,2 Хемниц 54,0 143,0 6,4 34,5 Мюнхен 47,8 120,6 2,7 31,6 Дрезден 59,0 116,6 3,7 52,7 Лейпциг 61,5 110,6 11,2 70,7 Киль 21,0 97,5 2,9 26,9 Бремен 48,2 86,1 4,1 27,5 Познань 59,8 80,2 2,5 33,1 Мангейм 16,6 66,1 1,9 7,3 Дюссельдорф 14,3 59,5 1,7 11,1 Штеттин 12,7 30,3 23,2 78,2 Что же касается квадратуры и кубатуры, падающих в среднем на одного жителя, то этот важный показатель социальной гигиены и жилищной политики выходит из рамок настоящего курса. Укажем лишь, что в русских городах они повсеместно неуклонно уменьшаются, свидетельствуя о том же росте густоты населения. Напр., в Москве, несмотря на все принимаемые меры, в некоторых кварталах упомянутая квадратура в 1926г. упала ниже 10,5 кв. аршина на человека (вместо 16–18, требуемых гигиенической нормой). После всего сказанного рост плотности или густоты населения городов не может вызывать сомнений. Равным образом выяснено, что упомянутый признак не должен почитаться главным отличительным признаком города, как слишком подвижный и шаткий. Пятым существенным признаком, также связанным со всеми предыдущими и, кроме того, обусловленным целым рядом факторов – развитием транспортной техники, разделением труда, интенсификацией обмена, ростом жизненной конкуренции, т.е. острой борьбы за существование – погоней за куском хлеба, с одной стороны, и за накоплением или наслаждениями, с другой, – является интенсивный и перманентный рост городской динамики, т.е. движения в многочисленных его видах. Динамизм – вот что резко отличает современный центр как от сравнительно неподвижной деревни, так и от городов некапиталистических и отсталых стран. Старожилам памятны пустынность, косность, спячка, которые были так характерны для наших дореволюционных уездных и многих губернских городов, не говоря уже о сельских местностях. В столицах Кипит А там, Там – вековая тишина. шум, словесная во гремят глубине витии, война, России, (Некрасов.) В противоположность “статической” деревне динамизм пронизывает насквозь всю современную культуру и особенно жизнь ее законнейшего сына – Большого города. Просыпающаяся с зарей деятельность его гигантских фабрик и заводов – пронзительные звуки гудков, верчение машин, лязг цепей, дыхание печей и горнов, волнующееся море рабочего люда и затем его каторжный труд у станков, утренняя толчея на пищевых рынках, устремление десятков тысяч населения по всем городским артериям к деловым кварталам, непрерывное массовое перемещение горожан по делам в разных направлениях, а с другой стороны – дневные гулянья и беготня по магазинам и знакомым, вечерняя лихорадочная погоня за зрелищами, ночная гульба до зари в кабаках, игорных притонах и домах разврата – эта динамическая картина “бессмысленной и ненормальной жизни”, как ее назвал Достоевский, общеизвестна и не требует научного описания. Большой город рожден под знаком растущей из года в год динамики; он мечен ею и в производстве, и в обмене, и в потреблении, а формы проявления этой динамики неисчислимы, меняясь в зависимости от времени, места и от назначения города. Наилучшим объективным критерием в вопросе об оценке упомянутой динамики может служить учитываемое статистикой городское движение в области механического транспорта. Здесь мы видим, что динамика города-гиганта растет гораздо интенсивнее, чем само его население (закон Шимпфа). Напр., население Большого Лондона увеличилось с 1867г. на 86%, а городское движение возросло на 499%, в Чикаго число автомобилей увеличилось с 13944 в 1911г. до 296441 в 1924г., а население за то же время только на 52%; в Париже в 1913г. было перевезено на метрополитене, автобусах и трамваях 724 миллиона пассажиров, а в 1924г. – один миллиард сто миллионов, несмотря на ничтожный рост его населения за то же время. Иностранная литература изобилует аналогичными данными. Особенно быстро растут показатели транспортной динамики после войны в самые последние годы: так, до войны один житель Лондона совершал 301 городскую поездку в год, а в 1925г. – 450 поездок. В Германии за один только год (с 1 июля 1924г. по 1 июля 1925г.) единицы автотранспорта преимущественно в больших городах возросли с 293032 машин до 425826(!), и за то же время городское движение по всем видам транспорта возросло на 5,6%. Поистине изумительны цифры зарегистрированных в 1925г. автомобилей в американских городах: так, в Детройте имеется 260551 автомобиль на 996000 жителей, а в городе Лонг-Бич (штат Калифорния) на 69214 жителей (считая в том числе детей, стариков, больных) приходится 41269 автомобилей, т.е. 1 машина на 13/4 жителя (!!). Любопытно отметить, что, несмотря на такое феноменальное развитие механического транспорта и телефонного сообщения, сокращающего количество необходимых перемещений, медленно из года в год уменьшается лишь конная тяга, а число пешеходов продолжает неуклонно расти, что установлено наблюдениями за переходами через городские мосты и о чем живо свидетельствуют катастрофические заторы пешеходов в пунктах и сроках усиленного движения, быстрое увеличение числа несчастных случаев с пешеходами и проблема “разгрузки движения”, как искусственного, так и естественного, ныне являющегося одной из важнейших коммунальных проблем больших городов. Неразрывно связан с динамической проблемой мирового города шестой и весьма любопытный признак последнего, к сожалению, еще почти вовсе не исследованный: это – оторванность буржуазной толпы от коллективной психологии. За исключением пролетарских скоплений, обычно создающих свое классовое единство и часто выступающих с массовыми протестами, демонстрациями и т.п., городская толпа психологически разобщена, несмотря на свое механическое сцепление. Это – сумма индивидуальных единиц – и только. Каждый гражданин подчас в невообразимой давке спешит по своим делам или “гуляет”, равнодушный до нужд целого и безразличный к неопределенному настроению наличной массы. Эта безликая сущность ежедневной уличной толпы как случайного социального коллектива и ее своеобразный массовый эгоизм коренятся в самых основах господствующей хозяйственной системы. Отсюда и ничтожная сила непосредственного сопротивления современной городской буржуазии, стратегически сильной только своим государственным орудием – специально дисциплинированными войсками и полицией… Резюмируя сказанное до сих пор, мы видим, что современный большой город характеризуется непрерывным и интенсивным ростом численности населения, городской площади, плотности населения во всех его видах и городской динамики, имеющей социальный или, точнее, коллективно-психологический характер в одном классе населения и глубоко индивидуальный характер – в других. Впрочем, в более слабой степени изложенный общий вывод применим и к средним городам и даже к растущей группе малых городов. Возникает вопрос: как же происходит этот интереснейший процесс интеграции (роста, уплотнения) – в планомерном ли порядке, или стихийно, т.е. анархически? За последнее время очень много говорят о плановом начале в коммунальном хозяйстве как в СССР, так и заграницей. Более того, это плановое, т.е. сознательно-волевое начало, ныне разрабатываемое в многочисленных курсах и журналах по планировке городов, нашло свое законодательное выражение в Англии уже с 1875г. и затем там систематическим расширялось, а несколько позднее оно проявилось в законодательстве о плановой урбанизации Франции и Голландии и, наконец, в любопытном бельгийском законопроекте 1924г. То же плановое начало ярко выявилось в идейном движении и осуществлении “городов-садов” последней четверти века (см. главуXVI). Однако не может быть никакого сомнения в том, что современные города, выросшие и развивающиеся на капиталистических началах анархии производства, частной собственности на недвижимые имущества, почти ничем не стесняемой индивидуальной инициативы и коммунальной свободы, имеют весьма мало общего с плановым началом. Принципы планировки разработаны теоретически и технически, но еще в очень редких случаях они осуществлены на деле; законодательство предоставило городским обществам немаловажные права по принудительному отчуждению имуществ для планировки городов и издало ряд санитарных и строительных норм; наконец, создано, в виде рациональных оазисов, несколько городов-садов, но и только. Если мы внимательно присмотримся к тому, что делается фактически, то убедимся, что городское хозяйство и благоустройство в Европе и Америке в общем попрежнему предоставлено власти экономической стихии; лишь после того, как современная жизнь с ее принципами индивидуального накопления приводит, после колоссальной растраты сил, к ряду неблагоприятных последствий – жилищному кризису, нерациональному строительству, загрузке движения, дороговизне и т.п., – выступает плановое начало со своими советами, образцами и стремится залечить социальные язвы. В наше время плановость – еще только эмбрион и показатель будущего. Действительно, в области численного роста городского населения решительно ничего не предусматривается и не регулируется, и лишь усиленное повышение рыночных цен на квартиры и жилища, т.е. стихийная экономическая причина, задерживает приток в города. Точно также городская площадь, за немногими исключениями, растет не путем планомерной закупки земли и застройки окраин, а принудительным присоединением беспорядочно разросшихся пригородов, кривых улиц и разбросанных там и сям домиков, между коими подчас попадаются шестиэтажные здания, окруженные пустыми пространствами. Вопиющее переполнение помещений в фабричных кварталах – в подвалах, мансардах, ночлежных домах – свидетельствует о том, что густота населения не подчинена разумно руководящей воле; наконец, и городская динамика с ее заторами, хвостами при посадках, феноменальным ростом несчастных случаев не может являться результатом обдуманного плана. Все современные муниципальные “проблемы”, кризисы и тупики происходят из того же источника – анархии процесса городской интеграции, обусловленной в конечном счете анархией производства. В этой анархии, или стихийности, роста отмеченных признаков большого города мы видим его седьмой существенный признак. На ряду с изложенным процессом городской интеграции, всецело вытекающим, как мы видели, из современной народнохозяйственной системы, в больших и средних городах наблюдается и обратный в известном отношении процесс, а именно процесс дифференциации, т.е. разделения, расчленения и усложнения. Именно на этом процессе, обычно сопутствующем всякой прогрессивной эволюции, базируется социально-экономическая структура больших городов. Во-первых, это – классовое расслоение, которое в большом городе во много раз сильнее, чем в деревне. В мировом центре оно почти полностью воспроизводит всю систему современных социальных отношений. Там сожительствуют как основные классы, так и подклассы: промежуточный, переходный, смешанный, деклассированные группы и все разновидности этих классов и подклассов. Буржуазия (денежная, промышленная, торговая), чиновничество, служащие различных категорий, техническая интеллигенция, часть ремесленников и кустарей и, наконец, главная масса пролетариата обрабатывающей промышленности имеют свой экономический базис в городе, а землевладельцы, земельные арендаторы, сельские кустари, крестьяне и вообще большинство работников добывающей промышленности сохраняют свой экономический базис в деревне, но в значительном числе и продолжительное время (особенно зимой) проживают в крупных центрах, отчасти в видах подсобного производства (отхожий промысел трудового населения), отчасти ради почестей (близость ко двору или власти) и рафинированного потребления. Во-вторых, это – профессиональная дифференциация, которая в больших городах в десятки и сотни раз превышает дифференциацию сельских профессий, так как сельское хозяйство не допускает далеко идущего разделения труда. Равным образом она разительно превышает расслоение профессий в городах миновавших эпох. По данным В.Я.Железнова, в германских городах XVIIIв. число различных цеховых ремесел колебалось между 25 и 100, германская же профессиональная перепись 1895г. отметила в городах 10298 детализированных специальностей. К 1 ноября 1925г. их имелось до 12 тысяч, считая в том числе нехозяйственные специальности. В-третьих, это – локальная дифференциация. Перечисленные социальные группировки довольно правильно распределяются по городу, проживая преимущественно “в своем обществе” – в определенных, облюбованных ими кварталах и улицах. Они руководствуются в данном случае ценами на квартиры, близостью к местам занятий, местными нравами, вкусами и т.п. Отмеченная локальная дифференциация имеет в городском хозяйстве больше значения, чем это кажется на первый взгляд. Напр., расчеты предвыборной борьбы, победа тех или иных муниципальных партий, деятельность районных самоуправлений, распределение расходов на благоустройство различных частей города, споры о направлениях трамвайных линий и автобусных рейсов зависят непосредственно от этой дифференциации. Сопоставляя данные общих и профессиональных переписей за 1904–1924гг., по 27 городам с населением свыше 250 тысяч жителей в Германии, Франции, Англии, Италии, Соединенных штатах и дореволюционной России, мы составили в средних и круглых цифрах следующую ориентировочную таблицу классовой и профессиональной дифференциации большого капиталистического города, которая до известной степени выражает его типичную социально-экономическую структуру. СТРУКТУРНАЯ ТАБЛИЦА НАСЕЛЕНИЯ БОЛЬШОГО ГОРОДА Источники таблицы: Kommunales Jahrbuch 1901–1914; Allgem. statist; Archiv; Annuaire statistique de la France; The municipal year book, London, 1904. Charles Booth, Life and Labour of the people of London, p.58 и след.; Annuario statistico deila citta Italiane за 1908; American City Magazine. Города России в 1904г., “Изв. Моск. Гор. Д.” за 1915–1917гг.; “Гор. Дело” за 1909–1911гг.; Статист. сборн. по Петрограду и Петроградской губ. 1922г.; Итоги профессиональных переписей, изд. В.-Э. О.; Весь СССР, ГИЗ, М., 1926г. Классы, группы и профессии Процент населения 1. Нетрудоспособные (малолетние, воспитанники, иждивенцы, призреваемые, не включая пенсионеров, безработных, малолетних рабочих, рантье, учащихся в школах и домашних хозяек).................................................................................................18 2. Фабрично-заводские и мануфактурные рабочие (обоего пола, всех возрастов, без семейств, в предприятиях металлообрабатывающих, текстильн., машиностроит., полиграфич., химич., швейн., пищевых, деревообделочн., и проч.)............................................12,5 3. Торговые служащие и мелкая торговая буржуазия (торговый персонал предприятий, торгов. посредники, приказчики, разносчики, газетчики, служ. ресторанов и пивных, маклера, маклаки, комиссионеры)........................................................................................7 4. Государственная, общественная и коммунальная служба и пенсии (кроме военных рядовых)........................................................................6,5 5. Учащиеся в школах (высшей, средней, низшей, специальн., профессиональн., воскресн.).................................................................................6 6. Работники транспорта (шоферы, извозчики, кондуктора, носильщики, железнодорожные и портовые рабочие).............................................6 7. Активная буржуазия (денежная, промышл. и торговая; предприниматели и хозяева, пользующиеся наемным трудом)......................................5 8. Домашняя прислуга (постоянно живущая у нанимателей)...................................5 9. Домашние хозяйки.............................................................................................4 10. Рантье (пассивная буржуазия, кроме домовладельцев данного города, и земельная аристократия)............................................................4 11. Домовладельцы и квартиронаниматели, живущие. исключительно сдачей комнат и углов...................................................................3,5 12. Ремесленники и кустари (портные, сапожники, белошвейки, прачки, шляпники, чистильщики сапог, пекаря, кондитеры, кузнецы, точильщики, каретники, шорники, часовщики, токари, парикмахеры, трубочисты, тряпичники и проч.)..........................................3,5 13. Войско и полиция (солдаты, матросы, городовые)............................................3 14. Частные служащие (конторщики, переписчики, счетоводы, стенографисты, переводчики, клерки, рассыльные)...............................................2,5 15. Чернорабочие-поденщики (грузчики, тачечники, мусорщики, подбойщики и проч.).........................................................................2 16. Жилищные (домовые) служащие (управляющие домами, дворники, швейцары, сторожа)...............................................................1,5 17. Безработные (резервная армия пролетариата).................................................1,5 18. Деклассированные группы (заключенные в тюрьмах, зарегистрированные проститутки, бродяги, картежники, алкоголики, нищие)..............................................................................................1,5 19. Свободные интеллигентные профессии (врачи, адвокаты, нотариусы, техники, учителя, страх. агенты, литераторы, журналисты, архитекторы, музыканты, художники актеры, не состоящие на постоянной службе)...................................................................1 20. Строительные рабочие (каменщики плотники, кровельщики, печники, маляры, штукатуры, стекольщики, водопроводчики)...............................1 21. Путешественники и приезжие иностранцы.......................................................1 22. Сельское хозяйство (огородники, садовники, лесоводы, молочное хоз.)....................................................................................1 23. Группы менее 1% (духовенство и проповедники, иностранные посольства, приходящая прислуга, странств. артисты, дамы полусвета и др.)............................................................3 Ясно, что социальное и экономическое положение каждой из приведенных групп в высшей степени различно. Здесь мы сталкиваемся еще с одним основным противоречием капиталистического строя, которое проявляется особенно ярко и рельефно в современных больших городах, составляя его одиннадцатый существенный признак. Это – из года в год растущая пропасть между благосостоянием присвоителей прибавочной стоимости, с одной стороны (особенно групп 7, 10, 21), и эксплуатируемым классом – с другой (особенно группами 2, 15, 17, 20). В середине находятся многочисленные прослойки с колеблющимся благосостоянием. Вообще капиталистический город являет разительный контраст между двумя своими составными частями – городом производительным и городом потребительным: в целом ряде признаков выражает он вопиющее социальное неравенство. Во-первых, неравенство в благоустройстве производящих и потребительных кварталов: асфальт, торцы, мозаика – в центральных частях, булыжник или отсутствие всякого замощения – в фабричных пригородах; залитые светом главные улицы, и редко расставленные газовые рожки или керосиновое освещение – на окраинах (в дореволюционной России часто освещаемых только лунным светом). В России, как правило, рабочие жилища не присоединялись ни к водопроводу, ни к канализации; извозчиков, телефонов, зеленых насаждений рабочие не знали; магазины (кроме мелочных и хлебных лавок), школы, театры находились от них на недоступном расстоянии, так как удешевленные трамвайные тарифы в тех случаях, когда трамвай доходил до рабочего городка, вводились лишь в виде исключения. В Англии и Соединенных штатах санитарное состояние рабочих кварталов в больших городах не выдерживает никакой критики. Во-вторых, жилищные контрасты и иерархия: а)районные контрасты, а именно роскошные особняки и отели в одних кварталах, дома-трущобы, ночлежки и деревянные лачуги – в других; б)домовые контрасты, т.е. бельэтажи в одной части дома, мансарды и подвалы – в другой; в)квартирные контрасты в виде 4–10 лицевых комнат, уделяемых “господской” семье, и темной каморки или отгороженной части кухни – прислуге. Между этими крайностями существует целая градация жилищ различных классов и категорий, целая лестница квартирных, комнатных и угловых цен, причем восхождение по ней часто составляет главное стремление жизни многих тысяч горожан. В-третьих, это – бюджетная дифференциация. Напр., по сведениям д’Эта (D’Aeth, Present tenden-cies of class differentiation), 80% населения Лондона довольствуются (с семьями) доходом в 100 рублей в месяц и ниже, а 4% имеют доход выше 500 рублей (50 фунт. стерл.). Объективным критерием для учета этих контрастов могут служить цифры смертности населения в той или другой части города, которые в нашей литературе слишком редко противопоставляются, растворяясь в благонадежных “средних” цифрах. Между тем в дореволюционном Петербурге смертность Адмиралтейской части равнялась ежегодно 11 на тысячу жителей, а Рождественской и Нарвской частей – около 30, повышаясь в фабричных пригородах до 41. Согласно данным Юлиуса Платтера, в образцовом по своему благоустройству городу Мюнхене, столице Баварии, смертность в беднейшей, восточной его части к концу прошлого века достигала 35, в западной – 32, и в богатых кварталах – 17–22. По сведениям “National Municipal Review”, даже в Нью-Йорке, успевшем, после 25-летней усиленной санитарной работы добиться к 1925г. скромной цифры девяти умирающих в год на тысячу жителей Fifth Avenue, смертность “переселенческих” кварталов продолжает превышать 30. Такую же разницу в цифрах дают сопоставления смертности бельэтажа и мансард. Профессор И.Х.Озеров доходил даже до категорического утверждения, что в Лондоне ежегодно умирают от голода 60–70 человек. Одним словом, пресловутый “хозяйственный принцип”, который заставляет каждого хозяйствующего субъекта добиваться с наименьшими усилиям наибольших результатов, оказывается перевернутым вверх ногами: производительный город прилагает наибольшие усилия, чтобы добиться наивыгоднейших результатов… для потребительного города. До поры до времени в одном и том же центре сожительствуют два мира, два уровня благоустройства и благосостояния – высший и низший, отделенные друг от друга китайской стеной и ведущие между собой острую классовую борьбу, а между ними прослоены средние группировки с переменными воззрениями и благополучием. Особняком стоит выброшенный из жизни, преступный и вырождающийся мир бродяг, воров, низших проституток, котов, алкоголиков, хулиганов, занимающих “моральнозаразные” кварталы города и составляющих в мировых городах 2–3% городского населения. Разрешив сложнейшие технические вопросы внешнего и отчасти санитарного благоустройства, город-гигант не сумел даже подойти к последней социальной проблеме и лишь отгородился от нее жестким полицейским кордоном. Необходимо теперь же отметить, что, начиная с последней четверти прошлого столетия, муниципальная политика усиленно работала по линии смягчения указанного социального неравенства, как это будет более подробно изложено ниже. Некоторая демократизация избирательного права, появление и деятельность социалистов в муниципалитетах, идеологические успехи катедер-социализма, проникнутого идеей уступок пролетариату, и одновременно приведение окраин и фабричных пригородов в более благоустроенный вид, снос заразных кварталов и постройка новых рабочих жилищ в Англии и в Германии, в связи с многочисленными проектами и планами перепланирования городов и даже фактическое осуществление нескольких “городов-садов” и культурных рабочих поселков, – все как будто указывает на возможность мирной эволюции современного урбанизма в социальном вопросе. Однако дальнейшее исследование (особенно в специальном курсе) покажет, что относительное неравенство положения городской буржуазии и городского пролетариата продолжает увеличиваться, так как поистине грандиозные достижения современной муниципальной техники в деле рафинированного потребления, с одной стороны, а с другой – тот словесный шум и прожектерство и те паллиативы, которые лишь в сравнительно скромном числе случаев осуществлены реально, не смогли удовлетворить растущие потребности производительного города. Они не смягчили противоречий, которые муниципальная жизнь нагромождает теперь на каждом шагу с молниеносной быстротой, параллельно с поступательным процессом капитализма. Суммируя сказанное, мы, после конкретного анализа, видим, что всеми своими важнейшими социальными признаками большой капиталистический город ярко иллюстрирует те противоречия, которые К.Маркс и Фр.Энгельс раскрыли, как имманентные капиталистической системе в ее целом. Вне этого анализа и этой общественной связи город-гигант кажется таинственным чудом XX столетия – фетишем, аналогичным товару, его породившему. Наоборот, после применения научно-объективного метода исследования, его рождение, рост, признаки и “судьба” становятся естественными и понятными. Нами не отмечен еще последний основной признак большого города, а именно его высокая цивилизующая и культурная роль в противоположность тому, что еще Карл Маркс назвал “идиотизмом деревенской жизни”, порожденным косностью, традиционностью, консерватизмом и предрассудками деревни, особенно же деревни с натуральным хозяйством или с пережитками ее. Этот факт настолько бесспорен и общеизвестен, что он не требует подробных доказательств. Большой город есть чуткий барометр и аккумулятор всей культурной жизни страны. В большом городе находятся руководство политическими партиями, государственная администрация и парламент. В нем сосредоточены высшие учебные заведения, а равно исследовательские институты, научные общества и академии с их кабинетами, лабораториями, обсерваториями, опытными станциями. В нем функционируют бесчисленные издательства с колоссальными книжным, журнальным и газетным материалом, библиотеки, читальни, музеи, выставки – вплоть до международных выставок, привлекающих издалека сотни тысяч приезжих. В нем читаются публичные лекции, даются концерты, общедоступные и камерные, множатся театральные спектакли, устраиваются съезды специалистов и международные конгрессы. Большой город привлекает к себе цвет энергии, ума и таланта всей тяготеющей к нему территории – молодые силы, которых он воспитывает, развивает, вовлекает в грандиозный процесс соревнования, отбора и жизненных побед. Над неслыханной в прежние эпохи технической энергетикой и феноменально ускоренным экономическим обменом веществ в нем возвышаются и изощряются “надстройки” политическая, научная, художественная, философская, в свою очередь воздействующие на технико-экономический базис. Однако весь этот мощный и стихийный круговорот интеллектуальной энергии воздействует далеко не равномерно на разные классы, достигая для городских низов лишь простого повышения, по сравнению с деревней, процента грамотных. Здесь мы восходим на кульминационный пункт процессов городской интеграции и дифференциации с заложенными в них грозными противоречиями. Действительно, в тесной связи с этой повышенной, но болезненно неравномерной пульсацией культуры в большом городе стоит отмеченная многими урбанистами и историками его революционизирующая роль, которая относит нас к выходящим из нашей программы курсам истории социальных и революционных движений. В этом отношении современный большой город, накопивший в себе так много горючего материала, лишь повторяет в сильно увеличенном масштабе подвиги своих предшественников. Сосредоточение в городах массы подвижного, развитого и в большей части недовольного, смелого, легко организующегося населения издавна выдвигало его в роли удачного инициатора и умелого проводника назревших политических или социальных переворотов. Напротив, крестьянские восстания, возникавшие стихийно, распыленные в необъятной и неорганизованной деревне, не имея в большинстве случаев даже единой обдуманной цели и подходящих ударных средств, расплывались в длительных, кровопролитных и жестоких “жакериях”, “пугачевщинах” и в конце концов исходили кровью, задавливались по частям и почти никогда не приводили к решительным результатам. Весьма любопытными и полезными для уразумения интеллектуализирующей роли города могут быть новейшие исследования психологии. “Сознание, – говорит проф. Д.Драгическо, – возникает из бессознательного лишь при следующих условиях: когда психические состояния новы, сложны, различны или противоположны, и всякий раз, когда нарушается та или иная привычка”. Гербард также сводит тайну происхождения сознания к конфликту представлений: “Из столкновения противоположных представлений рождается сознание, сходные же представления сливаются”. “Согласно общему закону нашей умственной природы, – говорит Бэн, – перемена впечатлений важна для сознания в любой его форме. Факты доказывают, что постоянное и однообразное раздражение не производит никакого влияния на органы чувств (примеры: движение земли, давление воздуха и т.п.)”. Таково же мнение Гефдинга: “Благодаря испытываемым им переменам, сознание пробуждается от состояния рассеянности. Пробужденное сознание изощряется и повышается контрастами и переменами. Напротив, вполне однообразное и неизменное состояние может вести к исчезновению сознания. Однообразные впечатления действуют усыпляющим образом”. Наконец, проф. П.Коллэ, повторяя неоднократные утверждения К.Маркса, Гумпловича, Плеханова, формулирует закон, по которому “умственное развитие обратно пропорционально степени изоляции индивида”. Становится понятным, почему дитя большого города, которое воспитывается, развивается и действует среди самых разнообразных впечатлений и ярких контрастов, находясь в общении с множеством индивидов разных групп, профессий и воззрений, достигает того уровня умственного развития, которое недоступно для сельского Робинзона. 2. ДЕМОГРАФИЧЕСКИЕ ПРИЗНАКИ В предыдущем параграфе мы рассмотрели основные социальные признаки современного города, определяющие его динамику и структуру. Однако для городского хозяина, особенно же для его социальной политики, важна ориентировка также и в тех менее характерных признаках, которые выявляются на основе статистики народонаселения и могут быть названы “демографическими”. Среди этих признаков мы рассмотрим в беглом очерке: а)рождаемость, б)смертность, в)численные отношения между полами, г)возрастные отношения и д)брачность городского населения. Как будет видно, перечисленные признаки по своим свойствам далеко не имеют столь устойчивого и бесспорного характера, каким отличаются основные социальные признаки городов, причем в них сильно выражены, на ряду с общественными, и чисто биологические моменты. В отношении рождаемости еще четверть века тому назад господствовал взгляд, что уровень таковой в некоторой степени обратно пропорционален величине населенного пункта и что, в частности, большие города, с их фабричным трудом, изнашивающим организм, с их неблагоприятными гигиеническими условиями, бедностью пролетарских масс и подчинением всех сторон жизни денежному рационалистическому хозяйству, уменьшают плодовитость женщин. Иначе говоря, господствовал известный взгляд Мальтуса, по которому главным образом бедность, скученность и болезни препятствуют размножению населения “в геометрической прогрессии”. Однако более пристальные исследования выяснили, что, хотя общая городская рождаемость действительно ниже, чем деревенская, но понижение коэффициента этой рождаемости наблюдается не среди бедного, а среди состоятельного населения. Буржуазия и рантье избегают многосемейности, 1)не желая дробить приобретенного имущества между многими наследниками, 2)не желая иметь лишних расходов и забот, и 3)не желая компрометировать тяжелыми родами наслаждения личной жизни и красоту женщин. Отсюда – аборты, принимающие за границей массовый характер именно в богатых классах, несмотря на “нелегальность” этого способа уклонения от родов, а также ряд других презервативных мер (“система одного ребенка” в городах Франции и Zweikindersystem в немецких городах). Наоборот, те, кому терять нечего, и те, кто не изощрен в борьбе с природой, плодятся, повидимому, без ограничений. Влиянием благосостояния на городскую рождаемость занялся французский статистик Бертильон, по исследованиям которого на 1000 женщин в возрасте от 15 до 50 лет рождается, в среднем, в год: В Берлине В Париже В Вене В Лондоне Во всем городе 102 79 153 109 В самых бедных кварталах 157 108 200 147 ” бедных кварталах 129 95 167 140 ” зажиточных кварталах 114 72 155 107 ” еще более зажиточных 96 65 153 107 ” богатых кварталах 63 53 107 87 ” очень богатых квартал. 47 34 77 64 Приведенная таблица указывает на правильное понижение рождаемости по мере повышения экономической состоятельности. Сравнительные данные о рождаемости в городских и сельских поселениях дают по разным населенным пунктам и странам весьма пеструю картину, рассмотрение которой во всех деталях выходит из рамок настоящего курса. В дореволюционной России на 1000 женщин в возрасте 15–50 лет рождалось, в среднем, в губернских городах – 124 человека, в уездных городах – 157 и в деревнях – 204 человека. По другим данным, рождаемость в русских городах достигала в 1910г. 35 и в уездах 45,8 на тысячу жителей. Война и революция, с 1914 по 1919г. включительно, дали резкое понижение коэффициента городской рождаемости, но уже с 1920г. наблюдается, наоборот, повышение таковой, причем во многих городах коэффициент рождаемости превысил еще в 1921г. довоенные нормы. В Германии, при общей для всей страны рождаемости в 36,8 на каждую 1000 жителей, большие города дают около 30 рождений, хотя нередко наблюдаются исключения (преимущественно в индустриальных центрах). Систематическое падение рождаемости из года в год в германских больших городах несомненно, что видно из следующей таблицы: ГОРОДА в 1906 г. в 1907 г. в 1908 г. в 1909 г. в 1910 г. в 1911 г. Берлин 51456 50984 49206 45957 44182 42832 Мюнхен 15817 15018 15097 14334 13835 13497 Дрезден 14327 13699 13344 12706 11733 11095 Лейпциг 14759 14157 13892 13575 14215 13406 Особенно низки цифры рождаемости в больших городах Франции, благодаря чему в них вовсе не замечается естественного прироста. Переходя к вопросу о городской смертности и к сравнению ее с сельской, мы и здесь находим очень пеструю картину, зависящую главным образом от санитарных мероприятий городского хозяйства. Та же причина вызывает такие же разногласия во мнениях у различных специалистов. В этом важном вопросе необходимо разобраться, так как смертность городского населения служит объективным показателем среднего состояния его здоровья, последнее же прямо обусловлено деятельностью важнейшей из отраслей муниципального хозяйства. В XIXв. в Европе руководством по затронутой проблеме служила формула английского статистика Фарра, согласно которой смертность в населенном месте пропорциональна корню 6-й степени из плотности населения. Если смертность в двух населенных пунктах обозначим C и C', а плотность населения – N и N', то C:C' = (N)1/6:(N')1/6. Эта формула имеет абстрактно-логический характер, и если бы не существовало сознательного вмешательства санитарной техники, оказывающей решающее влияние на естественные последствия скученности людей в одном месте, то мы могли бы, вероятно, всецело руководствоваться упомянутой формулой и сейчас. Однако общее состояние городской гигиены за последние 50 лет в корне изменилось, как мы усмотрим из краткой истории данного вопроса. Превышение смертности над рождаемостью в городах и над смертностью в деревне давало повод первым статистикам (Граунт, Галлей, Петти, Зюссмильх) говорить о вырождаемости городского населения. Того же мнения держался в свое время Руссо, объявивший, что “города являются пропастью, поглощающей человеческий род”, а позднее Фурье, Роберт Оуен и другие. В конце прошлого столетия Ганзен, Аммон, Ад.Вагнер, Ольденберг, В.Моррис, Р.Блетчфорд, не говоря уже о Рескине и Л.Толстом, опираясь главным образом на высокие цифры смертности и низкие цифры рождаемости городского населения, провозглашали знаменитый лозунг: “Назад, в деревню!” Даже в XXв. наши современники, известный гигиенист проф. Г.В.Хлопин в 1903г. и экономист и статистик проф. Н.А.Каблуков в 1918г., выставили ряд цифровых данных, говорящих о значительном превышении смертности в европейских городах сравнительно с деревней. На все подобные указания также с цифрами в руках возражали А.Вебер, Брентано, Момберт, Кучинский. Вообще мнения урбанистов по этому вопросу факта курьезно разделились, причем разные авторы, ссылаясь на те или иные источники, часто приходили к диаметрально противоположным выводам. Жизнь, однако, пресекла этот спор: последние переписи и исследования вполне определенно разрешают вопрос в сторону, благоприятную городам. В последней четверти XIX столетия действительно большинство цифр еще говорило о высшем уровне городской смертности, сравнительно с деревенской; к 1900г. коэффициенты городской и сельской смертности между собой уравниваются, а в течение XXв. соотношения решительно перевернулись: смертность, как правило, становится в большей или меньшей степени обратно пропорциональной величине населенного пункта. Как это ни странно на первый взгляд, но раньше всего последнее правило обнаружило свое действие в России. Еще в конце XIXв., на что указывает и Г.В.Хлопин, русский город давал меньший коэффициент смертности, чем деревня. В 1910г. смертность в наших городах равнялась в среднем 26,3%, а в уездах – 31,2%, хотя в целом ряде антисанитарных городов (Самаре, Саратове, Астрахани, Ростове-на-Дону и других) наблюдалось резкое уклонение от средней нормы. Вообще более благоприятные цифры в городах объяснялись отнюдь не их санитарным благоустройством, которое всегда стояло на весьма неудовлетворительном уровне, а лишь еще менее культурными условиями в русской деревне с ее малоземельем, аграрным перенаселением, гигиеническим невежеством и поистине варварским состоянием в ней как санитарной техники, так и медицинской помощи (один врач в среднем приходился на 10000 сельского населения, вследствие чего в русской деревне, как в средневековой Европе, процветали вредное знахарство и полнейшее пренебрежение правилами гигиены). В Англии и Уэльсе конца прошлого века смертность в округах с большими городами была 22,3, а в округах сельских с малыми городами – 18,5 на 1000 жителей. Одновременно в Пруссии в городах свыше 20000 жителей смертность достигала 28,3, а для всей страны 25,7. Во Франции соответствующие цифры – 30,5 и 23,4, причем средний возраст умирающих в целой стране был равен 42 годам 2 мес., а для Парижа – 28 лет 19 дней. Между тем в начале XXв. наблюдается уже обратное соотношение между городами и деревней. Позднее всего оправдались новые выводы в Соединенных штатах, как это показывает следующая приводимая Н.А.Каблуковым таблица, относящаяся к самому началу XXв. Число смертных случаев на 1000 жителей Сельского населения Городского населения Города свыше 100 тыс. жителей Столичный округ Для всех возрастн. групп 15,34 22,15 21,62 24,61 До 1 года 121,21 243,32 236,81 264,35 ” 5 лет 37,12 80,40 78,00 89,25 От 15 до 15 лет 4,03 6,21 5,96 6,16 ” 15 ” 45 ” 6,82 10,80 10,71 12,07 ” 45 ” 65 ” 15,19 16,27 26,62 31,52 Свыше 65 лет 67,83 88,60 89,76 96,62 Как мы можем убедиться, формула Фарра весьма еще близка к приведенным данным. Однако исключительно энергичная санитарная работа, проведенная американскими муниципалитетами и общественными организациями за последние 20–25 лет, в корне перевернула неблагоприятное для городов положение. Напр., в Нью-Йорке в 1872г. смертность равнялась 31 на 1000 (всего 185737 смертей), в 1902г. – 25 на 1000 жителей, а в 1923г. – 12 на тысячу (69452 смертей). В Германии в 1900г. мы имеем уже цифры, благоприятные для городов вообще и для больших городов в особенности, так что формула Фарра теряет для данного времени всякое значение. Общая для всей Германии цифра смертей составляла в то время 23,2 на 1000 жителей, а для Берлина – 20,0, для Дрездена – 20,7 и т.д., причем только 8 больших городов давали высшую против средней для всего государства цифру. Сведения за 1924г. дают нам следующие цифры, указывающие на громадный санитарный сдвиг в больших городах и оправдывающие приведенный нами новый закон смертности: Амстердам 9,0 Дрезден 11,9 Мюнхен 12,5 Глазго 15,9 Манчестер 13,7 Кельн 10,8 Лондон 12,0 Париж 14,2 Стокгольм 10,9 Копенгаген 12,5 Москва 14,5 Чикаго 11,1 Цюрих 12,5 Варшава 15,0 Лейпциг 11,2 Бирмингам 11,5 Филадельфия 12,9 Ленинград 16,1 Гамбург 11,6 Женева 13,2 Будапешт 19,1 Нью-Йорк 11,7 Вена 13,3 Берлин 11,8 Ливерпуль 13,4 Сельские местности –около 20 Таким образом, сказанное выше разногласие делается для нас понятным: все зависит от того, какую эпоху брали те или иные авторы как источник для своих выводов. Обращаясь к объяснению изложенного нами нового явления, а именно понижения смертности в городах и особенно в больших городах, необходимо обратить внимание не только на лучшую санитарно-медицинскую технику, которая, как многие думают, сама по себе едва ли могла бы преодолеть результаты неблагоприятных условий жизни в больших городах (скученность, недостаток свежего воздуха и света, нервность жизни и т.п.). Большое значение имеет здесь влияние возрастных групп, а именно тот факт, что в городах преобладают рабочие в цвете сил, а дети и старики, с их усиленной смертностью, остаются в значительном числе случаев в деревне. С.А.Новосельский, исследуя этот вопрос в довоенной России, после соответствующих исправлений коэффициентов, пришел даже к тому выводу, что “смертность городского населения у нас все-таки значительно выше смертности сельского населения”. Если принять смертность в 50 губерниях Европейской России за 1000, то, по мнению т.Новосельского, получится, при надлежащих исправлениях, следующая смертность: Все городское население 1070 Сельское население 993 Города свыше 100 тыс. жит. 1137 Прочие города 1037 Одесса 919 Саратов 1335 Астрахань 1450 Петербург 1156 Москва 1314 При всей важности упомянутых исследований, надлежит отметить, что приведенные цифры, как относящиеся к 1897г., ныне устарели, последние же данные говорят о понижении смертности всех возрастных групп как раз в крупных городах СССР, Германии, Англии, Дании, Нидерландов, а в последние десятилетия – и Соед. штатов. Муниципально-санитарная техника празднует здесь блестящую победу над искусственными условиями городского общежития, и, если бы господствующая хозяйственная система это дозволяла, тот же успех был бы несомненно достигнут и для рабочих кварталов, в которых смертность, как это было указано в предыдущем параграфе, до сих пор превышает на 100–150% средние цифры городской смертности, давая естественную убыль в городах пролетарского населения, которое пополняется с лихвой лишь действием экономических факторов. Из городских профессиональных групп, по сведениям А.И.Чупрова, наивысшую смертность на тысячу живущих в возрасте 24–45 лет дают: прислуга в гостиницах и трактирах (22,6), чернорабочие без определенной специальности (20,6) и уличные разносчики съестных припасов (20,2), а наименьшую смертность – адвокаты (7,5), садовники (5,5) и духовенство (4,6). Что касается численного соотношения между полами (вопроса, важного для экономики города в виду большей производительности мужского труда), то в нашей урбанистической литературе чаще всего высказывались следующие более или менее априорные положения: 1)в городах наблюдается преобладание мужчин, а в селах – женщин, так как город привлекает преимущественно мужскую рабочую силу; 2)величина мужского преобладания в городе прямо пропорциональна величине последнего, так как “чем больше город, тем легче найти в нем работу”; 3)с течением времени относительное количество женщин в городе имеет тенденцию расти по мере того, как временные переселения сельских рабочих в города становятся постоянными, т.е. упрочивается связь с городом городских иммигрантов. Однако более широкое исследование данного вопроса приводит к выводу, что приведенные положения безусловно верны только по отношению к большим и отчасти средним русским городам (Ленинград, Москва, Ростов-на-Дону, Казань, Архангельск, Ярославль, Пермь и т.д.) и только для довоенного времени. Вообще в разных странах и разных городах наблюдаются весьма различные численные отношения между полами, которые должны учитываться в каждом случае особо. Напр., в Сибири и Соединенных штатах Сев. Америки заметно резкое преобладание мужчин в городах. Наоборот, в больших городах Германии, по вычислениям Георга Майра, на 1000 мужчин приходится 1059 женщин, тогда как во всей стране – на 1000 мужчин – 1023 женщины. В Берлине на 1000 мужчин приходится 1092 женщины, и, следовательно, пропорция приведенного выше правила перевертывается. То же и в Англии: по сведениям Р.Майо Смита, в английских городских округах на 100 мужчин приходится 109 женщин, а в сельских – на 100 мужчин – 101 женщина. Причины означенного колебания численно-половых соотношений многообразны, но большинство из них сводится к экономическим факторам. Быстро растущие пролетарские центры обыкновенно отличаются перевесом мужчин над женщинами; наоборот, в буржуазных городах с установившейся индустрией женщины часто имеют перевес, так как домашняя прислуга, достигающая в таких городах 7–8% всего городского населения, – на 80% женская, и женщины пополняют кадры многочисленной проституции, зарегистрированной и тайной, осевший же в таких городах более или менее прочно пролетариат переводит своих жен из деревни на постоянное жительство. Гораздо больше правильности замечается в соотношениях возрастных групп. Производительный город сосредоточивает у себя повсеместно население рабочего и полурабочего возрастов (15–70 лет), при сравнительно небольшом количестве детей и глубоких стариков. Городское население самодеятельного возраста составляло до войны в Лондоне – 64,4%, в Петербурге – 77% и в Москве – 78%. Георг Майр приводит следующую ориентировочную таблицу для европейских городов: Возрастное построение городского населения (в процентах) 0–10 лет..........18,83 10–20 лет........17,50 20–30 лет........24,10 30–40 лет........15,43 40–50 лет........10,89 50–60 лет.........7,29 60–70 лет.......3,95 70–80 лет.......2,02 80–90 лет.......менее 1 Изложенное построение называется луковицеобразным, по аналогии с луковицей, в которой замечается утолщение начиная от основания, а затем оно идет на убыль сначала быстро, а потом с уменьшающейся постепенностью. Графическое сходство с луковицей еще более заметно в возрастной структуре дореволюционного Петрограда и Москвы, так как второе десятилетие, вследствие значительного количества несовершеннолетних рабочих, уже дает утолщение, как это видно из следующей таблицы, приводимой проф. Каблуковым (Статистика, изд. 1918г.). На тысячу жителей приходится: В возрасте Мужчин Женщин Мужчин Женщин 0–10 лет 137 167 118 157 10–20 ” 213 169 234 177 20–30 ” 300 233 288 234 30–40 ” 180 178 183 175 40–50 ” 98 112 104 117 50–60 ” 46 74 46 75 60–70 ” 19 45 20 47 Свыше 70 лет 7 22 7 18 Эта таблица ярко отображает для дореволюционного времени жизнь наших столичных и в то же время индустриальных центров. Дети до 10 лет – в деревне, свыше 10 лет они уже начинают работу на городской фабрике. В цвете сил мужчин больше, чем женщин, остающихся в значительной своей части в деревне. Изношенные непосильным трудом мужчины раньше умирают, чем женщины. В сельских же местностях график возрастной структуры дает повсеместно более или менее правильную пирамиду. Наконец, что касается брачности городского населения, то она повсеместно дает более высокие цифры для городского, чем для сельского населения, причем означенный перевес достигает в некоторых странах 50%. Это наблюдение часто вызывало недоумение, так как у земледельца имеется больше побуждений вступить в брак, дающий ему помощницу в хозяйстве, чем у промышленных групп населения, и общая брачность земледельческих стран (России, Венгрии, Сербии) всегда была выше, чем стран индустриальных. Однако мы легко поймем сравнительно высокую брачность в городах, если примем во внимание, что в последних находится относительно больше лиц брачного возраста. Особняком стоит сложная проблема городской преступности, освещаемая уголовной и моральной статистикой. Преступность, как правило, выше в крупных городах, чем в средних, а в средних городах – выше, чем в мелкогородских и сельских поселениях, несмотря на более высокий культурный и образовательный уровень в городах. Некоторые урбанисты, как, напр., Вандервельде, склонны объяснять это явление большим количеством раскрытых городских преступлений, благодаря лучшей организации в крупных центрах прокуратуры, а также политического и уголовного розыска. Однако упомянутое объяснение колеблется, во-первых, фактом образцовой организации последних учреждений в западноевропейской деревне и, во-вторых, интенсивным ростом в городах числа самоубийств, обычно сопутствующих другим видам преступности. Это число, как известно, прямо пропорционально величине населенного пункта и прогрессирует вместе с поступательным процессом капитализма. Так как затронутая проблема имеет сравнительно мало отношения к коммунальному хозяйству, мы считаем ее выходящей из рамок настоящего курса и ограничимся констатированием этого последнего интересного социального признака больших городов. Впрочем, нам думается, что острая борьба за существование и городские соблазны, в связи с безработицей и все растущими в крупных центрах кадрами лумпен-пролетариата, дают для людей, не привыкших мудрствовать лукаво, достаточные и приемлемые объяснения обоим цитированным фактам. Преступники, как социальная и даже своеобразно организованная группа, имеют свою резиденцию и свой “экономический базис” в крупных городских центрах. ГЛАВА ЧЕТЫРНАДЦАТАЯ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРИЗНАКИ И ФУНКЦИИ ГОРОДА В ЕГО СВЯЗИ С ДЕРЕВНЕЙ 1. ГОРОД И ДЕРЕВНЯ В предыдущей главе мы рассмотрели так называемые “социальные” признаки современного города, причем убедились в экономической природе и происхождении большинства из них. Предметом анализа настоящей главы являются чисто экономические признаки и функции города, но города не как коммунальной или государственной единицы (о чем речь пойдет во второй части курса), а как суммы частных хозяйств, органически связанных между собой и с господствующей системой народного хозяйства. Ясно, что муниципальное хозяйство и в своей организации, и в своих средствах, и в выборе своей политики непосредственно вытекает из общей экономики города и зависит от нее почти во всех своих частях и деталях. Вести, а тем более строить городское хозяйство, не понимая и не учитывая существенных элементов этой экономики, значило бы то же самое, что строить корабль, не зная основ кораблестроения или вести его наугад, не сообразуясь ни с географией, ни с фарватером. Первый и важнейший экономический признак современного хозяйственно-производительного города, который, как уже указывалось в первой главе, должен входить в самую его дефиницию, основан на виде труда самодеятельной части городских жителей: последние заняты обрабатывающей промышленностью или торговлей. Отсюда, в виде логического следствия, вытекает и второй экономический признак города, не совсем правильно выдвигаемый многими урбанистами, с легкой руки В.Зомбарта, как признак дефиниционный: это – оторванность от сельского хозяйства, или употребление городом продуктов чужого земледельческого труда. Упомянутый признак неизбежен в капиталистическом городе, так как земледелие само по себе требует незаселенных пространств, а при значительной плотности населения и при высокой ренте городской земли, находящейся, в массе своей, в частной собственности, сельскохозяйственная эксплуатация таковой с частнохозяйственной точки зрения безусловно невыгодна, рентабельность же имущества – главный критерий политики капиталистических предприятий. Для советских городов положение в данном отношении до поры до времени мало меняется, так как они застроились и развились при товарно-капиталистической системе, а непосредственно после революции, по целому ряду причин, принадлежащая им незастроенная земельная территория еще сократилась, а густота городского населения увеличилась. Комбинируя приведенные основные признаки, элементарная экономия весьма часто отожествляет город с промышленностью и торговлей, а деревню – с сельским хозяйством и сводит взаимодействие между городом и деревней к взаимоотношениям обрабатывающей промышленности и сельского хозяйства. Грубо теоретически такая упрощенная концепция, основанная на известном логическом софизме “pars pro toto”, все же не может почитаться ошибочной, так как в современных больших городах Европы и Сев. Америки только от одного до двух процентов жителей заняты сельскохозяйственным трудом, а интенсивная концентрация в городах обрабатывающей промышленности не возбуждает сомнений; с другой стороны, в сельских общинах Западной Европы и Северной Америки земледелие практикуют 67%, а в СССР – свыше 72% самодеятельного населения. Тем не менее, в научной “теории современного города” и основанном на ней муниципальном планировании надлежит не только руководствоваться типичными схемами, но, по возможности, следует учитывать и реальную экономическую данность во всей ее сложности. Город занят обрабатывающей промышленностью и торговлей, а деревня – сельским хозяйством. В эту классическую формулу, выявляющую современное общественное разделение труда в его простейшем виде, необходимо, в целях точного учета экономической действительности, внести следующий ряд дополнений и поправок. Во-первых, нельзя упускать из виду, что город есть не только производительный, но и хозяйственнопотребительный организм. Вся техника коммунального хозяйства, как оно понимается капиталистическими государствами, ориентируется на последнюю сторону города и предназначена к удовлетворению индивидуальных и коллективных потребностей горожан, в особенности же городской буржуазии. Уже по одной этой причине нельзя безусловно отожествлять “промышленное и торговое” с “городским”, так как муниципальные потребности гораздо шире специальных нужд промышленности и торговли и проявляются в иной плоскости. Одним словом, промышленность и торговля сопутствуют городу, но далеко не исчерпывают его содержания. Во-вторых, город занят не только промышленностью и торговлей. Даже наиболее резко отделившиеся от сельского хозяйства крупные английские и германские города имеют в своем составе, как мы видели, первые – 0,8%, а вторые – 1,4% жителей, занятых сельским хозяйством. Для французских и итальянских городов соответствующий средний процент равен 2,5, для Венгрии и ЮгоСлавии – около 6% и для городов СССР – свыше 15% (принимая в расчет не только крупные индустриальные центры, но и прочие “официальные” города, средние и малые). Нельзя не отметить, что все указанные проценты вычислены для “сити”, после же включения “Большими” Лондоном, Берлином, Парижем, Веной, Москвой в свой состав обширных сельскохозяйственных территорий, эти проценты следует в соответствующих случаях по крайней мере удвоить, что составит для мирового города многие десятки тысяч жителей, занятых сельским хозяйством. Кроме того, известно, что отдельные европейские города специально и широко развили у себя известные сельскохозяйственные отрасли, как, напр., Дортмунд – молочное хозяйство, Ницца – цветоводство, Думбах, Требра, Родгейм – фруктовые сады, город Орса в Швеции построил все свое муниципальное хозяйство на лесоводстве и т.д. Наконец, как мы знаем, на ряду с хозяйственно-производительными торговыми городами существует многочисленная группа городов особого предназначения – курортов, учебно-воспитательных центров и чисто административных пунктов, занятых не промышленностью и торговлей, а не хозяйственными, хотя и общественно-полезными, занятиями: лечением, учением, государственной службой. К этим последним “городам” приведенная выше формула вовсе не относится, но, поскольку они остаются юридическими городами и продолжают вести муниципальное хозяйство, учитывать тот минус, который они вносят в общую городскую продукцию хозяйственных благ (потребительных ценностей), необходимо. В-третьих, город занят не только обрабатывающей, но отчасти и добывающей промышленностью. Мы уже приводили особую и притом довольно многочисленную категорию “горнозаводских городов” в Европе и Америке. В СССР целый ряд средних и небольших городов, развившихся из поселков, которые получили административное или учебное значение, заняты добывающей промышленностью, а горнозаводские рабочие поселки, как правило, причислены к “поселениям городского типа”. Таким образом, классическая формула усложняется: на ряду с городом и деревней появляется третья категория “поселений городского типа”, занимающих как бы среднее место между городом и деревней. Экономика этих поселений, а тем более их хозяйство сильно отличается от настоящей городской экономики и муниципального хозяйства. Резко активный баланс, небольшая социальная дифференцированность населения, временность существования таких поселков (в виду истощимости запасов угля, металлов, нефти и т.п.), низкая их людность, более чем скромный коммунальный бюджет вплоть до однообразия и интеллектуальной скудости жизни, – все отличает их от города. Однако же в общей статистике, к сожалению, такие заводские поселки чаще всего фигурируют теперь наравне с городами, извращая до известной степени суммарные выводы урбанизма. В-четвертых, деревня занята не только сельским хозяйством в узком смысле этого слова (т.е. полевым хозяйством и животноводством). К основным занятиям деревни следует еще причислить прежде всего: а)лесное хозяйство (с первоначальной обработкой), б)охоту и в)рыбную ловлю. Город оказывается оторванным и от этих отраслей народного хозяйства, играющих в России далеко не второстепенную роль. Из 126-миллионной добычи пушнины во всем мире (в рублях) 55 млн падает на Сибирь, а по ценности добываемой рыбы Россия до войны занимала первое место. Далее, в организационный строй сельскохозяйственных предприятий, имеющих свою главную резиденцию в деревне, следует отнести и целый ряд технических производств, ориентирующихся не на потребителя, а на сырье. Те из сельскохозяйственных технических производств, которые ориентируются на потребителя (пивоварение, мукомольный промысел и др.), отрываются от сельского хозяйства и постепенно отходят к городу, и, наоборот, сельскохозяйственная обрабатывающая промышленность, ориентирующаяся на сырье (производство спирта из картофеля, свеклосахарное производство, сушка и консервирование овощей и т.п.), входит в организационный строй, т.е. в составную часть сельского хозяйства, и преимущественно принадлежит деревне. В-пятых, деревня занята не только сельским хозяйством (в узком и широком смысле), но и обрабатывающей промышленностью не сельскохозяйственного типа. Прежде всего – это кустарные промыслы, которые на Западе и в Сев. Америке играют теперь маловажную роль по сравнению с городской фабрикой, но в СССР сохраняют почти все свои позиции и продолжают развиваться. “Контрольные цифры народного хозяйства на 1926/27г. дают нам следующую интересную таблицу доходов крестьянского хозяйства СССР (в миллионах рублей): Статьи доходов 1923/24 1924/25 1925/26 1926/27 От реализации сел.-хоз. массы 2777 3920 4874 5252 ” продукт. кустарн. пром. 1000 1145 1300 1430 657 803 910 От прочих промыслов (лесного, пушного, 481 извоза и проч.) Всего – – – 7592 Таким образом, мы видим, что в настоящее время около одной пятой всех доходов деревни падает на реализацию продуктов кустарной обрабатывающей промышленности, из которых вне деревни (т.е. в городах) реализовано в 1926/27г. на 572 млн рублей и внутри деревни – на 858 млн. Цифры достаточно внушительные. Наконец, на стороне деревни надлежит учесть все те фабрично-заводские, мануфактурные и торговые предприятия, которые по различным причинам находятся вне городов. Ориентировочные цифры о них даны нами в двенадцатой главе. В результате произведенного анализа упрощенная формула элементарной экономии оказывается несколько поколебленной. Становится ясным, что экономическая политика государства не может ограничиться отнесением обрабатывающей промышленности и торговли к городу, а сельского хозяйства – к деревне, но вынуждена конкретно учитывать все дополняющие моменты и уклонения от этой элементарной формулы. Равным образом и городской хозяин в каждом отдельном случае должен знать и учитывать все конкретные экономические особенности как своего города, так и сельской территории, которая к нему экономически тяготеет. Тем не менее, при изложенных оговорках и дополнениях, общая и целая экономическая картина, выраженная в нашей формуле, остается верной: современный город, и особенно большой город, оторван от продуктов питания в том смысле, что он собственными силами может пропитать лишь небольшой процент своего населения, а деревня (за исключением тех селений, которые продолжают прозябать в натуральном хозяйстве) оторвана от производства орудий своего труда, от производства одежды и обуви (в требуемом количестве), от некоторых продуктов питания, напр., чая, соли, не говоря уже о культурном потреблении (книг, газет, музыкальных инструментов, предметов цивилизованного домашнего обихода и т.п.). На основе этого общественного разделения труда строится весь социально-экономический механизм взаимоотношений города и деревни, который мы сейчас воспроизведем в схематическом очерке. Оторванность города от сельского хозяйства и источников питания заставляет его привлекать более или менее равномерно и в требуемом количестве свободную массу сельскохозяйственной продукции. Рыночные цены на эту продукцию, управляемые законом спроса и предложения, в капиталистических государствах стихийно регулируют как этот спрос, так и предложение, а паровой транспорт на искусственных и естественных путях сообщения служит средством доставки продовольствия извне, после обмена известной части городской продукции или, точнее, ее денежного эквивалента – зарплаты рабочих – на сельскую. Ясно, что для города этот продукт городского продовольствия является в значительной своей части необходимым продуктом, служащим для воспроизводства рабочей силы в обрабатывающей промышленности и в другой части для питания остального городского населения; наоборот, тот же продукт для деревни является прибавочным продуктом, общая величина которого определяет уровень товарности сельского хозяйства. Город заинтересован в том, 1)чтобы избыточный продукт деревни был дешев и достаточен для его пропитания, и 2)чтобы емкость сельского рынка соответствовала той части городской продукции, которая не может быть размещена внутри города. В свою очередь, деревня заинтересована в том, 1)чтобы за свою избыточную продукцию, получить по доступным ценам, все нужные ей товары, и 2)чтобы емкость городского рынка соответствовала этой избыточной продукции. Равновесие между городским и сельским производствами и рынками в отношениях: а)количества и качества продукции, б)емкости рынков и в)установившихся цен на соответствующие товары служит важнейшим показателем экономической гармонии в народнохозяйственном организме, поскольку о ней можно говорить при капитализме. Само собой разумеется, что объясненная схема взаимоотношений между городом и деревней построена нами на методе абстрагирования, как бы для изолированного государства. Развитие международных путей сообщения, удешевление транспортных тарифов и вообще нарождение “мирового хозяйства” позволяют в настоящее время отдельным национальным хозяйствам развиваться односторонне, с полным нарушением упомянутого принципа внутренней экономической гармонии, а именно развивать городскую индустрию в ущерб сельскому хозяйству (Англия) или, наоборот, держаться сельского хозяйства в ущерб индустрии (дореволюционная Россия и другие аграрные страны). Однако в первом случае государство находится в полной зависимости от “мирового хозяйства”, т.е. от случайностей истории. Ясно, что индустриальная гипертрофия, при недостаточности сельского хозяйства, в нашу эпоху империалистических войн чревата внутренней хозяйственной катастрофой. Во втором же случае сельское хозяйство, благодаря немногочисленности и слабости городских центров, т.е. обеспеченных и близких рынков сбыта, остается мало рентабельным (низка дифференциальная рента №1 по расстоянию), цены на сельскохозяйственную продукцию незначительны (вследствие недостаточного спроса), что способствует экстенсивности сельского хозяйства; товарность последнего также низка, и пережитки натурального хозяйства ликвидируются с трудом. Вообще при односторонней аграрной ориентации народное хозяйство во всей стране находится под знаком косности и застоя, при слабом общем развитии техники, культурных потребностей населения и динамики товарообмена. Все сказанное приобретает особое значение в Советской России, унаследовавшей от старого режима односторонний аграрный тип хозяйства и ныне находящейся в капиталистическом окружении. Главные задачи и лозунги нашей экономической политики последних лет (смычка города с деревней, индустриализация и электрификация, борьба с “ножницами”, режим экономии, районирование и плановость хозяйства) всецело связаны с этой проблемой экономического взаимодействия города и деревни, причем практически к разрешению последней проблемы в СССР уже сделаны важные шаги, но, к сожалению, теоретическая сторона вопроса, в связи с общей теорией трансформационного процесса и с последними конкретными данными хозяйственной конъюнктуры, почти вовсе не разработана научно и еще не вышла из стадии злободневных дискуссий… Тем не менее, хотя правильные взаимоотношения между городом и деревней во многом обеспечивают устойчивость народного хозяйства и служат вернейшим залогом его прогресса, они еще не могут сами по себе обеспечить внутреннее развитие города и его муниципального хозяйства. Избыточный продукт деревни служит для воспроизводства рабочей силы городского населения и для питания (часто весьма роскошного) буржуазного класса города, но и только, ибо кустарная продукция деревни размещается преимущественно внутри самой деревни и для городов вообще имеет второстепенное значение. Базисом муниципальных средств всего городского хозяйства и источником внутригородской капиталистической культуры надлежит признать прибавочную стоимость, вырабатываемую как городом, так и вне его. Понятно, что прибавочного продукта, вырабатываемого в самом городе, недостаточно для осуществления тех грандиозных задач, которые современный крупный центр себе ставит, и последний вынужден при необходимости изощряться в привлечении прибавочной стоимости извне. Основатель теории урбанизма Вернер Зомбарт утверждает, что “существует столько экономически различных типов городов, сколько имеется способов привлекать избыточный продукт деревни”. По нашему мнению, такая формулировка если и не ошибочна, то чересчур узка: речь должна идти не только о привлечении “избыточного продукта тяготеющей к городу деревни”, но также о привлечении в город прибавочной стоимости из других городов, колоний, из государственного казначейства и т.п. Вообще вопрос о создании, привлечении и реализации прибавочной стоимости составляет для современных городов основной вопрос их существования и развития, и поэтому его следует осветить, по возможности всесторонне и ярко. Так как мировой населенный центр обладает наибольшим количеством способов привлекать прибавочную стоимость, то мы и должны остановиться именно на нем, для выяснения поставленного вопроса. Ясно, что соответствующую картину для более мелких городов можно будет получить путем простого сокращения упомянутых способов, в зависимости от особенностей каждого индивидуального случая. Современный мировой город имеет в своем распоряжении следующие важнейшие способы создать и привлечь прибавочную стоимость: 1) Труд фабрично-заводских и мануфактурных рабочих. Выработанная рабочими прибавочная стоимость переходит к капиталистам как прибыль промышленного капитала. Расходуется большая часть этой стоимости в самом мировом городе (на потребление капиталистов и на орудия производства) и лишь отчасти уходит из города при продаже фабричной продукции иногородным купцам. 2) Труд ремесленников. Незначительная прибавочная стоимость остается в руках этих последних и целиком расходуется в городе, поскольку она не поглощается налогами, прямыми и косвенными. 3) Труд строительных рабочих. Прибавочная стоимость также остается в городе, переходя в ценность городских построек. 4) Деятельность торговых посредников. Закупая жизненные продукты и сырье вне города, купцы полученную ими прибавочную стоимость (разницу между местной оптовой ценой и рыночной ценой в городе) реализуют в последнем и в городе же расходуют полученную торговую прибыль. Магазинная торговля также является средством привлечения прибавочной стоимости извне, поскольку товары продаются приезжим из других городов и деревень. 5) Деятельность колониальных коммерсантов. Колониальная политика государств позволяет мировому центру особенно выгодно закупать сырье в колониях, реализуя в городе обильную прибавочную стоимость. 6) Деятельность банков и других кредитных учреждений. Кредитный процент, получаемый от иногородних клиентов, накапливается в руках акционеров, облигационеров и других денежных капиталистов и расходуется в мировом центре, как резиденции денежной аристократии. 7) Деятельность государственных сановников, чиновников и агентов. Государство внеэкономическим методом, т.е. посредством налогов, привлекает прибавочную стоимость со всей страны (в том числе и колоний) и расходует ее в мировом центре на жалованье своим многочисленным служащим, имеющим в нем свою основную резиденцию, причем расходует больше, чем оно посредством тех же налогов берет из города. 8) Рента городских земель. Эту ренту, непрерывно возрастающую, а равно незаслуженный прирост ценности (капитализированную ренту) получают городские землевладельцы и домовладельцы, расходующие ее в том же городе. 9) Правительственные субсидии (дотации, субвенции и т.п.). Прибавочная стоимость, полученная государством налоговым путем, непосредственно расходуется на коммунальное хозяйство города. 10) Земельная рента деревни. Она расходуется путешественниками во время городского сезона, приезжими помещиками, проводящими зиму в мировом городе, и т.д. Пункты пятый, шестой, седьмой и десятый естественно наводят на мысль об экономической эксплуатации деревни городом. Этот вопрос, специально разработанный Каутским и затем В.И.Лениным, принадлежит к числу спорных в экономической литературе. Одни (С.Булгаков, Э.Бернштейн) отрицали упомянутую эксплуатацию, указывая на эквивалентность взаимных услуг города и деревни, а также на громадное значение города как рынка для сельского хозяйства и на его роль в деле преобразования и рационализации земледелия. Другие (Каутский, Ленин) усматривали эту эксплуатацию в факте отлива ценностей из деревень в города без эквивалента. Сказанный отлив происходит в следующих формах: 1)по мере развития товарного обращения между городом и деревней примитивное, тайное ростовщичество вытесняется особыми учреждениями, имеющими свое местопребывание в городе или заимствующими свои капиталы у городских капиталистов, а именно банками, ипотечными и другими, и кредитными товариществами, которые взыскивают с деревни процентную дань за предоставление необходимого ей сельскохозяйственного кредита; 2)по мере роста земельной ренты, крупные имения сдаются арендаторам, или поручаются наемным лицам, а рента расходуется в крупном потребительном центре, т.е. в городе; 3)деревня уплачивает казне поземельные налоги и сборы, которые в большей степени расходуются не на деревенские, а на городские нужды. Параллельно с объясненной экономической эксплуатацией, по мнению Каутского, происходит и материально-агрономическая эксплуатация, “так как усиленный отлив из деревни жизненных средств (хотя бы и за эквивалент) сопровождается обеднением земли питательными веществами, причем прогресс земледельческой техники, далеко не вознаграждая этой потери, ведет к прогрессирующему улучшению методов высасывания из земли соков”. Наконец, момент эксплуатации заключается в искусственно вздутых ценах на городскую продукцию вследствие политики протекционизма. Едва ли, однако, можно сомневаться в том, что этот антагонизм между городом и деревней, вызываемый эксплуатацией последней, есть лишь факт определенной экономической политики капиталистических государств, а не является “неизбежным по самой природе дела”, как утверждал Дюринг, впоследствии опровергнутый В.И.Лениным. Действительно, первая форма эксплуатации может быть ликвидирована широким развитием кредитной кооперации, вторая форма – национализацией земли, третья форма – усиленным обложением городского капитала и обращением государственных расходов на деревенские нужды. Наконец, цены на городскую продукцию могут быть регулированы государственной властью путем весьма разнообразных мер, свидетелями которых мы были в 1924/25г. при борьбе с “ножницами”. Спорной остается агрономическая “эксплуатация”, поскольку техническая интенсификация сельского хозяйства сопровождается не обеднением, а обогащением деревни и поскольку развитие земледельческой техники ведет не только к обеднению земли питательными веществами, но одновременно и к искусственному удобрению земли. С другой стороны, нельзя допускать и недооценки экономической и культурной роли города в его положительном влиянии на сельское хозяйство и благосостояние крестьянина. По словам А.И.Рыкова, “крестьянин своими силами, без помощи города, фабрики, завода, рабочего – не сможет выйти из своей нужды, невежества, неграмотности, бедности”. Действительно: 1)город предъявляет усиленный, равномерный и массовый спрос на продукцию сельского хозяйства и тем не только обеспечивает сбыт излишков этой продукции, но и повышает цены на нее, повышение же упомянутых цен дозволяет интенсифицировать сельское хозяйство, рационализировать и индустриализировать его; 2)город повышает товарность сельского хозяйства, выводя деревню из дикого и косного состояния натурального хозяйства и ликвидируя пережитки последнего; 3)город доставляет в деревню свою продукцию, более разнообразную, высшего качества и, как правило, более дешевую, чем кустарная продукция деревни, так как при фабричной технике с ее повышенной продуктивностью требуется для производства тех же товаров меньше общественнонеобходимого труда – этого единственного источника ценности товаров; 4)город снабжает деревню усовершенствованными орудиями сельскохозяйственного производства – тракторами, электрическими и паровыми плугами, молотилками, сеялками, жатками и т.п.; 5)город как средоточие энергетики, просвещения и интеллектуальной культуры является проводником в деревню этой последней, а именно он воспитывает и посылает в деревню агрономов, землемеров, врачей, ветеринаров, учителей, лекторов, администраторов и т.д.; 6)город, как это было подробно выяснено выше, поглощает избыточное население деревни. В результате проведенного анализа, мы считаем, что теоретическая сторона вопроса об экономических взаимоотношениях города и деревни, по крайней мере в масштабе настоящего курса, достаточно выяснена. Резюмируя сказанное, мы должны признать, что подвести баланс экономическим плюсам и минусам города и деревни, как двум типичным представителям общественного разделения труда, противостоящим друг другу, едва ли возможно. В общем и целом ясно, что при капитализме город имеет примат над деревней; он экономически сильнее деревни, господствует над ней и подчиняет ее своей эксплуатации, причем в корне изменяет сельские экономические отношения. Общие противоречия капитализма, вместе с принципом эксплуатации, отчетливо выступают в стихийном взаимодействии этих двух социальных систем, объективно необходимых при данном хозяйственном строе. Переходная эпоха впервые провозглашает принцип смычки города с деревней, но гармонический синтез между ними, как мы увидим ниже, есть дело будущего. 2. РАЗДЕЛЕНИЕ ТРУДА, ГОРОДСКАЯ РЕНТА И РОСТ ПОТРЕБНОСТЕЙ В ГОРОДЕ Третьим основным экономическим признаком города является интенсивное разделение труда самодеятельных городских жителей, которое некоторыми урбанистами выдвигается даже в виде дефиниционного признака города. Эта особенность последнего уже была нами отмечена в предыдущей главе, как одно из естественных проявлений социальной дифференциации. По общему правилу, которое знает, однако, много исключений, интенсивность разделения труда в городе прямо пропорциональна его величине и достигает своего максимума в мировом городе. Явление это вполне понятно, так как 1)в большом городе рафинированные потребности господствующего класса вызывают спрос на самые разнообразные специальные услуги, 2)в крупном индустриальном центре сосредоточено наибольшее количество различных производств весьма сложного типа – фабричных, заводских, мануфактурных, с далеко идущим техническим разделением труда, 3)самое увеличение объема и плотности городских обществ способствует прогрессу специализации. Вопрос о разделении труда (между прочим и в городах) теоретически очень полно разработан Эмилем Дюркгеймом, заимствовавшим, впрочем, некоторые из своих положений у Огюста Конта. По утверждению Дюркгейма, “разделение труда развивается прямо пропорционально объему и плотности обществ, и если оно прогрессирует непрерывно в течение социального развития, то потому, что общества становятся постоянно плотнее и вообще объемистее”, и далее: “Всякое уплотнение социальной массы, особенно если оно сопровождается приращением населения, необходимо вызывает прогресс разделения труда”. Имея в виду, что из всех современных социальных образований город дает особенно энергичный рост объема и плотности населения, понятно, что прогрессирующее разделение труда им сопутствует. Несомненно, что более или менее успешное сожительство многих миллионов людей на сравнительно ограниченной территории было бы вообще невозможно без их сложного сотрудничества, т.е. применения максимальной специализации, смягчающей или даже вовсе устраняющей профессиональную конкуренцию. Значительная плотность городского населения не препятствует тому, что город вообще богаче деревни с ее ничтожным разделением труда и что крупнейший и населеннейший рабочий центр богаче среднего, а тем более мелкого города, причем интенсивная специализация профессий играет первостепенную роль в объяснении этого явления. Здесь имеется нечто аналогичное с дифференциацией занятий и потребления в животном мире. “На дубе, – говорит Дарвин, – находят до 200 видов насекомых, живущих друг с другом в полном согласии: одни питаются плодами дерева, а другие – листьями, третьи – корой и корнями”. По мнению Дюркгейма, люди подвержены тому же закону: “в одном и том же городе различные профессии могут сосуществовать, не будучи вынуждены вредить друг другу, так как они преследуют разные цели”. Экономические последствия, вызываемые интенсивным разделением труда в большом городе, очень многочисленны, но мы лишь приведем важнейшее из них. Огромная техническая специализация вызывает значительную производительность труда, а эта продуктивность позволяет крупному центру производить товары дешевле, чем в менее крупных городах, и предоставляет первому более выгодную хозяйственную позицию. Стоя на этой позиции, мировой город сравнительно легко побивает своих соперников в борьбе за существование. Четвертым существенным экономическим признаком современного капиталистического города является непрерывный и значительный рост городской ренты или ренты городских земель. Это явление имеет первостепенное значение как в частном, так и в муниципальном хозяйстве: с городской рентой тесно связаны городские финансы, экономическое положение городских домовладельцев и землевладельцев, земельная политика, жилищный вопрос, земельная спекуляция, планировка городов, объем незаселенных пространств в городах, направление и характер средств путей сообщения. Поэтому на упомянутом вопросе надлежит остановиться подробнее. К сожалению, проблема городской ренты составляет один из менее всего разработанных отделов политической экономии, в чем она вполне разделяет судьбу других урбанистических вопросов. У теоретика земельной ренты Рикардо мы не встречаем почти никаких упоминаний о сказанном специальном виде ренты, и это вполне понятно, так как рассматриваемая проблема стала на очереди актуальных проблем лишь во второй половине прошлого столетия, вместе с ростом и уплотнением современных городов. У Карла Маркса мы встречаем лишь правильное утверждение, что рента получается не только с сельскохозяйственных земель, но также и с земель, служащих для застройки и жилища, а равно указание на разницу между земельной и городской рентой: первая исходит из того, что за продукты земли получаются, при неодинаковых издержках, одинаковые цены, теория же городской ренты, наоборот, из того, что при одинаковых издержках получаются неодинаковые цены. Из наших современников наиболее тщательно разработали данную тему Конрад, Фойхт и особенно Визер. Игнорируя субъективные уклоны последних авторов, мы постараемся изложить дело объективно. Нет никакого сомнения в том, что городская рента по существу аналогична с рентой сельскохозяйственной. Это нетрудовой доход, получаемый от пользования землей под жилыми, хозяйственными или деловыми зданиями и постройками, т.е. обслуживающими какие-либо кредитные, страховые или административные учреждения. Если мы вычтем из общего дохода дома часть, падающую на приносимую им прибыль (нормальный годовой процент со стоимости самой постройки), то получим городскую ренту земельного участка под этой постройкой. Упомянутая рента, подобно сельскохозяйственной ренте, носит дифференциальный, т.е. разностный, характер, в зависимости от местоположения и интенсивности застройки, что вполне соответствует сельскохозяйственной ренте №1 и №2. Ясно только, что рента №1 будет в данном случае иметь лишь один вид (рента по расстоянию от центра), а сельскохозяйственная рента “по плодородию” не может иметь в городе соответствующего эквивалента, кроме незначительных разниц в свойствах и удобствах почвы, служащей для застройки. Наибольшее значение для городов имеет городская рента №1 (по расстоянию). Чтобы усвоить ее, удобнее всего двигаться от низкой величины сказанной ренты к более и более высоким. Городская рента №1 возникает тогда, когда застройка земли (напр., на окраинах) оказывается выгоднее, чем ее сельскохозяйственная эксплуатация. От этой естественной низшей нормы, вытекающей из принципа рентабельности, будут подниматься дальнейшие ступени городской ренты, соответственно удобствам и выгодам расположения участков под застройкой. По общему правилу, чем ближе расположены земельные участки к центральным частям города, а именно к его деловым и торговым кварталам, тем выше будет рента по расстоянию, так как рентабельность дома прямо зависит от квартирных цен, последние же зависят от спроса, а спрос на жилые помещения, расположенные поблизости от центра города, конечно выше, чем на более отдаленные квартиры. Городская рента в торговых и центральных кварталах современного большого города часто настолько высока, что частным квартирантам не под силу покрывать ее, и дома в таких кварталах почти сплошь отдаются под доходные предприятия или торговые помещения, для которых, с одной стороны, центральное расположение экономически необходимо, а с другой – и самые высокие квартирные платы доступны. Проведение усовершенствованных и притом дешевых путей сообщения (трамваи, метрополитены) может сильно видоизменить действие изложенной простой схемы, так как удобство расположения квартиры, оказавшейся, напр., у места остановки трамвая, сильно повышается. Отсюда – экономическая важность того или иного направления городских путей сообщения и вообще их максимального развития, – вопрос, который будет нами подробно рассмотрен в “специальном курсе” (по транспортному отделу). Как известно, цена на земельный участок равна капитализированной ренте. Отсюда – необычайная высота цен на городские земельные участки, расположенные в центре больших городов. Напр., В.Зомбарт, ссылаясь на работу Курелля, утверждает, что Society Building купило в центре Нью-Йорка участок в 9800 кв.м по цене 12480 марок за кв. метр(!). Тот же Зомбарт дает, на примере Берна, следующую наглядную иллюстрацию изменения цен на городские участки в зависимости от расстояния от центра города или путей сообщения. При среднем расстоянии от вокзала: Средняя цена кв. метра 1400 метров (сельскохозяйственный пояс) 5,5 франков 1100 ” 9,0 ” 800 ” 11,9 ” 400 ” 27,5 ” 250 ” 40 ” 150 ” 107 ” 100 ” 109,8 ” 400 ” (в сити) 160 ” Дифференциальная рента №1 по расстоянию выступает здесь весьма рельефно. На ряду с рентой №1, городская рента, подобно ренте сельскохозяйственной, имеет и другую форму, а именно №2, которую немецкие экономисты называют рентой по интенсивности застройки (Intensitatrente). При помощи соответствующего капитала можно строить теснее, выше, богаче (горизонтальная, вертикальная, качественная интенсивность). Останавливаясь на самой важной для теории – вертикальной интенсивности, мы укажем, что нижние этажи ценятся больше верхних и что поэтому каждый лишний этаж дает предпринимателю все меньший доход. Наконец, наступает предел, при котором затрата на лишний этаж оказывается экономически невыгодной. Здесь имеется явление, аналогичное с законом падающей производительности затрат в сельском хозяйстве (Gesetz des abnehmenden Stockwerkertrages). По замечанию Визера, город таким образом имеет свою окраину с дешевыми помещениями не только в горизонтальном, но и в вертикальном направлении. Нельзя не отметить, впрочем, что вертикальные пути сообщения (лифты) сильно изменили действие этого “закона”, сведя его на-нет в Соединенных штатах, где дешевые лифты и богатое оборудование ими позволяют заниматься на высоте небоскребов. Весьма любопытны и важны данные многочисленных монографий, указывающие на перманентный и значительный рост городской ренты, а соответственно и цен на городскую землю в течение всего XIX столетия и вплоть до нашего времени. Развитие городских путей сообщения, смягчив это явление, не могло приостановить его. Громадный наплыв населения в города, политика муниципалитетов, благоприятствующая благоустройству буржуазных кварталов, требования торговой рекламы, необычайный расцвет урбанистической роскоши и концентрация капиталов в руках людей и учреждений, готовых на всякие материальные жертвы ради наслаждений, комфорта или деловых соображений, – одним словом, вся конъюнктура капитализма способствовала упомянутому росту городской ренты, который незаслуженно обогатил широкие группы городских домовладельцев и землевладельцев, выдвинув их в первые и влиятельные ряды буржуазии. Особое внимание следует обратить на исключительную рентабельность ночлежных домов и колоссальных домов-трущоб, в роде нашей бывшей Вяземской лавры в Петербурге, которые ускользают от действия законов конкуренции и имеют как бы монополию на “приют” сотен тысяч беднейшего, бездомного, полуголодного населения мировых городов, вынужденного искать себе пристанища и тратящего свои последние гроши на грязные нары, углы, мансарды, которые в общей сложности дают собственникам таких трущоб и земельных участков под ними очень высокую ренту. Наконец, наивысшую ренту дают игорные дома и дома разврата, превращая их владельцев в самых богатых, т.е. “уважаемых”, людей. Приводим несколько цифр, иллюстрирующих сказанный рост городской ренты во второй половине XIXв., когда происходил особенно интенсивный рост городов, а городские пути сообщения еще были сравнительно слабо развиты. В Берлине на одного жителя приходилось: Квартирная плата (в талерах) Стоимость зданий В 1830 году 19,34 368,8 ” 1840 ” 19,16 383,2 ” 1850 ” 19,68 393,6 ” 1860 ” 27,85 557,0 ” 1870 ” 33,71 674,2 ” 1872 ” 35,90 718,2 Сильнее возрастала цена помещений, занятых промышленными предприятиями: она составляла, напр., в Лейпциге за каждую отапливаемую комнату: в 1880г. – 179,37 марки, а в 1885г. – 314,59 марки в среднем. Еще быстрее росли цены на помещения, сдаваемые под лавки и кустарные промыслы. В Вене одно здание сдавалось под столярное заведение: В 1810 ” 1850 ” 1859 ” 1862 ” ” 1800 ” году за ” ” 75 ” ” 300 1200 флоринов ” ” В Праге движение земельных цен за последние десятилетия выражается так: Квадратный метр стоил гульденов: Периоды На главных улицах На второстепенных улицах 1875–1879 37,50 23,50 1880–1884 42 24 1885–1889 50 27 1890–1894 75 39 1895–1900 113 56 В конце XVIIIв. Париж включал в себя 26000 домов стоимостью по 39800 фр. каждый, а всего 1034800000 франков, при цене 28 франков за кв. метр незастроенной земли, а в 1900г. – 83000 домов стоимостью по 130000 каждый, а всего 10790000000 франков, при цене 130 франков за кв. метр. Однако указанный рост городской ренты далеко неравномерен в различных странах. Слабее всего он выражается в Англии, где до войны квадратный метр земли в больших городах стоил в среднем 5–6 немецких марок (в Лондоне: 8–10 марок); дороже городская земля во Франции, Италии и русских дореволюционных столицах, еще дороже в Германии (в Гамбурге, Мюнхене, Лейпциге – 40–60 марок и в Берлине 80–100 марок), и, наконец, наивысшие цены относятся к большим городам Сев. Америки. Нет сомнения, что именно это повышение цен на городские участки стимулирует многоэтажность домов, а именно постройку многоэтажных казарм, небоскребов, домов-сигар и прочих уродливых и негигиенических произведений архитектуры, которыми “славятся” большие города Соединенных штатов, в более слабой степени, Германии, затем – Франции, Италии, России и, наконец, слабее всего – Бельгии и особенно Англии, вообще избегающей многоэтажности. Одним словом, высокая городская рента экономически препятствует горизонтальной интенсивности застройки и гонит дома ввысь. Таким образом чисто внешний признак города всецело обусловлен экономическим законом. Остается невыясненным интересный вопрос, впервые поставленный в урбанистической литературе Д.Д.Протопоповым: почему в Англии и Бельгии – странах с наиболее развитым капитализмом и с величайшей городской концентрацией – городская рента сравнительно низка, а именно в десять раз дешевле, чем в Германии, и почему в самой Германии наиболее промышленные и торговые ее области – район Рура и Северно-западный район (Бремен, Аахен и другие города) – отличаются сравнительно малой высотой городских зданий и просторным расположением городов, а наименее промышленная часть той же Германии – ее восток и центр – застроены особенно высокими и тесно расположенными домами? То же недоумение вызывают и Соединенные штаты, где общая плотность городского населения очень невелика, не смотря на высокую земельную ренту, и только в деловых кварталах строятся небоскребы. Становится ясным, что экономические явления в городах гораздо сложнее, чем они кажутся на первый взгляд, и требуют не столько априорных логических, т.е. чисто дедуктивных, построений, сколько строго эмпирического индуктивного метода исследования, а именно предварительного анализа многих конкретных случаев, которые затем приводят к обобщениям. Сам Д.Д.Протопопов остроумно объясняет недоуменные вопросы, вызванные весьма капризной и мало исследованной городской рентой земельной спекуляцией, которая особенно процветает в Германии, где она поставлена почти научным образом. “Целью объединенного финансового капитала, – говорит названный специалист, – является вовсе не создание жилищ, а тем менее жилищ, удовлетворяющих потребности широких масс населения, а спекуляция землей, быстрое создание крупных состояний и образование новых капиталов как результат спекулятивной работы с землей”. Тем же автором приводятся многочисленные примеры хитроумнейших спекулятивных манипуляций, посредством которых земля, приобретаемая дешево и в большом количестве у немецких крестьян вблизи городов (причем крестьянин, вчерашний производитель ценностей, сам вовлекается в спекуляцию и превращается в паразита), выдерживается без застройки для увеличения спроса и продается затем в розницу по отдельным участкам, на которых строятся там и сям многоэтажные здания, имеющие рекламный характер и повышающие ренту на соседние участки. В результате становится ясным, что изложенная отвратительная спекуляция на острой массовой жилищной нужде сотен тысяч беднейших городских иммигрантов может быть прекращена лишь национализацией земли. Действительно, в советских городах мы не находим никаких следов такой спекуляции. Пятый и последний из существенных экономических признаков городов, имеющих первостепенное влияние как на частную жизнь населения, так и на муниципальное хозяйство, относится к области потребления. Город умножает потребности своих жителей и увеличивает интенсивность этих потребностей пропорционально своей величине и экономической мощности. Общий стандарт жизни горожанина в среднем выше, чем деревенского жителя, и это обстоятельство раньше всего сказывается 1)на заработной плате в городах, 2)на распределении производимых товаров в народном хозяйстве и 3)на сумме уплачиваемых государству косвенных налогов, не говоря уже о громадном культурном значении данного признака. Происхождение этого последнего весьма понятно. Город вообще, и особенно большой город, сосредоточивающий в своих стенах наилучшую технику производства, все средства широкой рекламы, квалифицированных работников, могущих оказывать самые разнообразные услуги в десятках тысяч областей, товары со всего мира и сравнительно значительный процент богатой буржуазии, для которой рафинированное потребление вполне доступно, естественно аккумулирует соблазны, развивает человеческие капризы, желания, страсти и, обладая перманентной возможностью их удовлетворять, создает все новые привычки, обращающие желания в постоянные потребности. К сожалению, в экономической литературе по урбанизму, исходящей исключительно от буржуазного класса (в виду почти полного отсутствия таковой литературы в СССР), слишком редко обращается внимание на тот факт, что удовлетворение рафинированных потребностей одного класса горожан совершается за счет насущных потребностей другого и притом более многочисленного. Экономическое положение городского пролетариата в Западной Европе (особенно во Франции) вообще хуже, чем положение крестьянина, который, как собственник земли и орудий производства, получает не только плату за свой труд, но также и земельную ренту, и прибыль. Правда, в стране с низкой техникой сельского хозяйства, крестьянским бесправием, малоземельем и аграрным перенаселением, как, напр., в дореволюционной России, что твердо установил В.И.Ленин и подтверждали многие специалисты по сельскохозяйственной экономии, благосостояние крестьянина было едва ли не хуже, чем благосостояние пролетария, так как земельная рента первого оказывалась чисто фиктивной и служила лишь страховой премией за неурожайные годы, причем общий заработок крестьянина у нас был часто еще ниже, чем норма платы за наемный труд. Затронутая проблема еще ждет своей научной разработки, как и многие другие урбанистические проблемы. Современная статистика дает нам лишь средние цифры городского и сельского потребления: за границей – вследствие нежелания расчленять положение двух классов горожан, а в СССР – в виду дефектов этой статистики и трудности уловить уровень потребления у различных групп, анонимно покупающих товары. Лишь массовое обследование анкетным порядком личных бюджетов в городских и крестьянских хозяйствах может дать желаемые результаты. Следуя принятому нами методу изложения, проиллюстрируем вопрос о городском и сельском потреблении цифрами, взятыми из русской дореволюционной и современной действительности. Проф. И.Х.Озеров приводит следующие данные, относящиеся к 1900г.: в восточных губерниях России потребление спирта в городах составляло 1,38 ведра на душу, а в уездах – 0,38 ведра; в приволжском районе: в городах – 1,09, а в уездах – 0,26. Таковы же данные о потреблении керосина: в городах на одного жителя – 2 пуда 9 фунтов в год, а на одного сельского, жителя – 4,89 фунта. По исчислению В.И.Покровского, чаю в городах потреблялось от 2 до 3 фунтов на душу, а в деревне от 0,38 до 0,08 фунта; сахара в Петербурге – 72 фунта, в городах вообще – 32,5 фунта, а в деревне – 6 фунтов. Приведенные данные свидетельствуют о значительном превышении до революции благосостояния городских жителей сравнительно с деревенскими. Даже хлебные, т.е. чисто сельские продукты, деревня потребляла в меньшем количестве, чем города (потребляющая полоса – 14,71 пуда на душу в год, производящая полоса – 16,99 пуда, а города – 18 пудов). В годы гражданской войны и военного коммунизма (особенно же в голодный год) питание городского населения резко падает, повышаясь затем в годы нэпа, на что указывает следующая таблица: Потребление хлебных продуктов (пудов на душу в год) Время потребляющая полоса производящая полоса – – 1918/19 Город 9,35 1919/20 11,37 16,25 11,62 1920/21 11,89 11,34 9,82 1921/22 11,38 8,23 10,27 1922/23 14,47 16,80 13,13 1923/24 15,65 17,38 12,82 О потреблении всех товаров за последние годы в СССР дает представление следующая таблица, касающаяся земледельческого (сельского) и неземледельческого (городского) населения. Покупка товаров населением СССР (в миллионах черв. руб.) Годы Земледельческое Неземледельческое 1923/24 3693 3835 1924/25 5053 4988 1925/26 6281 6935 1926/27 6789 7623 Если мы возьмем покупку одних промышленных товаров, то земледельческое население в 1925/26г. купило их на сумму 3325 тысяч рублей, а неземледельческое на 3101 тыс. рублей. Принимая во внимание соотношение численности земледельческого и неземледельческого населения СССР, мы придем к выводу, что общее потребление городских жителей по прежнему значительно превышает потребление сельского населения. Этот вывод подтверждается еще рельефнее данными о поступлении акцизов в государственную казну за 1924/25г. по важнейшим предметам потребления (кроме хлебных продуктов, не облагаемых акцизами), а именно текстилю, сахару, соли, спичкам, нефтепродуктам, табачным изделиям, чаю, кофе, пиву, галошам, свечам и т.п. Душевая тяжесть обложения деревенского населения Союза составила 1 р. 11,8 коп., рабочего населения 6 р. 02 к., прочего городского населения – 24 р. 17,1 коп. Покупательная сила города оказывается во много раз выше, чем деревни. Что касается, наконец, тех потребностей населения, которые удовлетворяются деятельностью муниципального хозяйства в областях санитарной, продовольственной, жилищной, транспортной, внешнего благоустройства и т.п., то мы рассмотрим их в соответствующих отделах специального курса. ГЛАВА ПЯТНАДЦАТАЯ О ЗАКОНАХ УРБАНИЗМА (ГРАДОВЕДЕНИЯ) Высшая и последняя задача всякой законченной номографической дисциплины заключается в раскрытии общих закономерностей в соответствующей группе явлений, т.е. тех постоянств, повторяемостей и единообразий, – одним словом, того порядка в сосуществовании или чередовании явлений, усвоение которого позволяет не только знать, но и предвидеть. Научное предвидение, в свою очередь, позволяет до некоторой степени управлять событиями. Нет сомнения в том, что теория урбанизма, составляя по существу выделившиеся и углубленные в известном направлении части как социологии, так и политической экономии, т.е. двух номографических, или номотетических, наук, должна ставить себе задачей раскрытие и формулирование научных законов в своей области. Тем не менее мы нигде не встречаем соответствующих, сколько-нибудь, систематических и удачных попыток, за исключением сепаратно формулированных “законов” в отдельных отраслях урбанизма, как то: законы Фарра, Мэрио, Швабе, Шимпфа и другие. Как известно, социальные законы вообще не имеют того точного характера, который бы позволил вскрывать и отображать их при помощи математического анализа или даже аритмологии (т.е. скачкообразных функций). Общественная закономерность основана на законе большого числа и может быть измерена только статистическим методом. Как указывал еще Фридрих Энгельс, в общественном порядке мы находим почти исключительно “тенденции”, а не точные законы в естественноисторическом смысле этого слова, по крайней мере при современном состоянии гуманитарного знания. Однако и эти наблюдаемые тенденции, при их правильном истолковании и цифровом освещении, дают богатый материал для предвидения и управления событиями. В области урбанизма, напр., мы уже ставили вопрос о том, какие именно населенные пункты превращаются в города, в каком направлении и почему растут и развиваются или, наоборот, падают данные группы городов. Для практического коммунального работника, для городского хозяина – эти вопросы, которые могут быть разрешаемы не иначе, как при помощи усвоенных ими закономерностей, имеют первостепенное значение, так как от того или иного их разрешения зависят все его расчеты, весь его план действий. Если теория урбанизма, с ее конечной законообразующей целью, для стихийно живущих капиталистических городов имеет в значительной степени лишь отвлеченно академический интерес, то для советского деятеля, стремящегося к планированию, только систематическое знание закономерностей той стихии, которую он стремится отчасти преодолеть своей сознательной волей, а отчасти приспособить к осуществлению своих задач, может давать надежду на успех. В нашем распоряжении, конечно, имеется слишком недостаточно ориентировочных данных, времени и места, чтобы самостоятельно собирать плоды с еще не вспаханного поля, но думается, что уже пройденное до сих пор позволит нам, отчасти повторив сказанное в ином освещении и отчасти углубив материал, наметить, в самом сжатом очерке, вехи для дальнейшей разработки поставленного вопроса. Прежде всего следует заметить, что всеобщих законов урбанизма, годных для всех стран и эпох, нет и быть не может. Все отвлеченно социологические попытки, сделанные до сих пор (Левассером, Мэрио, Максимом Ковалевским, отчасти Гумпловичем), найти закон сгущения населения для обоснования сущности универсального “города”, привели к неудачам или, точнее, к общим бессодержательным местам, тем более, что самые города, как мы видели, в разные эпохи имели несходные существенные признаки, совпадая между собой лишь в идентичности термина. Город каждой эпохи – подчеркнем это еще раз – есть своеобразное социальное образование, порожденное данной хозяйственнополитической системой и имеющее свои собственные, вполне специфические структуру, функции, а также законы возникновения, развития и роста. Единственным всеобщим законом, применимым в урбанизме для различных стран и эпох, является закон диалектического развития городов, который мы подробно рассмотрели в четвертой главе. По этому закону города, т.е. населенные пункты с более или менее интенсивной концентрацией населения, развиваются эволюционно в пределах данной социально-экономической системы и затем, в революционные периоды, трансформируются в ускоренном темпе вместе с породившей их системой, приобретая те или иные новые, подчас прямо противоположные признаки. Проследить действие диалектического начала в урбанизме на протяжении веков позволяют раньше всего истории общественных форм и экономического быта. В следующую очередь надлежит поставить генетические “законы обусловленности”, т.е. те факторы, которые способствуют возникновению и развитию городов в определенных местах. Наиболее примордиальным, или первичным и элементарным, из таких факторов надо признать естественную обстановку, в которой город возникает и хозяйствует. Упомянутый фактор, также нами уже рассмотренный, может быть назван законом географической обусловленности. Согласно названному закону, населенные пункты, как мы видели, возникают и превращаются в города в определенных местах, естественно благоприятствующих сгущению населения, а именно – у бухт морей, у озер, недалеко от устьев рек, при впадении судоходных притоков в реку, у бродов, при проливах, на перешейках, у горных проходов, на плодородных равнинах, в определенных климатических или, точнее, изотермических полосах и на известной высоте над уровнем моря. До сих пор антропогеографическая школа урбанизма, присвоившая своего рода монополию на соответствующие исследования, не достигла убедительных результатов, так как она совершала две методологические ошибки: во-первых, она рассматривала влияние географии на города непосредственно, а не через посредство экономики, и, во-вторых, она оперировала отдельными примерами и иллюстрациями, не опираясь на статистику и не давая исчерпывающего анализа, который мог бы выяснить характер и пределы действия приведенного закона. Напр., интересно было бы знать, в каком проценте случаев возникли города у впадения притоков в реки и т.д. Между тем ничего похожего даже на такие простые вычисления наука не содержит, и сама статистика данную научную потребность не обслуживает. По мере развития техники, которая, напр., реки может заменять железными дорогами, броды – мостами, отрицательное влияние климата – искусственным отоплением, неплодородные местности может превратить в плодородные и цепь гор пробуравить тоннелем, – закон географической обусловленности в известной мере вытесняется широко действующим законом техникоэкономической (т.е. хозяйственной) обусловленности. Карл Маркс, напр., убедительно выяснил роль парового двигателя в деле возникновения современных индустриальных центров. Однако решающее влияние парового транспорта и особенно железных дорог на развитие городов до сих пор еще выяснено только на основе отдельных примеров, отрывочных цифр и логических рассуждений. Ни одной научной работы, опирающейся на массовые статистические наблюдения в этой области, наука еще не имеет. Как составную часть этого последнего закона и в тесной связи с законом географической обусловленности следует рассматривать закон энергетической обусловленности, обычно затрагиваемый в урбанистической литературе лишь вскользь. Между тем роль электрической силы, как мы увидим в следующей главе, оказывается решающей в вопросе о синтезе города с деревней. Ярким примером действия приведенного закона служит Англия. Почти все ее города, имеющие свыше 100000 жителей (всего 28), за исключением Лондона и портовых городов, как указывает Джон Хоррабин, лежат вблизи угольных районов. Так как перевозка столь малотранспортабельного и сравнительно дешевого товара, как уголь, этот главный в наше время источник механической энергии, ложится тяжелым бременем на себестоимость Вид энергии В миллиардах тонн условного топлива В % к мировым ресурсам 1. Уголь 5600 75,1 2. Ветер 826 11,1 3. Гидроэнергия 374 5,0 4. Древесина 340 4,6 5. Торф 265 3,55 6. Солома 37 0,5 7. Нефть 11,5 0,15 товаров, то индустриальные центры естественно возникают либо в соседстве угля, либо на реках, имеющих направление от источников угля к фабричному центру, либо, наконец, на морских путях сообщения. Фабрики, относящиеся к тяжелой индустрии, если они возникают вдали от дешевой доставки угля, имеют меньший процент промышленной прибыли и обречены погибнуть под действием закона конкуренции (особенно в эпохи кризисов) или войти с другими фабриками в то или иное соглашение (конвенции, корнеры, ринги), или жить под опекой покровительственных пошлин. Это наблюдение особенно рельефно подтверждается в Соединенных штатах, где уголь и металл чаще всего разобщены, но направление рек содействует их экономическому объединению и содействует образованию городов в соответственно выгодных местах. То же приблизительно наблюдается и в Германии. Отто Блюм указывает, что все германские города с населением свыше 300 тысяч (кроме Штутгарта, Мюнхена, Нюренберга и Берлина) лежат на четырех геологических полосах, содержащих полезные ископаемые или сырье (уголь, металл, соль), а именно: 1)в полосе прибрежья, 2)в Рейнской долине, 3)в полосе Аахен – Ганновер и 4)Ганновер – Катовицы. Быстрый рост городской жизни в пределах Вестфалии (Рур), Верхней Силезии, Бельгии, Донбасса, Домбровского района и т.д. объясняется тем же действием закона энергетической обусловленности. Однако этот закон несомненно имеет лишь характер “тенденции”, так как, при отсутствии продуманного промышленного районирования, и в Европе и в Америке, не говоря уже об Азии, всетаки имеется целый ряд крупных индустриальных и торговых центров, находящихся вдали от дешевой доставки угля. Достаточно указать на Москву с ее богатой текстильной и швейной промышленностью и на Ленинград с его тяжелой металлообрабатывающей индустрией, который, хотя и лежит на морском пути, но вследствие системы протекционизма до революции и вследствие капиталистического окружения в настоящее время, добывал и добывает часть своего угля более дорогими путями внутренней торговли. Такой же составной частью или отдельным видом выражения закона технико-экономической обусловленности является закон транспортной обусловленности, согласно которому большинство наиболее быстро развивающихся городских центров лежит в полосах и на линиях установившихся интернациональных транспортных сношений, так как развитие и рост городов зависит, как мы выяснили, от способов привлечения прибавочной стоимости, последняя же привлекается обильнее всего на вышеупомянутых путях. Рассмотрим вкратце, для иллюстрации этого закона, анализ европейского транспорта, произведенный в 1924г. Отто Блюмом, одним из лучших специалистов по географии транспорта. Культурным центром “мира” (тяготеющего к “Европе” – прибавим мы от себя) О.Блюм признает участок, лежащий между крупными городами – Кельном и Дортмундом. Радиусом, не превышающим 1000 км, можно очертить, исходя из упомянутого центра, “наиболее культурный круг мира”, который обнимает собою область с самой густой сетью усовершенствованных путей, крупнейшими скоплениями средств и соответственно наиболее сгущенным (урбанизированным), трудоспособным и высоко развитым населением. За эти границы (в пределах Европы, Азии и Африки) выходят лишь немногие, отдельные ж.-д. линии. Означенная европейская область выходит на великую мировую дорогу через Суэц (Северное море – Гибралтар – Суэц – Аден – Сингапур – Панама), которая обслуживается и внутренними железнодорожными путями: Лондон – Марсель – Гамбург – Неаполь. На побережьях Атлантического океана (включающего 75% мирового морского сообщения и омывающего 53% суши, причем из шести величайших речных бассейнов мира пять имеют выходы к названному океану) Европа создала Центральный бассейн мировых сношений в лице Северного моря с его каналом и Ирландским морем и мировыми гаванями: Ливерпулем, Лондоном, Антверпеном, Роттердамом, Бременом и Гамбургом. Такое значение для юга имеет Средиземноморская область с приморскими городами Барселоной, Марселем, Генуей, Неаполем. Смотря по значению гаваней, служащих конечными пунктами внутренних путей, последние разделяются в северо-южном направлении на следующие группы: 1)линии, идущие от Северного моря к главному водоразделу Европы и покрывающие интенсивно урбанизированное пространство от крупных городов Гавра – Лиона до Гамбурга – Будапешта, 2)линии, идущие от Средиземного моря к северу, охватывающие пространство от городов Марсель – Лион до Фиуме – Будапешт, 3)линии, направляющиеся от Балтийского моря, граница протяжения которых очерчивается на юге линией Львов – Киев – Курск, и 4)реки и железные дороги, выходящие к Черному морю, развившие ряд городов (Одесса, Николаев, Ростов-на-Дону, Новороссийск и друг.). Западно-восточное направление в свою очередь имеет 5 групп транспортных линий, из коих важнейшими являются три: 1)а)линии северноевропейской равнины, проходящие через Нижнерейнско-рурскую область к городу Ганноверу; и оттуда на Штеттин – Ленинград, б)серединные линии (Берлин – Варшава – Москва – Киев) и в)южноокраинные линии через Лейпциг – Бреславль – Львов – Одессу, 2)линия Париж – Саарская область – Франкфурт – Лейпциг, соединяющая бассейн Сены с крупнейшими торговыми городами, и 3)линия Париж – Штутгарт – Мюнхен – Вена – Будапешт – Константинополь (путь “Восточного экспресса”). Из узловых транспортных пунктов континента наиболее важная группа лежит в местах пересечения Северо-южных линий с Западно-восточными, – напр., в Рейнской области города Обергаузен, Кельн, Франкфурт, Мангейм, Карлсруэ, Страсбург. Сюда же относятся “мостовые города”, т.е. пункты пересечения сухопутных и водных путей – город Магдебург и другие, затем пункты ответвления крупных линий (Кельн, Базель, Франкфурт) и, наконец, города как собирательные бассейны сношений – Париж, Кельн, Франкфурт, Штутгарт, Нюренберг. Приведенный анализ, в дополнение к сказанному нами в главе о железных дорогах, отчетливо указывает на важную роль законов технико-экономической и в частности энергетической и транспортной обусловленности. Мы видим, что большинство крупных европейских городов расположены по линиям и полосам с наиболее благоприятными геологическими и хозяйственнотранспортными условиями. Эти высоко урбанизированные полосы, будучи заштрихованы, выделились бы в виде широких лент наиболее интенсивной городской жизни, протягивающихся по направлениям: а)Англия – Фландрия – Париж, б)Рейн – Ломбардия, в)Фландрия – Нижний Рейн – Рур – Ганновер, г)Ганновер – Лейпциг – Бреславль – Верхняя Силезия. Именно это сочетание географических, энергетико-геологических и хозяйственно-транспортных факторов создает усиленное и закономерное развитие современных городов. Материалы для исследования по сказанным генетическим вопросам должна давать урбанизму экономическая география. Нельзя согласиться с теми авторами (Д.Шефер, Руд.Штаммлер, и другие), которые к упомянутым факторам и законам присоединяют еще закон “политической и стратегической обусловленности”. Государство действительно может способствовать развитию, а иногда и возникновению городов следующими разнообразными путями: 1)выбором столичных, административных и судебных пунктов, 2)постройкой крепостей и переводом в города воинских частей, 3)учреждением в городах высших учебных заведений, 4)проведением через город железной дороги, 5)правительственными субсидиями городскому хозяйству – дотациями или субвенциями, 6)специальными привилегиями и льготами (разрешением попудных сборов, октруа и т.п.), 7)установлением “тарифных бугров”, т.е. особых льготных тарифов на железнодорожных станциях в городах, не говоря уже о планировке и строительстве новых городов путем соответствующих субсидий строительным акционерным компаниям или непосредственным распоряжением и средствами государственной власти. Однако эти сознательные и целесообразные действия государств не могут почитаться научным “законом природы”, имеющим всегда спонтанный характер, причем в его рассмотрение входит анализ стихийно действующих причин, а не целесообразных мотивов. Урбанизм, эта углубленная часть социологии и политической экономии, перестанет существовать, как теоретическая дисциплина, при социалистическом строе, который, подчинив социальную стихию, будет действовать посредством строго обдуманного плана. В ту эпоху урбанизм войдет, повидимому, в составную часть экономической политики, т.е. чисто практической науки. Таким образом, мы имеем налицо целый ряд закономерно действующих факторов или “законов обусловленности”, которые создают и развивают города в тех или иных местах. Знание и внимательный учет этих законов могут помочь городскому хозяину или строителю города ориентироваться в каждом отдельном случае и заглянуть в будущую “судьбу” города, сняв с него маску тайны. Однако во всех тех случаях, когда перечисленные факторы бездействуют или нейтрализуются, – напр., на большой плодородной равнине или полосе, поставленной на своем протяжении в равные приблизительно географические и экономические условия, при равномерном обслуживании путями сообщения и т.п., – вступает в свои права основной закон, аналогичный в известном отношении закону большого числа, а именно закон равномерного распределения пунктов интенсивного сгущения населения, в частности же городов. Раз налицо имеются биологические, экономические и социологические предпосылки, позволяющие населению сгущаться в данной степени интенсивности, и одновременно нет побудительных причин заставлять его сгущаться в определенных местах, то главные пункты этих сгустков будут находиться на одинаковом расстоянии друг от друга. Грубо эмпирически может проследить действие этого закона каждый пассажир на железной дороге: полустанки, средние станции и большие остановки, приуроченные к населенным пунктам соответствующей величины, сплошь и рядом следуют друг за другом приблизительно через равные промежутки времени. С большей основательностью мы убедимся в том же, если возьмем географическую карту какой-либо однородной (по составу населения и по хозяйственным условиям) местности и будем циркулем мерить расстояния между малыми, средними и большими городами. При неизбежных (вследствие тех или иных причин) более или менее значительных отклонениях, сказанная тенденция проявится все же достаточно рельефно, и циркуль покажет разные для различных местностей, но приблизительно одинаковые для данной местности расстояния: 25, 50, 100 верст и т.д. На этом законе был основан натуральный обмен между крестьянами и горожанами западноевропейского средневековья, на нем же построена была департаментская система Франции после революции, с ее равномерно распределенными административными пунктами, на нем же, наконец, строит советская власть свое опирающееся на науку районирование: оказывается, что каждая территория того или иного размера, имея свой сгусток населения, получает свой административно-хозяйственный центр, и, благодаря закону равномерного распределения населенных пунктов, вся система носит в достаточной степени естественный, даже гармонический характер. Из многочисленных примеров, которые можно привести для иллюстрации сказанного, сошлемся, вопервых, на подмосковные города и крупные поселения. Москва опоясана как бы тремя ожерельями из населенных пунктов, лежащих на приблизительно одинаковом расстоянии друг от друга. Первое ожерелье представляет собою ряд промышленных и торговых сел, ныне уже вошедших большей частью в пределы Большой Москвы. Второе ожерелье составляют города и крупные поселения: Дмитров, Сергиев посад, Петровское, Богородск, Гжель, Бронницы, Домодедово, Подольск, Апрелевка, Звенигород, Воскресенск и Сенеж, на расстоянии 25–40 км друг от друга и на таком же расстоянии от Москвы. Населенные пункты третьего ожерелья отстоят от второго ожерелья приблизительно на те же 30–45 км и находятся друг от друга на таком же расстоянии: Серпухов, Кашира, Коломна, Егорьевск, Покров, Киржач, Александров, Ленинск, Клин, Волоколамск, Руза, Можайск, Верея, Боровск. Окружные центры УССР также подчинены действию приведенного закона: на расстояниях приблизительно по сто километров с запада на восток мы находим 8 линий городов, города же разделены между собой аналогичным приблизительно расстоянием и следуют с севера на юг в такой последовательности: а)Шепетовка, Проскуров, Каменец-Подольск, б)Коростень, Житомир, Бердичев, Винница, Тульчин, в)Киев, Белая Церковь, Умань, Первомайск, Колосовка, Одесса и разветвление на Николаев, г)Чернигов, Нежин, Прилуки, Черкасы, Зиновьевск, Кривой Рог, д)Новгород-Северск, Конотоп, Ромны, Лубны, Кременчуг, Пятихатка, Кривой Рог, е)Полтава, Екатеринослав, Запорожье, Мелитополь, ж)Харьков, Изюм, Артемовск, Сталин, Мариуполь, з)Старобельск, Луганск. Окружные центры на севере России находятся на расстоянии приблизительно в 300–350 верст, причем степень общей плотности населения местности там соответственно меньше: Архангельск, Каргополь, Вологда и в другом направлении – Архангельск, Шенкурск, Тотьма и т.д. Действие объясненного закона можно проследить еще во Франции, в Ломбардии, Андалузии, в некоторых германских провинциях и т.п. Несомненно, что в цитированных нами примерах встречаются более или менее значительные отклонения от общего правила, но каждое такое отклонение или исключение может быть объяснено действием другого, встречного закона, т.е. так называемым “скрещиванием” законов. Изложенная норма принадлежит к числу эмпирических, а не каузальных законов, так как до сих пор не найдено для нее вполне удовлетворительного и общезначимого объяснения. Одни пытаются объяснить этот закон просто на основе логики а именно более общим “законом достаточного основания”. Раз сгущение населения на известном пространстве создает концентрированные пункты этого сгущения (города), то, при отсутствии мотивов к возникновению последних в конкретно определенных местах, равномерность их распределения на данном пространстве будто бы вытекает сама собой и не требует какого-либо специального объяснения. Другие, находя это первое объяснение метафизическим, указывают на происхождение большинства городов из древних торговых пунктов, которые, в свою очередь, будто бы произошли вследствие сгущения населения на местах остановок, привалов и ночлегов торговых караванов, причем между этими неизбежными остановками естественно протекал приблизительно равный промежуток времени. Этот промежуток, при равномерном движении упомянутых караванов, предполагает равные расстояния между привальными пунктами. Искусственность этого объяснения бросается в глаза. Наконец, третьи ссылаются на закон соперничества или конкуренции у населенных центров одинакового назначения, по каковому закону населенный пункт никогда не превращается в город, если находится на ненормально близком расстоянии от другого города (близость 25–50 верст). Впрочем, закон конкуренции городов, аналогичный с одноименным законом в политической экономии, часто сказывается и на городах, находящихся на более дальнем расстоянии друг от друга, препятствуя развитию одного из соперничающих центров, а в некоторых случаях даже способствуя его упадку. Упомянутое соперничество между городами, на котором следует остановиться особо, носит чисто исторический характер и весьма типично для капиталистической системы. Проявляется оно в двух направлениях. С одной стороны, это – естественная конкуренция между представителями промышленного и торгового капиталов, имеющими свою резиденцию в разных, но близких друг к другу центрах. Сюда относятся борьба за местный выгодный рынок закупок сырья и рынок сбыта товаров, за овладение транспортными путями, за привлечение ближнего контингента рабочих и т.п. С другой стороны, это – выступление городов, как самостоятельных муниципальных единиц, а именно борьба за то или иное направление железной дороги, за устройство порта, за выбор места для высшего учебного заведения, за правительственные субсидии в наивысшем размере, широкое рекламирование локальных преимуществ (целебных источников и т.п.). В этом соперничестве, как мы уже имели случай указать, обычно побеждает город, наиболее сильный экономически и спонтанно выросший в виде естественного порождения существующей экономической и политической системы, – одним словом, город, которому данная конъюнктура благоприятствует и к которой он может легко приспособиться. Тесно связан с двумя последними законами закон экономического тяготения, имеющий особенно важное значение для промышленного и административного районирования. Вопрос о связи этого закона с районированием и вообще с экономическим планированием неоднократно отмечался русскими экономистами (А.В.Чаянов, Б.Н.Книпович) и особенно тщательно разработан Г.И.Баскиным. Названный закон, рассматриваемый в рамках его урбанистического действия, заключается в том, что большие производственные городские центры обладают формирующей способностью воздействия на окружающую местность, а эта последняя, с своей стороны, естественно тяготеет к одному из ближайших и экономически мощных центров. Город распространяет свое экономическое влияние и господство на соседние поселения и как производящая сила, и как обладающий значительной емкостью рынок сбыта, и как наниматель рабочей силы, и как организатор сельскохозяйственного труда. Удаляясь от такого центра, мы последовательно встречаем хозяйственные формы, стоящие на все более и более ранних ступенях хозяйственной эволюции, и таким образом получаем возможность выяснить район влияния данного центра. В странах хозяйственно отсталых, с небольшим сравнительно количеством городов, это влияние весьма значительно, и определяется оно как состоянием путей сообщения, так и расположением массивов населения (А.В.Чаянов). Наоборот, в развитых капиталистических государствах, с густой сетью путей сообщения и с большим количеством промышленных центров, сравнительно близко расположенных друг к другу, задача выявления сферы влияния каждого из них необычайно затруднена и часто совсем неразрешима. Как правило, степень экономической и культурной мощности каждого города находится в соответствии с размерами тяготеющей к нему территории, с численностью его населения, а также с характером и состоянием путей сообщения. Наконец, весьма важным являются и законы роста городов, из которых мы приведем два главных: 1)закон Левассера и закон правильности роста городов. Согласно первому из этих законов, нами уже неоднократно цитированному, “сила притяжения, обнаруживаемая соединениями людей, пропорциональна их размерам”. В урбанистической литературе изложенный тезис толкуется не одинаково: одни понимают его как прогрессирующую пропорциональность, заявляя, что, в зависимости от величины города, изменяется и процент его численного роста, но это понимание легко опровергается многочисленными примерами усиленнейшего развития небольших железнодорожных поселков и малых деревень Сибири, Соединенных штатов и т.д., другие понимают этот тезис как простую пропорциональность. Однако и в последнем его понимании приходится отвергать действие изложенного закона в качестве универсальной социологической нормы для различных эпох и стран. Города, т.е. соединения людей, не только растут но порой и регрессируют, как бы они людны ни были. Наиболее яркие примеры: древний Рим, Кордова в Испании, Новгород, Кяхта, а в последние годы Вена, Ленинград во время гражданской войны и голода и т.д. Закон Левассера действительно почти целиком оправдывался в Европе XIX столетия, не исключая и России; его можно принять поэтому как чисто временное и местное каузальное правило, вызванное законом расширенного воспроизводства капитала и другими экономическими факторами. “Притяжение” обнаруживают не соединения людей сами по себе, а конкретные требования экономической системы, при благоприятствующих этим требованиям политических условиях. Что же касается, наконец, правильности роста городов, то этот закон заключается в приблизительно равномерном из года в год процентном увеличении прироста городского населения, которое обнаруживается во всех тех случаях, когда не имеется каких-либо специальных противодействующих причин. Раз нам дан ежегодный рост данного города в течение, скажем, пяти лет, то мы на основании приведенного закона имеем право, при прочих равных условиях, рассчитывать на дальнейший прирост населения в том же темпе. Впрочем, на большом расстоянии между эпохами этот темп обыкновенно меняется, так как изменяются самые условия. Ясно, что если бы закона правильности роста не было, то никакие перспективные планы городского хозяйства на много лет вперед не могли бы быть обоснованы. В качестве иллюстрации рассмотрим рост Ленинграда, начиная с 1770г. (см. табл. на стр.88). Из таблицы усматривается, что темп роста столичного населения по эпохам сильно изменялся, в зависимости от разницы историко-экономических конъюнктур и достигнутой городом величины, но в пределах каждого десятилетия большая или меньшая правильность годового прироста этого населения несомненна. Само собою разумеется, что никакого абсолютного и универсального значения приведенные рассуждения и цифры не имеют. Это лишь констатированное единообразие явлений – тенденция, усвоить которую необходимо для сознательных действий в области городского строительства и экономики. Учет всех сложных общественных закономерностей в их совокупности, на основе данной теории и конкретного социально-экономического анализа в каждом отдельном случае, требует не только знаний, но также и искусства, которое дается отчасти практическим опытом, а отчасти прирожденными способностями общественного деятеля. В теории и практике урбанизма дело обстоит отнюдь не иначе, чем в других сферах знания. Например, в медицине надлежащая эрудиция, т.е. усвоение теории, хотя и является необходимым условием успешной лечебной деятельности врача, но она отнюдь не обеспечивает последнюю. Умение быстро и чутко ориентироваться в каждом отдельном случае, поставить правильный диагноз и применить наилучший для данного клиента метод лечения есть результат врачебного опыта, во-первых, и индивидуального таланта врача, вовторых. И если бы, опираясь на цифры правильного роста ленинградского населения, общественный деятель своевременно не понял бы смысла надвигающейся социальной бури и не предвидел ее возможных последствий, то его поступки не могли бы быть целесообразными. Социальная катастрофа, резко нарушив действие закона правильного прироста, дала для Ленинграда следующие исключительные цифры: Годы Население Годовая убыль Источники цифр – 1916 2415700 – 1917 2300000 115700 Данные министерства внутренних дел 1918 1468845 831155 7-я петрогр. перепись с пригородами 1919 900000 568845 Приблизительное исчисление 1920 722229 177771 2-я всероссийская перепись с пригородами В данном случае мы имеем яркий пример нарушения данной общественной закономерности действием встречного диалектического закона. С другой стороны, этот же пример указывает на поразительную подвижность и текучесть городского населения и на феноменальную хрупкость того социального образования, каким является колоссальная городская агломерация капиталистического типа. Полуторамиллионное население столицы положительно растаяло в течение трех лет. Деревня в целом обнаруживает в подобных случаях значительно большую устойчивость и силу сопротивления. Резюмируя сказанное в настоящей главе, мы должны отметить, что даже после нашего беглого и далеко не исчерпывающего анализа, закономерность возникновения, развития, роста, распределения и экономического воздействия городов едва ли может вызывать сомнения, а если и встретятся возражения, то лишь поскольку мы еще не привыкли в области градоведения становиться на принципиально теоретическую, т.е. научную точку зрения и поскольку вообще отрицается закономерность общественных явлений (школа Риккерта). Сознательное планирование будущего мыслится лишь на почве преодоления социальной стихии, а последнее, в свою очередь, делается возможным только посредством усвоения и учета закономерностей этой стихии. Вот почему исследовательская работа в намеченном направлении теперь выдвигается как необходимая и актуальная задача. Все сказанное до сих пор позволяет нам приступить к последнему шагу, всецело относящемуся к научному предвидению в градоведческой сфере, а именно постараться раскрыть положение города в социалистической системе. ГЛАВА ШЕСТНАДЦАТАЯ ГОРОД В СОЦИАЛИСТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ 1. СОВЕТСКИЙ ГОРОД Опираясь на вышеизложенное, мы в этой последней главе общего учения о городе сделаем попытку стать на путь научного предвидения. Сказанный путь не нов в общественных науках, и именно посредством него достигается господство над социальными отношениями. В экономической теории сюда относятся, например, все рассуждения и выводы о будущем социалистическом хозяйстве. Правда, путь этот скользкий, и на нем нужно двигаться осмотрительно, но принципиальная его допустимость и важность едва ли могут быть оспариваемы. Среди разнообразных утопий, которые содержатся в истории социальных учений, тема о городе занимает далеко не последнее место. “Полис” Платона, “Утопия” Томаса Мора, “Город солнца” Кампанеллы, “Океана” Гаррингтона, “Икария” Этьенна Кабэ, фантазии Морриса, Уэльса, Пьера Леру и Беллами, вплоть до предсказаний нашего современника Маршаля, были заняты между прочим проблемой будущего “идеального города”. Однако в основу упомянутых фантастических проектов и предсказаний ложились отнюдь не теория урбанизма и не научное предвидение, а субъективные вкусы и необузданное воображение утопистов. Совершенно иначе должен понимать соответствующую задачу объективно мыслящий градовед-теоретик. “Город будущего” представляется ему как закономерный результат диалектического развития капиталистического города, а выводы вытекают из эмпирического факта, т.е. из реальных наблюдений над действительностью. Исходя из современной исторической обстановки, мы находим два возможных подхода к характеристике “города будущего”. Во-первых, это – анализ соответствующих признаков советского города, как принадлежащего к системе переходного периода; во-вторых – учет новых идеологических течений и тех серьезных изменений, которые уже произошли в недрах капиталистического общества. Чтобы достигнуть наиболее убедительных результатов, мы воспользуемся обоими указанными подходами, уделив первому из них настоящий параграф. Конечно, на более или менее полный и вполне объективный анализ признаков советского города претендовать нельзя, так как его жизнь протекает в самом поле нашего зрения, ориентировочная литература в рассматриваемой области чересчур недостаточна, и, наконец, самая тема необычайно широка, захватывая всю область экономической политики и необъятных спорных вопросов. Однако наша ближайшая задача требует остановки лишь на немногих важнейших признаках советского города, а именно на тех из них, которые могут осветить будущую судьбу урбанизма. В первую очередь приходится отметить, что советский город, благодаря создавшейся исключительной обстановке и по целому ряду причин, не может считаться вполне типичным для нормального города переходного периода. Действительно, если не считать первичных географических факторов, признаки города, как мы видели, всецело определяются материальнотехнической и экономической конъюнктурой эпохи. Между тем свою технико-экономическую базу советский город получил от старого строя в крайне неудовлетворительном и расшатанном виде. Последовавшие затем гражданская война, эпидемии, голод, период военного коммунизма – в конец распылили то немногое, что было получено по наследству советами, и в данный момент мы имеем за собой не более 4–5 лет восстановительного процесса. За этот короткий срок и в условиях капиталистического окружения наше городское хозяйство, конечно, не могло притти к сколько-нибудь нормальному и устойчивому положению. Вторым определяющим моментом являются взаимоотношения города и деревни. Между тем русская дореволюционная деревня с ее примитивным оборудованием, малоземельем, экстенсивным трехпольем и отчасти даже залежно-переложной формой хозяйства, деревня с не ликвидированным еще натуральным хозяйством, с пережитками чисто крепостного строя, а именно испольной, отработочной системами и еще живучей старозаветной общиной, при только еще начавшихся внутри крестьянства классовом расслоении и борьбе, далеко не закончила свой капиталистический цикл развития к моменту пролетарской революции, разразившейся в городах. Ясно, что за несколько лет эта инертная и косная обстановка в корне и в массе трансформироваться не могла и продолжает оказывать свое подчас решающее влияние на советский город. В-третьих, самый восстановительный процесс последних лет, при всей его изумительной энергии, слабее всего коснулся нашего городского хозяйства. В первые годы нэпа советский город, как коммунальная единица, не имел ни прав, ни самостоятельных средств, ни квалифицированного состава работников. Едва ли можно отрицать, что даже в настоящее время из всех областей народного и государственного хозяйства коммунальное хозяйство, если не считать серьезных достижений четырех-пяти крупных центров СССР, стоит на последнем месте: активное планирование его почти не коснулось, организационные реформы здесь еще не получили своего завершения, коммунальные финансы слишком незначительны, достаточного кадра знающих и опытных коммунальных работников пока не создано. В результате, даже недопустимо низкий уровень дореволюционного благоустройства в большинстве отраслей городского хозяйства к 1927г. еще не был достигнут, а жилищная теснота продолжает увеличиваться. Особенно печально состояние благоустройства небольших городов. В официальном органе ГУКХ НКВД “Коммунальном Деле” (отличном журнале по коммунальному хозяйству, превосходящем большинство заграничных изданий того же рода) мы находим в №17/18 1926г. заметку “Коммунальное хозяйство в небольших городах”. На основании целого ряда корреспонденций из Ельца, Мурома, Черепанова, Бийска, Спас-Деменска, Медыни, Мещовска, Лихвина, Мосальска – констатируется крайне упадочное состояние хозяйства названных городов – разрушение жилищного фонда, изношенность мостовых и мостов, дефицитность коммунальных предприятий и т.п. В-четвертых, при системе нэпа, при живучести старого быта и, наконец, при невозможности быстро и решительно поставить на социалистические рельсы весь производственный и распределительный аппарат народного хозяйства, многие из признаков дореволюционных городов продолжают существовать и теперь лишь с небольшими изменениями, что позволяло нам, в целом ряде случаев, рассматривать советский город на ряду с западноевропейским. Все сказанное вполне убеждает в том, что всецело опираться на признаки советского города для характеристики будущего типа социалистических поселений было бы ошибочным. Тем не менее мы совершили бы еще более крупную ошибку, если бы вовсе игнорировали те интересные и характерные нововведения, которые октябрьская революция и деятельность советской власти внесли в область современного урбанизма. Двигаясь по линии социалистического строительства, целый ряд существенных признаков города уже успел измениться до неузнаваемости, и на некоторых из этих изменений, как положительных, так и отрицательных, мы должны остановиться. Прежде всего заметно изменились классовая и профессиональная структура города, выравниваясь по линии трудового населения. Она стала проще, и дифференцированность городского населения уменьшилась. Буржуазный класс, которому до революции принадлежала господствующая роль в городе, деклассировался, обеднел и перестал иметь руководящее значение как в жизни города, так и в его хозяйстве. Равным образом почти не существует больше домовладения как орудия частнохозяйственной эксплуатации. Земельная аристократия, как таковая, вовсе исчезла. Группа государственных (советских) служащих, наоборот, выросла вследствие национализации значительного количества частнохозяйственных предприятий. Кадры домашней прислуги и домовых служащих по понятным причинам сократились. Профессиональные группы, прежде стоявшие неорганизованно и обособленно, объединились в общем профессиональном движении. В результате, мы имеем следующую структурную таблицу (достигшего 10 лет) населения советского города, составленную в среднем выводе для городских поселений СССР, за исключением Закавказской федерации. 1. Рабочие (всех видов и групп) 25,0% 2. Служащие 20,3% 3. Хозяева (в том числе не пользующиеся наемным трудом) 15,8% 4. Безработные 9,9% 5. Помогающие члены семьи 6. Иждивенцы гос. и общ. учреждений 7. Прочие группы 8. Прислуга 9. Лица свободных профессий 0,8% 8,6% 8,2% 7,6% 3,8% В заметной степени стушевалась и локальная дифференциация. К сожалению, в современной статистике нет массовых цифр, обработанных по локально-классовой и локально-профессиональной линиям, но из отчетов домовых комитетов видно, что социальный состав жильцов “барских” домов, расположенных в бывших аристократических и буржуазных кварталах Москвы и Ленинграда, в корне изменился, захватив отчасти мелкую буржуазию (20%) и советских служащих (38%), а отчасти семьи ремесленников (12%) и даже фабрично-заводских рабочих (9%). Типичный облик прежних роскошных улиц с их нарядной, праздной толпой, та своеобразная печать, лежавшая на каждом из городских районов, которая отражала занятия, быт, одежду данного состава его населения, растворились в более или менее общей для всего города физиономии трудовой или деловой массы граждан без прежних ярких отличий во внешности и поведении. Вообще признаки, относящиеся к социальному неравенству, в советском городе несомненно утратили свою остроту. Контраст между роскошью центральных кварталов и запущенностью городских окраин во многом сгладился: с одной стороны, специфический блеск и шик главных улиц (роскошные выезды, вереницы автомобилей и экипажей, швейцары с булавами, магазины с рафинированным ассортиментом товаров, французские дорогие рестораны, парикмахерские, кондитерские, блестящие здания банков, парадные особняки и дворцы, фешенебельные клубы, многообразная иллюминация по вечерам) очень потускнели и едва ли восстановятся в прежнем виде, так как их экономический базис исчез. С другой стороны, городские советы и коммунотделы, при их пролетарском составе, обратили серьезное внимание на благоустройство рабочих окраин и, по крайней мере в крупнейших центрах, достигли многого в короткий срок, несмотря на мало удовлетворительную обстановку их работы. Например, московское коммунальное хозяйство, отличающееся редкой энергией и успешностью своей деятельности, сумело уже к 1925г. восстановить водопровод, присоединив к нему целый ряд рабочих кварталов, проложить новую сеть канализационных труб и свыше 46 верст новых трамвайных линий (причем в трамвайной, а затем и в автобусной политике красной нитью проходила забота о связи рабочего населения с центром), разбить 12 новых скверов на рабочих окраинах и т.д. В ленинградской коммунальной политике обращает на себя внимание более или менее успешная борьба с безработицей из года в год посредством привлечения рабочих масс к канализационным работам, к устройству и упорядочению скверов, зеленых насаждений и газонов, к радикальной чистке города и в особенности использование знаменитых “островов”. Особняки и дворцы бывшей родовой и денежной аристократии были преобразованы в “дома отдыха” для рабочих, после чего фешенебельная замкнутость и величавый покой этих приютов индивидуальной роскоши сменились летом оживленными спортивными состязаниями на реках, массовыми играми, купаньем рабочей молодежи и т.д. Одновременно в значительной степени ликвидирована и пресловутая иерархия жилищ, о чем мы приведем любопытные цифры в жилищном отделе специального курса. Далее, что касается признаков, относящихся к городской интеграции (см. гл.XIII), т.е. явлений роста городского населения и его плотности, а равно увеличения площади городов и их динамики, то эпоха, непосредственно последовавшая за Октябрьской революцией, приостановила эту интеграцию, распылив значительную часть городского населения, спасавшегося от голода и неустройства, сократив количество земель, принадлежавших городам, на 31% и сохранив в них почти исключительно лишь пешее движение. Однако, начиная с 1921–1922гг., эта интеграция возобновилась с переменной, в разных городах, интенсивностью. Темп роста населения в крупных, отчасти средних и даже некоторых мелких индустриальных центрах СССР, как мы уже указывали, превзошел темп их роста до революции, соответствуя энергичному размаху восстановительного процесса в промышленности. Одновременно происходило заметное перераспределение населения в различных группах городов, так как многие из прежних торговых центров с их распределительноспекулятивными функциями, центров, живших за счет коммерческой прибыли, которая обогащала многочисленные кадры торговых посредников, потерпели сильный ущерб в количестве населения, что продолжалось и в годы нэпа. Причина: тяжелое положение, в которое поставлен частный торговец, и усиленное развитие кооперации с ограниченным, сравнительно, составом работников, ее обслуживающих. По целому ряду мотивов, изложенных в главе VI, мы предполагаем, что упомянутый рост городского населения не ограничится требованиями восстановительного процесса, а будет продолжаться некоторое время и впредь, поскольку все увеличивающаяся жилищная теснота не поставит ему чисто механического предела. Здесь мы сталкиваемся с самым неблагоприятным и в то же время с самым упорным признаком советского города, носящим массовый и повсеместный характер, а именно с недопустимой скученностью населения, которая объясняется 1)приливом населения в города, 2)сильным разрушением жилищного фонда в период гражданской войны и 3)экономически обусловленной невозможностью быстро возобновить его посредством достаточного строительства, продолжая таковое и впредь соответственно росту городского населения. Приведем для иллюстрации этого последнего признака несколько цифр, заимствованных из цитированного нами справочного труда Б.Веселовского и А.Гибшмана. Средняя жилая площадь на 1 жителя по переписи 1923г. (в кв. аршинах) Москва 13,5 Орел 11,5 Ульяновск 10,4 Харьков 12,4 Кострома 11,5 Краснодар 9,8 Саратов 12,3 Оренбург 11,3 Тула 9,3 Пермь Тверь Ташкент Житомир Ростов-на-Дону Барнаул Ярославль Тамбов Семипалатинск 8,8 12,2 11,2Нижний Новгород 9,0Ставрополь 12,0Миллерово 11,1Гомель 8,9Самара 11,7Челябинск 11,0Иваново-Вознесенск 11,5 11,7 11,0 8,5 11,5 10,9 7,9 Приведенная таблица, составленная на основании сведений ЦСУ за 1924г. (стр.478–481), вполне отображает общую картину жилищной тесноты в советских городах. При нормальной жилой площади в 16–18 кв. аршин на человека, средняя цифра таковой в СССР для 1923г. не превышала 12, причем она отвечала требованиям гигиены в отдельных городах (Ленинград, Киев, Томск, Минск). С 1923г., несмотря на ликвидацию разрушительного процесса и начавшееся строительство, скученность населения продолжала усиливаться по всей линии, что показывает следующая примерная таблица: Средняя жилая площадь на душу (в кв. арш.) Города 1913г. 1923 г. 1924 г. 1925 г. 1926 г. Москва 14,7 12,0 11,0 10,5 10,1 Свердловск 19,2 11,2 10,6 9,3 9,9 Харьков – 12,4 – – 11 Ростов-на-Дону – 11,1 – – 10 Минск – 15,6 – – 11 Иваново-Вознесенск – 11,5 – – 8 Баку – 10,6 – – 9,2 Нижний Новгород – 11,7 – – 10 Бедствия скученности проявятся еще яснее, если мы от средней жилой площади перейдем к площади на 1 жителя по группам квартир. Здесь мы увидим, что она сильно падает для жителей одной комнаты, например, на окраинах Нахичевани – до 6,4, в Азове – до 6,9 в Миллерове – до 6,2 и т.д. При этом степень изоляции граждан очень мала, и они, вопреки требованиям гигиены, входят в тесное соприкосновение друг с другом, что видно из следующей таблицы, приводимой, в виде примера, для городов Донской области. Распределение квартир по населенности (в процентах) Название городов и поселений кварт. городского типа жит. кварт. жит. кварт. жит. кварт. жит. Ростов (все районы) 9,4 4,1 40,6 35,1 43,9 49,6 6,1 11,2 Ростов (окраины) 6,4 2,5 17,9 8,9 57,7 48,7 18,0 39,9 (!) Нахичевань 7,0 3,0 31,1 25,5 48,9 53,1 11,0 18,4 Новочеркасск 27,1 15,9 43,3 43,1 26,5 32,7 3,1 8,3 Азов 10,8 4,9 29,7 23,4 48,7 53,5 10,8 18,0 Морозовская 7,1 3,9 29,2 21,4 54,0 60,2 9,7 15,5 Миллерово 4,5 1,6 23,7 15,9 54,8 55,5 17,0 27,0 Данные о других городах СССР аналогичны. Все они свидетельствуют о крайней и все растущей тесноте городской жизни, которая сталкивается с рациональными требованиями гигиены, комфорта, социального быта, свободы передвижения. Явление это стихийное, т.е. капиталистического происхождения, и в корне противоречит принципам социализма, ибо последний между прочим мыслится как планомерное и наилучшее использование жизненных сил трудового населения. К таким же отрицательным признакам советского города относятся явления безработицы в больших городах, вызванные аналогичной причиной, а именно приливом рабочего населения в индустриальные центры. В эпоху военного коммунизма безработицы не наблюдалось, но труд был крайне непроизводительным. В годы нэпа, наоборот, производительность труда непрерывно возрастала, но в крупных и некоторых средних городах появляется безработица, достигшая к 1923г. почти 10% городского населения, несмотря на энергичный процесс восстановления промышленности. Все усилия целого ряда учреждений были мобилизованы к борьбе с этим явлением. В 1923 и 1924гг. до двадцати городов организовали планомерные общественные работы. В 1925 и 1926гг. такие же массовые работы были предприняты в Москве и Ленинграде. Облегчены условия для частного найма, организованы правильный учет и распределение безработных через биржи труда, устроены коллективы безработных и общежития для них, проведена выдача безработным денежного пайка через страхкассы. Однако и в настоящее время городская безработица не ликвидирована. Она упорно фигурирует в дебатах и отчетах гор. советов, и чем успешнее проводится в данном городе привлечение населения к работам, тем все больше усиливается приток туда новых трудовых сил. В тесной связи с тем же приливом в города рабочего населения находится и эволюция городской динамики, т.е. движения во всех его видах. Объективные показатели этой динамики, принятые в Западной Европе и Северной Америке, т.е. учет использования механических орудий транспорта – метрополитенов, трамваев, автобусов, автомобилей, – свидетельствуют о том, что в этом отношении советские города еще не достигли дореволюционного уровня. По цифрам 1925г., число перевозимых на трамваях пассажиров колеблется в большинстве случаев от 20 до 80%, довоенного, и лишь незначительное количество городов доходит до 100% и более (Москва, Нижний Новгород, Тверь, Харьков); автомобильное движение (кроме Москвы) фигурирует еще только как исключение, а автобусы хотя и введены в ряде городов, но в далеко не достаточном количестве. Однако в данном случае сравнительно низкий уровень соответствующих показаний говорит не об уменьшении спроса на механическое передвижение, а лишь об уменьшении предложения благодаря изношенности инвентаря, подвижного состава, недостатка в вагонах, машинах и т.п., и повышение коэффициента переполнения вагонов об этом наглядно свидетельствует. Как известно, сумма и интенсивность движения в городе прямо пропорциональны количеству жителей и сумме их меновых потребностей в широком смысле. Между тем усиленный прилив населения в крупные центры СССР и небывалое привлечение трудовых масс к общественной работе несомненны; поэтому динамичность советских центров бесспорно растет, несмотря на мнимый, чисто кажущийся ее упадок. Москва, например, уже стоит перед проблемой разгрузки уличного движения так же, как и заграничные центры, а “контрольные цифры” предвидят в ней к 1928г. трамвайный кризис. Переходя, в заключение, к вопросам о земельной площади советского города в пределах селитебной черты и его земельного фонда вне этой черты, мы видим, что здесь Октябрьская революция провела важнейшие нововведения решающего социального значения. Вся земля, находящаяся под городскими постройками, была изъята из частной собственности и, будучи национализированной, целиком передана в пользование городов как государственных, т.е. коммунальных, единиц. Общая стоимость этой земельной городской площади в СССР исчисляется приблизительно в 4 миллиарда золотых рублей. Таким радикальным актом, немыслимым при капиталистическом строе, сразу разрешен целый ряд социально-экономических проблем в урбанизме, а именно: 1)открыт свободный путь к перепланировке городов, 2)в значительной степени ликвидирован вопрос о городской земельной ренте и росте ее в руках частных собственников, 3)уничтожена возможность земельной спекуляции в городах и 4)открыты широкие перспективы к использованию внутреннего земельного фонда для улучшения муниципальных финансов. Одновременно отчасти муниципализированы и отчасти национализированы все дома и постройки, приносившие сколько-нибудь значительную частнохозяйственную прибыль, что еще усугубило значение вышеупомянутой муниципальноземельной реформы. Социальные, экономические и фискальные последствия двух последних актов неисчислимы, но к настоящему времени они еще мало успели сказаться, поскольку лишь только нащупывается “модус” их использования и отсутствуют оборотные средства для того необходимые. Иначе обстояло дело с землями, расположенными вне селитебной черты. Здесь интересы городов в первые годы революции столкнулись с стремлениями крестьянских землеустроительных органов, и все громадное значение свободного земельного запаса, необходимого для расширения городов и планировки окраин, для использования этого запаса в смысле образования лесной и сельскохозяйственной зон и т.п. – оставалось долгое время невыясненным. В результате, начался процесс обезземеления городов, что видно из следующих цифр. В 1917г. 91 обследованный город обладал 221,8 тысячи десятин, в 1921г. – 169 тысячами и в 1923г. – только 115,9 тыс. десятин, причем, например, Севастополь потерял половину своей земли, а Меленки (Владимирской губ.) даже всю землю. Однако этот диссолютивный процесс уже в 1923г. был успешно остановлен, в результате издания ряда законов, циркуляров ГУКХ и землеустроительной работы коммунальных органов. Последние в 1923–1926гг. спешно определяли городскую черту, проводили ее в натуре и таким образом закрепляли за собой, на основе Земельного кодекса, необходимый земельный фонд. За то же время целый ряд городов отвоевал обратно утраченные земли, и вновь наделены землей многие безземельные города (Темир, Порхов, Тихорецкая и друг.). Резюмируя сказанное, мы видим, что советский город в одних из отмеченных признаков, как-то: упрощение классовой структуры, смягчение социального неравенства, ликвидация иерархии жилищ, городской ренты и земельной спекуляции, национализация земель и части домовладения, не говоря уже о таких общих экономических преобразованиях, как развитие кооперации за счет частной торговли и т.д., идет по линии социалистического строительства и достигает неизменных успехов, подготовляя зарождение новых урбанистических форм. В этой части он несомненно является прообразом грядущего социалистического поселения. Наоборот, в других своих признаках, как-то: неурегулированный рост населения, увеличение скученности и жилищной тесноты, неликвидированная безработица, “неудовлетворенная” уличная динамика и т.п., советский город почти всецело еще подчинен власти социальной стихии капиталистического происхождения, и борьба с явлениями, порожденными этой стихией, отнюдь не сопровождается желанным успехом, причем создался тупик, из которого выхода пока еще нет. Все сказанное, казалось бы, властно выдвигает недоуменный вопрос: долго ли предстоит городу переходного периода расти, аккумулируя в своих тесных пределах население страны подобно капиталистическим городам? Или, наоборот, явление это временное, и история, т.е. объективные условия, в конце концов заставит его по возможности разгружать свою промышленность, приближая ее к деревне, планомерно индустриализировать и кооперировать эту деревню, – одним словом, создавать тот синтез между городом и деревней, без которого, по мнению В.И.Ленина, социалистическое будущее не мыслится. Решению этого кардинального вопроса поможет нам анализ создавшихся условий в данной области за границей, чему будет посвящен следующий раздел. 2. ПРИЗНАКИ НОВЕЙШЕЙ ПЕРЕХОДНОЙ ЭПОХИВ МИРОВОМ УРБАНИЗМЕ Проблема будущего города, или, точнее, будущего типичного поселения, принадлежит к числу самых интересных, но одновременно и самых сложных вопросов урбанистической теории. Ясно, что при современном состоянии общественных наук формулировать какие-либо конкретные выводы в этом отношении, выступать с определенными предсказаниями, а тем более давать точные даты или детальные характеристики будущего города было бы не только рискованным, но в высшей степени ненаучным. Самое большое, что можно сделать в пределах данной проблемы, – это уловить “тенденцию развития”. Многие найдут, вероятно, и эту последнюю задачу недостаточно подготовленной. Во всяком случае, в виду чрезвычайной важности для городского хозяина вообще, а особенно для коммунального работника СССР, проводящего перспективное планирование, предвидеть направление дальнейшего развития современного населенного пункта, мы постараемся наметить хотя бы вехи, по коим может и должно подвигаться соответствующее исследование на основе строго объективного анализа фактов. Как неоднократно указывал Карл Маркс, “в отживающем строе, еще задолго до революционного взрыва, накапливаются эволюционным порядком те изменения и противоречия, которые подготавливают и предопределяют будущий диалектический переворот”. Этот общий вывод, оправдываемый многими историческими примерами, не может не относиться и к сфере урбанизма, поскольку город составляет неотъемлемую часть целой народнохозяйственной системы. В частности, мы уже рассмотрели эпоху, подготовившую переход города средневекового к городу капиталистическому: внутреннее содержание последнего зрело в течение двух-трех столетий, но было сковано старой политической формой, с которой французская революция справилась в короткий срок. Трудно сомневаться в том, что по примеру миновавших эпох, и в наше время будущее социальное содержание зреет под оболочкой существующих государственных форм. По крайней мере растущие из года в год в капиталистических странах экономические противоречия, финансовые тупики, политические конфликты, острое недовольство социальных низов и падение морального критерия у верхов, беззаботно справляющих “пир во время чумы”, – одним словом, весь горячечноконвульсивный характер современной жизни указывают на какую-то глубокую дисгармонию отношений, на вулканическую подпочву действующей системы, причем гроза мировой войны не только не прочистила атмосферу, но еще сугубо нагромоздила на путях капитализма новый горючий материал. Ясно, что не только СССР, но и целый ряд капиталистических государств, сами того не сознавая, в сущности уже вступили в переходную эпоху, и мы должны рассмотреть те признаки происходящих изменений, которые относятся к поставленной проблеме. На первом плане исследования здесь стоит, как и всегда производственный базис. Мы показали, что современный типичный индустриальный центр возник, кристаллизовался и вырос вокруг грузной и неподвижной паровой машины и двигателя внутреннего сгорания с его коротким передаточным механизмом: только в непосредственной близости от них могли сосредоточиться многочисленные жилища рабочих, технических руководителей и хозяев предприятий, обрастающие затем густыми кольцами поставщиков, торговых посредников, агентов транспорта. Так вот следует констатировать прежде всего, что этого основного городообразующего фактора в настоящий момент более не существует. Исполнительная часть машины, т.е. рабочий механизм, теперь может быть отделена от двигателя, так как передаточные ремни, валы и цепи заменяются без всяких затруднений простым электрическим проводом, доставляющим электрическую энергию на любое расстояние. Промышленность, впервые зародившаяся в деревне в виде ремесел и кустарных промыслов, перекочевала в города, которые в свое время концентрировали и централизовали обрабатывающее производство, теперь же она вновь готова вернуться в деревню. По крайней мере такой возврат сделался технически возможным благодаря свойствам, присущим электрической трансмиссии. С легкой руки В.И.Ленина сейчас уже сделалось общим местом утверждение, что если паровая техника является техникой капиталистической эпохи, то электрическая техника всецело принадлежит социализму. Подобное утверждение, в столь широком его значении, конечно, относится скорее к разряду гениальных интуиций, чем научно обоснованных выводов, но во всяком случае решающее влияние электрификации на коренные условия урбанизма трудно отрицать. Мы уже объяснили, что электрификация сельского хозяйства гонит земледельцев в индустриальные центры, так как она сокращает переменный капитал, т.е. количество рабочей силы, потребной для земледельческого производства. Однако, с другой стороны, та же электрификация городской промышленности всемерно способствует переселению последней в деревню; она в состоянии индустриализировать деревню не только в смысле индустриализации одного лишь сельского хозяйства, но и в смысле широкого распространения в деревне машинной обрабатывающей промышленности. Одним словом, с производственной точки зрения существование отдельных аггломераций населения в виде городов делается отныне излишним. Центростремительная роль паровой машины сменяется центробежной ролью электричества. Этот вывод следует запомнить, так как он является твердой исходной базой для дальнейших соображений. Чтобы конкретнее убедиться в сказанном, рассмотрим фабрику последних лет в картинном описании ее современного исследователя. “Мы входим в большую рабочую залу, крыша которой покрывает пространство в 20675 кв. метров и которая представляет из себя одну из самых больших машиностроительных мастерских современности. Нигде нет ни одного передаточного вала, нигде нет ни одного ремня в смысле старых трансмиссий. Движущая сила притекает незримо, почти вне пространства, к отдельным машинам, без всяких внешних признаков, нематериально, почти как мысль, как волевой импульс, наполняя колоса механической энергией. Вместо цепей и ремней, по тонким проволокам и кабелям, искусно скрытым в узорах колонн, струится через помещение напряженный, насыщенный массами энергии эфир. Каждая рабочая машина имеет свой собственный мотор, вделанный в ее железное основание, и притом так, что он почти незаметен; импульсы движения притекают к ней через особые нервы в форме проволочных шнуров, которые легко переносятся и таким образом позволяют любую перемену места. Это – триумф электрического двигателя”. “И еще в другом направлении меняется характер мастерской: все движется. Самая тяжелая рабочая машина более не привязана к полу. Она ничем более не отличается от инструмента, от напильника, от клещей, так как, несмотря на то, что она обладает титанической силой, один нажим человеческой руки может поднять ее при помощи крана; картина мастерской может быть целиком перестроена, может быть приспособлена к обработке нового продукта, к новому плану производства. Могучие краны играючи поднимают вверх рабочую машину и вставляют ее в новое поле труда. Стоит только вставить конец проволочного шнура в маленький штепсель, – и рабочая машина оказывается снова включенной в живительный круг электрического тока. Ранее это было немыслимо; только сумасшедший руководитель предприятия мог бы решиться снять тяжелые машины с их фундамента, оторвать их от передаточных валов, прочность и мощность которых была рассчитана как раз для этих машин, но не для других. Ныне достигнута изумительная гибкость”. К приведенной цитате надлежит добавить, что с той же легкостью электрический ток, а вслед за ним и каждый исполнительный механизм могут быть легко переброшены на 10, 100, 1000 верст в любом направлении, отвлекая туда рабочих, т.е. основную часть населения индустриального центра. Упомянутая идея борьбы с пространством и победа над расстоянием с ее децентрализующим, чисто центробежным воздействием, как порождение быстро развивающегося транспорта и мирового обмена, далеко не ограничивается областью одного только материального производства, но пронизывает насквозь всю цивилизацию последних лет. Демократический театр нашего времени – кинематограф – позволяет следить за игрой и мимикой мировых артистов с тем же успехом в ничтожном населенном пункте, как и в Лондоне или Москве. Радиотелеграфические установки разносят по всем градам и весям камерный концерт или оперу столицы, лекцию выдающегося профессора или выступление политического деятеля. Граммофон, фонограф и другие инструменты воспроизводят и закрепляют в сотнях тысяч валиков талантливое музыкальное исполнение. На очереди – телевизия, т.е. передача изображений на расстояние. Феноменальное развитие печати, сравнительная дешевизна книг и газет, новые методы внешкольного образования до некоторой степени позволяют получать даже высшее образование не только в университетском центре, но и в скромном провинциальном уголке. Наконец, самый рафинированный товар теперь проникает в любое захолустье. Таким образом мировой город постепенно теряет свою монополию на искусство, науку, утонченное развлечение, рафинированное потребление, а интеллектуальные и культурные ресурсы небольшого поселения соответственно возрастают. Одним словом, с технической точки зрения, децентрализация стоит в порядке дня. Возникает второй, не менее важный вопрос: если технически разгрузка крупного города сделалась возможной, то допускают ли ее экономические условия? В экономической и урбанистической литературе уже с начала XX столетия установился правильный взгляд, что эти условия теперь не только “допускают” разгрузку, но и благоприятствуют ей. Уже давно миновали времена, когда заработная плата была ниже в большом городе, чем в мелком поселении, и когда доступные цены на городскую землю и сравнительно небольшая рента городских земель побуждали капиталистические предприятия концентрироваться преимущественно в крупных центрах. Как известно из политической экономии, средний уровень заработной платы определяется минимумом средств существования рабочих. Цена рабочей силы не может надолго опускаться ниже минимального стандарта трудовой жизни. Между тем продукты питания и жилище рабочего стали значительно выше в крупном центре, чем в более мелком поселении, в результате чего необходимая стоимость в первом повышается, прибавочная же стоимость, выжимаемая капиталистами, соответственно должна падать, и, следовательно, крупногородскому капиталисту труднее удержать на желательном для него уровне норму эксплуатации, чем капиталисту вне города. Наконец, социальная сила сопротивления рабочего класса, играющая свою роль в высоте заработной платы, как правило, значительнее в большом городе, чем в деревне, где организующее влияние профессионального движения выражено гораздо слабее. С другой стороны, все растущая городская рента и капитализированная рента, т.е. цена городской земли, стала подчас недоступной даже для сравнительно мощных предприятий в тех случаях, когда они требуют более или менее обширных земельных территорий. Поэтому выгоды, проистекающие от пребывания предприятий в крупном центре, теперь уже часто не покрывают излишних расходов, вызываемых последним, тем более, что научные силы и высококвалифицированный труд, имеющие свою резиденцию в крупных центрах, в настоящее время легче привлекаются за город, чем это было раньше, благодаря все более совершенным и дешевым средствам сообщения и передвижения, и 2)близость финансовых и кредитных учреждений утратила свое решающее значение в виду развития телеграфных, телефонных, ускоренных почтовых и воздушных сношений. Целый ряд фактов, повидимому, подкрепляет этот логический вывод. “На всем массиве Дофинэ и по всему Альпийскому массиву, – говорит Ганото, можно встретить значительные фабрики, расположившиеся по всем углам и закоулкам страны, которая несколько лет назад жила очень бедно. Теперь она преобразовывается на наших глазах: деревни богатеют, хижины превращаются в дома, самые маленькие деревушки освещены электричеством, на каждом шагу стоят столбы с электрическими проводами, а электрические трамваи снуют по долинам и взбираются на горы”. По свидетельству Дюбуа и Жюлена, число ткацких станков уменьшается в Сент-Этьенне и других городах и увеличивается в окрестных деревнях. Шелковая ткацкая промышленность Франции, которая в XIX веке была чисто городской промышленностью, сосредоточенной в Лионе, по словам Вандервельде, рассеивается, переходит за пределы города, появляется в ближайших деревенских общинах, а затем последовательно во многих департаментах. Из Женевы часовое производство распространилось по всем сельским местностям кантонов Берна и Невшателя. Даже в Манчестере целый ряд ткацких и прядильных фабрик был перенесен в соседний Штокпорт, причем была понижена зарплата, а после того как этот населенный пункт сделался сам крупным центром, фабрики перешли еще далее в деревню, и заработная плата еще уменьшилась. Э.Хоуард в своем докладе на конференции Garden-City Association перечислил целую серию случаев перенесения крупнейших фабрик из больших городов в деревню или поселки. То же движение захватывает и Германию. В сельских местностях, примыкающих к Кельну, Дюссельдорфу, Аахену, население увеличивается еще быстрее, чем в самых городах. О Вестфалии прусское статистическое бюро категорически говорит, что “чисто промышленное население живет там по преимуществу в деревне”. Даже в Соединенных штатах, где города продолжают быстро расти, обнаруживается тенденция переброски части промышленности в деревню. Так, Вебер указывает, что из 65 железоплавильных заводов Нью-Йорка около 50 переместилось в Бруклин и дальше в местности, расположенные по реке Гудзону, и в НьюДжерсей. Знаменитый лидер американских капиталистов Г.Форд, отрицая необходимость больших централизованных фабрик, высказывается за устройство небольших промышленных предприятий в поселениях соответствующих размеров. Эти факты, приведенные в виде примеров, за отсутствием исчерпывающей статистики, могут быть подтверждены впечатлениями путешественников. Все, кто объезжал области западной Германии, Бельгии, восточную часть Соед. штатов и т.д., знают, что зеленеющей деревни с ее простором полей и лугов там уже нет: поезд то и дело проезжает через лес дымящихся труб и густо населенную, сплошь индустриализированную территорию. Грани между городом и деревней с каждым годом стираются все больше и больше. Таким образом мы видим, что как современная техника, так и экономические отношения перестают содействовать большим городам, благоприятствуя, наоборот, их расселению. В том же направлении децентрализации и обратной тяги в деревню, уже коренным образом измененную, начинают действовать и многие отрицательные стороны больших городов. Схематически резюмируя соответствующую урбанистическую литературу, мы перечислим эти недостатки, которые жизнь с каждым годом подчеркивает все сильней и сильней. 1) Трудовое население, как правило, живет в многоэтажных каменных домах с узкими и тесными, дворами, при сильной скученности, доходящей до 20–30 угловых жильцов на одну комнату. 2) Недостаток солнца на улицах и дворах; в нижние этажи домов солнце вовсе не проникает. 3) Недостаток растительности; городской житель искусственно оторван от природы. 4) Воздух в рабочих кварталах отравлен дымом, пылью, копотью и вредными газами. 5) Результат: усиленная детская смертность и постепенное вырождение человеческого организма (наследственные туберкулез, рак, рахитизм, неврастения, малокровие). Низкие средние цифры смертности, достигнутые большими городами, благодаря санитарным мероприятиям, не убедительны, так как они объясняются благосостоянием имущих классов, в массе живущих в городе, цифры же смертности городского рабочего населения (в среднем приблизительно 30 на тысячу) выше, чем в деревне (около 20 на тысячу). 6) Дороговизна жизни: высокие цены на продукты питания, жилище и отопление. 7) Продовольственные затруднения: город в этом отношении беспомощен и всецело зависит от правильной доставки продуктов питания, что сказывается гибельно в катастрофические моменты; снабжение здоровым молоком и скоропортящимися продуктами стихийно и чаще всего неудовлетворительно. 8) Транспортные затруднения, изнашивающие организм; в частности место ночевки, как правило, находится на далеком расстоянии от места работы. 9) Воспитание молодого поколения рабочих ненормально, что в связи с тяжелым материальным положением приводит к хулиганству, нищенству, проституции и другим специфически городским порокам. 10) Особенно резкие общественные контрасты и социальное неравенство. 11) Чрезмерная растрата человеческих сил, вызываемая всей конъюнктурой городской жизни и все более интенсивной борьбой за существование. Общий вывод: работники крупного города больше растрачивают энергии, чем сберегают ее, и город меньше дает трудовому классу, чем берет от него; отсюда – растущая неудовлетворенность городской жизнью и возникновение тяги за город. В конечном результате вся совокупность технических, экономических и прочих условий начинает способствовать децентрализации и центробежным устремлениям. Большой город последних лет обнаруживает тенденцию к разгрузке своих центральных кварталов и к приостановке роста населения в пределах своего более широкого основного ядра. Правда, большие города продолжают расти, как уже указывалось, посредством инкорпорации своих хаотически развивающихся пригородов и предместий, т.е. стремятся сохранить свое содержание и лицо, присоединяя к себе часть индустриализированной деревни. Однако это стихийное расползание только усиливает дефекты города-гиганта: транспортные трудности еще намного увеличиваются; дороговизна жизни, в связи с распространением городской ренты, земельной спекуляции и увеличением налогов, захватывает все более многочисленные группы поселений; благоустройство и планировка вновь инкорпорированных пространств, застроенных кое-как и без плана, требует непосильных расходов, приводя к непомерно высокой муниципальной задолженности. Положение для трудового населения становится нестерпимым и властно требует выхода. Начавшийся еще с конца прошлого столетия процесс городской децентрализации в связи с ростом пригородных поселений может быть иллюстрирован следующими таблицами. Лондон (население в тысячах) Годы Графство Сити Окраины Большой Лондон 1801 959,3 128,1 155,3 1114,7 1851 2363,3 127,8 317,6 2680,9 1911 4523,0 19,7 2730,0 7253,0 Вена Участки 1869 1910 1-й участок (внутренний город) 63901 53100 Видден (торговая часть) 69505 62938 Фаворитен (окраины) 5500 152397 Оттакринг ” 31362 177627 Вся Вена 879430 2031498 Берлин (без пригородов) Общее количество жителей Годы Население центральн. квартал. 1880 1123749 145229 1890 1578516 126494 1900 1888848 100914 1910 2070695 95279 Париж Участки 1861 1896 Увеличение или уменьшение в % Внутренние: 1. Лувр 89 65 – 25 2. Биржа 81 67 – 18 3. Темпль 99 88 – 12 4. Городская дума 108 98 – 10 1. Вожирар 56 135 + 137 2. Пасси 36 103 + 182 3. Монсо 75 185 + 162 4. Монмартр 106 228 + 111 Весь Париж 1668 2537 + 42 Окраины: Лейпциг Годы Весь Лейпциг Внутренний город 1890 354899 20840 1900 469271 16609 1910 571292 11587 Послевоенная литература указывает на еще более интенсивный ход указанного процесса децентрализации за последние годы: в центре городов остаются, ели не считать швейцаров и сторожей, исключительно одни учреждения с “дневным” населением служащих и руководителей, количество коих увеличивается из года в год. Этому дневному населению приходится чаще всего приезжать издалека, загромождая в утренние и в послеслужебные часы городские артерии сообщения. Резюмируя сказанное, мы видим, что целый ряд факторов, действующих солидарно в одном направлении, приводят в последние годы к двухстороннему процессу: деревня, индустриализируясь, приближается к городу, но отнюдь не сливается с ним, а город децентрализуясь, тянется к деревне частично захватывая ее в свою сферу. Процессы эти в большинстве случаев происходят стихийно, дезорганизовано, причем массового выхода из все более тяжелого положения еще не найдено. Впрочем, как мы увидим в следующем отделе, в недрах урбанизма уже зародилось здоровое планировочное движение, получающее кое-где частичное осуществление, несмотря на его несоответствие существующей народнохозяйственной системе. 3. ГОРОДА-САДЫ КАК ГОРОДА БУДУЩЕГО В 1902г. скромный парламентский стенограф в Англии Эбенизер Хоуард, дотоле никому неизвестный, выпустил книгу “Города будущего” (точный перевод: “Города-сады завтрашнего дня”), которой было суждено составить эпоху в вопросах планировки, строительства и жилищном в городах. Названная книга была вскоре переведена на все главные европейские языки, имела широкий успех и повела в нескольких случаях к реализации идеи автора на деле. В разных странах возникли “общества городов-садов”, были выпущены многочисленные исследования по данному типу городов, читались соответствующие лекции, и во вновь созданные согласно планам Хоуарда населенные пункты стекались экскурсии со всего мира. Успеху нового движения сильно способствовал факт быстрого развития вновь построенных городов-садов и ничтожная в них смертность. Нельзя сомневаться в том, что причиной столь исключительного успеха послужили не достоинства самой книги, лишенной строго научного значения, а то обстоятельство, что Хоуард затронул давно наболевший социальный вопрос и выразил заветные стремления исстрадавшегося городского населения. Естественно, что движение зародилось в Англии, где вырождение сельской жизни и односторонняя гипертрофия городов уже давно возбуждали опасения и тревоги. Понятно, что многие англичане сделались ревностными прозелитами учения Хоуарда, так как английская нация всегда отличалась любовью к природе и к домашнему уюту (home, sweet home). Об этом живо свидетельствуют, например, многочисленные лондонские общества друзей природы, любителей цветов и т.п., обилие парков в английской столице, украшение розами даже городских общественных уборных. Идея Хоуарда отчасти соответствовала уже зародившейся в то время тенденции развития населенных пунктов, которая принимала, однако, уродливые формы благодаря господствующей “экономической” системе. Она заключалась в сочетании положительных сторон как городской, так и деревенской жизни, при устранении их недостатков. Хоуард так формулирует свою идею: “В городе – отсутствие природы, испорченный воздух, туманы или сушь, отдаленность места работы, дороговизна жизни, трущобы и кабаки, но зато развитая интеллектуальная и общественная жизнь, высокая заработная плата, обилие развлечений, роскошные здания-дворцы и хорошо освещенные улицы”; в деревне – “отсутствие общества, работы, развлечений, дренажа, но зато красота природы, яркое солнце, свежий воздух, изобилие воды, низкая рента. В городе-деревне или городе-саде, созданном по сознательному плану, должны быть все достоинства (магниты), но не должно быть ни одного из отличительных дефектов двух противостоящих друг другу типов поселений”. По этому поводу заметим прежде всего, что “город-сад” – едва ли удачный термин, хотя он уже успел повсеместно получить право гражданства и тем создать среди непосвященных ряд недоразумений. Автором “городов будущего” предусматривалась радикальная и широкая социальная реформа, а вовсе не одно сочетание города и сада, в чем некоторые убеждены до сих пор. В садах утопают многие из наших южных городов, как, например, Полтава, Новочеркасск, Абастуман, но ничего общего с проектом Хоуарда они не имеют. Таким образом, термин, выдвинутый Хоуардом, имеет двоякое значение: неточное, т.е. “город-сад” в широком смысле, и точное, т.е. “город-сад” в узком смысле, а именно “город-деревня”. В первом смысле городами-садами теперь часто совсем неправильно называют обыкновенные города с преобладанием мелкого строительства (т.е. с домами не выше двух этажей) и обилием зеленых насаждений. Более правильно так называются: а)рабочие поселки, надлежащим образом распланированные и благоустроенные, обильно снабженные зеленью, но входящие в пределы ведомства другого города, а также пригородные и рационально распланированные дачные поселения. Такие “пригороды-сады”, не имеющие самодовлеющего социально-экономического значения, но здоровые и удобные для жизни, в массе строятся теперь в Англии, Германии, Бельгии, Соединенных штатах, Австралии и т.д. Все они отличаются тремя существенными признаками: 1)рациональная планировка, 2)обилие зелени и 3)мелкое строительство (коттэджи на 4–10 человек). Что же касается “городов-садов” в узком смысле, то их построено всего два – невдалеке от Лондона: Лечуорс и Уельуин, возникший после войны, но они сильно отличаются как от современного города и его природных поселков, так и от деревни следующими своими существенными признаками, включая притом обязательно и признаки, свойственные городам-садам в широком смысле: 1)самоцельность, т.е. самодовлеющее экономическое значение названного поселения, которое выражается в непременной наличности в нем как фабрик и заводов, так и сельскохозяйственных средств производства; 2)муниципализация всей земли под городом-садом, – частной земельной собственности в нем нет; 3)самостоятельное городское самоуправление; 4)заранее установленные площадь, план и населенность города-сада (не свыше 50 тыс. жителей); 5)дешевая, сравнительно с городской, земля (ибо она выбирается в сельской местности); 6)незастраиваемый, сплошь окружающий названное поселение зеленый пояс как источник снабжения населения сельскохозяйственными продуктами; этот пояс имеет еще и то значение, что он препятствует стихийному расширению и расселению города-сада. Из перечисленных признаков явствует, что “город-сад”, задуманный Хоуардом и отчасти фактически осуществленный в Англии, соответствует в большей степени социалистической, чем капиталистической, системе. Во-первых, в нем явно выражен синтез, т.е. полное слияние города и деревни, так как ликвидировано соответствующее грубое разделение труда: жители такого поселения заняты как сельским хозяйством, так и обрабатывающей промышленностью, и, по мысли Хоуарда, их продукция должна обеспечивать главнейшие потребности нового населенного пункта. Противоположность между городом и деревней таким образом исчезает. Правда, среди социалистов вопрос о возможности уничтожить эту противоположность остается спорным, и, например, Герц утверждает, что “великие центры энергии и культуры, какими являются большие города, не могут быть уничтожены, так как без них невозможен прогресс”. Однако В.И.Ленин категорически высказывался в том смысле, что в социалистическую программу необходимо входит уничтожение противоположности между городом и деревней, так как: а)необходимо сделать сокровища науки и искусства доступными всему народу и ликвидировать отчужденность от культуры миллионов деревенского населения, т.е. “идиотизм” деревенской жизни, б)необходимо ликвидировать такое положение, когда люди задыхаются в собственном навозе и бегут за город в поисках свежего воздуха и чистой воды, и в)рациональная утилизация городских нечистот и человеческих экскрементов тоже требует всемерного приближения города к деревне. Наконец, нельзя сомневаться, что “существование двух типов поселений с различным бытом, обстановкой жизни и противоположными в некоторых отношениях экономическими интересами едва ли легко допускает проведение социалистического равенства и гармонии”. Во-вторых, город-сад Хоуарда чисто революционно и по-социалистически разрешает наболевший вопрос о земельной собственности и связанных с нею земельных спекуляциях, росте городской ренты и дороговизны жилищ, уничтожая право частной собственности на землю. В-третьих, город-сад предусматривает рациональное планирование жизни поселений и в корне разрушает стихийный характер их расползания и расширения. Главным пунктом возражений против “города-сада” является указание на то, что за четверть века после появления “утопии” Хоуарда фактически осуществлены только два населенные пункта, приблизительно соответствующие изложенной идее. Однако этот факт лишь доказывает, что в пределах капиталистического строя широкое распространение социалистического замысла невозможно. Современная экономия принципиально не может согласиться ни с идеей уничтожения крупных городов, которые были в течение целого века главными опорными пунктами капитала, ни с идеей муниципализации всей городской земли, т.е. с уничтожением начала частной собственности в столь крупном масштабе, ни с абсолютным признанием идеи сознательного планирования городов, как нарушающей индивидуальную свободу и частную предприимчивость. Отсюда и подмена идей Хоуарда их суррогатом, т.е. простым увеличением количества зеленых насаждений и проведением принципов рациональной планировки и мелкого строительства, чем достигается лишь гигиеническое, но отнюдь не социально-экономическое осуществление мыслей талантливого гуманиста. С другой стороны, в СССР много возражений против “городов-садов” раздавалось по партийной линии. Указывали, что, при современном росте человечества, поселения с большой площадью зеленых насаждений и с мелким строительством не могли бы вместить наличный контингент людей на земном шаре и что общественное разделение труда, ликвидируемое городами-садами, тесно связано с самой географией ископаемого мира. Кроме того, указывалось, что индивидуальный уют, создаваемый одноэтажными или двухэтажными коттэджами, как рекомендуемым типом жилища в городе-саде, не соответствует идеям коллективизма и, в частности, не допускает свободы женщин от пут, налагаемых на нее частным потребительским хозяйством. Коттеджи города-сада приспособлены будто бы только для семьи, которая будет разлагаться при социалистическом строе. Наконец, возражали еще и ссылкой на недостаточную экономичность мелкой застройки сравнительно с крупной. Однако, после неоднократных дискуссий в Москве, Ленинграде, Харькове и оживленной литературной полемики была признана приемлемость городов-садов для пролетариата, причем доводы их противников были легко опровергнуты. Действительно, первое возражение опровергается простыми вычислениями, показывающими, что застройка города-сада достаточно интенсивна (около 75–85 кв. саж. на усадьбу) и не допускает лишь “вертикального” распределения человечества. Такое распределение может потребоваться только через тысячу лет, если допустить непрерывный рост размножения человечества в современном темпе. Общественное разделение труда, в зависимости от местоположения земных богатств, не может служить противопоказателем для города-сада, так как обмен продуктами или, точнее, их централизованное распределение неизбежно должно существовать и при социализме. Что же касается семьи, к жизни которой будто бы приспособлен коттэдж, то здесь заключается простое недоразумение, так как семью может с успехом заменить любая морально и профессионально сплоченная группа численностью в 4–10 человек. С другой стороны, ночевка в гигиенических условиях отнюдь не нарушает принципов коллективизма, ибо в городе-саде будут широко организованы и общественная работа, и коллективное производство, включая кооперативные столовые, и вообще все виды сотрудничества как в производстве, так и в потреблении. Нет решительно никакого основания обрекать пролетариат на скученное проживание в домах-казармах, в домах-колодцах или домах-скелетах, тем более, что многоэтажное строительство, как это будет более подробно исследовано в специальном курсе, ныне решительно отвергается всеми без исключения специалистами и всеми съездами по гигиене, планировке городов и жилищными по соображениям социальной гигиены, комфорта, педагогики, эстетики и другим. Что же касается рабства женщины, прикованной к домашнему потребительному хозяйству, то современная техника свела заботы о последнем до минимума, и социально-экономические структура и функции города-сада отнюдь не противоречат ликвидации даже таких элементов домашнего хозяйства, как приготовление пищи, стирка белья, починка платья и т.д. Наконец, что касается “неэкономичности” мелкого строительства, то, при условии национализации или муниципализации земли, этот вопрос сводится к чисто технической проблеме удешевленного строительства. Международные съезды по планировке городов в Амстердаме в 1924г. и в Нью-Йорке в марте 1925г. показали, что постройка небольших особняков может обходиться очень дешево. Опыты Соединенных штатов и Голландии в деле бетонных построек, отливки в короткий срок стандартизованных малых домов и даже их перевозки на значительные расстояния особыми грузовиками указывают, что, по расчету на одного человека, стоимость мелкой постройки, если не считать земельных цен, не выше, чем стоимость средней или крупной. Сравнительно скромные затраты на жилища в Лечуорсе, застроенном преимущественно одноэтажными домами разнообразной внешности, видны из следующей таблицы: Развитие города-сада Лечуорса в 1904–1913гг. Годы 1904 Число жителей 450 ( 400) Число промышленных заведений (кроме единич. мастер.) – Число строек, включ. фабрики 36 Денежн. суммы, затраченные на постройки (в фунт. стерл.) 12000 1905 1000 (1500) 3 280 (208) 90000 1906 2000 (3000) 5 507 237500 1907 4000 (5000) 10 970 314000 1908 4500 (5750) 14 1104 340275 1909 5750 (6250) 19 1206 365300 1910 6250 (7000) 25 1334 404500 1911 7000 – 28 1564 462700 1912 7837 (7912) 29 1761 517705 1913 8400 (8000) – 1880 577705 1914 (8200) – (1876) – Соответственно и наемные цены на жилые помещения в Лечуорсе и пригородах-садах поражают своим скромным уровнем, что видно из следующей таблицы: Наемная месячная плата за коттэджи в золотых рублях Города-сады и Пригороды-сады За коттэдж в 4–5 комнат Лечуорс 11–15 руб. Порт-Сэнлайт За особняк в 7–8 комнат (с оранжереей, фрукт. садом и площадкой для игр) За роскошный особняк 50–60 руб. – 11–20 ” – – Борнуилль 10–30 ” – – Хэмстед 15–45 ” – 100 руб. План Эбенизера Хоуарда вкратце заключается в следующем. В здоровой, сухой сельской местности по линии железной дороги организаторами, занимающими видное общественное положение и пользующимися безукоризненной репутацией, приобретается посредством низкопроцентных ипотечных займов участок земли в 6000 акров (2220 десятин), ценой по 400 руб. за акр. Как долг, так и земля впоследствии передаются городскому самоуправлению. Город-сад должен быть рассчитан на 30 тысяч жителей, построен в центре имения и занимать пространство в 1000 акров. Он предположен в кругообразной форме, мерою от центра к периферии около 1 версты. Шесть великолепных радиальных бульваров, каждый шириною в 15 сажен, пересекают город от центра к периферии, разделяя его на шесть равных частей. В центре находится кругообразная площадь мерою около 2 десятин, на которой разбит хорошо орошенный сад. Вокруг этого сада находятся городская ратуша, главный концертный и лекционный зал, театр, библиотека, музей, картинная галерея и больница. К этим строениям примыкает общедоступный центральный парк величиной в 50 десятин с площадками для игр и приспособлениями для отдыха. Вокруг центрального парка (за исключением мест пересечения бульваров) расположена широкая стеклянная аркада – “хрустальный дворец” – убежище горожан в дождливую погоду, а также местоположение лучших магазинов и зимнего сада. Вокруг центра все удаляющимися кольцами располагаются пять концентрических бульваров (улиц), из коих средняя, наиболее широкая (60 саж.), является главным проспектом, разделяющим город на две зоны – внешнюю и внутреннюю. На этом великолепном проспекте (avenue), утопающем в зелени, шесть участков заняты публичными школами. Жилые дома (одноэтажные или двухэтажные коттэджи) расположены как на радиальных, так и на концентрических бульварах. На внешнем поясе города находятся фабрики, товарные склады, лесные дворы и проч. Все они обращены фронтом к железной дороге, опоясывающей весь город, и соединены ветками с главной железнодорожной линией, прорезывающей имение. Благодаря такому устройству, товары могут нагружаться прямо из складов и фабрик и отправляться во все стороны, а также получаться прямо на фабрики, чем достигается экономия в перевозке и разгрузка улиц от товарного движения. Универсальной энергетической силой для производства и распределения потребительных ценностей служит в городе-саде электричество. Городские отбросы утилизируются в незастраиваемом сельскохозяйственном поясе имения, составляющем 2/3 его общей территории. Последняя эксплуатируется арендаторами (фермерами). Зерновое хозяйство ведется отдельными лицами или кооперативными союзами, садоводство же и огородничество более преуспевают при детальной обработке небольших участков земли. Сельскохозяйственные продукты сбываются преимущественно в самом городе. В общем весь город опоясывается широким зеленым поясом насажденных лесов, лугов и полей, которые являются как бы защитой города-сада от наступления на него нездоровых и безобразных, стихийно расползающихся во все стороны построек. Когда в городе-саде появляется избыток населения, то на известном расстоянии от него возникает новый центр и вокруг него новая аналогичная система. Общую свою цель Хоуард видит “в поднятии уровня здоровья и благосостояния всех тружеников посредством естественного и производительного (экономического) сочетания городской и сельской жизни на земле, принадлежащей самостоятельной городской общине”. Таков тщательно выработанный план, который, конечно, может быть бесконечно видоизменяем в своих деталях, в зависимости от условий местности и от дальнейшей разработки планировочной проблемы. Приводим описание первого конкретного примера реализации сказанного плана, а именно города-сада Лечуорса, сделанное Д.Д.Протопоповым в его лекциях, дополнив это описание данными из монографии проф. М.Г.Мижуева. Лечуорс (Letchworth) основан в 1904 году акционерным обществом идейного типа в 50 верстах к северу от Лондона на 1500 дес. земли, купленной мелкими частями в среднем по 1200 р. за десятину. 2/ этой земли должны навсегда оставаться под сельскохозяйственной культурой. Город рассчитан на 3 35000 жителей, а окружающий его зеленый пояс – на 5000 жителей. На десятине не допускают строить более 32 домов, причем значительная часть каждой домовой усадьбы остается под садом или огородом. Планы застройки и самих домов подвергаются предварительному обсуждению с точки зрения их гигиеничности и эстетики. В настоящее время Лечуорс – уютный и красивый городок, достигший в 1922г. 15 тысяч населения, с прекрасно замощенными главными улицами, большая часть поверхности которых покрыта газоном, с образцово устроенной сетью водопровода и канализации, с 200 фабриками и мастерскими. Промышленность ценит обилие в Лечуорсе мест для построек, транспортных средств, электричества, газа и воды за дешевую плату. Дела фабрик идут хорошо. Дым их обезвреживается. Полоса парка отделяет квартал фабрик и мастерских от жилой части. С другой стороны, сельское хозяйство в Лечуорсе ценит доступный и близкий рынок для сбыта продуктов своего производства, в частности же молока, яиц и других скоропортящихся продуктов. Многие из работающих на ферме живут в городе, и, наоборот, многие фабричные рабочие живут в деревне, пользуясь незначительными расстояниями от центра города до фабрик и сельских мест – 10 минут ходьбы). Все дома для рабочих стоят на красивых улицах, обсаженных деревьями и изобилующих садами. Каждый такой дом имеет свой сад, прекрасно содержимый, причем одна его часть обращается в цветник, а другая – в огород. Овощей, собираемых с огорода, часто хватает для семьи на целый год. При каждой группе рабочих коттэджей имеется площадка для детских игр. В культурном отношении Лечуорс, несмотря на свои скромные размеры, обставлен превосходно: обилие учебных заведений, общественных клубов, мест для развлечений, все виды спорта, начиная от обширного бассейна для плаванья и кончая гольфом. “В Лечуорсе, этом райском островке страдающего мира, – говорит Бенуа-Леви, – все трудятся и одновременно активно наслаждаются жизнью. Бездействуют в нем лишь четыре учреждения: больница, суд, кладбище и тюрьма”. Действительно, в Лечуорсе (а также Уельуине и некоторых пригородах-садах) объективные показатели здоровья населения – цифры смертности – показывают рекордные достижения. В 1904– 1914гг., отчасти благодаря возрастному составу населения, смертность на 1000 колебалась между 4,8 и 6, в 1922г. она составляла 8,4. В то же время смертность грудных и взрослых детей значительно ниже, чем в больших городах, и быстрое изменение внешнего вида детей, привозимых из Лондона, бросается в глаза. Общий вывод: дешевизна жизни, близкие расстояния, сочетание природы и культуры, сотрудничество добывающей и обрабатывающей промышленности, разрешение жилищного вопроса, сохранение здоровья трудящегося поколения. Д.Д.Протопопов так характеризует значение движения в пользу городов-садов: намечен идеал для отдельных достижений, привлечено общественное внимание к вопросам планирования и строительства, доказана возможность не стихийного только возникновения поселков городского типа, но и создания последних по воле их творцов, даны образцы рациональной планировки. Мы скажем больше: найдена тенденция развития человеческого поселения, соответствующего будущей социалистической системе. Здесь мы подходим к резюме не только сказанного в настоящей главе, но и всей истории и теории городов. Древняя деревня составляла тезис. Город явился антитезисом. Город-сад заключает в себе синтез города и деревни. На протяжении веков город появлялся в различных своих формах как надстройка над технико-экономическими базами сменяющихся эпох. Он исчерпал все возможности и, послужив средоточием человеческой цивилизации, развил наконец все противоречия, свойственные капиталистической системе. В настоящее время капиталистический город отрицает сам себя. Диалектический метод Маркса оправдывает себя здесь в полной мере. Трудно, конечно, предсказать в деталях, как пойдет дальнейшее развитие событий. Отомрет ли в пределах социалистической системы город-гигант, как исчерпавший свое назначение, дав место широкому развитию городов-садов? Или же города-сады, по теории Унвинна, явятся в ближайшее время лишь городами-спутниками (сателитными городами) вокруг городов-метрополий, как замена безбрежно и стихийно расползающихся пригородов и предместий, как новый и рациональный способ размещения населения крупных городов? Ясно лишь одно: новый технико-экономический базис в связи с электрификацией дает предпосылку к слиянию города и деревни, и в недрах капиталистического общества созрел уже тот образец, которому, повидимому, суждено стать могильщиком капиталистического города в его современном значении. Над этим поистине проклятым вопросом еще слишком мало думали, и даже в СССР находятся защитники старинной стройки по капиталистической системе, находятся – страшно сказать – последователи многоэтажного дома-казармы, который так долго и так незаслуженно обрекал пролетариат на жизнь в муравейнике. Находятся защитники отмирающей системы жизни, которые пренебрегают голосом лучших специалистов всего мира, не видят того факта, что городу-саду нет перспектив в капиталистическом мире и что только там, где провозглашен принцип сочетания города и деревни, только там, где отменена частная собственность на землю, только там, где принято начало сознательного планирования жизни, только там, где индустриализацию и электрификацию как города, так и деревни решено во что бы то ни стало проводить на деле, город-сад или город-деревня может сделаться не случайным исключением и оазисом, как Лечуорс, но счастливым и давно желанным массовым фактом. “Город-село” первобытных народов таким образом возродится в блеске всех культурных приобретений многих тысячелетий. ВВЕДЕНИЕ в часть 2 Изложенное в первой части курса, т.е. достаточно полная ориентировка в городе как социальноэкономическом явлении, позволяет нам перейти ко второй его части. Несмотря на тесную связанность обеих частей, они в сущности составляют две отдельные методологически различные научные дисциплины, а именно: 1)общую теорию урбанизма и 2)общее учение о городском хозяйстве. Имея, однако, в виду, что обе эти дисциплины, всецело основанные на экономических отношениях, находятся еще только в стадии образования, и что вторую немыслимо понять и усвоить без знания первой, представляется целесообразным до поры до времени излагать и изучать их в совокупности, под общим названием “Основ городского хозяйства”. В настоящей вводной главе мы рассмотрим несколько первоначальных вопросов, относящихся к соответствующей дефиниционнометодологической проблеме. 1.ГОРОДСКОЕ ХОЗЯЙСТВО В ЕГО РАЗЛИЧНЫХ ЗНАЧЕНИЯХ Термин “городское хозяйство” употребляется в трех различных значениях. Во-первых, под городским хозяйством нередко подразумевается совокупность частных хозяйств в городе. В этом смысле городское хозяйство (или городская промышленность), являясь одной из главных составных частей народного хозяйства, противополагается внегородскому, чаще всего сельскому хозяйству. Сказанная проблема была нами затронута в четырнадцатой главе. Во-вторых, городским хозяйством, в его статическом значении, называют не совсем правильно всю сумму наличных оборудований и учреждений, обслуживающих городское благоустройство. Наконец, в-третьих, городское хозяйство понимается как деятельность города в лице его городских публичных органов, направленная к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения. Особенно важно и наиболее употребительно из перечисленных нами последнее, чисто динамическое понимание городского хозяйства. Именно в этом смысле названное хозяйство составляет предмет особой научной дисциплины, которую нам и предстоит изложить в настоящей части курса. Городское хозяйство как хозяйственная деятельность города играет решающую роль в развитии и благоустройстве города, а также в благосостоянии его населения, материальном и духовном. Поэтому и в виду объясненной многозначности термина “городское хозяйство” следовало бы применять специальный термин, приспособленный к этому последнему его пониманию. Таким термином, уже издавна существующим в литературе и законодательстве, является муниципальное хозяйство. Происхождение упомянутого термина относится к классической древности. Munis по-латыни значит тяжесть, тягота, бремя, а capio, recipio – беру, принимаю. Соответственно, городское управление, как бы берущее на себя, по уполномочию города и с разрешения правительства, бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными средствами, называется муниципалитетом, а его деятельность – муниципальным хозяйством. Хотя этот последний термин рельефно подчеркивает все конструктивное и экономическое своеобразие исторически сложившейся городской общины, ее существенные признаки и присущие ей специальные задачи, и притом вполне точно и четко отграничивает соответствующее понятие как от “городского хозяйства” в его первых двух смыслах, так и от хозяйства негородских общин, но он, к сожалению, по каким-то случайным причинам, утратил свою общеупотребительность в СССР. Ему предпочитается термин “коммунальное хозяйство”, который, напротив, номинально сглаживает фактически существующие различия между городскими и негородскими общинами. Вдобавок, в СССР под коммунальным хозяйством подразумевается, как будет выяснено ниже, лишь одна сравнительно ограниченная сфера местной, а в частности и городской деятельности советов. Все это создает значительную терминологическую сложность, в которой надо будет разобраться особо. В дальнейшем изложении курса нам неизбежно придется пользоваться всеми тремя терминами, а именно: “городское хозяйство” (в его третьем значении) – как общепонятным и общепринятым термином, “муниципальное хозяйство” – как более определенным научным термином, и “коммунальное хозяйство” (в городах) – как термином официальным. 2.ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПОНЯТИЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА Правильное определение предмета науки есть одновременно и фактор и показатель ее успехов. Эм.Кант. В настоящее время уже стало общим местом утверждение, что первым шагом каждой научной дисциплины должно быть определение ее предмета, и никто не станет оспаривать крылатое слово Фридриха Энгельса о том, что “всякая общественная наука есть в сущности обширная система определений, или дефиниций”. Действительно, корректные определения понятий и строгие дефиниционные формулы до некоторой степени заменяют в обществоведении математические формулы точных наук. Между тем в области муниципального знания мы почти нигде не находим реальной дефиниции городского хозяйства. У Зомбарта, Дамашке, Линдемана, Ястрова, Прейса, Вутке, Маурера, Моста и других известных основоположников муниципальной науки встречаются лишь такие чисто номинальные определения: городское хозяйство есть хозяйственная деятельность “городской общины”, или “городских публичных органов”, или “городских общественных управлений”, или “города как самостоятельной коммунальной (муниципальной) единицы”. Повидимому, единственным исключением в этом отношении является определение А.Рисса. Согласно его формуле, “муниципальное хозяйство означает совокупность всех тех мероприятий городского общественного управления, при посредстве которых оказывается влияние на производство, распределение и потребление благ, служащих для удовлетворения жизненных потребностей”. Впрочем, едва ли можно признать изложенное определение удовлетворительным. Во-первых, существует целый ряд факторов, оказывающих влияние на “производство, распределение и потребление благ”, которые, однако, решительно ничего общего с городским хозяйством не имеют. Оказывают такое влияние и технические изобретения, и борьба классов, и общее государственное законодательство, и экономическая политика правительств, и вообще все правовые, а равно идеологические надстройки, обратно действующие, согласно учению Маркса, на экономический фундамент. С другой стороны, целый ряд отраслей городского хозяйства, как, например, больничное дело или борьба с детской смертностью, влияют на производство, распределение и потребление благ весьма отдаленным образом и, конечно, не могут быть адекватными такому определению. Чтобы дать правильное определение понятия, надо прежде всего сообразоваться с требованиями логики. Определением, или дефиницией, называется полное указание существенных признаков, образующих содержание определяемого понятия. Всякое определение должно заключать в себе два элемента: 1)указание на ближайший род, т.е. на ту общую группу, к которой принадлежит определяемое явление вместе с другими наиболее сходными с ним явлениями (genus proximum), и 2)указание на специфические отличия определяемого явления, т.е. на видовые признаки, отличающие его от других явлений того же рода (differentia specifica). С точки зрения изложенного логического правила, городское хозяйство есть прежде всего хозяйственная деятельность (ближайший род), и, следовательно, для определения городского хозяйства надлежит в первую очередь указать на существенные признаки названной деятельности. Хозяйственная деятельность, в объективном толковании марксистской школы, есть процесс между человеком и внешней природой или материальной средой: она состоит в наивыгоднейшем использовании материальной среды. В данном случае (видовые отличия) субъектом хозяйства является город в лице его местных государственных учреждений и чаще всего организованного представительства от господствующего класса горожан, целью же хозяйства эти органы ставят благоустройство города и социальное благосостояние городского общежития, причем, по учению Карла Маркса, фактически оправдывающемуся в огромном большинстве случаев, главное внимание публичных органов направлено на удовлетворение интересов того же господствующего класса. Остается включить в дефиниционную формулу существенные признаки самого города, коему нами уже было дано определение в первой части курса. В результате требуемая дефиниционная формула примет следующий вид: городское или муниципальное хозяйство есть деятельность местных публичных органов или организованного представительства людей, живущих концентрированно на избранной территории и занимающихся преимущественно обрабатывающей промышленностью или торговлей, причем эта деятельность направлена к наивыгоднейшему использованию материальной среды с помощью установленных средств в целях благоустройства данной территориальной единицы и социального благосостояния (т.е. благоустройства в широком смысле) живущего на ней и принадлежащего к господствующему классу коллектива. Изложенная формула несколько громоздка, но она включает в себе все существенные признаки муниципального хозяйства, указывая на его субъект, объект, средства и цели. 3.МЕСТО ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА В ГОСУДАРСТВЕННОМ, МЕСТНОМ И КОММУНАЛЬНОМ ХОЗЯЙСТВАХ Обычная система соотношений между различными видами государственного хозяйства, существующая в громадном большинстве западноевропейских и североамериканских государств, такова. Из государственного хозяйства с его центральными и централизованными органами управления (в качестве субъектов хозяйства), с гос. финансами (в качестве материальных средств) и с удовлетворением общих государственных потребностей (в качестве цели хозяйства) выделено местное хозяйство. Это последнее, хотя и носит в сущности тот же государственный характер, но имеет свой особый субъект (местное или коммунальное самоуправление), свои особые средства (местные или коммунальные финансы) и свою специальную цель (местное или коммунальное благоустройство в узком и широком смысле этого слова). В общем и целом местное и коммунальное хозяйство между собой совпадают. В свою очередь, местное или коммунальное хозяйство в городах принимает форму муниципального хозяйства, которое также имеет свой собственный субъект, а именно специальный орган самоуправления (муниципалитет), свои самостоятельные средства (городские или муниципальные финансы) и свою специальную цель, а именно благоустройство городов и социальное благосостояние горожан (т.е. городское благоустройство в широком смысле) (см. схему1). В СССР система взаимоотношений отдельных форм государственного хозяйства несколько иная. Из государственного хозяйства у нас также выделено местное хозяйство со своим отдельным бюджетом и местными культурными задачами, но оно, благодаря своеобразно понимаемой терминологии, далеко не совпадает с коммунальным хозяйством. Последнее составляет лишь один из отделов местного хозяйства, и в этом отделе сосредоточено только управление коммунальными предприятиями и земельным богатством, жилищное дело, пожарное дело и некоторые второстепенные отрасли, причем коммунальное хозяйство в городах, по крайней мере терминологически, не выделено в особое “муниципальное” хозяйство. Впрочем, в результате законодательства последних лет городское коммунальное хозяйство, как будет выяснено ниже, начинает приобретать более или менее самостоятельное бытие, причем нельзя не отметить, что самое законодательство о местном хозяйстве далеко не получило своего дифференцированного завершения (см. схему2). (1)Схема взаимоотношений принимает таким образом следующий вид. (2)Схема взаимоотношений в СССР имеет следующий вид. 4.ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПОНЯТИЯ ГОРОДСКОГО БЛАГОУСТРОЙСТВА Определив понятие городского хозяйства, мы должны остановиться и на другом столь же часто встречающемся термине “городское благоустройство”. В муниципальной литературе систематическим выяснением этого термина занялся проф. З.Х.Френкель, выработавший следующую дефиниционную формулу: “К общему городскому благоустройству относятся все те стороны устройства города, вся та часть его материальной культуры, которая назначением своим имеет обратить город в общее жилище – здоровое, безопасное, по возможности долговечное, прочное, красивое и уютное”. Изложенное определение описательного типа, повидимому, может считаться удовлетворительным с точки зрения той задачи, которую поставил себе проф. Френкель, как специалист по санитарии городов и гигиене жилищ, но с социальной и экономической точки зрения надлежит поставить вопрос несколько иначе. Лишь с большой натяжкой, например, можно причислить к созданию “жилища” задачи городского транспорта, которые бесспорно входят в область городского благоустройства. Городское благоустройство есть раньше всего общая цель муниципальной деятельности и общий результат городского хозяйства. Нет никакого методологического основания суживать упомянутый термин, выключая из суммы достижений городского хозяйства те или иные отрасли “благоустройства”. В последнем случае пришлось бы для этих последних отраслей выбирать какой-то специальный термин, что, при бедности нашей муниципальной терминологии, было бы далеко не легкой задачей. Под городским благоустройством в узком или тесном смысле надлежит понимать жилищное и уличное благоустройство, как-то: планировку, муниципальное строительство, жилищный и земельный вопрос, замощение, зеленые насаждения, уход за улицами, уличный транспорт, муниципальную связь, городское освещение и отопление. При этом нет никакой надобности в особом термине “внешнее благоустройство”, употребляемом по наследству лишь в российской практике. Действительно, в неопределенное содержание “внешнего благоустройства” у нас входят самые разнообразные объекты, а чаще всего – зеленые насаждения, освещение и предметы украшения. Между тем зеленые насаждения являются не только внешним благоустройством, но играют важнейшую социальную гигиеническую роль, а для двух последних объектов, между собою мало связанных, едва ли нужно создавать особую категорию “внешнего” благоустройства. Под городским благоустройством в широком смысле следует понимать удовлетворение социальных нужд, материальных и духовных, причем в первую категорию входят оздоровление городов и здравоохранение, область продовольствия и питания, социальное обеспечение и призрение, а также и проблема безопасности (пожарное дело, борьба с наводнениями, заносами и ледяной стихией), а во вторую – народное образование и развлечения, муниципальная эстетика и общественная нравственность как результат борьбы с алкоголизмом, нищенством, проституцией, хулиганством. Если мы условимся подразумевать под городским благоустройством в тесном и широком смысле общий результат хозяйственной деятельности городов, то наше определение соответствующего термина примет такую форму: городское благоустройство есть совокупность создаваемых городским хозяйством условий, в которые поставлено удовлетворение коллективных потребностей городского населения. Мы полагаем, что трудно возражать против проведенного нами широкого толкования “благоустройства”, которое вносит наибольшую ясность и полноту во взаимоотношения муниципальных терминов. Нет сомнения в том, что “благоустройство” может с тем же успехом относиться к городскому просвещению и больницам, как и к городским жилищам и улицам. По крайней мере в западноевропейской науке мы нигде не встречали попыток ограничить термин “благоустройство” какими-либо произвольными рамками, что вызвало бы нескончаемые споры о линии “водораздела”. Действительно, потребовалась бы поистине дьявольская изобретательность, чтобы, например, благоустроенную пожарную часть, трамвай или водопровод (благоустройство) отграничить с достаточной вразумительностью от благоустроенной школы, больницы или биржи труда (неблагоустройство). Правда, самое слово “благоустройство”, почерпнутое из старинного обывательского языка (на ряду с благочинием, благолепием, благосостоянием), в научном отношении далеко небезукоризненно, ибо в нем содержится элемент качественной оценки. Благоустройство городов часто стоит на очень низком уровне, в результате чего получается нечто вроде “неблагоустроенного благоустройства”. Но здесь муниципальная наука неизбежно разделяет общую участь наук социально-экономических: и в политической экономии, как указывал еще Маркс, существует ряд неточных и неудачных терминов, почерпнутых из ходячего языка. Наука, а тем более наука общественная, создалась из боевой практики; изобретение новых слов сделало бы ее малопонятной, создавая “жреческий” уклон, особенно нежелательный в области социального знания, и приходится бороться с неточными терминами не ликвидацией их, а посредством строгого и соразмерного их определения. Нам остается коснуться одного недоразумения, связанного с рассматриваемым термином, которое, с легкой руки М.Н.Петрова, успело свить себе прочное гнездо в советской коммунальной и притом весьма компетентной литературе. Это недоразумение заключается в утверждении, что в СССР собственно нет коммунального хозяйства, а существует лишь коммунальное благоустройство, так как компетенция первого значительно сужена и не соответствует обычному представлению о коммунальном хозяйстве. При этом П.В.Сытин понимает под благоустройством всю область деятельности нынешних коммунальных отделов (?), Н.С.Рождественский видит в благоустройстве одну из частей хозяйства коммун, а М.Н.Петров просто отожествляет коммунальное хозяйство с коммунальным благоустройством, также считая последнее частью первого. Согласиться с изложенными взглядами, по крайней мере в данной их формулировке, трудно. Коммунальное благоустройство не может существовать без коммунального хозяйства, так как первое есть результат второго. Имея в виду, что в советском городе существуют местные распорядительные органы в лице горсоветов, избираемых трудовым населением города, более или менее самостоятельные финансовые источники и широкая компетенция, обнимающая все местные нужды, нет никакого основания считать его лишенным коммунального хозяйства, без коего – подчеркиваем это еще раз – вообще никакое коммунальное благоустройство не мыслится. Вместе с тем нельзя ни отожествлять хозяйство с благоустройством, ни считать последнее составной частью первого: коммунальное хозяйство есть деятельность, имеющая своей целью благоустройство; понятие это чисто динамическое, благоустройство же есть созданная хозяйством обстановка, имеющая в каждый данный момент статический характер. И если бы, например, в компетенции городских коммунальных органов осталось одно управление трамваями, то все-таки следовало бы деятельность, к ним относящуюся, считать не трамвайным “благоустройством”, а трамвайным хозяйством и, поскольку его ведут коммунальные органы на коммунальные средства, коммунальным хозяйством. Правда, в советском законодательстве ныне продолжает еще господствовать не совсем корректная, с научной точки зрения, терминология, по которой коммунальная или, еще точнее, муниципальная деятельность горсоветов по предметам городского просвещения, городского больничного дела, муниципального призрения и т.п. почему-то не называется ни коммунальной, ни муниципальной, но эта чисто терминологическая некорректность ничего не меняет в существе дела. Местная государственная ячейка, т.е. община, или коммуна, до известной степени аналогичная с коммунами других государств и притом хозяйствующая на основе финансов, выделенных из общего государственного котла, в СССР фактически существует. Следовательно, и нет реальных оснований отрицать существование у нас коммунального хозяйства, при всем своеобразии его еще незаконченной, неполной и недостаточно дифференцированной организации. Одним словом (вопреки изложенным мнениям), та компетенция, которая, согласно декрету Совнаркома от 8 апреля 1920г., отмежевана коммунальным отделам при местных исполкомах советов, есть именно часть коммунального хозяйства, а не коммунального благоустройства (как это и признает советский закон), а другая часть того же коммунального хозяйства ведется в целом советом и его исполкомом через ряд его отделов (хотя в советском законе, вопреки научной терминологии, коммунальный характер этой деятельности еще не признан). В точке зрения и терминологии М.Н.Петрова и его последователей, признающих, что городское благоустройство является частью городского хозяйства, есть еще одна отрицательная сторона, о которой мы уже говорили, а именно ими совершенно не выясняется грань, которая отделяет благоустройство от “неблагоустройства” в хозяйстве. Разве городские школы, больницы, богадельни или приюты, которые М.Н.Петров не причисляет к благоустройству, не могут быть благоустроенными подобно жилищам и трамваям и разве не существует в городах школьного или больничного благоустройства? Наконец, термин “благоустройство” далеко не относится к одной только муниципальной деятельности, но весьма часто применяется и к многим другим сферам хозяйственной деятельности. Существует, например, сельскохозяйственное и железнодорожное благоустройство, которое также всегда является целью, а иногда и результатом соответствующего хозяйства, но, конечно, никто и даже сам М.Н.Петров не усмотрит в них какую-то часть сельского или железнодорожного хозяйства. 5.ПРОИСХОЖДЕНИЕ И ОТЛИЧИТЕЛЬНЫЕ ПРИЗНАКИ ГОРОДСКОГО (МУНИЦИПАЛЬНОГО) ХОЗЯЙСТВА “Концентрация в городах больших масс населения на сравнительно небольших пространствах земли, – говорит П.В.Сытин, – подвижность населения, присутствие фабрик, заводов, административных и научных учреждений, – все это выдвигает в городах ряд задач, решение которых недоступно отдельным домашним хозяйствам и не соответствует природе частно-капиталистического хозяйства, но решить которые необходимо в интересах всего городского населения”. В этом оправдание коммунального (муниципального, городского) хозяйства. Действительно, вся область названного хозяйства, как оно организовано в настоящее время, является по существу неизбежной уступкой капиталистического начала началу общественному, проводимой притом, в большинстве случаев и поскольку это по существу дела возможно, в интересах господствующего класса. Такие необходимые области городского хозяйства и благоустройства, как замощение, уличное освещение, устройство зеленых насаждений, всеобщее обучение, социальное обеспечение, по самой природе, им присущей, не могут быть объектами для извлечения частнохозяйственной прибыли; но, с другой стороны, вследствие сложности своей и по объему своему они не могут быть созданы и руководимы за счет неорганизованных сил домашних, потребительских хозяйств. Наконец, и государство в лице своих центральных органов, неизбежно удаленных от масс населения, а равно имеющих свои важные централизуемые задачи, не может как следует справляться с удовлетворением чисто местных, хотя бы и насущных потребностей этого населения. Единственным логическим выходом из создающейся обстановки является создание таких организованных местных ячеек государственного типа (коммун), которые могли бы на выделенные для них источники средств удовлетворять коллективные потребности населения, концентрированно живущего в отдаленных друг от друга пунктах или рассеянных по районам. Происхождение муниципального хозяйства не зависело от какого-либо социального договора или решения правительств и парламентов. Оно создалось исторически чисто эволюционным образом. Ястров указывает, что “попечение о бедных” и затем “низшая школа” образовались как самостоятельный зародыш общинного управления гораздо раньше, чем речь зашла о “коммуне”, как о государственной и юридической организации. Семья и род оказывались беспомощными в деле попечения о выброшенных из жизни стариках и инвалидах, нищих, и тогда выступал соседский принцип (Nachbarschaft) или союз соседей (Nachbarschaftsverband) как естественный, возникший из самой природы помощник семьи, этой первичной социальной ячейки. Второй общей заботой семьи издавна являлось, на ряду с воспитанием, первоначальное образование детей. И здесь неоформленный еще юридически союз соседей выступал со своей ценной помощью, организуя, наравне с приходскими, светские школы грамотности. Третьим элементом общинного управления и хозяйства естественно являлись финансовые средства, без коих развивающееся дело попечения о бедных и первоначальное образование существовать не могли. Строительство и пути сообщения логически присоединяются к этим трем элементам общинного хозяйства, которое таким образом независимо от государства естественно захватывает все более широкую компетенцию. В теории Ястрова, с которой в общем согласны и некоторые другие основоположники муниципальной науки, есть то преимущество, что она соответствует многим историческим фактам. Первоначальные городские общественные должности в Германии (попечители о бедных, школьные советники, городские синдики, строительные советники) появляются, независимо от государственного назначения, в нарисованном Ястровым порядке, а в Англии изложенный ход событий, как мы более подробно выясним ниже, не вызывает никаких сомнений. Впрочем, и это всегда бывает с генетическими теориями, имеющими своим объектом далекое прошлое, на ряду с изложенной вкратце теорией, имеются в наличности и другие, ведущие между собой нескончаемый спор. Так, одни (Шмоллер) подчеркивают этически-бытовой момент – “моральное лицо” муниципалитета, которое проявляется в принципе попечения и заботы, в противоположность государственным принципам опеки и принуждения; другие говорят о свободно избранных целях, как базисе муниципальной категории; третьи видят основу городской общины в аграрной собственности на земельную территорию; четвертые сближают первичные муниципальные ячейки с церковными приходами. Наконец пятые (Рисс) выдвигают “полицейскую” теорию, утверждая, что исторический источник всех муниципальных задач нового времени – полицейская функция (?). Так, по мнению А.Рисса, политика “построения городов” и жилищная вместе с земельной возникли путем успешного развития строительной полиции; газ и водопровод, в их возникновении, будто бы не что иное, как предприятия для удовлетворения собственных нужд полицейских учреждений, а охрана безработных развилась из призрения бедных, которое во времена Фридриха Великого было делом полиции. Бесспорно только одно: коммунальное и, в частности, муниципальное начало возникает, так сказать, снизу, независимо от центрального государственного строительства, со своими собственными источниками, методами, средствами и задачами хозяйственной деятельности, на основе местных социально-экономических отношений, и затем вступает в сложное взаимодействие с другими действенными социальными началами. Муниципальное начало с самого своего зарождения отличается своеобразной и более или менее близкой к населению организацией, самостоятельными средствами и все более широкой компетенцией, по мере роста населения и усложнения потребностей, но оно развилось под давлением усиливающегося государственного начала и в конце концов более или менее подчинилось последнему, а ныне входит в состав государственных органов, не ускользая от того или иного вида правительственного надзора. От государственного хозяйства муниципальное хозяйство отличается тем, что преследует сравнительно узкие цели городского благоустройства (в тесном и широком смысле) на территории отдельных городов, в то время как государственное хозяйство ведает (с предпочтением господствующих классовых интересов) коллективными потребностями всех подданных государства, независимо от места их проживания. С другой стороны, муниципальное хозяйство отличается от народного хозяйства тем, что оно составляет совокупность или замкнутый круг хозяйственных действий, руководимых единой волей, т.е. является своеобразным “единичным хозяйством”. Оно принадлежит публичноправовому союзу, являясь, как мы указали, выделенной частью государственного организма. Не извлечение частнохозяйственной прибыли во что бы то ни стало, а удовлетворение нужд городской коммуны – вот к чему сводится его коренная задача. Принцип частной конкуренции в пределах хозяйственной деятельности данной коммуны или муниципия в значительной мере упраздняется, хотя он и продолжает существовать отчасти в форме уступок (концессионная и арендно-муниципальная система) и отчасти в форме конкуренции между отдельными муниципальными хозяйствами. Наконец, значительное различие между муниципальным и народным хозяйством заключается в области обмена. Продукция народного хозяйства в капиталистических государствах перебрасывается на огромные расстояния и, так сказать, “гуляет по всему миру”, а муниципальное хозяйство обычно не ведет широкой торговли, ограничиваясь в области обмена закупкой нужной для себя продукции и равным образом обращая свою продукцию преимущественно на удовлетворение нужд данной коммуны. Само собою разумеется, что вся совокупность коммунальных и, в частности, муниципальных хозяйств в стране должна быть учитываема народным хозяйством, так как они входят, вместе с другими “единичными” – напр., кооперативными, артельными – хозяйствами и вместе со всей суммой единичных частных хозяйств, связанных обменом, в состав народного хозяйства. Целый ряд хозяйственных действий коммун несомненно влияют на ход народного хозяйства. Однако это обстоятельство нисколько не умаляет всего отмеченного нами своеобразия экономической природы коммунального и, в частности, муниципального хозяйства. Все сказанное применимо с некоторыми изменениями и к СССР, поскольку в нем существуют элементы капиталистического хозяйства. Наоборот, поскольку в СССР народное хозяйство ведется плановым образом, на основе национализированных средств и орудий производства, многие различия между коммунальным и народным хозяйством естественно сглаживаются. В чисто социалистическом государстве (пока еще “государство” не будет изжито) все народное хозяйство составит как бы единичное хозяйство, т.е. единую хозяйственную систему, имеющую своей целью не извлечение прибыли, а удовлетворение нужд трудового населения и действующую вне процессов внутренней конкуренции. Тогда коммунальное хозяйство войдет как простая составная часть в государственное хозяйство, а после ликвидации государственного начала – в интернациональное социалистическое хозяйство; “народное же хозяйство” как система конкурирующих между собой ради индивидуальных выгод частных хозяйств окажется ликвидированным. 6.МУНИЦИПАЛЬНОЕ (ГОРОДСКОЕ) ХОЗЯЙСТВО КАК НАУЧНАЯ ДИСЦИПЛИНА Особенности муниципального хозяйства как научной дисциплины всецело вытекают из отмеченных нами внутренних признаков этого хозяйства. Муниципальная наука не может ставить себе задачей раскрытие каких-либо общих закономерностей, как, напр., политическая экономия или социология (а также углубленная часть этих наук – “теория урбанизма”), имеющие дело с процессами стихийными. Наука о муниципальном, т.е. единичном, хозяйстве, руководимом единой волей, интересуется не столько причинами, сколько планомерно поставленными и осуществляемыми целями. Она носит, следовательно, не каузально-теоретический и абстрактный характер, а характер прикладной, описательный (идиографический) и телеологический. Муниципальная наука как практически прикладная дисциплина в первооснову свою кладет знание города и общие законы урбанизма, с одной стороны, и общую экономическую теорию – с другой. Однако не только в развитии и углублении отдельных частей этих наук, в их применении к практике состоит задача муниципальной науки. Ястров совершенно правильно указывает, что, исходя из более общего целого, путем анализа и систематизирования невозможно построить науку о муниципальном хозяйстве. Она строится посредством собирания и объединения ряда частных вопросов, имеющих соприкосновение с различными сферами знания. Ее смысл существования и единство вытекают из большой и важной для человечества практической цели – достигнуть наиболее благоприятной и выгодной обстановки для удовлетворения коллективных потребностей городского населения, т.е. достигнуть городского благоустройства в узком и широком смысле этого понятия. Как дисциплина описательная, наука о муниципальном хозяйстве должна, исходя из эмпирической данности, отобразить в систематическом порядке весь полезный опыт, накопленный человечеством в сказанном направлении, и, наконец, как дисциплина телеологическая, она должна подвергнуть описанный материал научной критике с точки зрения целесообразности. Возможно себе представить, конечно, и другие понимания муниципальной науки, но основоположники таковой понимали ее именно так, и, в случае выбора каких-либо иных исходных точек зрения, пришлось бы строить и обосновывать все муниципальное знание заново, к чему мы не видим решительно никаких оснований. В заключение скажем несколько слов о происхождении и развитии муниципальной науки. Названная наука – дисциплина очень молодая, зародившаяся в конце XIXв., и только этим обстоятельством можно объяснить тот факт, что до сих пор не создано академического курса, посвященного ее связному и полному изложению, начиная с муниципальной первоосновы – “общей теории урбанизма”. Как указывает Ястров, развивалась муниципальная наука не в виде самостоятельного систематического целого, а в пределах своих отдельных составных частей или сторон. История города рассматривалась теоретиками общей истории и истории хозяйства, теория современного города – такими экономическими теоретиками, как Зомбарт, или социологами, как Зиммель, городское самоуправление – специалистами по государственному и административному праву (Роберт Моль, Лоренц Штейн, Гнейст, Еллинек, Редлих, Ашлей, Гуго), городские планировка и строительство разрабатывались архитекторами и инженерами (Stubbens, Franz), городская санитария – гигиенистами (Weyls), социальная политика муниципалитетов – школой катедер-социализма (Дамашке, Линдеман, Мост) и т.д. Само собою разумеется, что все эти углубленные отделы муниципальной науки существуют и теперь в виде самостоятельных научных дисциплин, но упомянутый факт нисколько не умаляет значения единой муниципальной дисциплины, призванной синтезировать, т.е. связать под единым углом зрения сейчас еще разобщенные отделы. Точно таким же образом общее учение о деньгах, кредите, экономии сельского хозяйства, промышленности, торговле, т.е. выделенные и углубленные отделы политической экономии, не препятствуют существованию последней в качестве важной самостоятельной дисциплины, которая одна только и оправдывает соответствующую более узкую специализацию. Впрочем, Ястров и Мост и многие другие ученые выражают сомнение в том, существует ли в настоящее время цельная, т.е. приведенная в единую систему, муниципальная дисциплина, создание которой диктуется современной ролью городов и наболевшими практическими нуждами человечества. Наиболее богатый источник коммунального и, в частности, муниципального знания находится, без сомнения, в Германии – этой классической стране самого полного и строгого городского благоустройства. По крайней мере почти все собиратели и основоположники муниципальной науки принадлежат к числу германских ученых. Группою этих ученых составлена почти исчерпывающая (для Германии) “Энциклопедия коммунального знания” в четырех солидных томах, под названием “Handworterbuch der Kommunalwissenschaften”, последнее издание которой датировано 1924г. Такое же энциклопедическое значение имеет справочный ежегодник, издаваемый Линдеманом и Зюдекумом с 1908г. В Германии же созданы первые высшие учебные заведения, специально посвященные муниципальному знанию, а именно основанная в Дюссельдорфе в 1911г. “Академия коммунального управления” с юридическим уклоном и в Кельне в 1914г. “Высшая муниципальная школа”. Одновременно возникла в Чикаго “Муниципальная академия” (с техническим уклоном). В России до XXв. муниципальное знание, вместе с муниципальным хозяйством и благоустройством, находилось в полном пренебрежении, и главное общественное внимание в области местного хозяйства уделялось земству, в котором либералы видели зародыш будущей российской конституции. Крайне неудовлетворительное и реакционное муниципальное законодательство не давало никаких надежд на возможность культурной работы в области городского самоуправления, хозяйства и благоустройства. Среди специалистов по городскому делу в тот период мы можем назвать лишь И.Дитятина, А.Новикова и М.Щепкина, основавшего в 1907г. первый литературный орган, специально посвященный земскому и городскому делу – “Самоуправление” (просуществовавший, впрочем, лишь один год). Революционное движение 1904/5гг. в связи с торгово-промышленным оживлением в городах и первые шаги парламентской деятельности в государственных думах, с одной стороны, и феноменальное неблагоустройство русских городских центров, с другой, вызвали некоторый общественный интерес к муниципальным вопросам. В Петербурге в 1909г. возник и просуществовал 9 лет специально муниципальный журнал “Городское Дело”, вокруг которого сгруппировались теоретики и практики муниципального хозяйства. Одновременно в Москве обслуживали городское хозяйство дельными и серьезными статьями “Известия Московской городской думы”. Однако только в самое последнее время, а именно в 1922–1927гг., муниципальная наука в России стала на более твердую почву, вместе с работою съездов завкомхозов, с появлением нескольких превосходных коммунальных журналов, двух образцовых коммунальных музеев, целого ряда трудов, посвященных систематизации отдельных вопросов коммунального, в частности же муниципального знания и, наконец, с основанием в Ленинграде в 1926г. коммунального вуза. Едва ли мы ошибемся, если укажем, что в настоящий момент, после Германии, коммунальная и, в частности, муниципальная наука имеет свой главный рычаг развития в СССР, но соответствующие ценные труды и учреждения, благодаря капиталистическому окружению, не носят международного характера и даже внутри СССР известны лишь в тесном кругу коммунальных работников, не захватывая широко общественного мнения в виду слабости аппарата распространения, недостатка издательской рекламы и свойственной нашим коммунальным теоретикам скромности, не говоря уже о малой сознательности в данном отношении широких пролетарских кругов, ныне впервые привлеченных к местной творческой работе. Поэтому культурный результат, соответствующий значению этих трудов, намечается еще только в перспективе. Учение о городском хозяйстве естественно распадается на три главных отдела. Всякое хозяйство, а в том числе и хозяйство городское, логически содержит в себе три элемента: 1)субъект, 2)средства и 3)объект хозяйства. Упомянутые три элемента целиком соответствуют трем важнейшим сторонам городского хозяйства: правовой, финансовой и технической. Последовательному рассмотрению этих трех элементов или сторон муниципального дела и будут посвящены вторая часть моего настоящего курса и специальный курс городского хозяйства. Последний курс может быть рассматриваем как третья и притом, по необходимости, самая обширная часть муниципальной науки. Часть 2. ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ УЧЕНИЕ О СУБЪЕКТЕ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА ГЛАВА ПЕРВАЯ ПОНЯТИЕ О МЕСТНОМ И ГОРОДСКОМ САМОУПРАВЛЕНИИ Субъектами городского хозяйства могут быть: 1)местные органы государственной власти с должностными лицами, непосредственно назначаемыми последней, либо 2)городское самоуправление (городское общественное управление), либо, наконец, 3)смешанные публичные органы с должностными лицами, отчасти назначаемыми правительством, отчасти же избираемыми городским населением или, точнее, частью городского населения. Первая (приказная) форма, свойственная преимущественно чисто бюрократическому, так называемому “полицейскому государству”, в настоящее время среди цивилизованных государств нигде не встречается. До революции она существовала в России лишь в городах бывшего царства Польского (Привислинского края), Туркестана и Закавказья. Косность, оторванность от населения и местных нужд, формализм, канцелярская волокита, вплоть до перманентных чиновничьих злоупотреблений, обыкновенно сопутствовали этому бюрократическому виду организации городского хозяйства. Третья форма иногда встречается до сих пор в разных вариантах и применяется, напр., в муниципальном строе Франции, причем она может быть особенно хорошо изучена на примере парижского муниципалитета. Вторая, ныне безусловно господствующая система под названием городского самоуправления подлежит нашему внимательному рассмотрению в настоящей главе. Понятие городского самоуправления входит в понятие местного самоуправления, а последнее в понятие самоуправления в широком смысле этого слова, как вид в род. Одним словом, городское самоуправление является лишь частным случаем местного самоуправления, обнимающего как городские, так и сельские общины, а равно более обширные административные единицы (край, область, округ, губернию, уезд, графство и т.п.) вместе с городами. Таким образом принципиального различия между городскими и негородскими самоуправлениями не существует. Самый термин “самоуправление”, как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения. В разных странах и разными авторами он понимается различно. Наиболее полное и широкое толкование названному термину дается еще с XVII столетия Англией (selfgovernment), откуда он и был заимствован в 50-х годах прошлого века Германией (Selbstverwaltung) и в 60-х годах Россией. Любопытно, что во Франции соответствующего термина вовсе не существует и он заменен там понятиями “децентрализация”, или “муниципальная власть” (pouvoir municipal). Определяют самоуправление также различно. К наиболее распространенным в европейской литературе принадлежит определение известного германского ученого Г.Еллинека: “Самоуправление – это есть государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, – управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц”. В дореволюционных земских кругах большим распространением пользовалось следующее определение Н.Лазаревского: “Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением”. Наконец, наиболее известные в настоящее время буржуазные теоретики местного самоуправления И.Редлих и П.Ашлей определяют местное самоуправление, как осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательною властью или которые принадлежат им по общему праву (Common Law). В марксистской литературе, которая до сих пор весьма мало занималась теорией государственного права, мы не встречаем соответствующей дефиниционной формулы, но приведенные определения, конечно, для нее неприемлемы в виду их внеклассового подхода к вопросу. С точки зрения марксизма, местное самоуправление следовало бы определить как государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения. Действительно, как мы увидим ниже, избирательные законы и целая система организационных приемов обыкновенно вполне обеспечивают в органах самоуправления большинство за представителями господствующих классовых интересов. Переходя к вопросу о сущности местного самоуправления, мы усматриваем, что развивающаяся научная мысль разбилась в этом отношении на несколько противоречивых теорий. Теория свободной общины возникла в XIXв. как реакция чиновному управлению со всеми его отрицательными сторонами. С точки зрения упомянутой теории, к трем признанным конституционным властям (распорядительной, исполнительной и судебной) надлежит присоединить еще четвертую – общинную (коммунальную и, в частности, муниципальную) власть. Община имеет право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее. Отсюда – выводы: 1)круг общинных дел отличен от дел государственных, 2)община является субъектом специально принадлежащих ей прав, а потому государственное вмешательство в ее дела недопустимо, 3)должностные лица самоуправления принадлежат к общинным, а не государственным агентам, и представляют не государство, а “общество”. Одним словом, в лице коммунальных органов, согласно приведенной теории, создается как бы “государство в государстве”. Изложенные взгляды устарели и ныне в целом почти никем не защищаются. Во-первых, самоуправление не всегда тождественно с общинным управлением, а, во-вторых, приводимые утверждения слишком абстрактны и не соответствуют реальным фактам. На самом деле местное самоуправление в целом ряде государств не только признано, но и октроировано государством, а полного невмешательства суверенной государственной власти в дела коммун нигде не существует. Теория хозяйственная возникла после крушения первой теории и сделала попытку опереться не только на признание самоуправляющейся общины отличным от государства субъектом прав, но и на самое содержание коммунальной деятельности. Согласно данной теории, имеющей несколько уклонов, самоуправление есть заведывание делами не государственного управления, а собственными делами общины. Дела эти и задачи – строго хозяйственные, с точки зрения государства будто бы безразличные. Одни авторы стремятся отожествить самоуправляющиеся единицы с частными союзами и корпорациями, учеными и благотворительными обществами, даже с промышленными компаниями, другие относят общинную деятельность к публичноправовым, но не государственным делам. Таким образом оправдывается полная самостоятельность коммуны, и разрушается принцип правительственного надзора над местным самоуправлением. Изложенная теория получила гораздо большее распространение, чем первая, и притом в более авторитетных кругах. Однако и она явно не соответствует тому местному самоуправлению, которое реально и конкретно осуществляется на деле. Мы видим, что органам самоуправления, помимо дел чисто хозяйственного характера и местного значения, повсеместно поручается заведывание делами далеко не безразличными для государства, как, напр., призрением бедных, санитарным делом, путями сообщения, противопожарными мероприятиями, не говоря уже о государственных повинностях. Вообще провести строгую грань между делами общественного или делами только местного хозяйственного значения невозможно, что сильно умаляет убедительность приведенных аргументов. Еще больше распространения получила прочно удержавшаяся до сих пор теория “самоуправляющихся единиц, как юридических лиц”, которую некоторые авторы называют просто юридической. С упомянутой точки зрения, органы самоуправления выполняют функции государственного управления, но являются органами не государства как особого юридического лица, а городской и не городской общины, провинции, территориальных и других союзов. Все самоуправляющиеся единицы – субъекты предоставленных им правительственных прав, и эти права уступлены государством названным единицам в полное обладание. Раз государство признает неприкосновенность прав, принадлежащих кому-либо, то оно обязано всемерно уважать и права общин. Заведывание делами общины должно быть предоставлено органам самой общины, а не органам государства. Отсюда – необходимость выборных коммунальных органов в противоположность органам, назначаемым от правительства. В изложенной теории, имеющей строго логический характер с точки зрения профессиональной юридической казуистики, однако, вовсе отсутствует социальная, а тем более классовая точка зрения. Среди русских дореволюционных авторов в области земских и городских вопросов безусловно господствовала так называемая политическая теория самоуправления, которую П.Стучка не совсем правильно считает “разветвлением государственной теории”. Сущность ее заключается в противопоставлении земщины (т.е. общинного, или коммунального, а в частности муниципального начала) опричине (т.е. началу правительственно-бюрократическому). “Общественность” здесь противополагалась царскому чиновничеству. Личный состав самоуправления не принадлежит к профессиональным бюрократам, так как исполняет свои обязанности не по назначению от правительства, а по выбору местного населения. Привлечение общественного элемента зависит не столько от какого-либо юридического принципа, сколько от известного политического приема. Это – неизбежная уступка со стороны несостоятельной бюрократии, сделанная живой и растущей общественности. Самоуправление есть прежде всего самодеятельность граждан, не поступивших на правительственную службу и потому не переставших быть гражданами, дисциплинарно и материально свободными в своем волеизъявлении. И в этой теории, которая у нас естественно вытекла из полувековой неравной борьбы между российской бюрократией и земством, классовый подход вовсе отсутствует. Местное население и общественность принимается в ней как нечто целое и солидарное, как “народ”, противостоящий правительству. Социологическая действительность здесь как бы приносится в жертву преходящим тактическим особенностям исторического момента. Все изложенные теории проводили в той или иной степени и в различных толкованиях противопоставление начала коммунального началу государственному. Наоборот, государственная теория видит в местном самоуправлении часть государства. Самоуправление сводится к возложению на местное общество или, точнее, на выборные его органы осуществление задач государственного управления. С этой точки зрения, всякое управление публичного характера есть дело государственное, и, следовательно, тот, кто несет обязанности по местному управлению, исполняет задачи государства. Не обособление местного общества от государства, а, напротив, призыв этого общества к службе государственным интересам и целям составляет главный смысл (raison d’etre) местного самоуправления. Государственная теория впервые была формулирована еще Л.Штейном и Р.Гнейстом; подробно она развита в России проф. Градовским, Н.Лазаревским, В.Безобразовым и теперь безусловно господствует в Англии, в которой, тем не менее, самостоятельность коммун обеспечена больше, чем где-либо. К государственной теории, с соответствующими важнейшими классовыми поправками, примыкают и советские теоретики, причем наше советское самоуправление с его специфическим своеобразием может быть объяснено лишь на основе последней теории. П.Стучка выдвигает на ряду с приведенными теориями еще “органическую теорию” самоуправления как направление переходное к теории государственной. Нам неизвестны государствоведы, которые ее защищали бы в применении к местному самоуправлению, но она вполне соответствует той органической школе в социологии, которую представлял Герберт Спенсер, а позднее Лилиенфельд, Вормс и другие. “Эта теория, – говорит Стучка, – которой отдал известную дань и К.Маркс (?), приравнивает все государство живому организму. Государство – это сложная личность. Низшая его организация – это община. Как низший социальный организм, она обладает целым рядом публичноправовых полномочий, не делегированных от государства, а принадлежащих ей самостоятельно по собственному праву, как социальному организму”. Все изложенные теории, в их чистом виде, как отвергающие классовый критерий, конечно, не могут быть приняты последователями К.Маркса. С точки зрения ортодоксального марксизма, местное самоуправление составляет один из публичных институтов государства, посредством которого господствующий класс обеспечивает на местах соблюдение своих классовых интересов. Соответствующую теорию, если бы она была научно разработана и формулирована не только в отношении центрально-государственном, но и относительно местного самоуправления, следовало бы назвать социально-классовой теорией последнего. Первый остов этой теории, которой несомненно принадлежит будущее, построен проф. Рейснером и П.Стучкой. Всему подробно нами изложенному разнообразию взглядов на местное самоуправление соответствует и различие генетических особенностей, т.е. происхождения и развития названного самоуправления в разных странах. В государствах новых, возникших за последнее время в нецивилизованных странах (западные штаты Сев. Америки, австралийские колонии, Япония), а также в государствах древних, но совершенно разорвавших со своим прошлым (напр., Франция), самоуправление дается отдельным местностям и единицам сверху, т.е. государственной законодательною властью, обыкновенно по общему плану и на общих основаниях, иногда же неохотно, медленно, после упорной борьбы, с чередованием более или менее прогрессивных и резко реакционных периодов (дореволюционная Россия). В государствах, сложившихся из более мелких единиц и притом не разорвавших со своим прошлым (восточные штаты Америки, Швейцария, Норвегия), местное самоуправление строилось снизу вверх, причем государства лишь признавали то, что было создано самой жизнью. В таких государствах местное самоуправление крепко врастало в быт. Наконец, есть государства, также сохранившие старинные начала самоуправления, обыкновенно аристократического происхождения, но в последнее время вследствие требований буржуазного класса вносившие постепенно, последовательно и своевременно в старинное самоуправление либеральные начала (Англия). Вообще принцип самоуправления, а в частности местного и городского самоуправления, имеет в различных странах далеко не одинаковое содержание и значение. Отто Прейс посвящает свою обстоятельную статью в новейшей немецкой энциклопедии коренной разнице в трактовании рассматриваемого принципа в классической стране самоуправлении Англии и на континенте, особенно же Германии. В Англии идея самоуправления (в широком смысле) пронизывает сверху и донизу весь политический и социальный уклад, а именно области центрально-государственную (всемогущество парламента), местное самоуправление (самостоятельность городской и не городской общины), выделенные из коммунального хозяйства сферы общественного призрения и отчасти народного образования, судебные институты (принципы выборности и независимости судей), мелкие союзы и общества, вплоть до широкого церковного (приходского) самоуправления, каковым отличается англиканская церковь. “Бюрократия в Англии, – говорил еще в XVIII столетии известный путешественник Винке, – не имеет никакого видимого значения: незаметно там ни директоров, ни префектов, ни асессоров, ни финансовых инспекторов, ни жандармов, ни полицейских комиссаров (?), ни бюро, ни камер-коллегий”. Ясно поэтому, что в Англии не может быть никакой речи о противоположности между государством и самоуправлением, так как само государство в ней есть лишь “mangna communa”, колоссальная система, построенная по образцу и в духе мелкой общинной ячейки. Любопытно, что принцип самоуправления и общинности настолько въелся в плоть и кровь англичан, что они не находят нужным ни определять его, ни говорить о нем, ни даже устанавливать его нормы в законодательстве. “Все английские государственные учреждения, – говорит Бутми (Etudes de droit constitu-tionnel, p.229–232), – не являются созданием учредительной власти, так как их существование предшествует какому бы то ни было учредительному или законодательному акту. Основание их составляет не положительное веление, ясно и определенно выраженное в данный момент, а давнее фактическое положение, в течение веков ничем не нарушавшееся”. Одним словом, начала выборности, децентрализации, индивидуальной свободы, приноровленные к социальноэкономическим отношениям каждого отдельного городка или маленькой деревушки, живут исстари в национальном быте и, не принимая в своих деталях никакого общего для целой страны законного выражения, правят по традиции судьбами всех малых уголков страны. Следует отметить, что эти особенности английского “Selfgovernment”, имевшие какое-то гипнотическое влияние на идеологию и даже научные воззрения ученых континента и вызвавшие в коммунальном законодательстве всего мира могучую подражательную струю, нельзя трактовать, как это нередко делалось, только в положительном смысле. Если мы внимательно рассмотрим внутреннее содержание английского самоуправления, то заметим прежде всего его яркий классовый характер. Как уже указывалось, старинная английская самоуправляющаяся община имела вначале аристократическое, а затем буржуазное происхождение. В английских выборах участвуют до самого последнего времени одни “джентльмены” (gentlemen), имеющие собственные очаги, т.е. квартиры. В результате принцип английского самоуправления, в котором большинство населения не участвовало, служил мощной поддержкой господствующего класса, способствовал духу консерватизма, и самая идея “индивидуальной свободы”, пронизывающая насквозь быт и мировоззрение господ, служила орудием угнетения для “рабов”, т.е. рабочего, живущего в углах и трущобах, иммигранта чуждой национальности и т.п. У англичан известного круга, пропитанных с детства кастовыми условностями, исторически вырабатывалось своеобразное наивное высокомерие, непреклонный характер, приспособленный к господству над эксплуатируемыми, самообладание, чувство индивидуального долга и дипломатическое лицемерие, под маской простодушия и правдивости, – одним словом, сильные свойства в борьбе за господство. Одновременно в англичанах того же круга всегда отсутствовало стремление к равенству и человечность в высшем смысле этого слова. Указанные свойства способствовали самоуправлению неограниченному вовне, но ограниченному внутри. Оно всегда и везде служило организации господства одного класса над другим. В Германии, наоборот, принцип самоуправления возник не как внутренняя организация правильно распределенного господства одного класса над другим, а как противопоставление внешней силы организованной буржуазии внутренней силе государственно-бюрократического начала. Последнее выросло из неограниченного иерархического феодализма и не переживало достаточно решительной и продолжительной национально-буржуазной революции. В Германии до самой последней войны сохранилась сильная монархическая власть, не знавшая парламентаризма, т.е. ответственности исполнительной власти перед парламентом, с могущественной и многочисленной бюрократией (Obrigkeit), опиравшейся преимущественно на аграриев (юнкеров). С другой стороны, более прогрессивная городская буржуазия (бюргеры) организовалась в местных городских самоуправлениях и противополагала “государственному”, т.е. бюрократическому, началу принцип самоуправления, т.е. “классовой общественности”, находя идеологическую поддержку и среди представителей науки. В результате, в Германии, особенно же в Пруссии, образовалась консервативная, но довольно целостная система из элементов правящей бюрократии и местного самоуправления. Слабее всего выражено последнее во Франции. Государственная власть отличалась в ней до революции 1789г. значительной централизацией. Революция, сломившая феодализм и передавшая власть всецело в руки буржуазного класса, не только не ослабила, но даже усилила эту централизацию, правильно распределив ее между департаментами и ликвидировав индивидуальные особенности местно-национального и феодального характера. За местными же самоуправлениями осталось в сущности лишь совещательное значение. Таким образом мы встречаем в Западной Европе самоуправление трех типов: английского, наиболее широкого, захватившего и государственную власть, от которой оно принципиально не отличается; германского, составляющего амальгаму из бюрократических и общественных элементов, и французского (по выражению т.Стучки, – мнимого самоуправления), всецело подчиненного началу государственно-бюрократическому. Остальные государства в строе своем приближаются к одному из трех перечисленных нами прототипов буржуазно-классового самоуправления, причем американское самоуправление, развившееся из английского, но значительно сильнее демократизированное, т.Стучка называет “действительным самоуправлением”. Впрочем, с последним мнением едва ли можно согласиться в виду исключительной “коррупции” (продажности), свившей себе гнездо в местном самоуправлении Соединенных штатов и в корне извращающей демократическую конструкцию последнего. Местное самоуправление в дореволюционной России являлось чем-то средним между германским и французским типами, с той лишь разницей, что царское самодержавие с его правящей бюрократией было в России гораздо более абсолютно, чем в конституционной Германии, а буржуазный класс имел в ней ничтожное влияние сравнительно с землевладельческим. Сословное дворянское земство, поскольку оно не выдвигало либеральных, т.е. оппозиционных, начал и жило в ладу с местным начальством, еще обладало некоторым весом на местах, но городское “самоуправление” сводилось чаще всего на-нет, и это обстоятельство имело решающее отрицательное влияние на благоустройство русских городов. Спорным является вопрос о том, существует ли “местное самоуправление” в Советской России? Если мы будем придерживаться тех теорий, которые выдвигают это самоуправление как противовес государственному началу, то придется отрицать существование местного самоуправления в СССР. Равным образом если мы будем основываться на существующей официальной терминологии, которая “коммунальный” принцип видит лишь в известном ограниченном роде дел и как будто вовсе игнорирует “муниципальное” начало, то придется отрицать у нас наличность местного самоуправления. Наоборот, если мы будем придерживаться существа дела и если станем исходить из государственной теории местного самоуправления с соответствующими важными классовыми поправками, т.е. из марксистского определения последнего, то придем к выводу, что особый вид пролетарского самоуправления, еще мало дифференцированного и находящегося под сильным общегосударственным воздействием, в СССР существует. Так и смотрит большинство советских авторов. Действительно, все главные признаки этого самоуправления у нас налицо. Субъектом его являются местные советы и отделы исполкомов, которые являются как политическими, так и хозяйственными органами, причем эти публичные органы основаны на принципе выборности, а не правительственного назначения. Средства его черпаются из особых финансовых источников. Наконец, круг ведомства, ему предоставленного в хозяйственном отношении, отличается от компетенции общегосударственных органов и точно очерчен в законе. Равным образом, как мы подробно увидим ниже, существует в СССР и муниципальное самоуправление, хотя официально ему еще не присвоен этот строго определенный научный термин. Пока существует город с его специальными задачами, муниципальное самоуправление и хозяйство вообще неизбежны, и они во всех отношениях совместимы с диктатурой пролетариата, как государственной системой переходного периода. Буржуазно-классовое самоуправление капиталистических стран приняло в СССР форму и содержание пролетарски-классового самоуправления, и нет решительно никаких оснований затушевывать этот факт, оперируя расплывчатой и научно-неопределенной терминологией. Значительно легче понять новое явление и сравнивать его с отжившими явлениями, пользуясь языком, известным в социальной науке и притом вполне достаточным для определения этого нового явления. Сказанное тем более верно, что до сих пор никаких новых слов для характеристики советского строя в данном отношении не изобретено. При всех индивидуальных особенностях, присущих местному самоуправлению в разных государствах, можно отметить и некоторые бесспорные существенные признаки, ему свойственные и отличающие его от центральной правительственной власти. Ясно, что если бы их не было, то не могло бы существовать и самого понятия. Во-первых, это различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама себя реформировать, органы же местного самоуправления – власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью. При всей важности этого принципиального различия, указываемого теоретиками государственного права, нельзя не отметить, что точную и определенную границу между двумя понятиями установить затруднительно: так, государства несуверенные (напр., “вассальные”) не могут быть признаны действующими вполне самостоятельно, а с другой стороны, самостоятельность некоторых местных самоуправлений (напр., графств старой Англии) может быть весьма велика. Во-вторых, это – разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, т.е. отграниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению. В той или иной форме это разграничение проводится повсеместно. Обычно к ведомству местного самоуправления отнесены дела местного хозяйства и создаваемого им благоустройства плюс те из общегосударственных дел (квартирование войск, мировые судебные учреждения и т.п.), которые государство по закону возлагает на него. В-третьих, это более или менее самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав по государственному управлению, раз ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач (местное обложение и т.п.). В-четвертых, нельзя не указать и на территориально-ограниченный, выборный принцип, который всегда сопутствует местному самоуправлению, хотя этот признак часто свойствен и центральной верховной власти (государственное самоуправление), а посему и не может служить для разграничения двух понятий. Мы ограничиваемся приведенными признаками, как наиболее характерными, общепризнанными и повсеместно существующими. Указание некоторых теоретиков на различие в “источниках власти” едва ли применимо к местному самоуправлению в СССР, где органы этого самоуправления (местные советы) участвуют в создании центральной законодательной власти. Равным образом попытки разграничить два рассматриваемые понятия посредством указаний на объем территории самоуправляющихся единиц, на конкретное содержание их деятельности, на структуру органов местного самоуправления или на специальный характер последнего – оказались несостоятельными в виду крайнего разнообразия этих признаков. Те или иные конкретные примеры всегда приводят к опровержению соответствующего разграничения. Нам остается оценить местное, а в частности и городское самоуправление с точки зрения тех выгод и преимуществ, которые оно дает государству и народному хозяйству. Во-первых, местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего местным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних. Во-вторых, местное самоуправление развивает в гражданах самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя. В-третьих, общественная жизнь, при наличии местного самоуправления, равномернее распределяется по всему государству, не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными. В-четвертых, местное самоуправление связывает администрацию с народом (точнее – с господствующим классом населения). На ряду с частными интересами у гражданина появляются общественные. Принимая участие в управлении, гражданин готов содействовать ему всеми силами, как своему собственному делу. В-пятых, местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое знакомство с общественными делами. Наконец, в-шестых, местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высших категорий, которые через него знакомятся с социальными вопросами не только кабинетным образом, т.е. теоретически, но и из живой общественной практики. В частности все сказанное о местном самоуправлении еще с большим основанием относится к городскому самоуправлению, обладающему самыми широкими и сложными задачами и, по самой природе города, наиболее динамичному из местных самоуправляющихся единиц. Характер, направление и степень успешности деятельности городского управления определяются: а)существующей избирательной системой, б)компетенцией, правами и обязанностями названного самоуправления, в)его организацией и г)правительственным надзором над ним. Эти вопросы мы рассмотрим в следующих четырех главах, которые призваны значительно уточнить, углубить и расширить общее понятие о местном и городском самоуправлении, данное в настоящей главе. ГЛАВА ВТОРАЯ МУНИЦИПАЛЬНОЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО И ВЫБОРНЫЕ СИСТЕМЫ 1.ПОНЯТИЕ О МУНИЦИПАЛЬНОМ ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРАВЕ В древности, в эпоху натурального хозяйства и пережитков родового строя, а также несколько позднее, когда население любого города насчитывало максимально два-три десятка тысяч человек, когда классовая дифференциация была весьма несложной и организационно-государственные методы еще только зарождались, первоначальные города (города-села, города-крепости и даже города-государства) нередко управлялись посредством всенародных собраний или сходов, без применения выбора уполномоченных. Ни законов, определявших порядок этих собраний, ни какихлибо обязательных формальностей не существовало. Политические и хозяйственные дела города также не различались между собой. В опасных и затруднительных случаях, когда, напр., грозило нашествие врага, когда надо было “призвать князя” или предстояло предпринять какое-нибудь важное для города хозяйственное дело, раздавался, по чьей-либо инициативе, звук набата, после чего стар и млад, без различия сословий, сходились в привычном месте, – на площади, у церкви или на ледяном покрове реки, – бурно и беспорядочно совещались между собой и принимали то или иное единодушное решение. Если возникало непримиримое разногласие, то дело решалось не голосованием, а рукопашной схваткой. Такой характер носили, напр., новгородские, киевские и псковские веча, которые несомненно являлись не только примитивными верховно-политическими, но и хозяйственными органами управления. Вместе с ростом городского населения и классовых противоречий местное управление посредством всенародных собраний стало затруднительным. Зарождается принцип представительства и избирательного права. С.М.Бродович утверждает, что “зародыш избирательных норм имелся еще в родовом строе, поскольку уже здесь возникают представительные органы и начинает, следовательно, складываться определенный выборный порядок”. Последнее несколько сомнительно, но в античном мире – в древней Греции и особенно древнем Риме – к началу нашей эры избирательное право уже бесспорно существует как юридический институт, с соответствующим выборным производством, и самые термины “вотум”, “баллотировка”, урна, избирательная “курия”, “депутат”, “делегация” относятся к древнелатинскому языку. Корпоративный дух средних веков и корпоративные выборы той эпохи, которые широко практиковались в сословных организациях и союзах, в цехах, ганзах, церковных приходах, университетах, выдвинули принцип представительства на первый план. Избирательное право окончательно вырабатывается и крепнет, сначала как бытовой институт, а затем как развитая государственная система. Что же касается чисто муниципального избирательного права, то ни в городах-крепостях, ни в городах-государствах античного мира не было предпосылок к правотворчеству в данном отношении, но в средние века, с появлением и развитием городской общины, т.е. муниципия, естественно развивается и муниципальное избирательное право, особенно же в городах Англии, в вольных городах ганзейского союза, в южной Франции и в итальянских городских республиках, разветвляясь притом на целый ряд различных систем, в зависимости от тех или иных классовых отношений. Мы понимаем под муниципальным избирательным правом совокупность юридических норм, определяющих порядок установления личного состава выборных органов в городском самоуправлении. Право данного лица участвовать в выборах, устанавливающих упомянутый состав, называется субъективным избирательным правом. К двум основным элементам выборного института принадлежат, как известно, активное избирательное право, которое заключается в праве выбирать, и пассивное избирательное право, состоящее в праве быть избранным, или, иначе говоря, совокупность положительных и отрицательных условий, при наличности которых данное лицо может подлежать избранию. В советском строе различий между активным и пассивным избирательным правом не проводится. Избирательное право в конкретном его применении, вместе со всеми относящимися к нему распоряжениями власти и местными бытовыми условиями (напр., маневрами предвыборной пропаганды, борьбой партий, составлением кандидатских списков), мы будем называть выборной (или избирательной) системой. Полный контингент избирателей данного города носит название “избирательного корпуса”. Что же касается самого термина “выборы”, то он общепонятен и едва ли требует подробной дефиниции. Этим термином обозначается акт, посредством которого данный социальный коллектив выделяет из своей среды одного или нескольких своих членов в качестве представителей интересов этого коллектива или же в качестве лиц, удовлетворяющих условиям, требуемым для занятия общественных должностей и для выполнения определенных общественных функций. В сущности своей выборы являются либо одним из способов создания власти, либо одним из способов перенесения прав, принадлежащих данному коллективу (в его целом), на более ограниченное количество лиц. Нет сомнения в том, что избирательные нормы развились не как результат логического развития какой-либо отвлеченной юридической идеи, а в видах экономии времени и сил, в процессе длительного социального приспособления и отбора. Значение избирательного права и выборных систем в городском хозяйстве и благоустройстве огромно. Ясно, что избирательная система, создающая распорядительный орган городского самоуправления, непосредственно определяет состав лиц, расходующих муниципальные средства и ведущих городское хозяйство. Следовательно, эта система предрешает характер, направление и вообще все содержание муниципальной деятельности, поскольку городскому самоуправлению предоставлена известная степень самостоятельности. В виду этого необходимо более подробно остановиться на избирательных системах, существовавших в последнее время и ныне действующих в главных государствах. Однако мы не можем ограничиться, как это часто делается, описанием существующих избирательных систем и критикой их с точки зрения целесообразности. В каждом отдельном случае здесь следует поставить вопрос: cui prodest? (кому выгодна данная система?) Действительно, нигде так ярко, как именно в избирательных системах не наблюдается, по удачному выражению Лориа, “дьявольская улыбка экономического фактора”. А так как экономические и классовые интересы могут быть легче всего обеспечены искусственными ограничениями избирательного права, то на практике выработался целый комплекс таких ограничений, которые применяются по самым разнообразным признакам. Ограничения в муниципальном избирательном праве, играющие главную роль в характере соответствующей системы, разделяются на естественные и искусственные. К естественным ограничениям принадлежат: 1)ограничения по возрасту, 2)по слабоумию (прирожденный идиотизм, душевная болезнь и т.п.) и 3)по судимости и главным образом вследствие лишения гражданских прав судебными приговорами. Избежать перечисленных ограничений, конечно, невозможно. К искусственным ограничениям в капиталистических государствах относятся: 1)ограничения по полу (женщины лишаются избирательных прав, или же им предоставляются таковые только по доверенности), 2)по вероисповеданию (напр., лишаются избирательных прав лица, принадлежащие к нехристианским культам), 3)по классу или сословию (эти ограничения проводятся целым рядом разнообразных правил и способов), 4)по имущественному положению (напр., требуется уплата какого-либо налога или владение недвижимой собственностью), 5)по оседлости (исключаются лица, не прожившие в городе определенного срока), 6)по служебному стажу или профессии (напр., исключаются государственные чиновники, солдаты, духовенство), 7)по образовательному цензу (исключаются неграмотные), 8)по брачности (ограничиваются в правах люди неженатые или несемейные). При всем разнообразии признаков, по коим проводятся ограничения в капиталистических государствах, легко заметить что почти все они преследуют одну цель: обеспечить представительство господствующих классовых интересов, а главным образом не допустить к участию в городском самоуправлении пролетарский класс. У муниципальных авторов, оценивающих принцип ограничений, следует отметить два противоположных направления: французскую и немецкую (консервативную) школы. Первая в вопросах муниципального избирательного права опирается на определенные теоретические начала юридического и политического характера, вторая же апеллирует к узко хозяйственной целесообразности. С точки зрения немецкой школы, задача избирательной системы в городском самоуправлении сводится к “отбору способных”, а именно к тому, чтобы обеспечить в нем наличный контингент знающих и опытных работников, одним словом – “хороших хозяев”, так как городское дело будто бы всецело принадлежит к узко-хозяйственной деятельности, но отнюдь не к политике. Таким образом оправдываются все ограничения, имеющие своей целью улучшить состав муниципальных деятелей с точки зрения их хозяйственного умения. Больше всего боится немецкая консервативная школа допустить к городскому делу “улицу”, не подготовленную к ведению общественного хозяйства и в нем не заинтересованную. Заинтересованы же в правильном расходовании общественных средств, по мнению данной школы, лишь плательщики налогов, а особенно крупные плательщики. Отсюда взгляд, который упорно держался не только в Германии, но также в Англии, Австрии и дореволюционной России, сводясь к тому тезису, что “самоуправление тождественно с самообложением”. Несостоятельность аргументов немецких консерваторов бросается в глаза. Во-первых, самоуправление, как часть государства, отнюдь не может и не должно быть свободным от политики, с которой оно тесно связано во многих отраслях хозяйства. Во-вторых, “хозяйственное умение” может быть обеспечено приглашением специалистов на службу городу, а в задачу распорядительного органа входит главным образом справедливое распределение средств, что всецело зависит от классовой ориентации. В-третьих, так называемая “улица” и бедные слои населения больше заинтересованы в правильном ведении городского хозяйства, чем крупные плательщики налогов, обычно не пользующиеся городскими школами, больницами, ночлежными домами не имеющие дела с городскими рынками и часто даже не заинтересованные в общественных средствах транспорта. Вся область социального обеспечения и общественного призрения для них также не существует, пожарная охрана имеет второстепенное значение, и даже общественная санитария, при условии жизни в роскошных особняках, отступает на задний план, не говоря уже о благоустройстве фабричных окраин. В-четвертых, немецкая теория забывает, что муниципальная деятельность, как уже указывалось, является школой для низшего класса населения, в которой приобретается и хозяйственное умение. По мере того как господство дворянского класса (в средневековом владельческом городе) сменялось господством буржуазии, а затем буржуазной демократии, в корне изменялись и выборные системы. В общем и целом мы наблюдаем в течение всего XIX и в начале XXв. демократизацию избирательного права с приближением его к всеобщему, равному, тайному и прямому голосованию, при пропорциональном представительстве, каковая форма признается в капиталистических государствах наивысшим допустимым пределом демократизации. Изложим муниципальные избирательные системы, двигаясь справа налево, т.е., от наиболее ограничительных узких систем к системам более широким, предоставляющим право выбирать и быть избранными значительному контингенту граждан, и закончим наш обзор действующим советским избирательным правом. Правда, некоторые из этих систем имеют в данный момент только исторический интерес, так как революционное движение 1919г. их смело в большинстве государств без остатка, но они все-таки в высшей степени поучительны, как выражение тех законодательных препон, которыми буржуазия еще недавно успешно защищалась против пролетарского движения. 2.РУССКАЯ ДОРЕВОЛЮЦИОННАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА (ЦЕНЗОВАЯ) Названная система была всецело основана на теории немецкой консервативной школы, но довела ее до карикатуры. Едва ли в цивилизованном мире существовала более одиозная, несправедливая, нецелесообразная система, составлявшая пародию на городское самоуправление. Любопытно, что в течение исторического процесса (до революции) каждая новая “реформа” русского городского самоуправления являлась ухудшением старого порядка, в смысле все более откровенной и беззастенчивой крупнобуржуазной ориентации избирательного права. В конце концов “общественное” самоуправление превратилось в представительство городских богатеев, без малейшего намека на фиговый листок. Действительно, первую попытку установить в России городское самоуправление сделало Городовое положение 1785г., по жалованной грамоте ЕкатериныII. При всей сложности учрежденного порядка, подчиненного администрации и внутренним бытовым факторам, нельзя не отметить в нем “всесословности” активного избирательного права. Горожане делятся на 6 разрядов, причем, на ряду с домовладельцами, купцами и именитыми гражданами, фигурируют: 1)“мастера, подмастерья и ученики различных ремесел”, 2)“иногородние и иностранные гости, которые ради промысла или работы или иных мещанских упражнений приписались к городу” и 3)“посадские старожильцы города, в нем родившиеся, а также и вновь поселившиеся, кормящиеся промыслом и черной работой”. Общие собрания обывателей всего этого “общества градского” выбирают городского голову, бургомистров, ратманов, заседателей магистрата и суда. Те же обыватели по своим куриям выбирали общую и шестигласную думу, ведавшую благоустройство города и его текущие дела. Городовое положение 1846г., сохраняя принцип общности избирательного права, вводит строгую сословность, повышает избирательный ценз и еще усиливает правительственную опеку. Городовое положение 20 июня 1870г., как плод реакции конца 60-х годов, хотя и признало независимость городского самоуправления от правительственной опеки, но, как справедливо указывает Гр.Шрейдер, в отношении избирательного права составляло дальнейший попятный шаг. Все не платящие городских сборов были исключены из числа избирателей (принцип самообложения), а последние разделены на три класса (куриальная система), сообразно размеру уплачиваемых сборов, причем каждый из классов, независимо от численности его состава, избирал одинаковое количество гласных в распорядительный орган – городскую думу. Наконец, Городовое положение 11 июня 1892г., просуществовавшее с небольшими изменениями до революции, несмотря на общепризнанную его несостоятельность, окончательно передало муниципальное самоуправление в руки небольшой кучки квалифицированных домовладельцев и купцов, совершенно лишив избирательного права остальных плательщиков, а между прочим и квартиронанимателей всех категорий, т.е. поголовно почти всю городскую интеллигенцию. Одновременно были отменены и разряды, за явной их ненадобностью при новых условиях. Из числа домовладельцев и купцов исключались все лица иудейского вероисповедания, все женщины (сохранившие право голосовать по доверенности), все домовладельцы, владевшие домами стоимостью ниже 300–3000 рублей (смотря по значению города), и купцы ниже 1-й гильдии в столицах и 2-й гильдии в провинциальных городах. В результате указанной реформы, число избирателей в Петербурге сократилось с 21 тысячи до 8 тысяч, в Москве с 20 тысяч до 7 тысяч, в Харькове с 6890 до 2291, в Ростове-на-Дону с 5383 до 788 и т.д. Из числа 7371 киевских домовладельцев 5151 оказались лишенными избирательных прав. В среднем, в больших городах 98–99,5% населения не участвовало в городском самоуправлении. От случайной кучки богатеев зависело все городское благоустройство. Это неслыханное недоверие к общественным силам и исключительная ориентация на крупную городскую буржуазию (из коей притом вовсе была исключена денежная буржуазия) достигли геркулесовых столпов в последней муниципальной реформе избирательного права перед революцией, а именно в Положении 8 июня 1903г. об общественном управлении г.С.-Петербурга. Правда, пилюля была позолочена, и круг столичных избирателей был упомянутым законом несколько расширен привлечением к ним квартиронанимателей, платящих не ниже тридцати трех рублей ежегодно государственного квартирного налога (т.е. расходующих не менее 1300 рублей на занимаемую квартиру), но одновременно был введен 1-й разряд избирателей, избирающий треть общего числа гласных городской думы. Этот разряд, согласно ст.27 Положения, был составлен из тех лиц и учреждений, которые, внося высшие размеры сборов, уплачивают вместе одну треть общей суммы сборов. На самом деле выходило, что к таким лицам принадлежат домовладельцы, уплачивающие не менее 1000 рублей в год оценочного сбора, т.е. владеющие домами или предприятиями стоимостью не ниже миллиона рублей. Подобных миллионеров в Петербурге (вместе с министерствами, церквами и т.п.) было не больше 400, из коих половина, за старостью, болезнью, отсутствием, участия в выборах принять не могла. В результате около ста голосов, поданных за кандидата (при двух миллионах столичных жителей), делали его избранником города. Такие фиктивные представители составляли одну треть всего состава гласных думы. Так как партии, составленной из миллионеров, фактически распоряжающихся всем городским кредитом и пользующихся огромным влиянием, легко было, посредством протекций, посулов и подкупа, привлечь на свою сторону 1/6 гласных, недостающих до большинства в думе, то партия первого разряда, под названием стародумской партии, почти перманентно и монопольно заправляла всем хозяйством и благоустройством столицы. Общественное самоуправление мирового города XXв. превратилось в представительство нескольких десятков миллионеров староторгашеской складки со всеми его последствиями. Получился длительный общественный скандал, ликвидированный только Февральской революцией. Ясно, что здесь ставка на крупную буржуазию утратила всякое чувство меры, приняла просто нелепые формы и послужила лишь к вящшему разоблачению классовой сущности нашего муниципального законодательства. 3.КУРИАЛЬНАЯ (РАЗРЯДНАЯ ИЛИ КЛАССНАЯ) СИСТЕМА Эта избирательная система, часто называемая прусской, так как она существовала в Пруссии с начала XIXв. (реформа Штейна) и вплоть до революционного времени (отменена в январе 1919г.), является почти исключительно муниципальной системой выборов. Ее применяли также в городских самоуправлениях Австрии, Саксонии, Вестфалии, Рейнских провинций, в немецкой и австрийской Польше, а с 1780 и до 1892г. – в России. В последние годы перед Февральской революцией царское правительство, подготавливая проект городской реформы, проектировало воскресить у нас эту систему, причем пользовалось поддержкой и в Государственном совете среди думского большинства, так как наиболее влиятельная группировка в Государственной думе – Союз 17 октября – не видела другого способа сохранить свой вес в муниципалитетах после предстоящего расширения избирательного права. Смысл куриальной системы заключается в стремлении, с одной стороны, допустить к выборам широкие круги плательщиков городских сборов, а с другой – обеспечить за крупнейшими плательщиками решающее влияние на хозяйство городов. Таким образом, явно классовый и притом крупнобуржуазный характер этой системы несомненен. Куриальная система на практике чаще всего принимала форму прусской “трехклассной” системы. Сущность ее сводится к тому, что, во-первых, избирателями являются только плательщики какихлибо городских сборов и налогов (принцип самообложения), и, во-вторых, все избиратели, расположенные предварительно в нисходящем порядке, по величине уплачиваемых ими сборов и налогов, делятся на три части, причем каждая категория уплачивает одну треть всех сборов. Образованные таким образом три класса избирателей выбирают каждый равное число членов в представительное учреждение. Напр., если общее количество городских сборов равно 900 тысячам, то первый разряд составят наиболее крупные плательщики, уплачивающие в общей сложности 300 тысяч, второй разряд – следующая, более численная группа средних плательщиков, уплачивающих вторую треть общей суммы налогов, т.е. также 300 тысяч, и, наконец, в третий разряд войдет вся остальная масса мелких плательщиков. Иногда к третьему разряду привлекают и неплательщиков, создавая как бы всеобщее, но крайне неравное избирательное право. Неравенство, которое получится вследствие применения куриальной выборной системы, может быть иллюстрировано следующей таблицей, относящейся к германским и русским городам соответствующих эпох. Таблица числа куриальных избирателей в городах Название городов 1-й разряд 2-й разряд 3-й разряд Берлин 961 8408 304168 Эссен 7 426 12781 Гехст-на-Майне 1 53 1578 Мюльгейм 9 202 3347 Ирдинген (Рейнская пров.) 1 25 922 Фехенгейм 2 3 970 С.-Петербург 240 937 19345 Харьков 126 572 6192 Саратов 82 521 6550 Тверь 11 175 1500 Вильна 70 250 2500 Кишинев 143 510 3400 Таким образом, в средних и круглых цифрах избиратель 1-го разряда, по своему удельному весу, был в десятки раз значительнее избирателя 2-го разряда и в сотни раз влиятельнее избирателя третьего разряда. Публичная власть в городах прямо определялась карманом городского жителя. На практике куриальная система приводила к целому ряду трагикомических анекдотов. В городе Черкасах 24 избирателя 1-го разряда должны были избрать то же количество гласных и сами себя назначили отцами города; в Твери 11 избирателей выбирали 24 гласных. В городе Гронау (Вестфалия) торговая фирма Дельден, вместе со своими родственниками и служащими, располагала в городском совете 16 местами, а все остальные граждане боролись за остальные восемь мест. В Эссене в первом разряде состояло 7 избирателей, а после смерти Круппа и коммерции советника Беера число их поднялось до 500, число же избирателей 2-го разряда увеличилось с 552 до 6000. Наоборот, в Эльбинге в 1-м разряде состояло 80 избирателей, но коммерции советник Цизе купил все заводы этого города и сделался единственным избирателем упомянутого разряда. В Берлине во время общинных выборов 1894г. в состав второго разряда вошли только лица, фамилии которых начинаются на буквы A, B и C, буква же D начинала последнюю треть платимых налогов. В результате избиратели, платившие то же количество сборов, но носившие разные фамилии, различались по своему влиянию на выборы в 38 раз. Дамашке приводит другой случай, когда Гассе попал в первый, а неудачник Гессе – во второй разряд. Абсентеизм избирателей на выборах, при господстве куриальной системы, был очень велик: первый разряд часто заключал, как указывалось, единичных избирателей, которые случайно вовсе не являлись на выборы, срывая всю процедуру, а третий разряд, пользуясь ничтожным влиянием на исход выборов, сознательно их бойкотировал. Недовольство, вызываемое куриальной системой в Пруссии, было столь велико, что пришлось ее реформировать: по закону 30 июня 1900г. к первому классу отнесены были избиратели, уплачивающие 5/12 всей суммы налогов, ко второму – 4/12 и к третьему – 3/12 всей суммы, что ликвидировало выборные анекдоты, но мало повлияло на социальное неравенство. В других случаях число разрядов увеличивалось до шести и даже до двенадцати с тем же успехом. Среди русских ученых мы не встречаем ни одного сторонника изложенной системы выборов, но в Пруссии вся консервативная школа ее защищала, во главе с знаменитым государствоведом Гнейстом. Последний указывал, что трехклассная система основана на национально-правовой идее, что она является для Пруссии национальной системой и вполне соответствует исторически сложившимся там сословиям дворян (adlige), свободных (freie) и полусвободных (halb-freie), которые в городском населении, в свою очередь, соответствуют имущему классу, среднему сословию и трудовому населению. Мы думаем, однако что эта самая прусская национальная “идея”, воплощенная в куриях и основанная на трех сословиях, во многом сыграла роль почвы, на которой пышным цветом расцвело четвертое “сословие” – социал-демократический, а ныне и коммунистический пролетариат. И в конечном счете, говорит Зигмунд Келлер в Handbuch’е, то, чего не могли достигнуть сотни петиций, принесла революция в одном порыве: §1 прусского закона 17 января 1919г. вводит всеобщее и равное избирательное право. 4.СИСТЕМА МНОЖЕСТВЕННЫХ ВОТУМОВ (ПЛЮРАЛЬНАЯ) Неудачи чисто цензовой и куриальной систем заставили искать других способов обеспечения “благонадежного” состава муниципалитетов при соблюдении принципа всеобщности. Одним из возможных выходов для буржуазии в этом отношении является система множественных вотумов, или плюральная. По этой системе разные категории избирателей, установленные по тем или иным признакам, имеют различное количество голосов. Она применяется преимущественно на муниципальных выборах и в частности была принята до 1919г. в Бельгии, в комбинации с пропорциональным представительством, как поправка к всеобщему избирательному праву. Избирателем в Бельгии являлся всякий гражданин, достигший 25-летнего возраста, не ограниченный в правах по суду, если он прожил в пределах данного города не менее 3 лет. Все избиратели, удовлетворяющие этим условиям, получают право на 1 голос. Второй голос дается гражданам, имеющим недвижимую собственность, приносящую не менее 48 франков годового дохода, либо владеющим государственными процентными бумагами, приносящими ежегодно не менее 100 франков дохода; второй голос получают также лица, не владеющие указанной собственностью, если они достигли 35-летнего возраста, имеют семью и уплачивают 5–10 франков прямых госналогов. Третий голос приобретают лица, окончившие университет или среднее учебное заведение, либо занимающиеся профессией, которая требует сравнительно высокого образовательного уровня (врачи, адвокаты, инженеры, учителя, нотариусы, чиновники). Максимально у одного избирателя может быть четыре голоса. Главная цель множественных вотумов – как выражается Еллинек – “не допустить поглощения собственников и интеллигенции массами рабочего пролетариата”. Это и достигалось на деле. При громадном относительном количестве рабочего пролетариата в Бельгии до войны, из 301 городской общины 162 общины управлялись консерваторами (католиками) и 68 общин – либералами, а в руках социалистов было только 19 муниципалитетов. На муниципальных выборах 1900г. всех избирателей было 1141 тысяча человек, располагающих 1989 тыс. голосов, причем избирателей с двумя голосами было 226 тыс., с тремя голосами – 120 тыс. и с четырьмя – 127 тысяч. В результате, хотя непривилегированных горожан было большинство (668 тыс.), но в их распоряжении оказывалось менее одной трети общего количества голосов. Высокий возрастный ценз (25 лет) и ненормальный ценз оседлости (3 года) довершали малоприглядную картину в этой стране, которая, однако, в отношении коммунальных выборов почиталась “демократической”. После войны волна рабочего движения в Бельгии смыла плюральную систему. В настоящий момент последняя существует в Южной Африке (Капштадте), где владение собственностью от 100 до 500 фунтов стерлингов дает один голос, от 500 до 2000 – два голоса и свыше 2000 – три голоса, а также в Новой Зеландии, где в совет графства избирают членов лишь плательщики сборов: собственность до 1000 фунтов стерлингов обеспечивает один голос, от 1000 до 2000 – два и сверх 2000 – три голоса. Последние сведения должны показаться весьма неожиданными для тех авторов, которые так часто выставляли Новую Зеландию как высший образец демократической страны. Таким образом мы видим, что плюральная система может сочетаться как со всеобщей, так и с цензовой системой, и что она так же, как и куриальная система, в корне извращает самую идею представительства, вовсе не отражая действительного соотношения социальных сил в общине и заранее предрешая результат выборов, угодный законодателю и опекаемому им классу. 5.БОГЕМСКАЯ И ИТАЛЬЯНСКАЯ СИСТЕМЫ (КОМБИНИРОВАННЫЕ) Из существовавших до 1919–1925гг. ограничительных систем в муниципальных выборах приведем еще две, как очень характерные. В Богемии были предоставлены избирательные права без цензовых ограничений представителям так называемых либеральных профессий – профессорам, учителям, врачам, адвокатам, а равно духовенству, чиновникам, городским служащим, отставным офицерам. От прочих избирателей требовалась уплата прямых налогов, причем лица, не владеющие недвижимой собственностью, либо не содержащие торговых и промышленных заведений, включались в избирательные списки только в том случае, если они прожили в данном городе не менее 10 лет. Голосование происходило по трехразрядной прусской системе, и все лица, не уплачивающие прямых налогов, вносились в третий разряд. Наоборот, пассивное избирательное право, т.е. право быть выбранным, было неограниченным. Ясно, что эта комбинированная система закрепляла в богемских городских думах господство за крупной буржуазией и исключила для пролетариата всякую возможность влиять на городское хозяйство. В Италии вплоть до нового избирательного закона, изданного в мае 1925г., существовали ограничения проводимые по двум линиям. Во-первых, требовалось умение читать и писать (это требование предъявляется и сейчас), что, при невысоком уровне народного образования в стране, устраняло от выборов около трети трудового населения, и, во-вторых, требовалась уплата какогонибудь прямого налога (государственного или общинного), или владение квартирой с минимальной платой 200 франков в год, или двухлетняя военная служба. И здесь закон был явно направлен против пролетариата. 6.ВСЕОБЩЕЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО Всеобщее, а одновременно равное, тайное и прямое избирательное право в городских самоуправлениях является с 1919–1925гг. господствующей системой в государствах Западной Европы и Северной Америке. Эта система не только проверена (с ограничениями) в законодательных нормах, но и поставлена там в программы всех левых партий, кроме коммунистической, и защищается на Западе почти всеми левыми представителями университетской науки, а именно так называемой школой катедер-социализма (школой социально-этической или социальной политики). В России эта же система пропагандировалась меньшевиками, эсерами и кадетами. Под муниципальным всеобщим избирательным правом (в субъективном смысле) подразумевается право, предоставленное всякому гражданину (обоего пола), достигшему совершеннолетия и не опороченному по суду, участвовать в выборах муниципального распорядительного органа. Равное избирательное право подразумевает равенство объема избирательных прав у всех правомочных городских жителей. Тайное избирательное право требует осуществления закрытой баллотировки (посредством шаров, секретно опускаемых в урну, или списков, подаваемых без подписи). Предполагается, что только тайное голосование обеспечивает волеизъявление по свободному внутреннему побуждению, без всякого давления со стороны. Наконец, прямое избирательное право указывает на “одностепенность” выборов, т.е. на непосредственное избрание городским избирательным корпусом распорядительного органа местного самоуправления. Равное, тайное и прямое избирательное право в городском самоуправлении существует в настоящее время почти во всех капиталистических государствах, если не считать Англии и Уэльса, где часть членов городского совета (ольдермены) выбираются самим советом (т.е. выборы отчасти носят двухстепенный характер), а также двухстепенных выборов в Дании. Наоборот, всеобщего избирательного права в полном и точном смысле этого слова не существует почти нигде, вопреки общераспространенному взгляду, что видно из следующей таблицы (стр.121), относящейся к 1926г. Из всех существующих государств, согласно нашим источникам, повидимому, только в одной Австрии действует теперь в городском самоуправлении всеобщее избирательное право без искусственных ограничений. Во всех остальных государствах, как видно между прочим из таблицы, проводится какой-либо ценз, направленный против пролетариата. Действительно, при значительном проценте молодого рабочего населения, высокий возрастный ценз выбрасывает из числа избирателей до 30% пролетариата. Равным образом, при большой текучести пролетарского состава, ночевке его вне черты городов и при участии в фабричном труде крестьян, уходящих на летние заработки, не меньший процент фабричных рабочих фактически исключается из избирательного корпуса вследствие установления даже шестимесячного ценза оседлости. Требование наличности собственной квартиры лишает избирательного права огромное большинство английского рядового пролетариата, живущего обычно группами в домах для рабочих, в мансардах и скудно меблированных комнатах. Такое же влияние оказывает в Испании и Японии требование платежа городских сборов, а тем более плюральная система, проведенная по имущественному признаку в некоторых неевропейских государствах, или, в самой сильной степени, требование о недвижимой собственности в Канаде. Так как в Италии среди пролетариата имеется больше четверти неграмотных или малограмотных, то требование образовательного ценза устраняет от выборов соответствующий значительный процент. Таблица ограничений активного избирательного права в городских самоуправлениях различных государств (по данным 1926г.) по возрасту Название государства (выше 20–21 года) по цензу оседлости (выше 3 месяцев) по полу Разные ограничения Англия и Уэльс 30 лет (для женщин) 6 месяцев – Требуется наличность собствен. помещения (кроме мебл. комнат) – 6 месяцев – Голосование обязательно Германия – 6 месяцев – – Голландия 25 лет – – – 25 лет 1 год – Требуется платеж гор. сборов 23 года – Из женщин только главы семейств – – – Из женщин только дипломированные Требуется грамотность – Требуется принадлеж. к британск. национальн. и недвиж. собственность в 100–400 Бельгия Дания Испания Италия Канада – – долларов Новая Зеландия – – – Применяется плюральн. система по имущ. признаку Норвегия 23 года 2 года – – Польша 25 лет – – – Соед. штаты Франция 21 г., в 7 штат. выше 2 мес.–1 г. в разл. штат. – В одной трети штатов треб. грамотн. Для спец. выборов во мн. штатах треб. уплата реал. налог. – 6 месяцев Женщины исключ. – Южная Африка Япония – – – Применяется плюральн. система по имущ. признакам 25 лет 2 года Женщины исключ. Требуется платеж гор. сборов Кроме перечисленных законодательных ограничений, в руках буржуазии имеется немало побочных средств обеспечивать в муниципалитетах преобладание за своими представителями. Во-первых, распределение избирательных участков. Иногда проводится принцип территориальности, т.е. представители избираются не по количеству населения, а по размерам площади участка. В последнем случае пролетариат, живущий скученно на окраинных участках, во много раз менее вооружен, чем буржуазия, просторно живущая в центральных участках того же размера, при кажущейся всеобщности и равенстве избирательных прав. Иногда участки распределяют так, чтобы по возможности к каждому участку с преобладающим фабричным населением прихватить достаточную часть территории, населенной другим классовым составом, используя локальную дифференциацию городских жителей. Во-вторых, назначение сроков и времени выборов. Напр., назначают для производства баллотировки воскресный или праздничный день, который рабочие с семьями, естественно, проводят за городом в целях отдыха, или же будний день, но рабочие часы. Втретьих, массовая реклама и пропаганда, к которым привлекаются лучшие ораторы, вся пресса, находящаяся в руках буржуазии, и ради которых вообще расходуются огромные суммы, недоступные для рабочих организаций. В Соединенных штатах, в чем нам пришлось лично убедиться, подчас практикуются, кроме того, непосредственные воздействия трестов, комбинатов, синдикатов и банков на своих многочисленных служащих, обещания, массовые угощения, вплоть до подкупов и клеветы, мобилизуются целые армии плакатных расклейщиков, клакеров, ходячих рекламистов, используются кино, граммофоны, световые рекламы. В некоторых государствах, как, напр., в Бельгии, Западной Франции, Испании, Польше, Аргентине, энергично содействует реакционной выборной пропаганде католическая церковь со всеми ее могучими средствами влияния и воздействия. Одним словом, искусно создается временное настроение, захватывающее неорганизованные массы населения в пользу той или иной партии или группы концессионеров. Если мы припомним, в добавление ко всей изложенной конъюнктуре, то административное воздействие, которое правительство оказывает на избранные уже муниципалитеты, те денежные соблазны, которыми муниципальные члены опутаны со всех сторон, при часто встречающейся официальной бесплатности их общественной службы, наконец, те угрозы, которые висят над пропагандистами рабочего движения, то легко поймем, что пролетариату невозможно проводить свою волю и обеспечивать свои классовые интересы в городском самоуправлении даже при условии “всеобщей” избирательной системы. Впрочем необходимо признать, что всеобщее, равное, тайное и прямое избирательное право со всей описанной обстановкой его осуществления есть вполне логическое последствие существующих в капиталистических государствах экономических, политических, правовых и бытовых норм, а борьба за возможно более полное проведение принципов всеобщности и равноправия, при данных условиях, соответствует интересам западного пролетариата в городском самоуправлении и отнюдь не препятствует его революционно-политическому воспитанию, что было отмечено еще Энгельсом. 7.СИСТЕМЫ ПРОПОРЦИОНАЛЬНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА Под пропорциональным представительством подразумеваются избирательные системы, стремящиеся обеспечить права меньшинства, а именно отразить в представительном органе не только интересы и настроения большинства избирателей, как это делают изложенные выше мажоритарные системы, но и всех прочих организованных групп. Идеалом здесь является также представительное собрание, которое было бы в социально-экономическом отношении верным зеркалом всего избирательного корпуса. Ясно, что пропорциональное представительство несовместимо с режимом диктатуры пролетариата, которая призвана в конечном счете подавить и ликвидировать классовую борьбу. Диктатура не мирится со свободой и пропагандой мнений, враждебных представляемому ею классу. Между тем “меньшинством” в советских представительных органах были бы буржуазные течения и интересы. Но равным образом ясно, что с прекращением классовой борьбы, т.е. при социалистическом строе, той же пропорциональной системе, как технически наиболее совершенной и обеспечивающей выражение всех существующих в данной общине взглядов на местную политику и на культурное строительство, принадлежат самые широкие перспективы. Поэтому на пропорциональном избирательном праве необходимо внимательно остановиться, тем более, что наилучшие результаты оно может дать и уже отчасти дало именно в области коммунального хозяйства. Идея пропорционального представительства появилась вследствие явных технических недостатков мажоритарных систем. Представьте общину, в которой голосует 1000 коммунистов и 1001 консерватор. Пройдет консервативный список, а голоса коммунистов останутся без всякого представительства и даже отзвука в представительном органе. Другой, более сложный случай: консерваторов в данной общине 1001, социал-демократов – 1000 и коммунистов – 1000. Если только кандидатский список одной из социалистических партий не будет снят на перебаллотировке, то всетаки пройдет список консервативный, как получивший относительное большинство, и таким образом настоящее большинство общины не будет иметь никакого влияния на коммунальное хозяйство. Третий случай, весьма часто наблюдающийся: предположим, что в городе три избирательных участка, каждый избирает по 10 членов муниципалитета: в первом участке голосовали 1001 консерватор и 1000 коммунистов, во втором 2001 консерватор и 2000 коммунистов и в третьем 4000 коммунистов и 1000 консерваторов. В результате 7000 городских коммунистов будут иметь 10 представителей в гор. совете, а 4002 консерватора – 20, т.е. решающее большинство. Действительные соотношения сил будут в представительном органе не только искажены, но и перевернуты вверх ногами. На этом весьма часто основываются сложные махинации правительств, которые перетасовкой избирательных участков и искусным дипломатическим давлением на партии достигают желательных для себя результатов. Очень ярким историческим примером несовершенства мажоритарных систем могут служить парламентские выборы в Германии, на которых к концу прошлого века создалось такое положение. Социал-демократической партии сочувствовало до 27% населения, но ее сторонники были рассеяны по всей стране и, отчасти благодаря распределению избирательных округов, имели абсолютное большинство лишь в сравнительно немногих округах, а поэтому могли провести в рейхстаг лишь 14% депутатов. Консервативная же “партия центра”, при 18% сторонников, давала 26% депутатов. И здесь реальные соотношения партий в стране были в представительном учреждении совершенно искажены. Пропорциональные системы, после продолжительной прогрессивной эволюции, добились к настоящему времени вполне удовлетворительного разрешения проблемы и достигают почти полного отображения в представительных органах действительного соотношения избирательных сил. Первоначальные, так называемые “эмпирические” системы пропорциональных выборов (системы “ограниченного голосования”, “кумулятивного голосования”, “единичных вотумов”), задающиеся целью дать меньшинству хотя бы ограниченное представительство, ныне устарели, никем не защищаются и не действуют почти нигде. В настоящее время как наукой, так и законодательной практикой считаются наиболее совершенными системы “конкурирующих (соперничающих) списков”, которые, в свою очередь подразделяются: на 1)систему связанных списков и 2)систему свободных списков. Первая система связывает волю избирателя, который может голосовать лишь целиком за один из кандидатских списков, предложенных конкурирующими партиями или группами (организованными). Списки эти составляются партиями, соответственно количеству подлежащих избранию лиц, причем имена кандидатов записываются теми же партиями в порядке желательности. При подсчете учитывается количество голосов, полученных каждой из конкурирующих партий, и мандаты в представительном собрании распределяются пропорционально этому количеству. Напр., если в данном участке предстояло избрать 20 членов муниципального совета, а партия получила одну пятую всех голосов, то она проведет в совет 4 своих кандидатов, которые значатся первыми в разработанном партией списке. Изложенная система действует на парламентских выборах в Сербии, но на муниципальных выборах почти нигде не применяется и осуждается почти всеми пропорционалистами. Действительно, свобода волеизъявления беспартийного избирателя здесь всецело подавлена и решающее влияние на выборы переносится на партийные комитеты. Наоборот, система свободных списков, изобретенная бельгийцем (по профессии математиком) д’Ондтом, в настоящее время защищается почти всеми учеными специалистами и фактически практикуется с теми или иными изменениями на муниципальных выборах Бельгии, Голландии, Испании, Польши, Норвегии, в нескольких кантонах Швейцарии и т.д. Сущность этой сложной, но технически наиболее совершенной системы, за недостатком места, мы изложим, без более подробного объяснения, в нижеследующих параграфах, которые приблизительно отвечают действующим законам тех стран, где принята система д’Ондта. $§1. За две недели до городских выборов в учреждение, заведующее выборами, должны быть представлены кандидатские списки, т.е. поименные списки кандидатов в городские представители, предлагаемых отдельными группами избирателей и расположенных в определенной последовательности. §2. Число кандидатов не должно превышать числа представителей, подлежащих избранию. §3. Каждый список должен быть снабжен обозначением названия, под которым выступает группа. §4. Каждый список должен быть подписан 25 избирателями, а сверх того всеми значащимися на списке кандидатами. Таковой подписью кандидаты выражают желание баллотироваться. §5. Один и тот же кандидат не может значиться на двух различных списках. §6. Избиратель имеет в своем распоряжении столько голосов, сколько представителей предстоит избрать. Он может предоставить их нераздельно и целиком списку той или другой группы; в этом случае избиратель ограничивается обозначением на своем бюллетене наименования данной группы. Он может составить рукописный список из кандидатов, предложенных различными группами, а также из других лиц, пользующихся правом избрания; в этом случае он поименно перечисляет всех тех лиц, за кого он хочет подать голос. Он может, наконец, сосредоточить свои голоса на одном или нескольких кандидатах одного или нескольких списков; в этом случае он переименовывает желательных кандидатов и ставит рядом с их фамилиями то число голосов, которое он желает предоставить каждому из них. Такое число не может быть больше 3–5. §7. При подсчете, каждый бюллетень, поданный за нераздельный список определенной группы, дает по одному голосу каждому кандидату данного списка и одновременно с сим данной группе дает столько голосов, сколько гласных предстоит выбрать. Каждый бюллетень, поданный за определенных кандидатов различных групп, дает каждой группе столько голосов, сколько ее кандидатов значится на бюллетене. §8. Места распределяются между конкурирующими списками пропорционально числу голосов, завоеванных каждым списком. §9. При пропорциональном распределении мест между списками за самостоятельный список считается каждый новый кандидат, не вошедший ни в один из своевременно заявленных списков. §10. В пределах данной группы считаются избранными те кандидаты, которые получили наибольшее количество голосов. При равенстве голосов решает жеребьевка. Переходя к оценке изложенной системы, мы повторим еще раз, что она, конечно, не может быть принята при диктатуре, не допускающей свободы образования партий или выражения мнений, враждебных классовым интересам пролетариата. Технически же она имеет следующие достоинства: 1)при данной системе свобода волеизъявления каждого кандидата безусловно обеспечена; 2)эта система приобщает к трудному делу ведения городского хозяйства самых талантливых, отборных представителей всех групп, всех интересов, всех сколько-нибудь организованных течений, и 3)реальные соотношения сил в избирательном корпусе почти математически отображаются и в представительном органе. Повидимому, единственным техническим недостатком этой системы является ее сложность, но, как свидетельствуют специалисты стран, где она практикуется (Герман, Дюмон, Габбуци и др.), население все-таки быстро осваивается с нею, и на практике никаких затруднений или возражений указанная сторона дела не вызывала. Нельзя не отметить, наконец, что все системы пропорционального представительства могут быть построены не только на основе всеобщего избирательного права, но и на основе любых ограничительных систем, что мы наблюдали и наблюдаем теперь в целом ряде капиталистических государств. Обращаясь, наконец, к оценке практических результатов, которые до сих пор принесло применение пропорциональных выборных систем в городском самоуправлении, мы видим, что эти результаты довольно пестрые. Во многих случаях пропорциональные выборы, при всех существующих ограничениях, все же ввели в городские советы тот или иной процент рабочих и способствовали более правильной постановке социальной политики и лучшему благоустройству фабричных окраин. Это наблюдалось в Баварии, Вюртемберге, а из городов в Гамбурге, Базеле, Берне, Брюсселе, Антверпене. В Италии, когда там существовала с 1882 и по 1891г. пропорциональная система, начал усиленно развиваться муниципальный социализм. В других случаях пропорциональные выборы, создавая в хозяйственных органах целую радугу группировок, ведущих нескончаемую и страстную словесную борьбу, приводили к мало удовлетворительным результатам. Вместо деловых органов, из муниципалитетов получались неработоспособные парламенты в миниатюре, со всеми сложными закулисными махинациями, соглашениями и комбинациями, при шаткой и постоянно меняющейся исполнительной власти. Таким бесплодным и болтливым характером отличались, напр., в России эпохи Керенского центральные и районные городские думы, избранные по пропорциональной системе баварско-вюртембергского типа (хотя и в ущемленном варианте), на основе всеобщего избирательного права. За все время своей муниципальной деятельности пишущий эти строки никогда еще не участвовал в более бесполезных говорильнях, которые, как распорядительные органы, умудрились, растратив без учета массу городских средств, довести городское хозяйство Петрограда летом 1917г. до полнейшей разрухи и паралича. Правда, такому результату сильно способствовало общее расплавленное состояние государственной жизни той эпохи, но все-таки применение мажоритарной системы выборов создало бы, вероятно, при данной обстановке, более работоспособный и ответственный состав думы. В виду изложенного опыта, трудно произвести окончательную и объективную оценку пропорциональных систем. Мы думаем вообще, что едва ли может существовать какая-либо абстрактно-идеальная система избирательного права, применимая как универсальная панацея от всех зол и пригодная для всякой общественной обстановки. Избирательная система есть не только право, но еще и сумма рациональных приемов, рассчитанных на данную обстановку, а также на ту или иную специально поставленную цель. Впрочем, и право, по Марксу, есть не что иное, как надстройка или форма, в которую выливается то или иное экономическое содержание, которая притом сдерживает и сковывает это содержание. Поэтому не соответствующая данному содержанию правовая система, как бы она разработана и стройна ни была сама по себе, всегда оказывается нежизнеспособной. 8.СОВЕТСКОЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО В ГОРОДСКОМ САМОУПРАВЛЕНИИ Советское правотворчество в области избирательного права вообще и муниципальной выборной системы в частности возбудило живой и острый интерес среди юристов. Однако до сих пор мы не имеем ни одного серьезного научного исследования, ему посвященного, ни в СССР, ни за границей, если не считать отдельных небольших глав в общих курсах по Советской конституции и советскому праву, нескольких публицистических статей и цитированной книги Бродовича, говорящей о муниципальном избирательном праве лишь мимоходом. Стоит ли добавлять, что мнения советских и буржуазных теоретиков о нашей выборной системе диаметрально противоположны? Советскую избирательную систему нельзя рассматривать как некое отвлеченное порождение юридической мысли, навязанное жизни извне, вне той исторической обстановки, в которой она родилась и развилась. И если мы подойдем к ее рассмотрению и оценке строго объективно, а именно с этой историко-эмпирической точки зрения, то легко поймем, что Октябрьская революция никакой иной системы и не могла создать, что эта оригинальная, но в достаточной степени целостная и стройная система естественно и, так сказать, бесспорно кристаллизовалась в самом горниле революции, как продукт коллективного творчества. Имени ее изобретателя мы не знаем. Западно-европейские обществоведы, не исключая и Каутского, критиковали советское избирательное право с точки зрения обычных юридических критериев, забывая о том, что оно вошло в жизнь не в эволюционном, а в диалектическом порядке, путем отрицания как старых норм, так и старых критериев. Нижеследующие существенные признаки, присущие советскому избирательному праву, ярко, резко и четко отграничивают его, от всех существовавших до сих пор выборных систем, не исключая и системы всеобщей с ее четырехчленной формулой. 1)Советское избирательное право стремится провести принцип действительной, а не мнимой всеобщности, но лишь в отношении трудового класса. Современная буржуазия, а равно и часть бывшей, ныне деклассированной буржуазии, вовсе лишены избирательных прав. Здесь мы сталкиваемся с новым принципом трудового ценза и с небывалым еще объектом ограничений. Согласно ст.64, гл.13, разд.IV, организация советской власти на местах, Конституции РСФСР, “правом избирать и быть избранными в советы пользуются, независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и т.п., следующие обоего пола граждане РСФСР, коим ко дню выборов исполнится 18 лет: а)все добывающие средства к жизни производительным и общественнополезным трудом, а также лица, занятые домашним хозяйством, обеспечивающим для первых возможность производительного труда, как-то: рабочие и служащие всех видов и категорий, занятые в промышленности, торговле, сельском хозяйстве и проч., крестьяне и казаки-земледельцы, не пользующиеся наемным трудом для извлечения прибыли; б)солдаты советской армии и флота; в)граждане, входящие в категории а и б, потерявшие в какой-либо мере трудоспособность”. Согласно же ст.65 того же узаконения (ст.69 Основного закона РСФСР, принятого XII Всер. съездом) не избирают и не могут быть избранными, хотя бы они входили в одну из вышеперечисленных категорий: а)лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли; б)лица, живущие на нетрудовой доход, как-то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т.п.; в)частные торговцы, торговые и коммерческие посредники; г)монахи и духовные служители церковных и религиозных культов; д)служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома. Кроме того, приведенной статьей установлены естественные ограничения (пункты “е” и “ж”). В дополнение к приведенным основным статьям, устанавливающим советское избирательное право в общих чертах, были изданы соответствующие статьи Постановления ВУЦИК об избирательных правах граждан, 1921г., Положения о выборах в горсоветы, 1921г., Инструкции о порядке производства выборов, утвержденной ВЦИКом 11 августа 1924г., Положения об избирательных правах граждан и порядке производства выборов, изданного ВЦИКом 10 сентября 1924г., Инструкции о выборах в советы, утвержденной президиумом ЦИК СССР 16 января 1925г. Все перечисленные узаконения и инструкции между прочим конкретизируют и детализируют трудовой ценз, а равно проводимые ограничения как чисто классового, так и политического характера. Наконец, в том же направлении конкретизации и детализации трудового ценза и проводимых как классовых, так и политических ограничений действовали и действуют местные избирательные инструкции, как, напр., Московская избирательная инструкция 1922г., Инструкция Дальревкома от августа 1924г., Украинская избирательная инструкция 1924г., Инструкция Северо-кавказского краевого исполкома от августа 1924г. и т.д. В результате всего отмеченного правотворчества, классовый принцип и трудовой ценз ныне прочно установлены в советском законодательстве, а избирательные инструкции ВЦИКа 1926г. подчеркнули недопустимость отступления от сказанных начал, что вызвало в городах зимой 1926/27г. значительное увеличение количества лиц, лишенных избирательных прав из числа нетрудового или политически ненадежного элемента. Количество устраненных от выборов в городах в 1923г. равнялось 8,2%, а в 1926г., судя по цифрам Северного Кавказа, оно, вероятно, превышало 12%. На долю торговцев падает 79%, на долю духовенства 8,1%, на политический ценз около 3,4%, на естественные ограничения (судимость, душевные болезни, подопечность) – 7,4%. Обращаясь к оценке советского избирательного права в отношении круга избирателей, мы подчеркнем еще раз, что соответствующие ограничения возникли естественно в процессе революции. Закон лишь закрепил тот порядок выбора в советы, которые существовали в 1905 и в 1917гг., еще до Октябрьской революции. Советские теоретики (Бродович, Рейснер, Стучка, Челяпов) указывают, что трудовой ценз призван защищать органы пролетарской диктатуры от проникновения инородного элемента и что он является целесообразным средством защиты чистоты классового состава пролетарских органов власти. Буржуазный элемент мог бы привести к внутреннему их разложению. Равным образом и “политический ценз необходим, пока существуют еще группы, действующие в ущерб интересам социалистической революции”. С другой стороны, противники как, трудового, так и политического ценза (Каутский) указывают, а)что всякая ограничительная система принципиально недопустима, б)что дореволюционные советы не являлись государственными органами публичной власти, а только чисто революционными органами, и посему их практика до Октября не может служить примером, в)что среди буржуазного элемента имеются признанные специалисты по городскому хозяйству и г)что полная всеобщность избирательного права не могла бы существенно изменить, при диктатуре пролетариата, большинство в советах и конечные результаты их деятельности, а только создала бы в местных органах самоуправления полезную критику со стороны оппозиционного меньшинства. Интересна осторожная позиция В.И.Ленина по рассматриваемому вопросу: “Лишение буржуазии, – говорит он, – избирательных прав не составляет обязательного и необходимого признака диктатуры пролетариата; было бы ошибкой заранее ручаться, что грядущие революции в Европе непременно дадут все или большинство ограничений избирательного права; это может быть так. После войны и опыта русской революции это, вероятно, будет так”. Во всяком случае, как указывают советские теоретики, едва ли можно оспаривать тот факт, что “трудовой ценз способствует развитию классового самосознания и революционизированию широких трудовых масс и что поэтому для диктатуры пролетариата в переходную эпоху трудно от него отказаться ради какого-либо отвлеченного принципа или же мотивов узко-хозяйственной целесообразности. Советский строй является пока единственным в своем роде примером для международного пролетариата, и строгое проведение в нем классового принципа прямо служит целям интернациональной пропаганды”. Вместе с тем нельзя не согласиться с другим тезисом, выдвигаемым т.Бродовичем: “Ни республиканским, ни местным инструкциям, – говорит он, – не удалось до сего времени с исчерпывающей ясностью, полнотой и конкретностью наметить границу между допускаемыми к выборам гражданами и устраняемым от них нетрудовым элементом. Некоторая изменчивость и неопределенность границ трудового ценза остается таким образом еще не устраненной”. Эта неопределенность и сложность законодательного и юридического материала особенно вредно отзывается на практике средних и небольших городов, часто лишенных, в лице своих избирательных комиссий, должной осведомленности и правового чутья. 2)Второй существенный признак советской избирательной системы заключается в том, что избирательной единицей в ней служит не только тот или иной территориальный округ, но и однородная производственная или профессиональная единица (завод, фабрика, предприятие, учебное заведение, профсоюз). Выборы базируются не на распыленной массе избирателей, как в других системах, а на тех реально существующих общественных группировках и объединениях, которые возникли на почве общности производственной деятельности. Таким образом, по мысли советских законодателей, разрыв между политической и экономической жизнью ликвидируется, и одновременно обеспечивается тесная связь между избирателями и депутатами в горсоветы, всей же системе придается наибольшая степень безыскусственности и гибкости. До 1924г. самым уязвимым местом данной системы избирательных единиц была трудность обеспечить осуществление избирательного права тем домашним хозяйкам, кустарям, ремесленникам, домовым рабочим, извозчикам, которые не входят в предприятия и не организованы в профсоюзах. Эти группы городского населения были меньше всего втянуты в государственное и хозяйственное строительство и давали на городских выборах наивысший процент абсентеизма. Были нередки случаи, когда они вовсе игнорировались. Только Инструкция по выборам ЦИКа СССР 16января 1925г. определенно установила организационные формы, которые должны служить привлечению к выборам широких слоев неорганизованного населения. Так, статья 25 упомянутой Инструкции требует для этой категории граждан проведение избирательных собраний по территориальным единицам (районам, участкам и т.д.). 3)Третьей важной и характерной особенностью советской избирательной системы является та, что выборы в условиях СССР происходят на основе однопартийной системы, причем в роли этой единой политической организации выступает ВКП(б). Это обстоятельство, в связи с дезорганизованностью других течений, устранением нетрудового элемента, профессионально-производственным базисом избирательной системы и открытыми выборами обеспечивает за коммунистической партией большинство в горсоветах. До 1925г. на волю избирателей производилось со стороны господствующей партии весьма энергичное давление, но в последние два года на избирательных собраниях, вследствие соответствующих разъяснений из центра, свобода волеизъявления в большинстве случаев формально обеспечена. 4)Четвертым существенным признаком советской избирательной системы служит обеспеченная в ней тесная связь депутатов с избирателями. Эта связь достигается: а)профессиональнопроизводственной базой выборов, при которой избранник обыкновенно лично и хорошо известен избирателям и продолжает находиться с ними в трудовом контакте после выборов, б)предвыборными наказами избирателей и периодическими отчетами представителей, в)ежегодной сменой состава горсоветов и г)правом досрочного отозвания членов горсоветов со стороны избирателей, установленным ст.75 Конституции РСФСР и §6 Положения о горсоветах 26 января 1922г. Право досрочного отозвания депутатов, неправильно называемое некоторыми теоретиками “правом отзыва”, вне СССР осуществляется только в Соединенных штатах Сев. Америки, а именно в 119 городах. Для действительности постановки вопроса об отозвании требуется там от 15 и до 25% общего количества голосов, полученных городским представителем на последних выборах. К сожалению, ни наше законодательство, ни инструкции не выясняют в достаточной степени самую технику отозвания, причем данное важное право еще остается у нас почти повсеместно чисто декларативным. Нельзя не коснуться вопроса, живо обсуждаемого советскими теоретиками, а именно, в какой мере существует в советской избирательной системе равное, тайное и прямое голосование, а равно пропорциональное представительство. Что касается равенства, то ни куриальной, ни плюральной системы выборов советское законодательство не знает. Но, с другой стороны, оно не признает, как это делают теоретики всеобщего и равного избирательного права, “абстрактного идеала формального равенства”, противопоставляя ему ценностный “принцип социальной целесообразности”, согласно коему даются избирательные привилегии наиболее ценному в социальном отношении классу – промышленному пролетариату, “призванному поднять и повести за собой массу крестьянства, кустарей, ремесленников и служащих”. По нашему законодательству горсоветы, местные исполкомы и избирательные комиссии могут сами устанавливать нормы представительства групп городского населения. В результате, как указывает С.М.Бродович, рабочие, занятые в предприятиях, избирают одного депутата на 50–100 человек, служащие – одного депутата на 100–200 человек, а неорганизованное население – одного на 200–1000 человек. Что касается тайного или же открытого голосования, то этот вопрос ни Конституцией, ни избирательными инструкциями ВЦИК 1922, 1924 и 1925гг. не предрешен и предоставлен разрешению губернских (областных) избирательных комиссий. Однако обычай повсеместно проводит открытое голосование. Существует презумпция, что при отсутствии экономического давления в СССР граждане могут голосовать открыто без всякого для себя ущерба. В пользу открытого голосования, действительно, говорит упрощение техники выборного производства и ускорение последнего. Однако катедер-социалистические теоретики современного государственного права настойчиво высказываются за тайное голосование, которое, по их мнению, одно только может обеспечить свободу волеизъявления и устранить давление на лиц, так или иначе зависимых. Что касается прямого голосования, то в пределах муниципальных выборов никакой “степенности” в советской избирательной системе не существует, так как граждане выбирают членов горсовета непосредственно. Наконец, что касается “пропорциональности”, то если понимать под нею представительство меньшинства, согласно обычной научной терминологии, – пропорционального представительства в советской системе нет и по существу быть не может, как это было выяснено выше. По нашему избирательному закону избранными признаются кандидаты, получившие простое большинство голосов. Поэтому никак нельзя согласиться с П.Стучкой в том, что “наша система признает и фактически проводит пропорциональные выборы”. Резюмируя сказанное по предмету советской избирательной системы в городском самоуправлении, мы видим, что эта система есть целостный продукт пролетарской революции. Она сводится к коллективному представительству трудового населения, построенному на производственной основе и всецело руководимому партией ВКП(б). Ее цель – закрепить завоевания социалистической революции в СССР и дать толчок к мировой социальной революции. Логически и объективно ее можно оценивать и критиковать не с точки зрения узко-хозяйственной целесообразности, а только посредством революционного критерия, имманентного ей самой. В заключение мы должны отметить, что построение и развитие советской избирательной системы, как и всякой реальной системы, постепенно вырастающей из коллективной жизни класса, а не из кабинетного творчества какого-либо индивидуального теоретика, далеко еще не закончены, как это превосходно выяснил С.М.Бродович в своем сжатом, но поразительно систематическом и исчерпывающем анализе. Более того: в советской системе жив только дух и построен стержень, но самый скелет и дифференцированная нервная система еще только начинают складываться. Не хватает ни кодификации, ни унификации, ни детализации, особенно же в порядке проведения выборов. Правда, здесь отчасти сказываются неприязнь к бюрократическим формальностям вообще и признание свободного правотворчества на местах. Однако всякая система есть система, а не только “направление”. Нет и не будет той социальной и государственной системы (если только она претендует на прочность), которая бы не детализировалась, не выливалась в те или иные конкретные формы и не фиксировала бы строго свои нормы. Между тем у нас еще нет, особенно же в глухой провинции, ни технически совершенного порядка составления избирательных списков и порядка установления кандидатур, ни правильного учета населения, пользующегося избирательными правами, ни строго организованного оповещения граждан о предстоящих выборах, ни надлежащего упорядочения сроков, ни в деталях разработанного порядка открытия и ведения избирательных собраний, ни установленного законом способа голосования, ни даже норм представительства отдельных групп городского населения, увязанных в общегосударственном масштабе. В основном законодательстве о муниципальных выборах говорится только в общих чертах, а местные инструкции, там, где они существуют, дают весьма пеструю и часто меняющуюся картину. Случалось, что они вводили новые нормы, почерпнутые не из истолкования действующего законодательства, а из собственного усмотрения того или иного местного учреждения. Наконец, как правильно указал т.Каганович на Всесоюзном совещании по советскому строительству, местные избирательные комиссии далеко не везде стоят на высоте своих задач. В результате – абсентеизм избирателей, который лишь очень медленно изживается. Правда, избирательная инструкция ЦИКа СССР от января 1925г. сделала важный шаг в деле выборного правотворчества и урегулирования самых выборов, но увенчание здания – впереди и требует еще колоссальной созидательной работы. ГЛАВА ТРЕТЬЯ КОМПЕТЕНЦИЯ, ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 1.ОБЪЕМ КОМПЕТЕНЦИИ, ПРАВ И ОБЯЗАННОСТЕЙ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Рассмотрев муниципальное избирательное право как с теоретической стороны, так и в его фактическом отображении, мы выяснили все решающее значение такового в вопросе о направлении и характере муниципальной деятельности. Однако направление действий муниципальных органов еще отнюдь не предрешает объема их компетенции, прав и обязанностей, т.е. круга их ведомства и пределов власти. Между тем от упомянутого объема прямо зависит значительность роли городского хозяйства и степень его реальной охватывающей силы, одним словом, его размаха в осуществлении городского благоустройства в тесном и широком смысле этого понятия. Если наиболее широкое представительство трудового населения в городских органах обеспечивает правильное понимание его многочисленных потребностей и социальных интересов, то, в свою очередь, наиболее широкая муниципальная компетенция позволяет охватить эти интересы и потребности самым полным образом. Объем компетенции, прав и обязанностей городского самоуправления определяется: 1)действующим законодательством; 2)обычным правом, если законы почему-либо формально не предусматривают те или иные отрасли городского хозяйства, и 3)инициативой муниципальных органов, поскольку в действующем законодательстве не содержится прямого запрещения городскому управлению заниматься каким-либо кругом дел, а эти дела, по новизне своей, не предусмотрены и местной традицией. При рассмотрении муниципальных прав и компетенции в различных государствах прежде всего бросается в глаза значительная пестрота картины. Некоторые авторы находят нужным различать в этом вопросе юридическую и фактическую стороны, причем они полагают, что, “при всем разнообразии соответствующих юридических норм, фактически во всех странах в компетенцию городских самоуправлений входят приблизительно одни и те же отрасли”. Мы думаем, что это не совсем так и что даже в отношении объема фактической компетенции городских самоуправлений в разных государствах наблюдается целая гамма, начиная от “безграничной компетенции швейцарской и немецкой городской коммуны” и кончая “ограниченностью круга ведомства коммунальных органов Франции” и особенно Италии. Случается, как мы увидим ниже, и то, что при широкой юридической компетенции фактический круг ведомства самоуправления значительно сужен. Грубым образом компетенция центральных правительственных органов и органов местного самоуправления обычно разграничивается так, что первые ведают общегосударственные дела, а вторые обслуживают местные хозяйственные “пользы и нужды”. Однако провести четкую грань между первым и вторым родом деятельности на практике весьма затруднительно. При городском характере современной культуры государство едва ли может быть вовсе не заинтересованным, напр., в правильном обеспечении низшего образования или социальной помощи в городах, в регулировании городской промышленности и торговли, не говоря уже о больнично-санитарных мероприятиях, которые вообще нельзя успешно проводить только в узко-городском масштабе. С другой стороны, вследствие усложнения общегосударственных дел, последние не всегда могут быть удовлетворительно обслуживаемы одними бюрократическими учреждениями, и привлечение сюда сил местных самоуправлений подчас становится неизбежным. Отсюда – проблема нормализации и детализации в разграничении объектов центрального и местного, а также районно-коммунального, сельского и муниципального управления, смотря по условиям, исторически сложившимся в данном государстве. Опыт городского хозяйства определенно выяснил все первостепенное значение точного и детального перечисления в законе всех пунктов муниципальной компетенции и строгого разграничения общегосударственных, районно-коммунальных, сельских и муниципальных функций. Там, где круг ведомства местного самоуправления в законе точно не очерчен (напр., во Франции, Италии, Бельгии), сплошь и рядом случается, что коммуны просто игнорируют ту или иную отрасль хозяйства, а обвинение в бездействии муниципальной власти отклоняют ссылкой на бездействие центральных административных органов или более крупных единиц местного самоуправления. Наоборот, посредством конкретной детализации круга ведомства городской общины (напр., в Англии и СССР) закон выдвигает и как бы твердо фиксирует муниципальную программу, которую желательно выполнить той или другой группе городов данного государства. В последнем случае пренебрежение каким-либо пунктом этой программы ложится бесспорно на моральную ответственность городского самоуправления, так как оно осведомлено о всей полноте лежащих на нем задач со стороны авторитетной государственной власти. Правда, в государствах полицейски-бюрократического типа (дореволюционная Россия), где бюрократия привыкла ревниво относиться к деятельности местных самоуправлений и явно не доверять земщине, т.е. общественным силам даже господствующего класса, исчерпывающее перечисление пунктов муниципальной компетенции вызывает возражения, так как опасаются, что случайно пропущенные законом пункты или же дела, вновь выдвинутые жизнью, останутся надолго вне ведения городского общественного управления, и что, с другой стороны, теми или иными пунктами будут насильно навязаны самоуправлению дела, его не интересующие. Такие же возражения раздаются и в тех более демократических государствах (Франция), где власть склонна, в силу исторических причин, к чрезмерной централизации и к поглощению муниципального начала парализующей силой центрально-административного аппарата. Однако считаться с подобными возражениями и опасениями нет основания: государственная теория самоуправления решительно восстает против конкуренции центральных и местных органов управления, вырастающей на почве капиталистической экономики. Кроме того, самое полное перечисление в законе пунктов муниципальной компетенции вовсе не исключает возможности включения в тот же закон безусловно широкого указания на “все прочие дела городской коммуны, индивидуально не перечисленные”. Наконец, тем менее можно говорить о каких-либо возражениях такого рода в отношении законодательства СССР, где органы местного самоуправления всецело вдвинуты в общий строй государственных органов и выполняют, вместе с центральным административным аппаратом, одну и ту же государственную и классовую задачу. Остановимся отдельно на компетенции, правах и обязанностях городского самоуправления с исторической и общетеоретической точек зрения, а затем приведем вкратце конкретное описание соответствующих особенностей в важнейших государствах. 2.МУНИЦИПАЛЬНАЯ КОМПЕТЕНЦИЯ Термин муниципальная “компетенция” можно понимать в широком и узком смысле. В первом случае в нее войдут все права и обязанности городских самоуправлений и вообще весь установленный круг деятельности последних; во втором случае под компетенцией подразумевается круг ведомства, разрешенного представителям городского населения свободно и факультативно, причем как специально предоставленные городскому самоуправлению юридические права, так и принудительно возложенные на них обязанности могут быть рассматриваемы особо. Хотя в “городах-государствах”, т.е. в древнем “полисе” греков и римлян городской общины в современном смысле этого слова не существовало, а следовательно не могло быть и коммунального хозяйства, однако круг ведомства городской власти был для того времени весьма широким. Это явление понятно, так как муниципальное хозяйство совпадало тогда с государственным хозяйством, охватывая все коллективные потребности эпохи. В средние века первоначальная компетенция зародившейся городской общины, или коммуны, ограничивалась, как указывалось, призрением бедных и низшим образованием, но затем постепенно расширялась, по мере развития местных потребностей и товарообмена, а также ослабления в городах феодального влияния. Позднее, развивающееся национальное государство стремится создать централизацию власти и ограничить компетенцию городов, но последние либо вступают с государями в борьбу за свои права с переменным успехом, либо заключают с ними союз для совместной борьбы с живучим еще феодализмом. При этом в некоторых государствах (Англия) городам удалось не только сохранить свои права и компетенцию, но еще и расширить их, а в других государствах города пережили более или менее продолжительный период подчинения и ограничения своих правомочий. В XIXв. городская буржуазия (бюргерство), вместе с развитием капиталистического хозяйства, повсеместно становится господствующей силой и отвоевывает в захватываемых ею муниципальных органах все более широкую компетенцию, под надзором и контролем центрального правительства. Государственная власть последнего столетия в большинстве случаев не только не возражала против передачи городским коммунам местных дел, им близко знакомых, но и возлагала на города выполнение целого ряда общегосударственных дел и повинностей. Здесь сказывался простой принцип экономии сил, так как быстро и мощно расцветающий капитализм до крайности усложнял государственные задачи, а в последней стадии своего развития окончательно перенес центр тяжести государственных забот с чисто локальных интересов и споров на завоевание колониальных рынков и широкие империалистические замыслы. Современная муниципальная компетенция, как указывалось, имеет в различных государствах разный объем, но почти повсеместно она и в настоящее время более или менее широка. Перечислив все те дела (кроме административных, финансовых и общегосударственных обязанностей), которые могут быть поручены городским общинам, а с теоретической точки зрения и должны находиться в их заведывании, мы легко придем затем путем исключения к усвоению всей пестрой муниципальной действительности. Полученная посредством перечисления всех возможных пунктов максимальная, а по нашему мнению и оптимальная, компетенция городского самоуправления – кстати сказать – приблизительно соответствует реальной действительности в Швейцарии и государствах Германии, – именно в странах с наиболее обширной муниципальной компетенцией. Как это ни противоречит на первый взгляд общепринятому мнению, основанному на терминологической видимости вещей, но можно утверждать, что и в СССР местное пролетарское самоуправление в больших городах, т.е. то же муниципальное управление, в лице большинства секций горсоветов и отделов исполкомов, под лозунгом “власть на местах”, и на особо выделенные местные средства, также ведает, с соответствующими пролетарской диктатуре изменениями и дополнениями и за небольшими исключениями, всеми перечисленными нами ниже категориями хозяйственных дел. Вот те важнейшие дела, задачи и учреждения, которые, кроме административных, специально финансовых и общегосударственных, ведаются городскими самоуправлениями: I.Основное городское благоустройство (базис) 1)Производство энергии (электрические станции и электрификация; газовые заводы; использование белого угля). 2)Заведывание территорией города и земельное хозяйство (установление и расширение городской черты, учет земельного фонда, эксплуатация земель, сельскохозяйственные предприятия). 3)Планировка и перепланировка города (съемка и нивелировка; разработка плана; разбивка улиц и площадей; снос старых домов и кварталов; упорядочение и перепланировка окраин; процесс планировки). 4)Строительство общественных и частных зданий; новое строительство; дешевое строительство; восстановление и ремонт жилищного фонда; участие в рабочем кооперативном строительстве; разработка права застройки; вопрос о рациональном мелком строительстве. 5)Зеленые насаждения (сады и парки, скверы и бульвары, уличные насаждения, оранжереи). 6)Жилищный вопрос (создание и эксплуатация жилищного фонда и муниципальных зданий, городская жилищная инспекция, городское бюро по учету свободных помещений и т.п.). II.Городское благоустройство в тесном смысле (преимущественно уличное благоустройство) 7)Замощение и пути сообщения (мостовые и шоссе, тротуары, площади, искусственные дорожные сооружения – мосты, дамбы, гати; набережные, каналы; уход за улицами). 8)Средства сообщения, транспорт и связь (трамвай, автобусы и таксомоторы; городские железные дороги и метрополитены; водные сообщения и пароходство, паромы и переправы; мастерские и гаражи; конножелезные дороги и конные омнибусы; телефонная сеть и абоненты; радиопередачи). 9)Регулирование уличного движения (уличная сигнализация и дирижерство; островки безопасности; подземные и надземные пути; выработка и издание специальных правил). 10)Освещение (уличное освещение; освещение муниципальных зданий). 11)Отопление и вентиляция муниципальных зданий. III.Городское благоустройство в широком смысле (удовлетворение социальных нужд) А)Материальных: 12)Водоснабжение города (водопроводы; артезианские колодцы; водовозы; обеспечение населения кипяченой водой). 13)Очистка города (канализация, биологическая очистка и поля орошения; мусоросожигание, ассенизационные обозы и свалки; очистка улиц и площадей; сточные канавы и ливнестоки). 14)Санитарные предприятия и мероприятия (санитарный надзор; бани, купальни, душевые, ванны, парикмахерские, прачечные, дезинфекционные камеры, общественные уборные и писуары, утилизационные заводы; борьба с дымом и пылью и т.п.). 15)Врачебная и больничная помощь (планировка, постройка и содержание больниц, бараков, амбулаторий, диспансеров; городские родильные дома; приюты для беременных; врачебная помощь на дому; скорая помощь; аптечное дело; лаборатории для исследований). 16)Борьба с эпидемиями, заразными болезнями и детской смертностью (предохранительные прививки, изоляционные помещения и карантины; борьба с туберкулезом и луэсом; приюты для недоношенных, капли молока, ясли, площадки; летние колонии для больных и хилых детей; выдача пастеризованного молока). 17)Похоронное дело (похоронные бюро; кладбища; кремация; морги). 18)Организация питания (муниципальные мельницы, элеваторы, хлебопекарни и хлебные лавки; снабжение города молоком и молочные фермы; муниципальные огороды и фруктовые сады; скотопригонные дворы, бойни, заводы при бойнях; мясные лавки; крытые рынки, торговые площадки и надзор за пищевой торговлей; холодильное дело). 19)Охрана труда и социальное обеспечение (биржи труда; бюро труда; борьба с безработицей и общественные работы; повышение производительности труда в муниципальных предприятиях; нормировка и рационализация труда; социальное страхование и пенсионное дело). 20)Торгово-промышленная политика муниципалитетов (муниципализация промышленных и торговых предприятий; упорядочение частных рынков и базаров; установление порядка устройства и открытия в городах промышленных предприятий; надзор за мерами и весами). 21)Борьба с дороговизной жизни (таксы на продукты; установление карточных систем; устранение посредников; помощь кооперации). 22)Общественное призрение (гостиницы и постоялые дворы; ночлежные дома и дезинсекция; дома старости; дома для душевнобольных; убежища для инвалидов, слепых, глухонемых, идиотов и эпилептиков; дома трудолюбия и работные дома; призрение детей – детские дома, сиротские дома и приюты для подкидышей; патронаж). 23)Правовая деятельность (мировые и третейские суды; организация суда над малолетними; бесплатная юридическая помощь; муниципально-юридические секции и городские юрисконсульства). 24)Пожарное дело (пожарный надзор; пожарная сигнализация; пожарные команды, организация пожарной охраны городских предприятий и общественных учреждений; здания и сооружения пожарных организаций; пожарные курсы и ремесленные мастерские; страхование от огня). 25)nbsp;Политика безопасности (обеспечение общественной безопасности; ночная охрана домов; меры против наводнений и снежных заносов; борьба с ледяной стихией; надзор за морскими и речными купаниями). Б)Духовных: 26)Народное образование в муниципальном масштабе (дошкольное воспитание; школьное образование начальное и среднее; профтехнические и художественные школы; подготовительные, дополнительные и праздничные школы; специально коммунальное и муниципальное образование; помощь учащимся посредством бесплатных учебных пособий, дешевого обмундирования, дарового отпуска завтраков, организации практических занятий; школьная гигиена; выработка типов школьных построек; организация физкультуры и стадионы; внешкольное образование – народные университеты и дома, библиотеки и читальни; муниципальные выставки, музеи, зоологические сады и обсерватории; муниципальное издательство). 27)Муниципальная эстетика и развлечения (театры, открытые сцены, кинематографы; певческие хоры и любительские оркестры; музыка в садах; осмотры картинных галерей; памятники, заповедники, фонтаны и каскады; праздничные и траурные украшения; охрана художественных и исторических сокровищ; премирование красивых зданий; утверждение фасадов зданий, типов архитектурных украшений, вывесок, витрин, киосков). 28)Охрана нравственности (борьба с нищенством, проституцией, пьянством, хулиганством). Приведенным приблизительно перечнем дел намечаются и те важнейшие конкретные задачи, которые может и должен ставить себе современный капиталистический город. В громадном большинстве из них заинтересован и советский город, которому важно сделать доступным для пролетариата и для фабричных кварталов все то, чем пользуется на Западе городская буржуазия. Само собою разумеется, что он свое главное внимание обратит на пункты о перепланировке рабочих окраин и строительстве для рабочих, об охране труда, социальном обеспечении и призрении и на социальную политику; что он позаботится, в первую очередь, о создании рациональных и гигиенических рабочих поселков (соединив их с центром дешевым трамвайным сообщением), домов отдыха, санаториев для трудового населения, общедоступных амбулаторий и диспансеров, домов матери и ребенка, бесплатных народных читален; что он должен, наконец, вплотную поставить вопрос о грядущем социалистическом синтезе города и деревни (см. главуXVI) со всеми вытекающими отсюда выводами, обратив главное свое внимание на идею “городов-садов” и на мелкое строительство. Как видно отчасти из приведенного перечня муниципальной компетенции, именно эти последние пункты меньше всего разработаны в капиталистических странах, но далеко и не все советские города переносят на них центр тяжести своей деятельности. В этом отношении много мог бы сделать перспективный план, составленный и проводимый в общегосударственном масштабе. С другой стороны, было бы серьезной ошибкой думать, как это нередко случается в провинции, что технические достижения Запада в области муниципальной культуры для СССР неинтересны и неприемлемы. Из них неприемлема лишь та расточительная и ненужная роскошь, которая не оправдывается ни научной, ни эстетической, ни моральной культурой, как, напр., американские небоскребы, мраморные дворцы, мозаиковые мостовые, движущиеся тротуары, канализация для проведения озона, отопление улиц, остекление городов, спальные и погребальные трамваи и т.п., не говоря уже об урегулированной проституции, кокаинизме, эфиромании и прочих вредных продуктах капиталистического города. Заимствовать положительные культурные достижения, избегая продуктов расточительности, изнеженности и разложения, – такова, в общих чертах, наша муниципальная задача. 3.МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРАВА При самой значительной компетенции, т.е. широко установленном круге ведомства, городское самоуправление, вместе с руководимым им муниципальным хозяйством, оказалось бы бессильным, если бы ему, как самостоятельному субъекту хозяйства, не были предоставлены некоторые неотъемлемые юридические права, осуществляемые на основании закона, по возможности без разрешения органов вышестоящих. Бесправие есть почти всегда спутник бессилия. И если бы самоуправление не обладало правами, оно бы не было самоуправлением. Перечислим те права, которые могут и должны быть предоставлены городской самоуправляющейся общине. Во-первых, право юридического лица. Согласно этому праву, городское самоуправление может заключать контракты, приобретать и отчуждать имущества, искать и отвечать на суде, принимать на себя разного рода обязательства, заключать займы, предпринимать анкеты и пр., гарантируя исправное выполнение своих обязательств всем городским имуществом. Право юридического лица у городского самоуправления принципиально не отрицается ни одним из действующих законодательств, но часто требуется утверждение выше стоящими органами той или иной категории актов, осуществляемых на основании упомянутого права. Во-вторых, право распоряжения городским имуществом. Сюда относится, напр., право назначения цен за аренду или за пользование городскими землями, жилищным фондом, дарование концессий на устройство различных предприятий, сопряженных с пользованием городской землей, и т.п. Правительственный надзор и здесь сплошь да рядом вмешивается в соответствующие постановления муниципальных органов. В-третьих, право заведывания муниципальными предприятиями и общественными учреждениями. Упомянутое бесспорное право почти тождественно с предыдущим, но рассматривается некоторыми авторами особо, так как правительственный надзор реже всего вмешивается в дела самостоятельного заведывания городом собственными же предприятиями и учреждениями, ограничиваясь лишь формальными правительственными ревизиями в случае жалоб на злоупотребления. В-четвертых, право установления городом собственных сборов (местное обложение), повинностей и распоряжения муниципальными финансами. Без упомянутого права, предоставляемого в более или менее широком масштабе, никакое местное самоуправление не мыслится. Мы его рассмотрим более подробно в главе шестой (о городских финансах). В-пятых, право таксирования или таксации, которое разбивается на целый ряд особых прав, а именно на: а)право установления обязательных такс на те или иные товары, б)право установления обязательных такс на пользование извозчичьими или иными общественными экипажами (таксомоторами и т.д.), в)право установления минимума заработной платы в разных областях промышленной деятельности (таксирование труда) и т.д. Право таксирования является одним из самых спорных в капиталистических странах и обычно ограничивается весьма тесными пределами, что вполне понятно, так как оно представляет собою прямое вмешательство городской общины в частнохозяйственную деятельность. Так, напр., в области таксирования товаров ограничиваются таксами на съестные продукты (иногда только на хлеб и мясо); минимум заработной платы устанавливается только в муниципальных предприятиях; из сферы действия весьма употребительных извозчичьих и таксомоторных такс изъемлются квалифицированные извозчики (лихачи), парадные автомобили и т.д. Идея такс возникла в эпоху средневекового цехового хозяйства, т.е. регулированного хозяйства в городах. При развитом товарно-капиталистическом хозяйстве установление коммунальных такс на продукты обыкновенно не достигает цели, так как следствием их является либо исчезновение самых продуктов, либо ухудшение их качества, либо замена продуктов суррогатами (фальсификация). Принцип таксирования вполне соответствует социалистическому, т.е. плановому хозяйству, но даже в обстановке экономики переходного периода (нэпа) к нему следует относиться очень осмотрительно и требовать выполнения определенных условий. Ясно, что такса должна соответствовать издержкам данного производства, в связи с учетом расстояний от места производства к рынку сбыта и провозных тарифов. Она должна соответствовать таксам в соседних городах, а по форме должна быть гибкой и текучей, допуская периодические коррективы фиксированных цен. В-шестых, право принудительного отчуждения частных имуществ. Упомянутое право особенно важно для перепланировки городов, расширения улиц и т.п., но к нему буржуазная теория и законодательство относились до последнего времени отрицательно, допуская его лишь в общегосударственном масштабе (в случаях проведения железных дорог, шоссе и т.п.). Однако настойчивые требования жизни после войны начинают пробивать брешь и в данном отношении: так, бельгийским законопроектом об общих планах благоустройства и расширения городов, одобренным в конце 1924г. союзом городов и коммун, городским общинам предоставляется право проводить принудительное отчуждение (экспроприацию) частных земель и имуществ собственным распоряжением. В Англии (Holnbornviaduct в Лондоне), Италии (Risanamento del centro во Флоренции и Неаполе) и отчасти в Венгрии названное право получило довольно широкое распространение под формой “права отчуждения по поясам”, задачей которого между прочим является снос зданий и целых кварталов в интересах общественного здравия или планомерного восстановления построек, разрушенных различными стихиями. Впрочем, сопротивление буржуазии против подобных прав достаточно сильно: в Пруссии соответствующий законопроект 1896г. провалился; в Саксонии, согласно общему строительному уставу, собственники земли могут, посредством собственной новой постройки, воспрепятствовать отчуждению и т.д. Право принудительного отчуждения частных имуществ может быть истолковано и проведено очень широко: оно может распространяться на принудительное отчуждение, в подлежащих случаях, частных промышленных и торговых предприятий общеполезного значения, превращаясь в право принудительной муниципализации. Это последнее право, открывающее широкий простор для муниципального социализма (см. главу десятую), признается и практикуется в СССР, но решительно отвергается буржуазным законодательством, как недопустимое вторжение в право частной собственности. На Западе, по общему правилу, принудительная муниципализация проводится лишь в исключительных случаях, должна быть строго мотивирована и требует для каждого случая либо сепаратного законодательного акта, либо референдума, т.е. специального обращения к избирателям (Италия). Особняком стоит седьмое право городского самоуправления, имеющее особо важное значение, а именно право издания обязательных постановлений. Упомянутым правом городской общине присваиваются до известной степени законодательные функции. Главное отличие муниципального закона (обязательного постановления) от законов общегосударственных состоит в том, что первый имеет силу только для городской территории и относится лишь к предметам городского хозяйства и благоустройства. Большинство действующих законодательств находят необходимым точно перечислять в законе те пункты, к которым такие обязательные постановления могут относиться. Перечислим обычные сферы применения обязательных постановлений, в порядке их значения в деле городского благоустройства. а)Постановления по санитарной части. Они охватывают порядок очистки домовладельцами улиц и тротуаров, предписания против порчи, загрязнения и засорения публичных мест, правила об устройстве и содержании в санитарном отношении заведений, торгующих съестными припасами, а также фабричных ремесленных заведений, бань и боен, правила о чистке дворов, устройстве и чистке помойных ям, мусорных ящиков, отхожих мест, помещений для животных. По английскому законодательству, сверх того, муниципалитетам предоставляется право предписывать обязательные правила о содержании жилых помещений в чистом и сухом виде, норму населенности квартир, выраженную в кубическом содержании воздуха на 1 человека, право запрещения подвальных помещений и т.п. Очень полно разрабатываются такие постановления в японских городах. б)Постановления по строительной части. Они охватывают правила о возведении зданий и порядке проведения строительных работ, о сооружении частей зданий (подвалов, лестниц, печей, дымовых труб, крыш и брандмауеров), о нормальной высоте зданий по отношению к ширине улиц и т.п. Такие постановления, в виду крайней неудовлетворительности и устарелости общего строительного законодательства, подробно разрабатывались до революции русскими городами. в)Постановления, регулирующие движение. Эти постановления приобрели в последнее время особенное значение и распространение в Соединенных штатах и в мировых центрах Европы вследствие чрезмерной интенсификации городского движения, сопровождающейся массовыми несчастными случаями. Сюда относятся главным образом специальные правила о передвижении отдельных видов транспорта – трамваев, автобусов, автомобилей, конной тяги и пешеходов, касающееся скорости движения, районов, улиц и частей улиц, в которых оно допускается, минимума стоимости движения, рационального предохранительного и тормозного оборудования экипажей, повышения квалификации транспортного персонала, уличной сигнализации и т.п. г)Постановления противопожарные. Их следует поставить на первый план в странах с преобладающей деревянной стройкой (СССР), особенно же в виду недостаточности общего пожарного законодательства. Сюда относятся правила о порядке содержания и осмотра кровель, печей и дымовых труб, правила об установлении мест, где не допускаются склады легко воспламеняющихся веществ, а равно условия хранения таких веществ, правила соблюдения порядка при тушении пожаров, требования о наличии противопожарного оборудования и легко открываемых запасных выходов во всех зданиях, опасных в пожарном отношении, особенно же в местах скопления граждан (театрах, кинематографах) и т.п. Отсутствие таких постановлений иногда стоит жизни сотням невинных (пожар кинематографа в Бологое). д)Постановления о промышленности и торговле. К таким постановлениям принадлежат запрещения оборудовать фабрики в подветреной стороне и требования о противодымных оборудованиях, правила внутреннего распорядка на ярмарках, рынках и базарах, а также о времени торговли и открытия ремесленных заведений, часто практикующиеся в Финляндии и Норвегии, запрещения полные или частичные торговли спиртными напитками (навсегда или в определенные дни и часы) и т.д. К перечисленным “муниципальным законам” нельзя не причислить еще е)постановления о порядке содержания имуществ общего пользования – площадей, тротуаров, набережных и т.п., ж)постановления о зеленых насаждениях, издаваемые у нас преимущественно южными городами (Ташкентом, Тифлисом, Батумом) и з)постановления, касающиеся городской эстетики. У нас ни в дореволюционную эпоху, ни в СССР красота города не охранялась и не охраняется обязательными постановлениями. Наоборот, прусский закон 15 июля 1907г. предоставил муниципалитетам широкие права по ограничению строительной свободы собственника посредством издания статута о запрещении безобразных построек, об охране своеобразия картины местности, в частности же улиц и отдельных выдающихся построек. Само собою разумеется, что приведенными обязательными постановлениями далеко не ограничивается возможная область их применения. Нет никаких оснований, раз признан самый принцип этих постановлений, не допускать распространение таковых на остальные пункты компетенции городских самоуправлений, перечисленные в разделе2. Равным образом ясно, что действующее законодательство свои основные требования в санитарной, строительной, транспортной, пожарной, торгово-промышленной и других сферах излагает в общегосударственных “положениях”, декретах, уставах, правилах, предоставляя муниципальным органам лишь дополнять, развивать и видоизменять последние ради достижения требуемой гибкости и приближения общих законодательных норм к текучим и своеобразным местным условиям. Во всяком случае значение этого местного правотворчества огромно: оно не только полезно само по себе, но дает живой материал для законодателей общегосударственного масштаба. Черпая из коммунального источника, законодательство страны в соответствующих областях оказывается свежим и жизнеспособным. Есть города, особенно же в Германии и Англии, известные особо удачным подбором обязательных постановлений в тех или иных отраслях хозяйства, как-то: Берлин, Гамбург, Мюнхен, Дюссельдорф, Глазго, Бирмингам (в дореволюционной России – Рига). За 1924–1927гг. редкий пример энергичного и целесообразного творчества в отношении обязательных постановлений, благоустройства, публичного порядка и общественной безопасности, здравоохранения и санитарных мероприятий, регулирование торговли и промыслов и о мерах пожарной безопасности дает президиум Моссовета (по административному отделу). Эти образцовые постановления городским хозяевам следует изучать и, заимствовать все применимое для иной социальной обстановки. по возможности, Восьмое, девятое и десятое права городских самоуправлений тесно связаны с предыдущим. Обязательные постановления без санкции были бы чисто декларативными, т.е. превратились бы в пустую функцию. Право соответствующей санкции, т.е. наложения взысканий за нарушение обязательных постановлений, которое может выражаться в штрафах, арестах, кратковременном тюремном заключении почти всегда сопутствует изложенному нами изданию муниципальных правил. Равным образом отсюда же вытекает право надзора за соблюдением обязательных постановлений, которое разбивается на целый ряд более конкретных прав, а именно на: а)право беспрепятственного входа представителей городской коммуны в фабричные и ремесленные заведения, во дворы частных владений и даже в частные квартиры (в Англии для последнего требуется решение суда, к которому может обратиться муниципальный орган), б)право производства нужных исправлений по санитарной или строительной части, за счет владельца, в)право принудительного присоединения частных владений к водопроводу и канализации, г)право закрытия перенаселенных квартир и вывода жильцов из антисанитарных помещений, д)право принудительного помещения больного в заразную больницу и принудительной дезинфекции зараженных помещений. Изложенные права обыкновенно сопровождаются теми или иными формальностями, во избежание, произвола на местах (требуется постановление санитарного надзора, согласие административных властей, а иногда и решение суда). Само собою разумеется, что наличии изложенных прав принуждения, их осуществление возможно лишь при содействии реальной принудительной силы. Отсюда – предоставляемое городскому самоуправлению право содержать, помимо общегосударственной полиции, муниципальную полицию (или милицию). В некоторых государствах, как, напр., Англии, вся городская полиция, кроме судебной, находится в полном заведывании городских управлений, а именно ею руководит особая исполнительная комиссия из членов муниципалитета. Во Франции и Бельгии полиция также содержится на городской счет, и заведывание ею сосредоточено в руках мэра, но последний действует под руководством и строгим контролем администрации. Что же касается чисто муниципальной полиции, то она иногда разделяется на категории, смотря по назначению, а именно на полицию санитарную, строительную, речную и т.д. Всю совокупность десяти изложенных прав некоторые авторы называют несколько высокопарно “муниципальным гомрулем” или “великой хартией муниципальных прав”. Действительно, нельзя сомневаться, что при наличии всех перечисленных прав и при достаточной их полноте городское самоуправление хорошо вооружено для ведения городского хозяйства. Получается нечто в роде небольшого местного “государства в государстве”, что не может, впрочем, смущать сторонников государственной теории самоуправления. СССР своеобразно решает изложенную проблему муниципальных прав: вдвинув муниципальную власть в общий строй государственной власти, он в сущности предоставляет ей все те права, которые имеет и государство, но лишь без достаточного еще отграничения городских правомочий. Мы увидим дальше, что самое уязвимое место нашего городского самоуправления находится не в сфере прав и даже не в сфере надзора, но в сфере средств, а именно в финансовой области. 4.МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОБЯЗАННОСТИ Если под муниципальной компетенцией в узком смысле этого термина надлежит понимать круг “ведомства”, более или менее свободно используемого городским самоуправлением, а под правом (в субъективном смысле) свободу, предоставленную и в то же время ограниченную нормой, то как от компетенции, так и от прав следует отличать муниципальные “обязанности” (повинности), которые, по выраженному в законе требованию государственной власти, должны быть выполняемы независимо от факультативного желания общины. Здесь городское самоуправление действует исключительно как часть государства. Муниципальные обязанности подразделяются на: а)обязанности хозяйственные и б)обязанности общегосударственные. К первым относятся, в сущности, многие из перечисленных нами пунктов в компетенции (в широком смысле слова) городских самоуправлений, так как, при всей предоставляемой им свободе в выборе объекта, технических приемов, методов и форм данной отрасли хозяйства, вовсе отказаться, например, от строительной, санитарной, транспортной или противопожарной деятельности они не могут. В большинстве законодательств некоторые важные хозяйственные дела, входящие в общую компетенцию городских самоуправлений, выделены в качестве прямых обязанностей этих самоуправлений, причем уклонение от их надлежащего выполнения влечет за собой обвинение в бездействии муниципальной власти по суду, лишение ее государственных субсидий, наложение штрафов в административном порядке и т.п. Так, например, почти во всех европейских государствах на города возложена обязанность содержать такое количество школ, которое потребно для всеобщего обязательного обучения; в Англии закон вменяет городам в обязанность регистрацию заразных больных, устройство водоснабжения, а также удаление и обезврежение городских отбросов; в Бельгии города обязаны оказывать медицинскую помощь бедному населению, призревать брошенных детей и т.д. Что же касается общегосударственных обязанностей и повинностей, которые возлагаются государством на городские самоуправления в порядке прямого принуждения и по характеру своему к местному хозяйству отношения не имеют, то муниципальная теория в лице большинства ее американских и европейских, особенно же русских представителей всегда относилась к ним резко отрицательно. Коммуны, за исключением только английских коммун, также смотрели на возложенные на них общегосударственные обязанности как на нечто насильно им навязанное, чуждое и в корне им несродное, – одним словом, как на обузу и необходимое зло. На самом деле, трудно было оправдать, например, в дореволюционной России, при наличии густой административно-бюрократической сети и при крайней скудости финансов городских самоуправлений, возложение на них целого ряда общегосударственных обязанностей, особенно же воинской квартирности, т.е. постройки и содержания дорого стоящих военных казарм. Иначе обстоит дело в СССР. Хотя и сейчас приходится слышать указания на принципиальную недопустимость возложения у нас на органы местного самоуправления еще большего количества общегосударственных обязанностей, чем это было до революции, но такие сетования свидетельствуют лишь о непонимании структуры советской власти. Органы местного самоуправления и хозяйства в СССР являются в то же время органами общегосударственного управления на местах, причем других, чисто бюрократических органов вообще у нас не имеется, кроме единоличных представителей народных комиссариатов, иногда назначаемых для связи центра с местами. При такой структуре органы местного самоуправления неизбежно должны принимать на себя, кроме хозяйственных, все те общегосударственные дела, которые ведаются государством на местах. Вопрос может возникать лишь о недостаточности, при данных условиях, местного и в частности муниципального бюджета, а также о строгом техническом размежевании внутреннего распорядка и делопроизводства местных органов, дел общегосударственных и дел местного хозяйства. Перечислим те из общегосударственных обязанностей, которые чаще всего возлагаются на городские самоуправления: 1)расквартирование войск (в дореволюционной России и в СССР, а в военное время – во многих государствах); 2)содержание общей полиции безопасности (сверх муниципальной); 3)издание обязательных постановлений по всем вопросам местного управления (сверх постановлений, касающихся городского благоустройства); 4)издание регламентов по организации выборов (сверх муниципальных); 5)выборы местных мировых судей и предоставление им квартир; 6)участие в государственном фабричном надзоре; 7)субсидии и квартиры духовенству (в Бельгии, Испании и во Франции до отделения церкви от государства); 8)различные дела, временно поручаемые городским самоуправлениям. Круг обязанностей, возлагаемых на местные органы, в СССР еще значительно шире, и профессор М.Д.Загряцков определенно указывал на необходимость изменить местную структуру власти в смысле издания особых организационных форм для общегосударственных и местных задач. Профессор В.Н.Твердохлебов возражает ему, указывая, что отсутствие классовых различий между центральной и местными властями и господство в обеих одной партии оставляет меньше поводов к коллизии интересов и что поэтому для дифференциации организационных форм нет оснований. В свою очередь, партийная литература указывала на то, что организационное разграничение общегосударственных и местных дел нарушило бы структурную стройность советской власти и монолитность ее концепции. Этот вопрос в муниципальном отношении гораздо важнее, чем это кажется на первый взгляд, но мы думаем, что он не имеет того принципиального значения, которое ему приписывают. Этот вопрос всецело относится к административно-технической области, сводясь к простой целесообразности. Так как затронутая важная тема касается не только компетенции, но и организации городского самоуправления, она будет рассмотрена нами в пятой главе. 5.МУНИЦИПАЛЬНАЯ КОМПЕТЕНЦИЯ В РАЗНЫХ СТРАНАХ Во Франции компетенция местного самоуправления (особого городского самоуправления во Франции нет) номинально очень широка, так как, по закону, “муниципальный совет имеет право разрешать любое дело, имеющее отношение к интересам коммуны, если только в законе нет специального запрещения им заниматься”. Однако на самом деле эта компетенция является простой фикцией, так как муниципальные органы фактически являются лишь совещательными учреждениями при государственной администрации (см. главуV), и даже обязанности городского самоуправления возложены не на муниципальный совет в его целом, а единолично на мэра. В Бельгии муниципальная компетенция построена в общем на базе французской системы, но правительственный надзор там гораздо слабее, чем во Франции, причем местная автономия в деле низшего народного образования вполне обеспечена. Полиция подчинена коммунальным органам. Со времени войны права бельгийских городских общин фактически поколеблены значительным сокращением их финансовых ресурсов. В Голландии муниципальная компетенция сужена тем, что социальная помощь находится почти всецело в руках церковных или частных корпораций, а также благотворительных учреждений. Низшее народное образование находилось всецело на ответственности городских коммун, как обязательная повинность, до учреждения в 1918г. министерства воспитания, изящных искусств и наук, которое начинает энергично вмешиваться в это дело. В Италии компетенция местного самоуправления (специального городского самоуправления там не существует, как и во Франции) значительно сужена. Санитарный надзор, жилищное строительство, больничная помощь (в ограниченных пределах), призрение бедных, водоснабжение и содержание путей сообщения являются юридически обязанностями коммуны, которая, однако, номинально может заниматься, сверх того, всяким полезным общественным делом. На практике же народное здравие в целом подчинено министру внутренних дел и его агентам, народное образование, за некоторыми исключениями, также в руках администрации, дороги – в руках районных департаментов и т.д. В республиканских государствах Германии (Пруссии, Саксонии, Вюртемберге, Бадене) муниципальная компетенция весьма широка, охватывая земельный и жилищный вопросы, санитарию, больницы, низшее и среднее народное образование, социальную помощь и все виды городского благоустройства в тесном смысле. Полиция находится в руках муниципалитетов в небольших городах и подчинена правительству в крупных. До 1919г. компетенция городов была несколько ограничена изъятием из их заведывания дел “полицейского характера”, которым нередко придавалось распространительное толкование, но последние реформы отменили и эти ограничения. Еще более широкой, чем Германия, коммунальной и в частности муниципальной компетенцией обладает Швейцария, причем свобода и самостоятельность ее разнообразных коммун и городов обеспечена более, чем в какой-либо другой стране. Впрочем, отдельные части Швейцарии и даже отдельные города обладают различным коммунальным законодательством. Так, в немецкой Швейцарии коммунальное самоуправление имеет больше прав, чем во французской и итальянской Швейцарии. Из городов наибольшими правами и компетенцией пользуется Цюрих. В Англии закон определяет задачу муниципалитетов со свойственной английскому законодательству старомодной наивностью стиля, как “хорошее и мирное” управление городов. Он точно перечисляет круг и даже пункты дел, подведомственных городским самоуправлениям. По мере роста муниципальных потребностей органы городского общественного управления, с согласия избирателей, обращаются в парламент, который почти никогда не отказывается путем издания соответствующего закона (билля) закрепить за ним новый пункт компетенции. Таким образом в Англии составилось в данном отношении образцовое муниципальное законодательство, каждый пункт которого имеет свою историю. Кроме того, во всех английских самоуправлениях существует традиционный взгляд, в законах не фиксированный, что они имеют право принять любое решение, соответствующее интересам коммуны. Однако компетенция английских муниципальных органов менее широка, чем швейцарских и германских, так как вся область общественного призрения и социальной помощи в Англии ведается особыми выборными органами, независимыми от муниципальных органов и с особым правом обложения (Board of Guardians), а все вопросы о безработице в городах до 50 тысяч жителей вовсе не включены в разряд дел, подведомственных тому или другому виду самоуправления. До 1902г. школьное управление всей Англии также базировалось на особом самоуправлении, независимом от муниципального аппарата, а в Шотландии, по “акту об образовании” 1918г. (Education Act), как начальное, так и среднее образование теперь находится в руках особой избранной “власти” (Education Authority). Со времени образования в Англии в 1919г. министерства здравия (Ministry of Health) ни одно обязательное постановление городского самоуправления по санитарной части не может иметь силы без утверждения министра. Если мы добавим к сказанному, что в целом ряде английских городов до сих пор многие общеполезные городские предприятия (водопроводы, трамвай, телефоны) находятся в руках частных обществ, захвативших их путем концессий под долголетние контракты, то придем к заключению, что, вопреки общераспространенному взгляду, при всей самостоятельности английских городских самоуправлений, их компетенция в значительной степени сужена. В Соединенных штатах Сев. Америки наблюдается крайнее разнообразие законов по отношению к отдельным штатам и различным городам одного и того же штата. Однако нельзя не притти к заключению, что в большинстве городов компетенция муниципальных органов фактически сильно ограничена. Во-первых, большинство городских предприятий общественного значения еще до сих пор остается в руках частных концессионеров. Во-вторых, по данным Harris за 1926г., больничносанитарное дело в большинстве городов ведается особыми и независимыми от местного управления организациями – департаментами и школьными комитетами, а в небольших городах – государственными агентами; дело народного образования находится в руках особо избираемых независимых департаментов или же союзов городских общин, а социальная помощь и общественное призрение только в настоящее время переходят к муниципалитетам из ведения церкви и частных благотворительных организаций. Наконец, планировка и перепланировка городов, народные развлечения и многие другие области городского благоустройства зависят фактически от групп деловых людей и частных инициаторов, прилагающих свою энергию и расходующих на эти дела крупные суммы денег. Таким образом мнение о приблизительно одинаковой фактической компетенции городского самоуправления в различных странах оказывается необоснованным. 6.МУНИЦИПАЛЬНАЯ КОМПЕТЕНЦИЯ В РОССИИ ДО ОКТЯБРЯ Компетенция городского общественного управления до революции у нас почти всецело определялась пп.2 и 4 Городового положения 1892г. Закон как будто стоял на правильной точке зрения детального перечисления всех пунктов этой компетенции, но сделал это настолько неполно, несистематически и с такой двусмысленностью в формулировке, что это перечисление приносило больше вреда, чем пользы, особенно же при наличии придирчивой опеки со стороны администрации (см. главуIV). К предметам ведомства городского самоуправления Городовое положение относило: 1)заведывание собственными сборами и повинностями, 2)заведывание капиталами и другими имуществами городского поселения, 3)попечение об устранении недостатка продовольственных средств, 4)содержание в исправности и устройство улиц, площадей, мостовых, набережных, пристаней, бечевников, тротуаров, общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, канав, мостов, гатей и переправ, а также освещения городского поселения, 5)попечение о призрении бедных и о прекращении нищенства, устройство и заведывание благотворительными и лечебными заведениями, 6)участие в мероприятиях по охранению народного здравия и предупреждению и пресечению падежей скота, развитие средств врачебной помощи городскому населению и изыскание способов к улучшению местных условий в санитарном отношении, 7)попечение о лучшем устройстве городского поселения по утвержденным планам, а также о мерах предосторожности против пожаров и других бедствий, 8)участие в заведывании взаимным страхованием городских имуществ от огня, 9)попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведывании учебными заведениями, 10)попечение об устройстве общественных библиотек, музеев, театров и других подобного рода общеполезных учреждений, 11)воспособление зависящими способами развитию местной торговли и промышленности, устройство рынков и базаров, надзор за правильным производством торговли, устройство кредитных учреждений, а равно содействие устройству биржевых учреждений, 12)удовлетворение возложенных на городское управление потребностей воинского и гражданского управлений, 13)дела, предоставленные ведению городского управления на основании особых законоположений, и 14)попечение об устройстве православных храмов и поддержании их в исправности и благолепии, а равно попечение об учреждениях, имеющих целью укрепление религиозного чувства и поднятие нравственности городского населения. Объективная и притом самая снисходительная критика приведенного нами почти дословно законодательного памятника, приводит к признанию следующих бьющих в глаза его дефектов. Вопервых, мы видим крайнюю несистематичность данного законоположения. Права, обязанности и факультативные объекты компетенции городского управления не разделены; столь различные отрасли городского хозяйства, как содержание в исправности улиц, садов, водопроводов, мостов и даже освещения, введены в беспорядке в один и тот же пункт, и равным образом поставлены рядом не имеющие между собой ничего общего перепланировка города и меры предосторожности против пожаров; о санитарных учреждениях упомянуто в разбивку в 4-м и 6-м пунктах, о медицинской помощи упомянуто в разных пунктах, причем в первый раз она названа лечебной, а во второй – врачебной и т.д.; во-вторых, мы констатируем, неясность терминов, создающую полную путаницу в понятиях. Термин “заведывание”, “устройство”, “удовлетворение”, “попечение”, “попечение о развитии”, “изыскание способов”, “воспособление зависящими способами”, “участии в мероприятиях”, повидимому, употреблены чисто случайно, но они на практике давали нескончаемые поводы к ограничительным толкованиям компетенции городских самоуправлений. Например, предоставляет ли “изыскание способов к улучшению местных условий в санитарном отношении” право действительно улучшать эти условия? Какая разница между “попечением о развитии” и “воспособлением к развитию”? и т.д. Наконец, не оставляет никаких сомнений и вопиющая неполнота компетенции, которая в некоторых случаях являлась, повидимому, результатом простого недосмотра. Так, в официальном перечне вовсе не упомянуто право городского самоуправления заводить такие предприятия общего пользования, как, например, трамваи, пароходы, газовые и электрические заводы, телефоны, прачечные, бани, хлебопекарни и т.п., и только сенатские разъяснения, основанные на “правилах для составления городских смет”, позволили городам в конце концов сколько-нибудь прочно обосновать это важнейшее право. Во-вторых, в официальном перечне пропущен такой основной пункт городского благоустройства, как жилищный вопрос. Этот поразительный пробел сказался на почти полном пренебрежении нашими городами дешевым и рациональным жилищным строительством, не говоря уже о рабочем строительстве, и во многом предопределил наш современный жилищный кризис. Равным образом вопрос о безработице вовсе не входил в круг ведомства городских самоуправлений, и полное незнакомство с этим делом привело в 1906–1907гг., когда крупным городам фактически было разрешено предпринять общественные работы, к целому ряду скандалов и хищений. Пожарное дело, по букве закона, должно было находиться на содержании, но не в заведывании органов городского самоуправления, и фактически в громадном большинстве городов ведалось общей полицией. Муниципальной полиции (милиции) не существовало нигде. Наконец, всякая попытка городских дум возбуждать общеполитические вопросы и разрешать их даже в форме простых ходатайств и резолюций пресекалась без всякого снисхождения, если только они не выражались в славословии, панегириках и дифирамбах существующему правительству. “Ура toujours, politique jamais” – так метко характеризовал один из городских деятелей (т.Лутугин) установившийся в данном отношении быт. Мы привели лишь самые яркие, зияющие пробелы в дореволюционном законе о компетенции, простое же сопоставление приведенных пунктов Городового положения с перечисленными выше пунктами оптимальной компетенции муниципалитетов при капиталистическом строе укажет на всю ограниченность круга ведомства наших дореволюционных городских органов. В правительственном проекте реформы Городового положения, внесенном в Государственную думу в 1912г., компетенция городского самоуправления была, на основании статьи 2 проекта, значительно расширена, особенно после дополнений, внесенных в проект со стороны городской комиссии Гос. думы. Правительство полагало, что куриальная система выборов вполне обеспечит “благонадежный” состав муниципальных органов, при котором даже сравнительно широкая компетенция последних будет безопасной. Однако реакционное большинство Гос. думы всячески тормозило даже такую “реформу”, и вплоть до самой революции положение совсем не изменилось. Муниципальный закон, спешно проведенный Временным правительством 15 апреля 1917г. (комиссией под председательством С.М.Леонтьева), ввел декларативно почти безграничную компетенцию городских дум, без точного перечисления отдельных ее пунктов, но эти думы, как уже указывалось, увлеклись словопрениями, запросами и конфликтами, не успев предпринять ничего нового. Решившись на ряд громадных расходов, сводящихся к увеличению содержания городских служащих и рабочих, они исчерпали уже к сентябрю 1917г. все городские средства в большинстве городов. Одним словом, их “компетенция” свелась к разрушению городского хозяйства. 7.МУНИЦИПАЛЬНАЯ КОМПЕТЕНЦИЯ В СССР Что надлежит понимать под муниципальной компетенцией в СССР? Если мы будем понимать под ней, как это чаще всего делается, область так называемого “коммунального” хозяйства, согласно официальной терминологии, то наше законодательство о городской компетенции представится наиболее ограниченным и узким из всех законодательств цивилизованных стран. Наоборот, если мы подойдем к вопросу с точки зрения научной дефиниции соответствующих понятий, то муниципальная компетенция в СССР окажется полнее и шире, чем где бы то ни было. Необходимо подчеркнуть еще раз, что термин “коммунальный” понимается у нас совершенно неправильно и недопустимо узко, хотя он имеет твердо определенный смысл в науке и жизни, выработанный исторически. Это чисто филологическое недоразумение уже привело к неправильной оценке нашего коммунального законодательства за границей и к целому ряду недоуменных вопросов внутри страны. Как оправдать, например, исключение из числа коммунальных предметов тех областей (общественного призрения, первоначального народного образования, больниц), с которых как раз началось зарождение и развитие городской “коммуны” на Западе? Толкуя “коммунальную” сферу столь ограничительным образом, мы должны логически упразднить все то интересное, что когда-либо писалось о городской коммуне на Западе и в России не только буржуазными, но и марксистскими авторами. Кроме того, стоя на этом пути, мы можем притти к опасному выводу, к которому уже пришли некоторые авторы, а именно – к мнению, что в СССР упразднено коммунальное хозяйство, а осталось лишь коммунальное “благоустройство”. Между тем, на самом деле ни в одной стране в мире не предоставлено столь широких перспектив развитию и процветанию коммунального хозяйства, как в СССР, где абсолютно демократическая коммуна, как городская, т.е. муниципий, так и сельская, т.е. местная, территориально ограниченная ячейка, являются, по закону, субъектом всех местных политических и хозяйственных прав. По Конституции РСФСР (гл.XII, ст.61, пп.Б и В, изд. 1918г.) на местные советы возложено в области хозяйственной: 1)принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях и 2)разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (в пределах данной территории) значение. На народные комиссариаты было возложено лишь общее руководство местным хозяйством в смысле объединения местных сил, помощи местным средствам, инструктирования и надзора, причем из ведения местных советов были изъяты только предприятия и учреждения, имеющие общегосударственное значение. Согласно ст.60 и 61 того же Основного закона, совет (т.е. распорядительный орган коммуны) в границах своего ведения есть высшая в пределах данной территории власть, которая, на основании пункта “г” объединяет всю советскую деятельность в пределах данной территории. Не менее категорически формулирует тот же принцип ст.49 Конституции, устанавливая, что “вся власть на местах принадлежит советам”. Приведенные общие положения всецело и детально подтверждаются в отношении городов “Положением о городских советах”, принятым 24 октября 1925г. 2-й сессией ВЦИК XII созыва и опубликованным в “Известиях” №2 от 3 января 1926г. (пункты 3 и 4). ГлаваIII (пункты 21–35) сказанного Положения подробно перечисляет предметы ведения городских советов (приводимые нами в сокращенном виде). В области общего управления, охраны гос. порядка и общественной безопасности горсоветы (п.22 Пол.) издают обязательные постановления, образуют избирательные комиссии по перевыборам, определяют избирательные районы и порядок проведения выборов, отменяя в подлежащих случаях выборы по отдельным избирательным собраниям, руководят деятельностью районных горсоветов, передают в пользование организациям верующих имущество, служащее целям культа, принимают меры к предупреждению стихийных бедствий (пожары, наводнения) и борьбы с ними, принимают, направляют и рассматривают жалобы на действия всех органов и работников советского аппарата, ведают борьбой с преступностью, регистрацией актов гражданского состояния, учетом и хранением архивных фондов. В области судебной (п.23) горсоветы принимают меры к оказанию юридической помощи трудящемуся населению, а в главных городах утверждают и отзывают народных судей и следователей, ведающих городскими участками. В области “хозяйственно-экономической” и промышленной (п.26) горсоветы эксплуатируют подведомственные им предприятия непосредственно или путем сдачи в аренду, организуют новые предприятия производственного и торгового характера, содействуют развитию в городе промышленности и торговли и регулируют их в пределах действующих узаконений, оказывают всемерную поддержку и содействие всем видам кооперации. В области “коммунального” хозяйства (п.27) горсоветы организуют и заведывают городским транспортом, ведают пожарным делом и противопожарными мероприятиями, электрическими станциями, водопроводом, канализацией и другими предприятиями общественного пользования, принимают меры к развитию коммунального строительства и регулируют жилищное дело. В области земельно-коммунального хозяйства (п.28) горсоветы ведают эксплуатацией и сдачей в аренду городских земель и угодий, проводят работы, связанные с городской чертой, мелиорацией, планировкой, отводом земельных участков под застройку и с.-х. пользование, устраивают и развивают, в пределах городской черты, выгонное, луговое и лесное хозяйство, скотоводство, сады и проч., организует ветеринарную помощь. В области охраны и регулирования труда (п.29) горсоветы наблюдают за выполнением всех законов и правил о труде и о социальном страховании, регулируют рынок труда и принимают меры к борьбе с безработицей, открывая биржи труда, корреспондентские пункты, организуя общественные работы и общественное питание. В области народного здравия (п.30) горсоветы организуют и ведают лечебную и лечебнопрофилактическую помощь, организуют борьбу с болезнями, оказывают содействие медицинским мероприятиям высших органов, организуют санитарный надзор, содействуют физкультуре, делу охраны материнства и младенчества, организуют и ведают детские сады, ясли, площадки и вообще принимают меры к оздоровлению города путем организации санитарных мероприятий. В области социального обеспечения (п.31) горсоветы оказывают помощь семьям красноармейцев, содействуют организации инвалидной кооперации, организуют и содержат инвалидные дома, оказывают помощь престарелым и неработоспособным. В области культурно-просветительной (п.32) горсоветы принимают все меры к поднятию культурного и политического уровня населения города путем устройства и содержания общих и специальных учебных заведений и курсов, открытия и содержания клубов, читален, библиотек, музеев, театров и прочих политико-просветительных учреждений, оказывают помощь беспризорным детям, организуют и содержат детские дома, принимают меры к охране памятников старины и искусства, содействуют развитию научных культурно-просветительных организаций и учреждений. В области военной (п.33) горсоветы проводят мероприятия по расквартированию воинских частей и обеспечению их коммунальными услугами и оказывают содействие мероприятиям, проводимым военным ведомством. В области национальной (п.34) горсоветы принимают меры к обслуживанию национальных меньшинств. Независимо от изложенного перечня дел, статья4 Положения о горсоветах возлагает на последние принятие мер к поднятию культурно-хозяйственного состояния города (поселка) и улучшению жизни и быта его населения, разрешение всех вопросов, имеющих местное для данного города значение, а равно обсуждение вопросов общегосударственного значения. Всю изложенную компетенцию горсоветов, за небольшими исключениями, мы называем коммунальной или, точнее, муниципальной компетенцией и думаем, что соответствующий закон дает достаточно широкую муниципальную программу для осуществления всех главнейших задач городского поселения. Единственное серьезное недоумение по существу могло бы вызывать отсутствие специального упоминания в приведенном законе о планировке и перепланировке города, чем должны вплотную заниматься горсоветы, особенно же в обстановке социалистического строительства. В настоящее время в ГУКХ разрабатывается уже проект нового Положения о местных органах коммунального хозяйства, который правильно выдвигает на первый план работы горкомхоза: 1)управление городским муниципализированным имуществом и его эксплуатацию, распоряжение городским жилфондом и мероприятия, связанные с жилстроительством и развитием жилкооперации, и 2)отвод земельных участков под застройку и регулирование частного строительства. ГЛАВА ЧЕТВЕРТАЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ ГОРОДСКИХ САМОУПРАВЛЕНИЙ И ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЙ НАДЗОР (ЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ) 1.САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ ГОРОДСКИХ САМОУПРАВЛЕНИЙ И ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЙ НАДЗОР 1.Самостоятельность городских самоуправлений тесно связана с их компетенцией и правами, рассмотренными в предыдущей главе. Все взятое вместе, по терминологии французской школы (Вотерса, Ренуара, Белланже), составляет так называемые “муниципальные свободы” (libertes communales et municipales), причем компетенция, как уже указывалось, сводится к объему деятельности муниципалитетов, а самостоятельность – к независимости этой деятельности. Ясно, что самый широкий круг действий и даже вся полнота юридических прав, предоставленные муниципалитету, еще не обеспечивают свободы его действий. Связанный по рукам и ногам повелитель государства может сделать меньше, чем свободный хозяин своей карликовой парцеллы. Значение муниципальной самостоятельности, порождаемой децентрализацией государственной власти, не следует недооценивать. Рассуждая абстрактно, приходится признать, что самоуправление вообще является самоуправлением лишь постольку, поскольку оно независимо от посторонней опеки и обладает возможностью самоопределяться беспрепятственно. Как правильно заметил еще Иеремия Бентам, “самостоятельность – живая душа самоуправления”. Без известной доли самостоятельности самоуправление превращается в исполнителя чужой воли, т.е. в чистейшую фикцию, и в частности городская коммуна оказывается внутренне бессильной строить свое благоустройство, согласно своим собственным, хорошо знакомым ей нуждам и интересам. На помочах у центрального правительства, не знающего местных условий и особенностей, муниципальные органы утрачивают не только свою внутреннюю энергию и волю к власти, но и свою гибкую приспособляемость ко всем сложным требованиям реальной жизни на местах. Практические наблюдения и результаты как будто подтверждают сказанные теоретические выводы: так, английская городская коммуна, обладающая максимальной самостоятельностью, славится своими наилучшими достижениями в области благоустройства, и, наоборот, не было городов менее благоустроенных, чем русские города, всемерно связанные правительственной опекой. Равным образом и французский населенный центр, несмотря на издавна существующую “демократическую” систему выборов в муниципальные органы и номинально обширную компетенцию этих последних, во многом уступал в благоустройстве английскому или немецкому городу, повидимому, только благодаря сугубой централизации государственной власти и отсутствию у французских коммун хотя бы слабой тени самостоятельности. Однако, данный вопрос сложнее, чем это кажется на первый взгляд. И прежде всего надлежит поставить вопросы: что же именно ограничивает самостоятельность городских органов самоуправлений и в чем причина соответствующих ограничений? Муниципальная деятельность протекает по соседству с деятельностью других смежных самоуправлений и в составе деятельности общегосударственной. Муниципальная власть проявляется на ряду с властью других коммунальных органов, с местной правительственной властью, судебной властью и т.п. При тесном взаимодействии этих властей в составе государства, не только их взаимное влияние, но и фактическое вмешательство одной власти в круг действия другой, вызываемое как территориальной близостью интересов, так и однородностью задач, очень часто неизбежно, причем оно может быть зафиксировано государством, т.е. узаконено последним. Например, организация транспорта, борьба с распространением эпидемий и т.п. – далеко не всегда могут быть самостоятельно разрешаемы в узких пределах одной локальной единицы. Особенно трудно безоговорочно отрицать легальность и целесообразность правительственного надзора и контроля над действиями городского самоуправления, так как последнее, согласно принимаемой нами государственной теории самоуправления, составляет в сущности часть общегосударственной власти и, следовательно, едва ли может действовать вполне самостоятельно и независимо от ее всепроникающего воздействия. Таким образом вопрос о самостоятельности городских самоуправлений, рассматриваемый в настоящей главе, сводится главным образом к вопросу об интенсивности и формах правительственного надзора над муниципальными органами. Исторически две причины чаще всего вызывали и усиливали центральный правительственный надзор над городским самоуправлением. Первая из них заключалась в естественном стремлении центральной власти, особенно же при современном преобладающем значении городской культуры, до известной степени подчинить муниципальную сферу общей и единообразной государственной политике, избегая в то же время трудностей непосредственного заведывания этой чисто местной сферой. Господство одного класса над другим, составляющее сущность государственной власти, требует распространения этого господства, со всеми его последствиями, по крайней мере на крупные и средние населенные центры государства, к коим экономически тяготеют и менее значительные пункты. Правительственный надзор обеспечивает эту универсальность классового господства, “исправляя” случайную игру выборных комбинаций и их результатов. Понятно, что в Зап. Европе правительственный надзор над местным самоуправлением установлен наиболее полно в государствах с наиболее демократической избирательной системой, т.е. там, где вероятен, успех социалистов (Франция), и, наоборот, децентрализация проводится в государствах с цензовыми выборами (Англия). Во-вторых, немаловажную роль в установлении интенсивного правительственного надзора играет недоверие правящей бюрократии, т.е. назначенных центральной властью агентов, к органам самоуправления, избираемым частью самого населения. В своем самомнении центральная бюрократия видит только в себе самой нормального государственного арбитра и какую-то панацею от всех “вредных” уклонов и увлечений на местах. В результате устанавливается мелочная и придирчивая опека бюрократической администрации над выборными органами. Некоторые муниципальные авторы стремились установить единый нормальный принцип взаимоотношений между центральной властью и городским самоуправлением, независимо от того или иного государственного строя, в коем эти взаимоотношения проявлялись. Между тем применение одного и того же оценочного мерила для различных социальных обстановок оказывается почти всегда неудачным в сфере практической, где приходится ориентироваться на целесообразность, т.е. считаться каждый раз с конкретными требованиями обстановки. На самом деле в муниципальной мысли наблюдается троякое отношение к правительственному надзору над местным самоуправлением, в зависимости от различных политических режимов. В полицейском государстве, где господствует приказный строй, правительственный надзор отрицается почти во всех его формах, как вредное вмешательство “опричнины” в дела “земщины”. В правительственных распоряжениях видят там произвол, который может быть хотя бы несколько умерен “общественным мнением”, организованным в выборных органах самоуправления. Классическим примером такого враждебного отношения к бюрократии со стороны земства и городов может служить дореволюционная Россия. В государствах буржуазно-демократических с правительственным надзором мирятся, так как признают, что он не может внести существенных изменений в муниципальную политику. При всеобщем избирательном праве, на основе которого выбираются как парламенты, так и муниципальные органы, трудно ожидать принципиальных политических и социальных конфликтов между государственным и местным самоуправлением, ибо распорядительный состав того и другого в социальном и политическом отношении приблизительно одинаков. Наконец, в государствах переходного периода (в СССР) мы встречаем чаще всего признание правительственного надзора, так как местное самоуправление является здесь составной частью государства не только в теории, но и на практике. Правда, многие находят центральную власть у нас слишком сильной и децентрализацию недостаточной, но мы лично воздержались бы решительно высказаться за полное невмешательство Москвы в муниципальные дела провинциальных городов, так как при малом числе специалистов в данной области, которые притом почти все сосредоточены в двух крупнейших советских городах, и при малой еще опытности пролетариата, впервые призванного к коммунальной работе, авторитетный голос Москвы в девяти случаях из десяти, как мы убедились лично, оказывается особенно ценным, и он много раз уже исправлял те ошибки, дефекты и несправедливости, которых еще слишком много на местах. Таким образом отрицание, примирение и признание – вот троякий вид разнообразного отношения к правительственному надзору над местным самоуправлением, проявляющийся в различной политической обстановке. 2.ФОРМЫ НАДЗОРА НАД ГОРОДСКИМ САМОУПРАВЛЕНИЕМ Под “надзором” над местным, а в частности и над городским самоуправлением в широком смысле мы подразумеваем все виды постороннего вмешательства в самоуправление и опеки над ним, под надзором же в узком смысле – наблюдение как за законностью, так и за правильностью действий коммунальных органов. Правительственный надзор за городским самоуправлением принимает в разных государствах различные формы, причем эти формы могут существовать как в отдельном их проявлении, так и в сложных сочетаниях и комбинациях. Почти все теоретики муниципального права делят правительственный надзор (в узком смысле) на два главных типа: надзор за законностью постановлений и действий муниципальных органов и надзор за целесообразностью или правильностью их деятельности. Первый тип надзора, конечно, не может вызывать принципиальных возражений. Исполнять законы обязан каждый, а тем более публичные органы. Мы полагаем даже, что “надзор за законностью” в сущности не должен был бы считаться специфическим типом правительственного надзора над местным самоуправлением, так как прямой обязанностью судебной власти и прокурорского надзора (или органов административной юстиции) в любой стране является наблюдение за законностью действий всех лиц и учреждений, вплоть до органов центральной государственной власти. Муниципальные органы здесь просто разделяют общую участь со всеми другими общественными и частными учреждениями. Напротив, надзор за целесообразностью деятельности самоуправлений установлен далеко не во всех государствах и всегда вызывал жестокую критику со стороны сторонников принципа местного самоуправления. Действительно, по существу дела, последовательное и решительное проведение этого вида надзора превращает самоуправляющиеся органы в совещательные учреждения при всесильной правительственной администрации, упраздняя самый принцип самоуправления со всеми его положительными свойствами. Самой распространенной формой надзора (в широком смысле) является система утверждения постановлений городских распорядительных органов со стороны выше стоящих коммунальных органов, а также центральной или местной государственной администрации. Чаще всего требование об утверждении относится к тем решениям, которые имеют важное значение для городской коммуны на много лет вперед, т.е. связывают свободу действий последующих составов распорядительного аппарата, а иногда и будущих поколений горожан. Таких вопросов касаются, например, постановления о концессиях, о продаже городской земли, о займах, о некоторых категориях новых налогов и т.д. В тех же случаях, когда требуется, утверждение всех или большинства постановлений коммуны, орган самоуправления de facto перестает быть таковым, превращаясь в совещательный орган. Столь же часто требуется утверждение свыше тех или иных должностных лиц, избираемых самоуправлением, особенно же главы муниципальной власти (мэра, бургомистра, городского головы и т.д.). В иных случаях городские органы представляют двух кандидатов на должность, из коих один утверждается администрацией (министром, главным управлением, префектом и т.д.). Некоторые государства идут еще дальше в том же направлении и проводят принцип простого назначения городских должностных лиц со стороны администрации, подвергая их затем обычной дисциплинарной зависимости в бюрократическом порядке. Когда право назначения и увольнения главы или всех членов муниципальной исполнительной власти принадлежит центральной или местной администрации, то эти лица обыкновенно становятся послушными исполнителями предначертаний свыше, пренебрегая голосом распорядительного органа коммуны, что сильно умаляет реальную власть этого органа. В иных случаях не требуется ни назначения, ни утверждения должностных лиц, но последние приравниваются к чиновникам, пользуются всеми правами государственной службы (правом чинопроизводства, получения наград, пенсий, ношения мундира и т.п.) и в то же время не избегают административно-дисциплинарной ответственности вплоть до увольнения, что сильно располагает их к ориентации на политику центрального правительства. Для осуществления надзора за законностью действий городского самоуправления надзирающие органы обыкновенно обладают специально присвоенными им правами, а именно: 1)правом инстанций, утверждавших бюджет, вносить в него не сделанные распорядительным органом самоуправления ассигновки на покрытие обязательных расходов, 2)правом непосредственно выполнить те акты, по закону обязательные, от выполнения которых распорядительные органы самоуправления уклоняются, 3)правом непосредственно проводить в исполнение утвержденные постановления распорядительного органа, если этого своевременно не сделал исполнительный орган самоуправления, и 4)правом, в случае бездействия власти или запутанности делопроизводства в городском самоуправлении, назначать за счет самоуправления правительственного комиссара для приведения дел в порядок. Надзор за целесообразностью решений муниципальных органов может принимать самые разнообразные формы. Иногда мы встречаем опротестование муниципальных постановлений администрацией и передачу на окончательное разрешение возникшего спора центральному правительству. Гораздо чаще встречается другая форма: все постановления выборных органов представляются местной администрации; те из них, которые не отменены в известный срок, вступают в законную силу; если же администрация отменяет их как нецелесообразные или нарушающие интересы населения, то муниципальные органы имеют право, в течении известного срока, обжаловать решение администрации в высшие инстанции и т.д. Особняком стоит очень решительная и действительная форма правительственного вмешательства, а именно досрочный роспуск выборных органов муниципалитета со стороны министра внутренних дел, совета министров или даже законодательной палаты. Соответствующий закон держит муниципальные органы в постоянном страхе за свою судьбу, и существует презумпция, что этот дамоклов меч должен расположить их к сговорчивости. Любопытно, что при роспуске выборных органов далеко не всегда приводится мотивировка этого чрезвычайного акта. Изложенными, чаще всего встречающимися в законодательной практике формами правительственного надзора, а также вмешательства и воздействия администрации на муниципальную волю, далеко не исчерпываются все возможные формы этого вмешательства. Как мы увидим ниже, финансовые субсидии, предоставляемые государством местному самоуправлению, позволяют правительству ставить те или иные обязательные условия, без соблюдения коих субсидии отменяются. К очень решительным мерам воздействия принадлежит также отдача под суд деятелей самоуправления в тех случаях, когда нарушен определенный минимум городского благоустройства. В результате мы видим, что современное государство весьма хорошо вооружено для проведения свой воли в местных самоуправлениях. Целая паутина сложных государственных норм и бытовых правил опутывает муниципальную власть, и она лишь тогда более или менее свободна, когда другими приемами, а именно ограничениями в избирательном праве, в компетенции и, как мы увидим ниже, в организации и финансах обеспечено то именно направление “свободы” которое желательно центральному правительству. Энтузиасты коммунальных свобод в опьянении своим излюбленным принципом очень часто не замечают всех подробностей государственного законодательства и политики, т.е. реального положения вещей. Ограничивает свободу муниципальных органов не только надзор высших органов правительственной и коммунальной власти, но и узаконенное вмешательство избирателей, хотя самостоятельность самоуправления в его целом таким вмешательством отнюдь не нарушается, а им лишь обеспечивается более правильное и подлинное выражение воли городской коммуны. К таким юридическим институтам относятся право досрочного отозвания гласных, право инициативы и референдум. О первом мы уже говорили. Право инициативы сводится к праву известного количества избирателей, давших свои подписи под коллективным заявлением, возбуждать вопросы и вносить предложения, которые должны быть непременно рассмотрены распорядительным органом. Наконец, референдум состоит в обязательном плебисците или опросе избирателей городской коммуны по поводу некоторых перечисленных в законе важных вопросов, которые без согласия простого или квалифицированного большинства избирателей не могут быть разрешены одним только постановлением распорядительного органа коммуны. 3.НАДЗОР ЗА ГОРОДСКИМ САМОУПРАВЛЕНИЕМ В РАЗНЫХ СТРАНАХ Переходя к конкретному рассмотрению организации и применения надзора за городским самоуправлением в разных странах, мы так же, как и в выборных системах и в компетенции, прежде всего замечаем сильную пестроту картины. Однако разнообразная действительность все-таки дает возможность провести упрощающую классификацию и выделить два современных антипода, т.е. две противоположные системы надзора – французскую и английскую. Первая из них характеризуется максимальной централизацией государственной власти и соответственно чрезмерной связанностью городского самоуправления; вторая, наоборот, проводит децентрализацию власти, предоставляя городским коммунам наивысшую долю самостоятельности. Прочие государства либо примыкают к той или другой из упомянутых систем с небольшими изменениями, либо держатся средней линии, комбинируя элементы централизации и децентрализации. Как уже указывалось, Франция пришла к своей централизующей системе исторически. Сильной монархической власти, особенно в эпоху ЛюдовикаXIV, удалось значительно умалить муниципальные свободы, которые были выработаны в борьбе городов с феодалами. Революция 1789г., озабоченная созданием Франции единой и неделимой (une et indivisible), смела все локальные и провинциальные различия и привела к еще большей централизации государственной власти. Империя НаполеонаI увенчала здание, разделив всех общественных и других работников на три категории и собрав сливки нации в Париж, откуда императорская бюрократия самодержавно управляла департаментами и городами. Хотя современный исследователь местного управления и хозяйства во Франции Joseph Barthelemy и утверждает, что после закона о департаментском управлении 10 августа 1871г. и коммунальной хартии 5 апреля 1884 наполеоновская централизация отжила свой век и что будто бы выборные советы теперь управляют делами коммуны самостоятельно, но это единичное мнение опровергается всеми другими исследователями (Haurion, Jeze, Morgand, Foigne, R.Poincare, Percy Ashley). Впрочем, и сам Бартелеми находит, что “Франция не может быть отдана на произвол причуд 87 генеральных советов и 36 тысяч муниципалитетов”. В настоящее время муниципальный совет во Франции не может самостоятельно провести ни одного налога; большинство его решений, касающихся финансовой области, требует утверждения префекта (главы департамента); его решения, касающиеся ярмарок, рынков и т.п., требуют одобрения генерального совета (высшей коммунальной организации). Исполнительная власть муниципалитета – мэр – состоит одновременно агентом центральной власти и может быть устранен от должности на один месяц префектом, на три месяца – министром внутренних дел и вовсе уволен – правительственным декретом. В свою очередь, префект имеет право вмешиваться во все дела муниципального совета в областях полицейской, просветительной, санитарной, отменяя его постановления, производя ревизии, и может приостанавливать деятельность совета. В свою очередь, центральное правительство обладает правом роспуска муниципального совета без объяснения причин. Еще большими правами по контролю и надзору над местными самоуправлениями обладает Государственный совет, возглавляющий во Франции административную юрисдикцию. На решения последнего апелляции нет. Еще более ограничены права Парижского муниципального совета, который является простым совещательным органом при назначенном от правительства префекте Сены, исполняющем в то же время должность парижского мэра (т.е. главы исполнительной муниципальной власти), и при префекте полиции. Такое полное уничижение парижского “самоуправления” объясняется ролью Парижа в революциях 1789, 1830, 1848 и 1871гг. Республиканское правительство Франции, по объяснению французских исследователей, опасается создавать самостоятельную столичную коммуну, “которая могла бы повторить опыт Парижской коммуны 1871г.”. Таким образом становится ясным, что во Франции городское “самоуправление” существует лишь номинально, вся же полнота власти на местах принадлежит республиканской бюрократии. Сравнительная отсталость благоустройства провинциальных городов Франции и относительно высокая в них смертность, по всей вероятности, объясняются именно этим полным умалением самостоятельности городского самоуправления. Той же системы государственной централизации и связанности городских коммун, хотя и в более слабой степени, придерживаются законодательства Бельгии, Голландии, Италии и Венгрии. Диаметрально противоположной системой надзора, проводящей принцип децентрализации государственной власти, является английская система. В Англии, как уже указывалось, города никогда не утрачивали своей самостоятельности, приобретенной в борьбе с феодалами, а в период усиления монархической власти они с честью выдержали, в свою очередь, упорную борьбу с монархами, отвоевывая себе все новые вольности. В настоящее время английская городская коммуна знает лишь судебный надзор и контроль. В обыкновенном суде решаются все вопросы о незакономерном действии коммун, все споры коммун с правительством, с частными лицами и между собой. Никаких должностных лиц коммуны, назначаемых правительством, никаких требований об утверждении коммунальных постановлений даже в области финансов и вообще никакого надзора за целесообразностью коммунальной деятельности в Англии нет. Единственными ограничениями их прав является запрещение приобретать землю и заключать займы без разрешения высшей инстанции. В результате английское центральное правительство имеет теперь лишь один действительный способ проводить свою волю в городском хозяйстве. Это – предоставление правительственных субсидий (субвенций), при коих правительство ставит некоторые условия, обязательные для коммун, нарушение же этих условий ведет к прекращению субсидий. Последний вид косвенной опеки, по мнению Гарриса, в последние годы сильно сказывается на самостоятельности городов. Наконец, в Англии существует еще один любопытный бытовой прием, не зафиксированный в законодательстве. Устанавливается известная минимальная норма благоустройства в какой-либо отрасли хозяйства (например, в городе должно быть не более 2% неграмотных, смертность не должна превышать 20 на тысячу в год и т.п.). Когда сказанная норма нарушена, деятели городского самоуправления отдаются под суд, так сказать, механически, за бездействие власти. Однако благоустройство английских городов в последние десятилетия настолько высоко, что упомянутое снижение его ниже нормы отошло в область истории. Английской системы, т.е. почти полной децентрализации государственной власти и независимости городских коммун, придерживаются законодательства Соединенных штатов и Швейцарии. В первом из названных государств особенно самостоятельны городские самоуправления, получившие особые хартии “муниципального гомруля”. Среднюю линию в отношении надзора проводит Германия, в лице Пруссии и других республиканских государств. В пределах большинства вопросов своей компетенции городские управления действуют самостоятельно, но решения по финансовой части, а именно утверждение бюджета, установление новых налогов, разрешение займов, восходят на утверждение органов административных властей. Кроме того, им же принадлежит надзор за законностью действий городских самоуправлений, который в Германии проводится весьма тщательно и последовательно органами административной юрисдикции. После войны германское правительство стремилось провести, в виду демократизации избирательного права, более строгий надзор за деятельностью городских самоуправлений и передать целый ряд их прав коммунальным органам более обширных районов, а именно ландратам, но Германский союз городов в резолюции сентября 1924г. энергично протестовал против этих проектов, требуя сохранения прежнего порядка вещей. К типу германского законодательства о надзоре примыкают законодательства Швеции, Норвегии, Австрии, Финляндии, Испании. К весьма распространенным в Зап. Европе институтам местного надзора и контроля принадлежит так называемая административная юстиция или юрисдикция, в отличии от судебной юстиции. Первую ведут особо назначенные для данной цели палаты (с участием выборных представителей), которые отчасти защищают городские самоуправления против несправедливых притязаний центральных властей, отчасти же сами наблюдают за законностью действий муниципальных органов и рассматривают жалобы, подаваемые на действия этих органов со стороны частных лиц и учреждений (применяя положенные меры воздействия к восстановлению законного порядка). Административная юрисдикция особенно развита во Франции, Германии и Италии, но Англия и Соединенные штаты ее не признают, считая, что твердые гарантии законного и справедливого решения вопросов может дать только обыкновенный суд. Некоторые муниципальные авторы (Гр.Шрейдер) усматривают следующий исторический порядок в прогрессивной эволюции надзора за городским самоуправлением, различая пять стадий: 1)единоличное право префекта или другого сановника утверждать постановления горсовета (Франция), 2)право утверждения и надзора переходит к коллегиальному бюрократическому учреждению (например, совету префектуры), 3)право надзора переходит к полубюрократическимполувыборным коллегиальным органам администрации (юнта в Италии, постоянная депутация в Бельгии, провинциальная комиссия в Италии), 4)контроль высших инстанций местного самоуправления (окружные советы в Пруссии, областные ландтаги в Австрии и т.д.), 5)высшая стадия – контроль судебный (в Англии) и законодательных органов (большого совета в Швейцарии, парламента в Англии). Однако на самом деле изложенного прогресса в правительственном надзоре и перечисленных “стадий” не наблюдается, а все перечисленные формы надзора существуют в настоящий момент одновременно, причем их происхождение часто очень старо, и в каждом государстве защищается установленная в нем форма не как переходная, а как наиболее совершенная и окончательная. 4.ПРАВИТЕЛЬСТВЕННАЯ ОПЕКА НАД ГОРОДАМИ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ Городовое положение 1870г., несмотря на реакцию конца шестидесятых годов, предоставило городскому самоуправлению значительную долю самостоятельности: надзирающие органы – губернатор (или градоначальник) и губернское по городским делам присутствие – имели право надзора лишь за законностью решений и действий муниципальных органов, и только немногие категории постановлений, городских дум подлежали утверждению администрации. Городовое положение 1892г., действовавшее вплоть до революции, сделало резкий попятный шаг. Оно подчинило надзору губернатора и губернского присутствия не только законность, но и правильность или целесообразность постановлений и распоряжений городского управления (статья 11). Согласно п.2 ст.83 того же положения, губернатор может остановить исполнение думского постановления, если усмотрит, “что оно не соответствует общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушает интересы местного населения”. Приостановленное губернатором постановление до окончательного разрешения вопроса проходит целый ряд инстанций от губернского по городским делам присутствия до министра внутренних дел, Сената (в случае жалобы городского управления), а в некоторых случаях – до Комитета министров и Государственного совета включительно. Все сколько-нибудь важные постановления городской думы, согласно ст.78, 79, 110 правил о составлении городских смет, нуждались в специальном утверждении губернатора или министра внутренних дел, а именно постановления по вопросам о переложении натуральных повинностей в денежные, о муниципализации предприятий, об отчуждении городских имуществ, о займах и поручительствах, о размерах платы за пользование городскими предприятиями, о таксах, о планировке, об обязательных постановлениях, о городском бюджете и сверхсметных расходах. Наконец, по статье 118 Городового положения, министру или губернатору предоставлялось право утверждения всех должностных лиц городского управления, а сами эти должностные лица почти во всем приравнивались к чиновникам. Из приведенных статей дореволюционного закона становится очевидным, что юридически городские самоуправления не пользовались абсолютно никакой самостоятельностью: каждое важное постановление думы могло быть отменено, а маловажное остановлено губернатором, без всякой мотивировки по существу, выборы же должностных лиц города превращались в фикцию. Самоуправление заменялось произволом местного сановника. Одним словом, недопустимые излишества французской системы опеки были на много превзойдены, а отрицательные стороны русского муниципального закона усугублялись тем, что надзирающие органы в России не были, как во Франции, агентами государственного самоуправления, а лишь простыми приказчиками самодержавия. Дискреционная власть, предоставленная на местах губернаторам и градоначальникам, отнюдь не умерялась разумным ее использованием. Наоборот, в своем усердии губернская администрация сумела довести у нас практику надзора над общественным управлением до издевательств и карикатуры, причем та апатия и то молчаливое терпение, которыми эти издевательства сопровождались в течение четверти века, объясняются, конечно, прежде всего крупнобуржуазным составом дум, исстари равнодушным к общественным интересам. Для иллюстрации изложенного приведем несколько фактов, заимствованных из одной только летней хроники 1910г. по данному вопросу. Министерство внутренних дел последовательно отказало в утверждении томским городским головой профессора Зубашева и затем Д.Е.Зверева, назначив лицо, дважды забаллотированное думой. Мотив: принадлежность Зубашева и Зверева к “крамольникам”, т.е. к группе прогрессистов. Городу Киеву было запрещено выписать из Швеции по дешевой цене кубики для ремонта мостовой; ходатайство города Харькова об открытии народного университета отклонено министерством народного просвещения; в том же Харькове губернатор опротестовал постановление думы о поездке городского головы в Петербург с ходатайством о разрешении городу строить трамвай; городу Луцку губернатором запрещен расход в 4000 руб. на замощение улиц, пришедших в непроездное состояние, так как “мостовые для небольших городов не нужны”; в Витебске губернатор, недовольный городской думой, приостанавливал, без объяснения причин, все важные постановления думы, вследствие чего город остался без сметы, без переоценки, без телефонов и в конце концов без городской управы, удаленной властью губернского присутствия за политическую неблагонадежность (принадлежность к кадетской партии); в Ростове не утверждены обязательные постановления о праздничном отдыхе приказчиков, “так как купцы могут сами договориться с приказчиками”. Подобных фактов в муниципальной литературе приводилось несчетное количество. Например, в Тифлисе главноначальствующий на Кавказе отказался утвердить договор города с бельгийским обществом на том основании, что договор “невыгоден бельгийским концессионерам”. После того как город потерял сто тысяч рублей вследствие задержки на год постройки трамвая, был составлен новый договор, гораздо менее выгодный для города (повышался процент за ссуду, выдаваемую городу бельгийскими концессионерами), который и был утвержден администрацией. Геркулесовых столпов достигла правительственная опека в 1913г., когда Главное управление по делам местного хозяйства циркуляром запретило городам отвечать на анкету, разосланную в городские управления членами Государственной думы из комиссии по городским делам. Анкета содержала вопросы о состоянии городского хозяйства, каковые сведения были нужны депутатам для обсуждения городской реформы. Города в громадном большинстве подчинились своему “прямому начальству”, и анкета была сорвана. Таким образом бюрократический департамент (т.е. малая часть исполнительной власти) запретил власти законодательной осведомляться на местах по вопросу о законодательной реформе. Запрос, подготовлявшийся оппозицией по этому неслыханному делу, в свою очередь был сорван войной. В результате сказанного, общая картина размаха и форм правительственной опеки над городским “самоуправлением”, практиковавшейся у нас до революции, становится ясной. 5.НАДЗОР ЗА ГОРОДСКИМ САМОУПРАВЛЕНИЕМ В СССР Взаимоотношения мест и центра выработались у нас в процессе революции. В своем диалектическом развитии этот вопрос прошел три стадии. Первый период, обнимающий время с Октябрьского переворота до лета 1918г., характеризуется крайней децентрализацией (тезис). Как указывает Л.М.Каганович, лозунг “вся власть советам” был сплошь и рядом истолкован как “вся власть местам”. Понятно, что, после долгих лет угнетения, деревня и города, вырвавшись на волю, начали бурно и беспорядочно разрушать старые отношения и строить новые, причем демократический централизм, требующий налаженного аппарата власти, сразу создаться не мог. Образовались почти не связанные с центром самостоятельные республики со своими совнаркомами, как, например, Казанская и Калужская, самостийные города и т.п. Второй период (1918–20гг.), прямо противоположный первому (антитезис), характеризуется, наоборот, железным централизмом. Вспыхнувшая гражданская война потребовала концентрации всех сил для победы на фронтах и единого руководства из центра. Недостаток материальных ресурсов вызывал централизацию всего производства и распределения товаров. Возникает так называемая “главкократия”, которая стремится всецело подчинить местные отделы центру и сделать их независимыми от местных советов. Местничество и самостийность первого периода сменяется воинствующим бюрократизмом и инструкторством, посылкой на места целой армии центральных агентов, вооруженных строгими мандатами. По выражению т.Кагановича, палка оказалась перегнутой в обратную сторону, и это увлечение чрезмерной централизацией породило другие дефекты – неприятные конфликты, сложную бумажную волокиту, пренебрежение местными особенностями и нуждами и т.п. Третий и последний период (синтез) ознаменовался выработкой положений, которые урегулировали взаимоотношения мест и центра став на среднюю линию более умеренного централизма. Уже 7-й Съезд советов в 1919г., выражая взгляды местных организаций, поднял свой голос против того извращения идеи централизации, которое временно восторжествовало как результат военного времени и как реакция излишествам децентрализации. 8-й Съезд, углубив тезисы 7-го Съезда, вынес следующие постановления, которые сохраняют свое действие и в настоящее время (цитируем важнейшие из пунктов соответствующих постановлений 7-го и 8-го съездов: 1)постановления местных съездов советов могут быть отменены лишь вышестоящими съездами, их исполкомами, ВЦИК или его президиумом; 2)все отделы на местах являются отделами местных исполкомов; 3)местные исполкомы имеют право контролировать представительства центральных учреждений; 4)все заведующие отделами и члены коллегии не назначаются, а выбираются местными исполкомами; 5)советы и исполкомы подчинены ВЦИК, и Совнаркому, и отдельные наркоматы отменять их постановлений не могут; 6)советы и исполкомы могут в исключительных случаях приостанавливать то или другое распоряжение наркомата со срочной постановкой вопроса на разрешение ВЦИК; 7)центральные ведомства, по правилу, ведут все дела через местные советы и их отделы, упраздняя неподведомственные местным советам отделения и специальные управления; исключения из этого правила допускаются лишь по специальным постановлениям ВЦИК или его президиума; 8)непосредственно исполкомам и их президиумам имеют право давать предписания только вышестоящие исполкомы, их президиумы, ВЦИК, его президиум и Совнарком). Изложенные положения, установившие тот порядок, который советскими теоретиками называется “нормальным пролетарским централизмом”, в настоящее время вошли уже в “плоть и кровь” местного советского строительства. Те же принципы определяют и пределы самостоятельности городского самоуправления. Согласно статьи 15 Положения городских советов 24 октября 1925г., “городские советы ответственны перед вышестоящими съездами советов и их исполнительными комитетами, а также перед президиумом ВЦИК, причем (примечание к ст.15), в случае несогласия с постановлением исполнительного комитета, горсовет в праве передать вопрос в вышестоящий исполком, не приостанавливая самого решения исполкома”. Таким образом мы видим, что, по точному смыслу приведенных законодательных положений, распорядительный орган городского самоуправления, т.е. горсовет, является всецело ответственным перед вышестоящими органами, причем он обязан подчиняться как решениям вышестоящих съездов, так и предписаниям вышестоящего исполкома. Кроме того, нет сомнения в том, что обычно составляющие его большинство партийные члены подчиняются во всех своих действиях партийной дисциплине, а в целом ряде вопросов, касающихся труда, решающее влияние на поведение членов горсовета имеет профессиональная дисциплина. В результате, если бы мы рассуждали на основании обычных критериев, существующих в западноевропейской науке, то должны были бы притти к заключению, что городское самоуправление в СССР лишено всякой независимости и самостоятельности. Однако вопрос о надзоре за городским самоуправлением в СССР, по мнению советских идеологов, не может ставиться и разрешаться в той же плоскости, как в капиталистических государствах. Местное самоуправление в СССР всецело вдвинуто в общий государственный строй и непосредственно участвует в создании центральной власти. Его общеполитические и чисто местные хозяйственные дела тесно связаны между собой. Вся его деятельность основана на том же классовом и партийном единстве, как и деятельность центральных органов. В советском строе нет того дуализма центральной и местной власти, который в той или иной степени существует во всех других государствах, нет того правительственно-административного начала, которое можно было бы противопоставить общинному началу, и тем более нет элементов “соперничества” между центральногосударственной и муниципальной властью. Вопрос о централизме и децентрализации в СССР имеет не столько принципиально-политический, сколько организационно-тактический характер. Работники СССР как в центре, так и на местах сознают и чувствуют себя членами одной и той же семьи единомышленников и сотрудников в общем деле. Поэтому у нас собственно должна бы итти речь не об особом юридическом институте “надзора” одного субъекта прав за другим, а об идейном и практическом руководительстве менее опытных товарищей более опытными. Изложенную точку зрения можно всецело резюмировать словами В.И.Ленина. Централизм для нас нисколько не исключает такого широкого местного самоуправления, которое, при добровольном отстаивании коммунами и областями единства государства, устраняет всякий бюрократизм и всякое командование сверху. Со своей стороны, мы должны констатировать, что в отношении деловой, чисто хозяйственной работы на местах советского городского самоуправления далеко не все еще обстоит благополучно. Правильная творческая деятельность коммунальных органов обеспечена только в двух главных советских центрах – Москве и Ленинграде. Способствуют этому и неопытность состава провинциальных работников и, особенно, как мы убедимся в дальнейшем, недостаток финансов. Однако дает себя знать и связанность деятельности городских советов, которая, в виду решающего влияния губернских исполкомов с их коммунальными отделами, остается весьма часто только совещательной и декларативной, несмотря на закон 24 октября 1925г., заложивший в сущности только первый и притом еще недостаточный базис будущего городского самоуправления в СССР. Ни “бюрократизм”, ни “командование” сверху, о которых говорил В.И.Ленин, ни в особенности “декларативность” решений горсоветов еще не изжиты. Мы уже указывали, что возражать против централизации, в смысле зависимости городских самоуправлений от Москвы, при данном положении дела, было бы неправильным, и что, наоборот, города страдают от недостатка живого и компетентного инструктирования со стороны центра, но полная зависимость, особенно же уездных городов, от губернского исполкома, как мы убедились, слишком часто парализует местную инициативу и местное творчество, обрекая малые и средние, а подчас и крупные города на хозяйственное прозябание. Этот вопрос тесно связан с вопросом об организации аппарата городского управления, и мы еще вернемся к нему в следующей главе. ГЛАВА ПЯТАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ АППАРАТА ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 1.ОБЩИЙ ТИП СТРУКТУРЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ АППАРАТОВ Поставленный в заголовке вопрос из числа всех, касающихся городского самоуправления, является если не самым важным, то во всяком случае наиболее сложным. Охватить все разнообразие организационных особенностей и деталей, которыми отличаются муниципальные аппараты различных государств, было бы, конечно, невыполнимой задачей. Равным образом едва ли возможно определенно рекомендовать такое образцовое устройство названного аппарата, которое во всех странах и эпохах наилучшим образом отвечало бы цели осуществления городского благоустройства, тем более, что мнения разных авторов по данному вопросу не менее разнообразны, чем существующие системы. В нашу задачу может входить лишь изложение общих принципов муниципальной организации, краткое описание наиболее типичных организационных систем и их критика с точки зрения целесообразности. К аппарату городского самоуправления, отвечающему своей цели, надлежит применять следующие общие требования. Во-первых, он должен правильно и с достаточной гибкостью отображать подлинные интересы и нужды городской коммуны, а также взгляды ее населения; во-вторых, он должен соответствовать принципу экономии средств и сил, т.е. при наименьших затратах на его содержание, работать быстро, гладко и без излишних формальностей, и, в-третьих, он должен выдвигать на исполнительные должности людей опытных и ответственных, создавая для них наиболее благоприятную обстановку работы. Само собою разумеется, что эти требования были бы успешнее всего достигнуты посредством применения принципов научной организации городского управления (“нота”), но до сих пор мы не имеем ни одного серьезного теоретического труда, специально посвященного муниципальной организации, и ни одной реальной попытки построить муниципальное управление на основе каких-либо научных принципов. Городское самоуправление, как специальный вид местного самоуправления, предназначенный исключительно для городских поселений, существует не во всех государствах. Не знают его законодательства Франции (кроме Парижа и Лиона), Италии и Бельгии, где для сельских и городских коммун существует одно и то же коммунальное устройство. До войны не было городского самоуправления еще и в немецких государствах и провинциях – Бадене, Гессене, Вюртемберге, Пфальце, Рейнской провинции и Эльзас-Лотарингии, но в течение 1918–1924гг. почти все они получили особый муниципальный аппарат. Если нельзя перечислить все сложные особенности архитектоники муниципальных аппаратов в разных государствах, то в основных чертах они, за немногими исключениями, обладают одним общим типом структуры. С тех пор как швейцарские городские коммуны (Берн, Женева, Люцерн, Цюрих и др.) окончательно отказались от практически невозможного в наше время решения муниципальных дел общинным сходом, этот основной тип муниципального уклада построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме: 1)городской избирательный корпус, как база, 2)вышедший из его лона распорядительный совет, 3)исполнительный орган, и 4)на верху этой пирамиды – должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя городской коммуны. Начиная с 1924г., этот почти повсеместно распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен в некоторых городах Пруссии и во всех городах Гессена, Ангальта, Баварии, Вюртемберга, Саксонии и Тюрингии, которые отказались, ради экономии и простоты конструкции, от особого исполнительного органа, поручив исполнительные функции единолично высшему должностному лицу городской коммуны (бургомистру) или же соединяя как распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном органе (в Баварии и Вюртемберге). Вопрос о практической целесообразности последней важной реформы остается по сих пор невыясненным, так как отзывы о ней в муниципальной прессе Германии противоречивы. 2.МУНИЦИПАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ В ЗАПАДНО-ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАНАХ Резко различаются по своей генетической природе, два антипода, т.е. два характерных типа муниципальной организации: один – возникший стихийно в эволюционном процессе развития местных сил (английский) и другой – построенный по определенному принципу и заданию (французский). Остальные муниципалитеты, по своей исторически кристаллизовавшейся структуре, приближаются то к первому, то ко второму типу, включая как бытовые элементы местной жизни, так и элементы абстрактного законодательного творчества. Национальной особенностью английской государственности искони была ее чисто бытовая обоснованность. Как известно, в Англии до сих пор нет детально разработанной писаной конституции, и пресловутые свободы ее господствующего класса покоятся не столько на статутах, сколько на традициях и нравах, вошедших в плоть и кровь английского джентльмена. Коммунальная жизнь Англии, составляющая там и составную часть и прототип общегосударственной жизни, отличается приблизительно теми же особенностями. Хотя каждая коммуна и дорожит принципиально королевской хартией или парламентским актом, закрепившим ее права, но источником и базисом этих прав в сущности является не формально-юридический акт, данный королем и парламентом, а правосознание полноправных членов коммуны, которые ценят свои местные обычаи, медленно изменяющиеся вместе с жизнью, берегут их, как святыню, и точно соблюдают их со всеми историческими изменениями, независимо от локального закона, успевшего подчас сильно устареть. Эта особенность имеет и свои логические последствия. Что город – то норов. Каждая местность обладает своим неписаным правом, порожденным ее собственной индивидуальной историей. Отсюда – та причудливая сложность и мозаика, тот “персидский ковер” английской социальной ткани, которые поражают всякого континентального исследователя. Отсюда же и удивительная приспособленность действующих норм к жизненным условиям местности: правовая или, вернее, бытовая форма во всех складках своих гибко, пластично облекает содержание местных экономических отношений. Понятно, что и муниципальная организация каждого отдельного английского города имеет свою историю и свои специфические особенности, детально не закрепленные законом. Во многом напоминает английскую коммунальную систему организация городской коммуны в Швейцарии и Соединенных штатах, но здесь мы имеем результат не столько непосредственного влияния и подражания, сколько последствия до некоторой степени аналогичных факторов, исторических и национальных. Наоборот, во Франции со времени Великой революции мы наблюдаем прямо противоположное явление. Революция 1789г. идеологически исходила из веры в абстрактный принцип вовеки неколебимых естественных прав человека и гражданина и соответственно из признания спасительных отвлеченных законодательных норм. Как плод абстрактного кабинетного творчества, местное законодательство Конституанты и Конвента стремилось подчинить всю реальную жизнь своим логическим схемам. Никаких уступок историческим “предрассудкам” и локальным особенностям оно не делало, никаких различий между городскими и негородскими коммунами не признавало. Организация этих коммун была установлена не снизу и вытекла не из бытовых индивидуальных условий каждой местности, как в Англии, а была навязана целой стране сверху и сразу, как некая социальная “геометрия”. Стройная простота коммунального устройства, с одной стороны, и чисто констатированная неприспособленность к различным местным условиям – с другой, вот что характеризует французскую систему. Под сильным влиянием этой системы развились муниципальные организации Италии, Бельгии и отчасти Голландии. По середине между описанными полярными антиподами стоит муниципальная организация германских государств. С одной стороны, на немецкие, особенно же западные системы значительное влияние оказывало, со времени Наполеона, французское законодательство, а с другой – аналогичное с Англией влияние имела преемственность феодализма в городах и цехового ремесла с их индивидуализмом и разобщенностью отдельных гнезд, а позднее борьба городского бюргерства с централизующим воздействием национальных монархий. Немецкой ориентации придерживались австрийская и отчасти славянские муниципальные системы, не исключая и дореволюционной русской. Переходя к конкретному описанию муниципальной организации в главнейших капиталистических странах, мы находим следующую систему и структуру распорядительных и исполнительных органов городского самоуправления. В Англии и Уэльсе (если не обращать внимания на все те особенности, исключения и уклонения, которые имеют место почти в каждом городе) современная общая система муниципальной организации рисуется так. Все городские поселения по своему муниципальному укладу разделяются на 1)городские округа (urban districts), 2)муниципальные города, или бурги (municipal boroughs), 3)города-графства (coun-ty-borough) и 4)город Лондон. Городские округа общим числом в 791 и с населением от 246000 до 165669 человек отличаются от сельских наличием у первых формального правительственного акта, предоставившего им более широкие права. Обыкновенно (хотя далеко не всегда) эти округа лишены сельскохозяйственного характера, напоминая наши “поселения городского типа”. Распорядительной и в то же время исполнительной властью городского округа является окружной совет, выбираемый на три года, с количеством членов, определяемым обычаем или распоряжением вышестоящего коммунального органа. Названный совет есть прежде всего санитарная власть в округе, ответственная (с 1919г.) перед министром здравия; кроме того, он распоряжается муниципальными улицами, дорогами и предприятиями по благоустройству, а если его население выше 20000, то сверх того – элементарным образованием и планировкой города. Муниципальные города, или бурги, общим числом в 253, по общему правилу, более значительны и обширны, чем городские округа. Их распорядительный орган – городской совет, выбираемый на три года и обновляемый по частям. Две трети его членов составляют простые советники, а одну треть – ольдермены (aldermen), выбираемые на шесть лет городским советом либо из числа его членов, либо со стороны, причем, после избрания, ольдермены входят в состав членов совета. Председательствует в совете мэр (бесплатная, чисто почетная должность), выбираемый советом из числа его членов, а возглавляет делопроизводство городской секретарь (Town Clerk). Исполнительная власть, сосредоточенная в самом совете, осуществляется исполнительными комитетами, на которые разбивается совет, причем главную роль в них играют ольдермены. Компетенция городского совета шире, чем окружного совета, лишь в том отношении, что он является часто и полицейской властью. Город-графство (общее их число 82) с населением от 50000 до 919444 человек приобретает это название, с разрешения парламента, посредством довольно сложной процедуры, а именно требуется согласие на то избирателей, созываемых на общегородской митинг. Муниципальное устройство города-графства во всем тождественно с укладом простого муниципального города, но права и обязанности его значительно шире: во-первых, он вполне независим от вышестоящего коммунального органа (совета графства), и, во-вторых, он обладает всей компетенцией графства, т.е. высшей коммуны (см. главуIV). Лондон имеет, по акту 1899г., несколько видоизмененному после войны, весьма сложное управление, основанное отчасти на выборных центральных и местных органах и отчасти на полубюрократических органах. Главным центральным органом является Лондонский совет графства, состоящий из 144 членов, а именно 124 советников, избираемых на 3 года, и 20 ольдерменов, избираемых советниками на шесть лет. Совет, в свою очередь, избирает из своего состава на один год председателя, вицепредседателя, заместителя председателя и заседает один раз в неделю. Для осуществления исполнительной власти совет разбивается на 20 комитетов и на еще большее число подкомиссий, в которых руководящую роль играют ольдермены. В компетенцию Лондонского совета графства входят все те специальные перечисленные законом функции, права и обязанности, которые необходимы для города-гиганта, за исключением довольно многих функций, переданных особым выборным или полубюрократическим учреждениям. Особняком стоит весьма оригинальное учреждение феодального типа, почти не подвергавшееся изменениям в течение пяти столетий. Это – корпорация лондонского Сити. Она избирается членами лондонских вольных цехов (livery companies), ведущими свое начало от средневековых гильдий, и состоит из 206 простых советников и 36 ольдерменов, избираемых пожизненно. Ольдермены (старейшины) составляют особую верхнюю палату корпорации и выбирают на один год лорд-мэра, председательствующего в заседаниях корпорации, носящего особую средневековую форму и имеющего целый ряд почетных привилегий и прерогатив по представительству. Корпорация имеет собственную полицию, заведует портовым санитарным управлением, содержит несколько мостов, центральные рынки, выбирает шерифов (судей) и т.п. Муниципальные функции по районам Лондона исполняют советы столичных бургов числом 28, в составе (в каждом) от 30 до 60 членов, избираемых на три года, при одной шестой ольдерменов, избираемых советом на шесть лет, и отдельных мэрах (председателях советов). В стороне от приведенных чисто муниципальных учреждений стоят комиссариат полиции, столичное водное управление, заведующее водоснабжением, столичное управление приютами (и госпиталями), портовое управление, торговый совещательный комитет (с 1924г.), союзы общественного призрения, комиссары по заведыванию сточными трубами, центральные речные управления и прочие учреждения, члены которых отчасти выбираются советами или городскими избирателями и отчасти назначаются правительством. Во Франции коммунальная организация значительно проще. Все государство разделено на 36 тысяч коммун, имеющих тождественный уклад, несмотря на то, что половина из них насчитывает менее 500 человек сельского населения, а другие составляют многолюдные города. Распорядительным органом коммуны является муниципальный совет, избираемый на 4 года, причем весь его состав обновляется одновременно. Совет собирается 4 раза в год на очередные сессии, длящиеся 15 дней, а сессия, посвященная бюджету, продолжается 6 недель. Исполнительным органом является мэр, избираемый советом на 4 года, причем эта должность бесплатна. Он имеет помощников (maires adgoints), исполняющих его поручения, числом от одного (в коммунах с 2500 жителей и меньше) до двенадцати (в Лионе даже 17). Мэр подчинен одновременно совету и префекту (начальнику департамента) и обладает исключительно обширными полномочиями. Как исполнительный орган коммуны, он назначает и увольняет городских служащих, делает все распоряжения по городскому хозяйству, председательствует на заседаниях муниципального совета и в комиссиях. Как чиновник, ответственный перед правительством, он заведует местной полицией, публикует законы, ведет гражданские списки, выполняет обязанности полицейского судьи, издает обязательные постановления, выдает разрешения на устройство манифестаций, уличных процессий и представлений, вызывает войска в случае беспорядков. Ясно, что исполнять бесплатно всю эту тяжелую и ответственную работу может только весьма состоятельный и энергичный человек, делающий общественную или государственную карьеру. Особенную муниципальную организацию имеет Париж, но принципы городского самоуправления в нем окончательно ликвидированы. Муниципальный совет Парижа состоит из 80 платных членов, избираемых на 4 года и составляющих 6 комитетов. Совет и комитеты имеют фактически лишь совещательное значение, так как они всецело подчинены агентам правительства – префекту Сены, исполняющему обязанности мэра Парижа и префекту полиции. В отношении районной власти Париж разделен на 20 административных округов, причем в каждом из них имеются назначенные президентом республики мэр и от 3 до 5 его помощников. Кроме совета и комитетов, парижский муниципалитет имеет при себе ряд совещательных учреждений по отдельным отраслям хозяйства (совет гигиены, бюро благотворительности, служба изящных искусств и т.п.), которые состоят из лиц, назначенных правительством, представителей совета, лиц, состоящих членами упомянутых учреждений по должности, и т.д. В феврале 1925г. депутаты от Парижа в палате депутатов внесли, но безуспешно, законопроект об усилении начал самоуправления в столице. В Германии новая имперская (республиканская) конституция, созданная в Веймаре в августе 1919г., и специально муниципальное законодательство 1919–25гг. перевернули все прежние основы городского самоуправления. Германские города могут быть разделены, в отношении современной организации их распорядительных и исполнительных коллективов, на шесть групп. Группа первая (часть прусских и гессенских городов). Два выборных коллектива, имеющие право выносить решающие постановления, причем меньший из них (исполнительный орган с распорядительными функциями) обладает более значительной властью и заседает под председательством бургомистра (магистратская система). Группа вторая (города Бадена). Два выборных коллектива, имеющие право выносить решающие постановления. Оба заседают под председательством бургомистра, причем больший из них обладает более значительной властью. Группа третья (города Мекленбург-Шверина, Ольденбурга и часть саксонских городов). Два выборных коллектива, но лишь первый из них в праве выносить постановления, а второй является только исполнительным органом. Группа четвертая (часть городов Пруссии, Гессена и Ангальта). Один выборный коллектив, имеющий право распоряжаться и заседающий под председательством бургомистра, который является единолично исполнительной властью с широкими полномочиями (бургомистрская система). Группа пятая (города Баварии и Вюртемберга). Один выборный коллектив, обладающий как распорядительной, так и исполнительной властью, причем бургомистр только председательствует на его заседаниях. Группа шестая (города Тюрингии и часть городов Саксонии). Один выборный коллектив с избранным им председателем, причем бургомистр является исполнительной властью. Изложенная организационная реформа, принятая после войны спешно, по частям и для разных городов Германии некоординированно, как видно из статей немецкой коммунальной прессы, на местах мало популярна. В 1926г. в прусский ландтаг был уже вновь внесен проект регламента местного хозяйства, предусматривающий во многом возврат к прежнему порядку. В виду сего излагаем вкратце прусскую организационную систему, существовавшую до 1919г., при которой прусские города достигли выдающегося благоустройства. Распорядительный орган – собрания городских гласных (Stadtverordnetensammlung), часто называемое просто городским советом, избирается на 6 лет, причем смена гласных происходит по третям каждые 2 года. Исполнительная власть возлагается на избранные советом магистрат и бургомистра. Последний есть платное должностное лицо, избираемое на 12 лет и занимающее среднее место между двумя антиподами – английским и французским мэром. Он занимает высокое общественное положение и председательствует как в совете, так и в магистрате, но вместе с тем возглавляет городское делопроизводство (подобно городскому клерку в Англии) и вообще координирует всю муниципальную работу. Магистрат (называемый в некоторых городах штатратом) состоит 1)из оплачиваемых (не профессиональных) членов, выбираемых городским советом на шесть лет из среды старых и опытных его членов, и 2)из специалистов (инженеров, техников, юристов, педагогов), которые обыкновенно назначаются советом со стороны на 12 лет, а иногда пожизненно, и получают содержание (профессиональные члены). Закон требует от членов магистрата высокого образовательного ценза и устанавливает для желающих баллотироваться на эти должности особые экзамены. Число членов магистрата колеблется от 2 до 40 (Берлин), причем количество профессиональных его членов не может превышать половины всех членов. Магистрат фактически ведет все городское хозяйство, и без его согласия ни одно постановление городского совета не имеет законной силы. Каждому члену магистрата поручается какая-либо отдельная отрасль хозяйства, но общие решения принимаются голосованием всего магистрата. В качестве агента центрального правительства (по заведыванию полицией и т.п.) магистрат независим от контроля городского совета. Наиболее демократической и достойной изучения организацией городского самоуправления в Западной Европе является несомненно швейцарская система. В большинстве городов Швейцарии недавно еще существовавшее в коммунальных делах народоправство все же сохранилось, как таковое, в применении к наиболее важным решениям. Все городские избиратели составляют там коммунальное собрание, которое на общегородских сходах выбирает мэра, вводит новые налоги, разрешает займы и утверждает обязательные постановления. В некоторых городах оно, сверх того, вотирует бюджет. Остальные распорядительные функции сосредоточены в городском совете (Stadtrat, Conseil de ville), избираемом по системе всеобщих и пропорциональных выборов. Исполнительная и административная власть находится в руках другого небольшого совета (Kleiner Stadtrat, mu-nicipalite), числом от 5 до 9 членов, избираемого в одних городах коммунальным собранием, но чаще городским советом, причем каждому из его членов вверена особая отрасль городского хозяйства. Во главе городской коммуны стоит мэр с представительными функциями. Такова общая картина, но в каждом отдельном швейцарском городе господствует своя организационная система. 3.МУНИЦИПАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ “В организации городского управления в Соединенных штатах, – говорит Перси Ашлей, – обнаруживается чрезвычайное разнообразие. Местное управление относится там к компетенции каждого отдельного штата, так что в этом отношении открывается простор для экспериментов около пятидесяти законодательным собраниям”. Дело усложняется еще тем, что, по американским законам, каждый отдельный город может получить “хартию” на особое устройство. Впрочем, пристальное изучение этого пестрого материала позволяет свести его к четырем господствующим системам: 1)Система мэра и совета (Mayor and Council or-ganisation). В тех штатах и преимущественно крупных городах, где принята эта система, глава муниципалитета, мэр, избирается непосредственно прямым голосованием избирателей обыкновенно на два года. Должность мэра платная (от 10 до 15 тысяч долларов в год), и он пользуется в отношении совета независимой и командующей позицией. Власть мэра непрерывно усиливалась в девяти крупнейших центрах Сев. Америки вплоть до 1924г. и ныне выражается в следующем: а)он рекомендует совету в ежегодных и специальных посланиях (messages) необходимые мероприятия по городскому хозяйству; б)он имеет (в большинстве городов) право суспенсивного вето, т.е. может останавливать все решения совета; в)он (во многих городах) самостоятельно проектирует коммунальный бюджет и, наконец, в большинстве случаев он единолично назначает и увольняет должностных лиц городского управления. Число членов городского совета колеблется от 9 (Бостон) до 70 (Нью-Йорк и Чикаго). Советники обыкновенно получают вознаграждение от 1500 долларов (Бостон) и до 5000 долларов в год (Филадельфия). Совет заседает раз в неделю в больших городах и раз в месяц в мелких. Хотя совет юридически в праве совещаться и принимать решения по всем делам городской коммуны, но фактически его права и компетенция с каждым годом уменьшаются вместе с ростом власти мэра и исполнительных комитетов, непосредственно назначаемых председателем совета. Финансовые права совета также все больше ограничиваются в пользу мэра, а постановления о займах требуют референдума среди избирателей. Наконец, значительно сужены прежние права совета по разрешению монополий и концессий на публичные предприятия и службы. 2)Система комиссаров (commission system). Эта система впервые была принята в Гальвестоне в 1901г., а к 1921г. уже господствовала в 350, преимущественно небольших и средних, городах. По этой системе вся распределительная и административная власть в городском хозяйстве передается одной группе деятелей, а именно пяти комиссарам, избираемым всеобщим голосованием на два или четыре года. Каждый из пяти комиссаров становится во главе отдельной отрасли хозяйства (департамента), а все вместе они избирают мэра – президента, председательствующего на всех собраниях и имеющего право надзора над департаментами. Вознаграждение комиссаров колеблется между несколькими стами и многими тысячами долларов в год. 3)Система единоличного заведывания (City Ma-nager plan) возникла из предыдущей системы, имея своей целью ликвидировать ее недостатки, а именно разделение ответственности между несколькими лицами и нередко встречающееся отсутствие специальных познаний и опыта у комиссаров. Упомянутая система возникла в гор. Стаунтоне (Виргиния), получила особенное распространение после войны и ныне принята в 329 городах, а в том числе и в крупных городах Дейтоне и Клевленде. Сущность системы заключается в том, что количество комиссаров увеличивается, но они перестают стоять во главе департаментов, а получают характер совета, de jure распорядительного, но de facto чисто совещательного. Этот совет избирает из своей среды председателя (мэра), не имеющего никакой власти, и назначает со стороны из числа энергичных и деловых специалистов правителя города (City manager), которому и вверяется фактически хозяйственная власть. Он получает крупное содержание (12500 долларов в год) и может быть отозван лишь избирательным корпусом. Правитель города назначает и смещает всех заведующих департаментами и прочих должностных лиц городского управления, возбуждает все необходимые вопросы в совете, заставляет повиноваться законам и распоряжениям совета, приводя их в исполнение, и подготавливает городской бюджет. Последним крупным городом, получившим хартию на единоличное заведывание, был Канзас – в апреле 1926г. Там все департаменты, кроме парков, были переданы в заведывание правителя города. 4)Система городских митингов (Town Meeting system), т.е. непосредственного народоправства, существует еще в городах Новой Англии, но постепенно вырождается. Избиратели, периодически созываемые на общегородские сходы (род веча), выбирают непосредственно председателя сходов (модератора) и должностных лиц городского управления, которые работают бесплатно (и, следовательно, должны принадлежать к состоятельному классу). Между ними наиболее влиятельны “отборные люди” (selectmen) числом от 3 до 9, отвечающие за земельное имущество города и благоустройство улиц, а иногда исполняющие обязанности судей, санитарных инспекторов и радетелей о бедных. Единственным платным работником в городском хозяйстве является обыкновенно городской секретарь (Town Clerk), обязанности коего сводятся к ведению протоколов сходов и переписки, а также к регистрации рождений, браков и случаев смерти. Нетрудно видеть, что изложенное “народоправство”, при все усиливающемся абсентеизме избирателей, сводится к передаче городского управления в руки бесплатных должностей, т.е. состоятельных лиц, или же людей, желающих незаконно поживиться общественным пирогом. Общей характерной чертой всех описанных систем является тенденция сосредоточить муниципальное хозяйство в руках одного или немногих щедро оплачиваемых или богатых людей, сводя влияние “демократии” и коллективов к простой видимости. Как уже указывалось, заправляет городским хозяйством в Америке слишком часто группа деловых людей (busi-nessmen), взявших на себя инициативу и израсходовавших на проведение тех или иных публичных (и доходных) предприятий личную энергию и крупные денежные суммы. Состав советов, в виду их бессилия, обыкновенно хуже, чем в Старом Свете, ибо талантливые люди от них отгораживаются. Вокруг выборов влиятельных должностных лиц, вокруг бесконтрольного смещения и раздачи общественных должностей шумно хлопочут политические партии и представляемые ими группы капиталистов и концессионеров, не жалеющие денег на пропаганду и подкупы (spoils sys-tem, т.е. система коррупции). Самое городское хозяйство часто ведется при таких условиях недобросовестно, хотя, по словам Перси Ашлея, недобросовестная администрация настолько проницательна, что нередко дает городу внешнее “благоустройство”. Такова общая картина. Правда, за последние годы против прославленных во всем мире муниципальных безобразий в Америке начинает властно восставать там общественное мнение, причем появилась идейная группа “коммунальных реформистов” и народились “муниципальные лиги”, которые стремятся парализовать влияние политических партий на раздачу городских должностей и уничтожить систему коррупции. Правда, несмотря на все безобразия, расцвет техники, национальная энергия и богатство многочисленных групп делают свое дело и приводят к грандиозным достижениям в области санитарии и благоустройства преимущественно для непролетарских элементов. Но всетаки, вопреки мнению т.Стучки, столь свободное юридически американское самоуправление есть именно мнимое, а не настоящее самоуправление. После всего изложенного в этом сомневаться нельзя. 4.МУНИЦИПАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ До революции наша муниципальная организация определялась Городовым положением 11 июня 1892г. (с приложениями 1906 и 1908г.), а для столицы Положением об общественном управлении гор. С.-Петербурга 8 июня 1903г. Распорядительными органами городского общественного управления являлись городская дума, для небольших же городских поселений, согласно Правилам об упрощенном гор. общ. управлении, – собрание уполномоченных. Число гласных, т.е. членов думы, определяемое количеством городского населения и городских избирателей, колебалось между 20 (с 1906г. – 40) и 160 (Петербург и Москва). Срок полномочий гласных был четырехлетним (в Петербурге шестилетним), причем весь состав думы (за исключением Петербургской) выбывал единовременно. Очередных собраний думы должно было состояться не менее 4 и не более 24 в год, чрезвычайные же собрания допускались лишь с разрешения губернатора. Собрания думы считались действительными, если в них присутствовало не менее половины (а в больших городах – одной трети) общего состава гласных. Присутствие в заседаниях думы для гласных было обязательным, причем за неявку без уважительных причин могли быть налагаемы думою штрафы. Обязанности свои гласные, не состоящие членами исполнительных органов, несли безвозмездно. Общая компетенция думы совпадала с компетенцией городского общественного управления, за вычетом дел, специально порученных другим органам. Дела, требовавшие особой подготовки и разработки, возлагались на подготовительные комиссии. Отчеты рассматривались думой обязательно в сентябре, а сметы – в ноябре. Исполнительными органами городского общественного управления были городская управа и, в случае необходимости, для ближайшего заведывания отдельными отраслями хозяйства, исполнительные комиссии, избираемые думой из числа гласных, а с разрешения губернатора – и особые лица, подчиненные управе. Городская управа избиралась думой из числа гласных или избирателей и состояла из городского головы (в небольших городских поселениях – городского старосты без помощников) и членов управы, число коих колебалось от двух до шести и восьми (в Москве и Петербурге). В столицах, Одессе и Риге в состав управы входил еще товарищ городского головы. Городской голова, кроме исполнения обязанностей члена управы, председательствовал как в заседаниях думы, так и управы (только в Петербурге дума избирала особого председателя), надзирал за правильным течением дел в управе, назначал и смещал должностных лиц городского управления. На управу в целом возлагалось непосредственное заведывание всеми делами и учреждениями городского хозяйства, а равно изыскание мер к его улучшению, составление городских смет, взимание и расходование городских сборов, ведение отчетности, разрешение устройства промышленных заведений и общественных купален, разрешение частных построек и утверждение их планов. Внутренний распорядок дел в городской управе, распределение обязанностей между ее членами и указание дел, подлежащих коллегиальному обсуждению управы, определялись думой. В Петербурге это коллегиальное обсуждение происходило в особом и общем присутствии управы. Первое состояло из президиума управы и подлежащих ее членов, а второе, игравшее, под ходячим названием “малой думы”, важную роль в городском хозяйстве, собиралось в составе всех членов управы, председателей исполнительных комиссий и лиц, избранных думой для заведывания отдельными отраслями хозяйства. В общем присутствии предрешалась судьба большинства дел. Напомним, что городской голова и члены городских управ утверждались на должности и предавались суду высшей администрацией, находились от последней в дисциплинарной зависимости, пользовались всеми правами и привилегиями государственной службы – чинами, орденами, мундирами, пенсиями – и обязаны были выполнять “предложения” администрации. Изложенная организация органов городского самоуправления и соотношения этих органов между собой, напоминавшие в общих чертах некоторые немецкие организационные системы, сами по себе вызывали меньше возражений в нашей муниципальной литературе, чем другие стороны дореволюционного самоуправления (избирательное право, компетенция, надзор). Однако на самом деле организационные дефекты старого муниципального строя препятствовали развитию городского хозяйства и благоустройства отнюдь не меньше, чем цензовые выборы, узкая компетенция и чрезмерная правительственная опека. Первый и коренной недостаток дореволюционной организации городского управления заключался в следующем. В значительном большинстве случаев заведывали обширными и сложными отраслями городского хозяйства в средних и крупных городах (не исключая и столиц) члены городской управы. Между тем последние являлись на практике скудно оплачиваемыми и низкими по рангу чиновниками (VII класс в столицах, VIII – в губернских городах и IX – в прочих городских поселениях), связанными притом двойной зависимостью – от думы и от местной администрации, не говоря уже о периодической прессе, которой охотно дозволялось “выливать на должностных лиц самоуправления ушаты помоев”. Только “эквилибристы”, как выражался М.Щепкин, умудрялись сохранить после нескольких лет управской службы свою чиновничью, а тем более общественную репутацию. В результате люди знания, опыта и хозяйственной инициативы на ответственные городские должности не шли, и последние были слишком часто в руках мелких дельцов и авантюристов, желавших поживиться общественным “пирогом”. В тесной связи с упомянутым коренным недостатком стоит отмечаемый Гр.Шрейдером антагонизм между городскими думами и управами. Так как служебная карьера городских голов и членов управы зависела не от думы, а от местной администрации, то исполнительные органы, особенно к концу думских полномочий, не обращали никакого внимания на волю распорядительного органа, от которого, после состоявшегося избрания, не зависело ни сместить управу, ни отдать ее под суд. Третьим недостатком (в крупных городах) были развившиеся с 1892г. бюрократизм и сугубая волокита, которые подчас даже превосходили аналогичные свойства правительственной бюрократии. Слишком длительные полномочия городских дум и полное отсутствие их контакта с избирателями, с одной стороны, а с другой необходимость административного утверждения постановлений думы, постоянное вмешательство органов надзора, дамоклов меч придирчивых ревизий, заставлявший иметь на каждый пустяк “оправдательный документ”, и, наконец, административно-хозяйственная бездарность главарей – развивали интенсивнейшую переписку в канцеляриях управ, нагромождая труды бумажного материала. Штаты низших служащих увеличивались, но одновременно росло и количество “нерешенных дел”, достигавшее в Петербурге в 1910–1914гг. от 800 до трех тысяч. Одним словом, живое дело городского хозяйства тонуло в какой-то оргии “входящих и исходящих”. Четвертым дефектом было недостаточное количество гласных, особенно в провинциальных городах. Городовое положение 1892г. значительно сократило количество членов дум (например, в Ростове-на-Дону – с 72 до 50, в Екатеринославе – с 72 до 43, в Херсоне – с 72 до 32, в Керчи – с 72 до 23 и т.д.). В результате, например, в Керченской думе из 23 гласных 18 вынуждены были работать в пяти комиссиях, двое – в 12, двое – в 13 и один – в 18 комиссиях. Ясно, что такая “работа” (и притом бесплатная) была чисто номинальной. В-пятых, многие авторы указывали на ненормальность того порядка, когда председательствует в распорядительном органе (т.е. в думе) председатель исполнительного органа (т.е. городской голова), подвергающийся по закону контролю со стороны думы. Впрочем, в виду обычного антагонизма думы и управы отдельный председатель в Петербургской думе мало помогал делу: заседания (и это при наличии тысяч неразрешенных дел) иногда целиком проходили в бесцельных пререканиях между головою и гласными думы, словесным упражнениям которых председатель давал полный простор. Наконец, последним, но не менее важным недостатком, вызванным целым рядом причин, а в том числе и организационными дефектами, был индифферентизм большинства гласных к общественным делам. Домовладельцы и купцы, составлявшие думу, привыкли смотреть на бесплатные обязанности гласного как на звание, дающие им почет, часто кредит, а иногда и вечернее развлечение на скандальных заседаниях. Думы сплошь и рядом превращались в клубы свиданий с оживленными кулуарами, откуда звонок председателя созывал гласных к баллотировке. В многих случаях наблюдался абсентеизм, принимавший катастрофические размеры. В течение недель, а иногда и месяцев, за отсутствием кворума (т.е. законного состава) не могло состояться ни одного собрания, причем думы почти никогда не пользовались своим дискреционным правом штрафовать своих неаккуратных членов. В результате всех изложенных организационных недостатков, которые, конечно, проявлялись не всегда и не везде в одинаковой степени, но в общем и целом, несомненно, предопределяли характер русской муниципальной жизни вместе со всеми прочими вопиющими ее дефектами, на большинстве городских самоуправлений лежала печать бессилия, бездарности и косности, – начиная от убогого вида городских ратуш и мертвого бюрократизма думских канцелярий и кончая всеми видами городского неблагоустройства. Правда, после 1905г. жизнь взяла свое, вопреки всем дефектам, и живая струя прогресса всколыхнула стоячее муниципальное болото, выгодно отражаясь на деятельности и благоустройстве некоторых счастливых городов, но эти оазисы придавали общей бесплодной пустыне лишь еще более невыносимый вид. Империалистическая война, оставив все постарому в смысле внутренних распорядков, создала для городов ряд новых затруднений, а первые годы революции окончательно расшатали слабый базис их самоуправления и благоустройства. Как мы увидим ниже, в настоящее время приходится строить все заново. 5.МУНИЦИПАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ В СССР Муниципальную организацию в СССР сейчас еще нельзя рассматривать как цельную и законченную систему. Если в области советского избирательного права, компетенции и надзора мы уже имеем нечто определенное, по крайней мере в отношении твердо установившихся принципов, то, наоборот, к организации субъекта городского хозяйства можно в настоящее время подходить лишь исторически, так как здесь мы переживаем период строительства, когда каждый год приносит коренные изменения и улучшения. От эпохи разрушения органов городского хозяйства, начавшегося в сущности еще с февраля 1917г., и затем от попыток растворить муниципальный принцип в общеполитическом и несколько позднее в общекоммунальном начале, мы подходим к современной здоровой тенденции возродить муниципальную организацию на новых и рациональных основах. Краткий исторический очерк это выяснит лучше всего. После Февральской революции Временное правительство, под давлением местных общественных комитетов, районных общественных учреждений и т.п., спешно провело в “Совещании по реформе местного самоуправления”, образованном при министерстве внутренних дел: 1)временные правила о производстве выборов гласных городских дум и 2)временные правила об участковых городских управлениях, утвержденные 15 апреля 1917г. Несколько позднее были проведены правила о городских комиссарах как органах надзора над самоуправлением, о городской милиции и т.п. Однако старая система муниципальной организации оставалась в главных своих чертах нетронутой до Октября. Изменился лишь до неузнаваемости личный состав городских дум и управ, в которые еще до новых официальных выборов политическими партиями и беспартийными гражданами были введены явочным порядком “общественно-демократические элементы”. Низший состав городских служащих оставался на своих местах, но работоспособность его намного понизилась. Общая сумма расходов по всем городам уже к маю удвоилась (по Петрограду, например, с 43 миллионов она повысилась до 92800000), и к лету в целом ряде городов (например, в Одессе) служащим уже не платили жалованья. Трамвайная разруха достигла крайних пределов: пассажиры ездили бесплатно, висели на подножках, тормозах, а ремонт вагонов приостановился. В Киеве стали электрические станции, и город остался без энергии. Проведенный 5 августа Врем. правительством квартирный закон сильно ухудшал положение квартиронанимателей в пользу домовладельцев. К Октябрю в городах наступил почти повсеместный продовольственный и топливный кризис. После Октябрьской революции городские думы были разогнаны в Петрограде (декретом от 15 ноября), Москве, Саратове, Нижнем Новгороде, а к январю 1918г. прежних муниципальных органов не осталось почти нигде. Это фактическое положение было узаконено в том же месяце III Всероссийским съездом советов, который постановил, что все местные дела решаются исключительно местными советами; за высшими советами признается право регулирования отношений между низшими советами и решения между ними разногласий. Первые советы занимались городским хозяйством как второочередным делом. А.С.Киселев указывает, что в первое время после Октябрьской революции советы были боевыми органами восстания и организаторами масс. Их деятельность была направлена на борьбу с буржуазией и на удержание завоеваний революции. Они были вместе с тем и центрами агитации и пропаганды. Никаких хозяйственных органов советы долгое время не имели. “В первый период революции, – отмечает в свою очередь В.И.Игнатьев, – нельзя было говорить о городских советах как об органах хозяйственных. Они превратились главным образом в учреждения чисто информационного и декларативно-агитационного характера, т.е. заслушивали отчеты политического характера, обсуждали вопросы, связанные с ведением гражданской войны, обращались к трудящимся своей территории по поводу тех или иных политических событий и т.п.”. Еще в 1919г. VII Съезд советов обратил на это внимание и предложил советам заниматься не только агитацией и пропагандой, но и хозяйственными делами. “Однако условия гражданской войны были таковы, что пришлось оставить в стороне всякие планы о систематической хозяйственной работе. Валюта непрерывно падала, советские дензнаки были неустойчивы и обесценивались, а бесплатная раздача по карточкам как продовольствия, так и фабрикатов неизбежно ставила горсоветы в непосредственную зависимость от центральных органов”. В этот первый период ни в центре, ни на местах не было определенного, заранее выработанного плана для построения местной власти. Организация аппарата в разных пунктах происходила поразному и существовала под различными названиями. Конституция 1918г. (ст.63) не ограничивала горсоветы и горисполкомы в организации любого количества необходимых им отделов и не давала указаний относительно необходимости той или иной их организации. Л.М.Каганович приводит свыше 40 различных названий административных отделов, существовавших в то время на местах. Во многих городах горсоветы существовали лишь номинально, и их функции выполняли с тем или иным успехом губернские и уездные исполкомы. В иных городах действовали советы народного хозяйства или советские управы. Поворотный пункт от этого расплавленного состояния общественной стихии к более определенным и единообразным формам местной государственности относится к 1920г. На основании опыта мест центр начинает овладевать положением. В упомянутом году появился декрет об организации специальных коммунальных отделов при городских, губернских и уездных исполкомах. В 1921г. был издан декрет о платности коммунальных услуг. В марте того же года президиум ВЦИК в своем циркуляре о горсоветах предложил использовать, особенно в крупных городах, опыт образования секций. Тем не менее, в виду повсеместного кризиса местного хозяйства и полного истощения средств, вскоре начался процесс сжатия аппарата местной власти, приведший к слиянию исполнительных комитетов с соответственными губернскими, уездными или волостными исполкомами, каковое слияние было оформлено декретом 1922г. о горсоветах. На этом, однако, процесс сжатия не остановился: в 1923 году уездные и губернские коммунальные отделы были слиты с другими отделами исполкомов и превращены в губерниях – в отделы местного хозяйства, а в уездах – в общие отделы (постановление ВЦИК от 8 октября 1923г.). Таким образом, в конечном итоге длительного и волнообразного революционного процесса городское самоуправление и городское хозяйство, как таковые, казались окончательно ликвидированными. Однако это было только временной и чисто внешней видимостью вещей. Новая экономическая политика лишь только позднее сказалась на муниципальном хозяйстве, чем на других сферах жизни. Непрерывное и энергичное восстановление местного хозяйства в его целом, всемерный рост общественного благоустройства, твердая валюта и быстрое улучшение финансов, в связи с громкими требованиями городов и быстрым ростом городского населения, позволили нашему городскому самоуправлению и хозяйству вступить в третий, созидательный период (с 1923г. и до нынешнего времени). Уже через полгода после формальной ликвидации городских исполкомов, а с ними вместе городских коммунальных отделов, было осознано беспомощное положение городского хозяйства при создавшихся условиях, и был издан декрет, допускавший выделение особых городских коммунальных отделов в населенных пунктах с более чем 50000 жителей, причем для такого выделения требовалось утверждение НКВД. В 1923г. состоялись оживленные съезды по коммунальному хозяйству в 13 губерниях, в июне 1924г. собрался V съезд работников коммунального хозяйства СССР, а в сентябре того же года совещание коммунальных статистиков. В апреле 1925г. состоялся V Всероссийский съезд завкомхозов. На всех этих съездах ярко проявилось настроение мест, причем определенно выяснилась необходимость организации городского коммунального самоуправления и хозяйства на твердых и четких основаниях В том же направлении работала и наша коммунальная пресса, и, может быть, больше всего влияли бьющие в глаза дефекты городского благоустройства. В результате воспоследовал важный законодательный акт, заложивший первый фундамент будущего истинного городского самоуправления в СССР. На основании ст.5 постановления 2-й сессии ВЦИК XII созыва от 25 октября 1925г. было введено в действие (7 декабря 1925г.) Положение о городских советах. Согласно ст.1 названного Положения, городские советы депутатов должны быть образованы во всех городах и поселках, и лишь с согласия президиума ВЦИК в городских поселениях с небольшим населением упомянутые советы могут заменяться сельскими советами. В свою очередь, статья 3-я категорически устанавливала то общее начало, что “городские советы в пределах своего ведения являются высшими органами власти на территории соответствующего города или поселка и объединяют все трудящееся население для участия в местном и государственном управлении и строительстве”. Городские советы, пользующиеся всеми правами юридического лица, избираются на один год (ст.5 и 7 Полож.). Количество членов горсоветов определяется количеством как избирателей, так и городского населения, но в общем достаточно велико: так, в городах с населением в 1000 человек один депутат приходится на 15 избирателей, с населением от тысячи до 3 тысяч человек – один на 20 избирателей и т.д., вплоть до Москвы и Ленинграда, где один депутат приходится на 400 избирателей (ст.8). Пленум горсовета, действительный при наличии не менее половины членов, созывается не реже одного раза в месяц (ст.37) и устраивается по возможности ближе к трудящемуся населению (ст.38). Он избирает председателя и президиум совета, утверждает городской бюджет, займы и деловые отчеты, рассматривает все вопросы как местного строительства, так и общеполитического характера, выслушивает доклады должностных лиц, вырабатывает план работ пленума и секций, избирает делегатов на съезды советов (ст.41 и 42). На заседании пленума горсовета привлекаются с совещательным голосом заведующие городскими отделами, члены различных общественных организаций и т.п. Кроме того, для непосредственной практической работы по городскому хозяйству горсовет разбивается на секции по роду дел, причем каждый депутат обязан работать в добровольно выбранной им секции. Обязательными для всех горсоветов являются секции: а)“коммунального” хозяйства, б)финансово-бюджетная, в)народного образования, г)здравоохранения и д)кооперативно-торговая; другие же секции (правовая, жилищная, труда, социального обеспечения и т.п.) образуются по мере необходимости. В число полноправных членов секции могут входить представители профсоюзов, фабзавкомов и других общественных организаций (ст.45–49). В свою очередь, каждая секция может выделять постоянные комиссии (подсекции) и временные комиссии для связи с отдельными частями исполнительного аппарата и проработки отдельных вопросов. Компетенция секции в отношении соответствующей сепаратной отрасли городского хозяйства и управления достаточно широка, и пункты ее перечислены статьей 52 Положения: она рассматривает планы и основные вопросы работ, заслушивает отчеты и дает по ним заключения пленуму и президиуму, знакомится на местах с работой городских учреждений, обсуждает проекты различных организаций и отдельных лиц и т.п., причем распорядительные постановления секции проводятся в жизнь через президиум горсовета. Если секция не согласна с решением президиума, она ставит вопрос на обсуждение пленума. Общее руководство работой секции принадлежит как президиуму, так и пленуму. Обязанности и права членов горсовета подробно предусмотрены статьями 62–73 Положения; между прочим член совета обязан посещать заседания пленума и секции и выполнять их поручения, причем если выполнение этих обязанностей совпадает с рабочим временем, то учреждения или предприятия, где он работает, обязаны освобождать его от занятий и вознаграждать в размере среднего заработка. Исполнительным органом совета является его председатель и президиум в числе не более 11 человек (в Москве и Ленинграде это число устанавливается президиумом ВЦИК), а в безуездных городах и поселках – горисполкомы в составе не свыше 7 человек (ст.16 и 17 Пол.). Для непосредственного заведывания городским хозяйством горсоветы “могут” образовывать городские коммунальные отделы (ст.19 и примечание). Техническое выполнение всей остальной работы горсовета производится отделами уездных и губернских исполкомов, в которых выделяются отдельные части с делопроизводством, учетом и отчетностью непосредственно городского характера. По отделам составляются отдельный хозяйственный план и отдельная смета, входящая как часть в особый городской бюджет. Для заведывания частями, выделенными для городской работы, горсоветом назначаются заведующие по соглашению с соответствующими исполкомами (ст.19). Секция имеет свой исполнительный орган – бюро, в которое обязательно включаются руководитель соответствующей отрасли работ по городу (ст.57). Что же касается избирательного права, общей компетенции горсоветов и надзора, то мы их рассмотрели в предыдущих главах, по принадлежности. Наконец, бюджетные права горсоветов будут нами рассмотрены в VIII главе (отдел второй). Обращаясь к оценке изложенного законодательного акта, мы должны еще раз подчеркнуть все его первостепенное значение для городского самоуправления и хозяйства. Городские советы 1922г. с их общеполитическим и почетным характером и с их чисто декларативными постановлениями получили, сверх того, на основании приведенного акта важнейшие хозяйственные функции и обдуманную организацию, которая дает им действительную возможность вести городское хозяйство. Все скольконибудь значительные города и поселки обрели наконец муниципальный орган, объявленный притом высшей властью на территории города (ст.3 Пол.). Следовательно, горсовету дано право вершить самостоятельно муниципальную политику, решать и проводить целый ряд мероприятий городского значения, – административных, хозяйственных, культурных, – вызываемых требованиями общегородского благоустройства и запросами избирателя. Однако, к сожалению, этот благотворный почин советского правительства еще не получил своего завершения. Фундамент построен, но еще не доведен до конца. Этот кардинальный вопрос отчасти освещается тов. Игнатьевым и тов. Киселевым и получает весьма отчетливую формулировку в дельной статье тов. Ефимова, помещенной в официальном органе ГУКХ. Дело в том, что статья третья закона о горсоветах, устанавливающая декларативно положение, что последние являются высшей властью на территории города, а равно глава III того же закона, проводящая не менее декларативно широкую компетенцию горсоветов, еще не обеспечивают для горсоветов возможности на деле проявлять эту власть и осуществлять эту компетенцию. Главным исполнительным органом горсовета является не собственный исполком, который установлен лишь в заштатных городах и поселках, а председатель и президиум того же горсовета, т.е. глава распорядительной власти. Далее, специальный аппарат непосредственного управления городским хозяйством, а именно городской коммунальный отдел, устанавливается не обязательно, и большинство городов его до сих пор лишены. На основании ст.19 Полож. о горсоветах, техническое выполнение работы горсовета производится отделами уездных и губернских исполкомов, хотя для заведывания муниципальными частями и назначаются особые заведующие “по соглашению” горсовета с соответствующими исполкомами, но эти заведующие, в процессе работы, всецело подчинены этим исполкомам, а не горсовету. Таким образом, у горсоветов нет того подчиненного им аппарата, который мог бы фактически осуществлять их волю, как высшей власти на территории города. Наконец, как правильно отмечает т.Ефимов, горсовету до сих пор, несмотря на издание нового Положения, в большинстве случаев вовсе не подчинена вся административная политика на территории города – городская милиция, ЗАГС, адресный стол, дела об общественных союзах, разработка проектов обязательных постановлений, наложение, снижение и прекращение штрафов и т.п.; большинством же городских предприятий (электрическими станциями, трамваем, городским банком и т.д.) до сих пор распоряжается ГСНХ. Лечебная и культурно-просветительная сеть города целиком и полностью содержится на городском бюджете, но распоряжаются этими расходами и руководят этой сетью губернские отделы. В результате, работа горсовета не может быть и при новом Положении полностью развернута, как этого требуют городское хозяйство и благоустройство. Одним словом, на практике горсовет попрежнему является лишь совещательным органом при уездном или губернском исполкоме. В виду этого, вместе со всеми товарищами, специально посвятившими свое внимание городской жизни, и согласно с общественным мнением, которое уже неоднократно выражалось как в статьях коммунальной прессы, так и в прениях на съездах коммунальных работников, мы полагаем, что местное хозяйство следовало бы строго и четко разграничить на союзное, республиканское, губернское, уездное и городское, а последнее передать в полное распоряжение горсоветов. Функциональная самостоятельность городской хозяйственной политики, имеющей, по существу дела, свои собственные задачи, при полной гармонии и взаимной корреляции всех государственных органов, может только способствовать смычке города с деревней, устраняя все возможные трения между ними. Приходится разрешить вопрос: каким образом этого достигнуть? Вопрос этот, как мы думаем, выходит из сферы компетенции научного работника, его разрешение всецело принадлежит органам государственной власти, владеющей всей полнотой осведомленности по данному предмету. Приведем лишь предложение, сформулированное в статье т.Ефимова и помещенное в №17–18 “Ком. Дела”, так как оно выражает мнение широких муниципальных кругов и, повидимому, заслуживает серьезного внимания. Названный автор предлагает организовать при горсоветах свои исполнительные комитеты на одинаковых правах с соответствующими исполкомами, с самостоятельными при них отделами по важнейшим отраслям городского администрирования: коммунальный (по существующей не совсем корректной терминологии), финансовый, народного образования, здравоохранения и административный с соответствующими столами, но без всяких подотделов, отделений и частей, что практически вполне возможно за счет существующего штата губернских отделов. Нам лично думается, что такая реформа, создав рационально отграниченный и упрощенный аппарат муниципального управления и хозяйства, сильно способствовала бы городскому благоустройству и одновременно окончательно изгнала бы очень заметные еще бюрократизм и волокиту из местного госаппарата, что составляет, как известно, актуальную и настоятельную задачу переживаемого момента. К прочим организационным недостаткам советского муниципального управления следует отнести частую смену руководителей городского хозяйства и ответственных работников комхозов, что было неоднократно отмечаемо съездами завкомхозов как очень вредное явление и дало повод к опубликованию циркуляра ГУКХ от 31 марта 1925г. за №181 о важнейших мероприятиях по укреплению коммунального хозяйства на местах (Бюлл. НКВД, №14, 1925г.). По сведениям “Справочника ком. работника” 1925г. (стр.56), только 7,1% заведующих органами коммунального хозяйства в губерниях и только 2,6% в уездах имеют более 3 лет коммунального стажа. Наконец, следует отметить еще низкий образовательный ценз членов горсоветов. Из них, по сведениям того же справочника, до 76,6% имеют низшее образование и только 3–4% – высшее. Такое же приблизительно соотношение и у членов губисполкомов. Между тем ведение городского хозяйства крупных и даже средних городов требует все более и более опытных и просвещенных деятелей. Этот недостаток можно было бы до известной степени устранить учреждением на местах кратковременных курсов по городскому хозяйству и управлению и требованием об обязательном прохождении таких курсов по крайней мере непосредственными руководителями городского хозяйства. Соответствующая практика в Германии, а также в СССР в области кооперации принесла весьма удовлетворительные результаты. Вообще, умение создать и выделить из слоев пролетариата кадр в достаточной степени образованных специалистов составляет в нашей муниципальной сфере настоятельнейшую задачу. Нам остается сказать об организации и функциях коммунальных отделов как исполнительных органов, в которых фактически сосредоточивается управление целым рядом отраслей городского хозяйства. Как уже было указано, согласно статье 19 нового Положения о городских советах при них образуются самостоятельные городские отделы коммунального хозяйства в тех случаях, когда налицо имеются соответствующие постановления горсоветов. В обратных случаях управление городским хозяйством остается в коммунальном и других отделах исполкомов. Надо надеяться, что горсоветы в близком будущем вынесут требуемые постановления, так как только тогда их распорядительная власть в данной сфере окажется действительной, а не декларативной. До настоящего времени еще не было особого положения о горкоммунотделах, утвержденного в законодательном порядке, но НКВД выработал проект такого положения (см. цитированное сочинение Б.Б.Веселовского и Д.И.Шейниса, стр.50), текстом которого мы и руководствуемся. Во главе горкоммунотдела стоит заведующий, который назначается президиумом горсовета с ведома вышестоящего органа коммунального хозяйства и с предоставлением последнему права отвода; в зависимости же от объема городского хозяйства может быть назначен и заместитель заведующего. Структура горкоммунотдела зависит от объема городского хозяйства и степени его развития. Дробление аппарата на значительное количество подотделов, секций, комиссий считается нежелательным, так как чрезмерная дифференциация удорожает его содержание и делает его менее гибким. Для городов с достаточно развитым коммунальным хозяйством намечается такая структура: 1)управление делами (канцелярия, статбюро, юридическая часть, архив), 2)финансово-сметный подотдел, 3)материальный подотдел, 4)муниципально-жилищный подотдел, 5)подотдел благоустройства (в узком смысле этого слова), 6)подотдел городских предприятий, 7)городское управление пожарной охраны. Кроме того, при заведующем могут быть образованы городская коммунальная плановая комиссия, контрольно-ревизионная комиссия и другие комиссии. Штаты горкоммунотдела в целом устанавливаются заведующим и утверждаются президиумом горсовета. В ведении горкоммунотдела находятся следующие отрасли городского хозяйства: а)жилищное хозяйство (непосредственное заведывание муниципализированным фондом и общее наблюдение за постановкой жилищного хозяйства в городе), б)предприятия общественного пользования, а также подсобные и иные предприятия, находящиеся в распоряжении горсоветов, в)городское строительство, г)городское благоустройство (в узком смысле), д)городские земли и леса, е)городские пути сообщения, ж)городской транспорт, з)противопожарная охрана города, и)городские коммунальные финансы. В связи с изложенным кругом ведения и общими поставленными задачами, в обязанности горкоммунотдела входит: а)проведение в жизнь постановлений и распоряжений центральных и местных органов власти в области коммунального хозяйства, б)инициативная разработка проектов мероприятий (распоряжений, обязательных постановлений и т.п.), способствующих наилучшему осуществлению намеченных задач, для проведения этих проектов через президиум горсовета, в)руководство деятельностью всех городских учреждений и предприятий коммунального значения, в том числе и трестированных предприятий, в порядке надзора и инструктирования, а равно организация новых предприятий, г)составление смет по городскому коммунальному хозяйству и выполнение городского бюджета в части этого хозяйства, д)наблюдение за исправным поступлением платежей и недоимок по городскому коммунальному хозяйству, е)производство хозяйственным способом заготовки материалов, ж)разработка операционных и перспективных планов работ в области коммунального хозяйства и составление периодических отчетов. По постановлению горсовета горкоммунотдел может самостоятельно распоряжаться всеми коммунальными доходами в пределах утвержденных горсоветом годовых и специальных смет, а равно существующими городскими специальными капиталами и фондами коммунального назначения. Нельзя не отметить, что горкоммунотдел, существуя как самостоятельный отдел горсовета, является в то же время, по ведомственной линии, местным органом НКВД по Гл. упр. ком. хоз., подчиненным последнему через соответствующие, вышестоящие коммунотделы (уездный, окружной, губернский, областной, краевой). Надо предполагать, что если вновь образуемые горкоммунотделы сумеют избегнуть обычного у нас бюрократизма в делопроизводстве и создадут по возможности простую конструкцию, если во главе их станут люди энергичные, опытные и компетентные в коммунальном хозяйстве и, наконец, если им удастся отвоевать для своей деятельности достаточную хозяйственную самостоятельность (далеко не обеспеченную проектированным Положением), то они явятся более жизнеспособными учреждениями в отношении хозяйства данного города, чем далеко стоящие от него коммунальные отделы исполкомов. Во всяком случае Положение о горкоммунотделах будет новым шагом вперед по пути создания в СССР самостоятельного городского хозяйства. 6.МУНИЦИПАЛЬНО-ОРГАНИЗАЦИОННАЯ ДИФФЕРЕНЦИАЦИЯ И ИНТЕГРАЦИЯ Муниципальная практика, в связи с быстрым ростом городов и новыми их задачами, которые имеют, с одной стороны, чисто локальный характер, т.е. касаются специфических нужд отдельных районов, одного крупного города, и с другой, наоборот, относятся к общим потребностям целых групп городов, создала за последние десятилетия два явления, имеющие до некоторой степени противоположный характер, а именно муниципальную дифференциацию и интеграцию. Первое явление касается вопроса о мелкой городской единице, т.е. районной организации муниципальной власти, и заключается в следующем. На ряду с центральными городскими органами, представляющими интересы городской коммуны в ее целом и ведущими хозяйство в широком общегородском масштабе, создаются представительства отдельных частей города или же только районные отделения центрального муниципалитета. Такая децентрализация муниципальной власти в городах с большой территорией, многочисленным и разнообразным населением и коренными различиями в нуждах отдельных районов достигает (по крайней мере теоретически), двоякого полезного результата: 1)близости муниципальных органов к населению отдельных частей города и 2)некоторой деловой разгрузки центральных органов. Рассмотрим несколько примеров районно-муниципальной организации, существующей в больших городах Западной Европы и Соединенных штатов, по сведениям 1925 и 1926гг. Наиболее развитая районная система существует, как уже указывалось, в Лондоне, который в муниципальном отношении представляет собою объединение 28 хозяйственноавтономных “столичных городов” с самой старинной и богатой общиной – Сити. Эти 29 муниципальных единиц избирают свои особые распорядительные и исполнительные органы для заведывания своим хозяйством, организацию которых мы уже описали. В компетенцию районных советов входят: постройка и исправление канализации (за исключением главных магистралей), заведывание местными улицами и площадями, содержание мостовых, вывоз отбросов, санитарный надзор в участковом масштабе, предупреждение переполнения жилищ, надзор за скотобойнями, устройство кладбищ, бань, прачечных, библиотек и заведывание освещением. Хозяйство ведется на специальные источники доходов. Такая дифференцированная организация представляется безусловно целесообразной для города-гиганта, составляющего в сущности целое государство. Берлин в целях районного управления разделен на 20 округов, где имеются свои советы окружных гласных, избираемых в числе от 20 до 60, в зависимости от населенности округа, и окружное управление, исполняющее функции магистрата, т.е. исполнительного органа. Окружные управления подчинены Берлинскому центральному магистрату и исполняют его задания, но имеют значительные права в области местных нужд и местных бюджетов. Закон 6 июня 1924г. об организации единого муниципального управления Берлина стремился сосредоточить главные основы городского хозяйства в центральных органах и передать в районы лишь мелкие отрасли хозяйства, но районные органы повели энергичную борьбу за прежнюю автономию, которая, однако, не могла иметь практического успеха в виду финансовых затруднений после войны. Обер-бургомистр Берлина Бесс полагает, что крупные автономные и организационные расходы районных организаций теперь недопустимы и что эти самые организации не нужны. Вопрос остается спорным. В Париже имеется 20 районов с окружными мэриями, во главе которых стоят мэры в пригородах с районными муниципальными советами, но права и компетенция как тех, так и других совершенно ничтожны. Префект полиции имеет даже право отвода районных советников до срока истечения их полномочий. Окружные мэры занимаются главным образом наблюдением за исполнением законов в пределах своего округа, заготовляют списки лиц, подлежащих воинской повинности, проверяют правильность избирательных списков, свидетельствуют подписи, регистрируют рождения и смерти, заключают брачные контракты. Лишь в сферах благотворительной и школьной мэриям предоставлена известная самостоятельность. Каждая мэрия имеет отделы рождений, брачный, похоронный, избирательный и военный и 5 специальных комиссий (благотворительная, школьная, следящая за всеобщим обучением, и т.д.). В составе Нью-Йорка имеется пять графств и пять бургов, установленных законом 1897г. со своими районными управлениями, обладающими некоторой компетенцией в области освещения, канализации и т.п., но они всецело подчинены центральным органам. В Филадельфии в середине прошлого века районная организация была весьма развита, но закон 1854г., а в последнее время хартия 1919г. – привели к полной централизации власти в руках общегородского мэра. Перечисленные нами примеры муниципальной дифференциации в городах-гигантах почти исчерпывают контингент тех городов, в которых теперь существует мелкая городская единица. После войны повсеместно обнаруживается тенденция к дальнейшей централизации муниципальной власти и вообще к упрощению муниципальных аппаратов в виду значительных финансовых затруднений, переживаемых муниципалитетами. Наоборот, идея участкового управления в городах дореволюционной России была весьма популярной, особенно в народнических кругах, и во время Временного правительства даже уездные города вводили у себя явочным порядком районные думы. Как нами уже указывалось, самостоятельное хозяйство этих дум в Петрограде и в Москве жестоко провалилось, так как оно свелось там к словесной борьбе политических партий, при полной хозяйственной неумелости районных руководителей и исполнителей. В настоящее время статья 3 Положения о горсоветах допускает образование районных советов, на ряду с городским советом, но лишь в городах с населением более 50000 человек и с согласия президиума ВЦИК. Однако до сих пор только немногие города использовали это право, и лишь в Москве районная организация, действующая на основании особой инструкции президиума ВЦИК, имеет некоторое хозяйственное значение. Опыт показывает, что мелкая городская единица, значительно удорожающая и усложняющая муниципальный аппарат, может быть действительно полезной лишь в городах с населением не менее 500 тысяч человек, причем районы, во избежание двоевластия, должны быть подчинены в деловом отношении центральному горсовету, работать на средства, отпускаемые этим последним, и пользоваться только узколокальной компетенцией. Обращаясь к муниципальной интеграции, т.е. к объединению городских управлений и их представителей, мы видим, что оно может принимать самые разнообразные формы. Иностранная практика знает муниципальные союзы, федерации, ферейны, ассоциации, съезды, конгрессы, причем свое наибольшее реальное развитие принцип объединения городов получил в Германии, Бельгии и Японии. Прусский союз городов (Preussischer Stadtetag), ныне включающий до 167 городов, возник в 1896г., а Германский союз (Deutscher Stadtetag) – в 1905г., причем в него входит 297 крупных и мелких городских поселений, 8 союзов городов отдельных германских государств (Саксонии, Тюрингии) и 11 союзов прусских провинций. Обе эти организации (т.е. прусская и общегерманская) тесно между собою связаны. Задачи их – сотрудничество с законодательными и правительственными учреждениями, подготовка законопроектов, критика правительственных предложений, заявления о требованиях и пожеланиях городов. Союзы устраивают периодические, очень интересные съезды, всегда носящие характер больших событий в коммунальной и даже в политической жизни Германии. Особняком стоят так называемые “целевые союзы городов” (Zweckverbande, по-английски “ad hoc bodies”), имеющие в определенных случаях первостепенное значение. В Англии они узаконены уже давно, а в германских государствах (Пруссии, Саксонии, Бадене, Баварии, Гессене и Вюртемберге) в девятидесятых годах прошлого столетия. Названные союзы имеют обыкновенно временный характер и учреждаются (в большинстве случаев с согласия министра внутренних дел) для разрешения тех вопросов, которые интересуют одновременно целую группу городов и могут быть успешно разрешены лишь совместными усилиями. Такими вопросами чаще всего являются получение кредита, устройство междугородных сообщений и связи, борьба с эпидемиями, организация торговых сношений и т.д. В дореволюционной России никакие муниципальные объединения долгое время не допускались, так как правительство опасалось роста общественной инициативы и солидарности. Начиная с 1909г., в виду возрастания общественного недовольства, вызванного крайним неблагоустройством городов, были разрешены Одесский съезд по городскому благоустройству (в 1910г.), Киевский съезд по городским финансам (в 1912г.) и Петербургский съезд (в 1913г.). Эти съезды приняли оппозиционный характер, несмотря на свой буржуазный состав, но они не могли развернуться как следует, так как правительственная администрация всячески препятствовала выборам делегатов на местах и прениям на самих съездах. В 1915г., вследствие военных неудач, вызванных крайним недостатком в военных запасах и снаряжении, возникли “Союз городов” и “Земский союз”, объединенные в “Земгоре”, но их деятельность ограничивалась снабжением войск провиантом, обмундированием, перевязочными и лекарственными средствами, снарядами, устройством бань, продовольственных пунктов и никакого коммунального характера не имела. В настоящее время объединение коммунальных органов РСФСР и СССР осуществляется посредством периодически созываемых съездов коммунальных работников и совещаний по разным специальностям, причем особенное значение получили съезды заведующих коммунальными хозяйствами (завкомхозов), как губернские, так и всесоюзные. Подробные резолюции этих съездов по всем злободневным вопросам коммунального хозяйства, не исключая и организационных, давали богатый материал для законодательного творчества, помогали изживать многие недостатки названного хозяйства на местах и сильно способствовали накоплению соответствующего практического опыта. Важной проблемой в настоящее время является международное объединение городов, которое имеет, однако, мало шансов осуществиться при современных политических антагонизмах. Первой ласточкой такого объединения был созванный в Париже весной 1914г. Международный конгресс городов. В нем приняли участие, по приглашению Парижского муниципального совета, многочисленные представители городов Франции, Англии, России и Испании. Тем не менее этот первый муниципальный конгресс не имел в сущности никакого делового значения, если не считать поверхностного ознакомления членов конгресса с постановкой хозяйства в Париже и Лионе. Сознательное исключение из конгресса городов тройственного союза (Германии, Австрии и Италии), его яркий классовый состав, нескончаемые празднества и торжества, не оставлявшие времени для деловой работы, отсутствие рабочих секций и даже протоколов – придали этому конгрессу характер торжественной политической манифестации, генерального смотра дружественных общественных сил перед войной, которая, повидимому, уже была принципиально предрешена, несмотря на отсутствие в то время прямых поводов к ней. После войны организовался Международный союз городов с постоянными бюро в Брюсселе и НьюЙорке. Впрочем, он не проявил до сих пор достаточно активной деятельности и, вопреки своему названию, фактически объединил лишь немногие города. 7.ОБЩИЕ ВЫВОДЫ Резюмируя, сказанное в настоящем отделе и останавливаясь главным образом на новейших течениях в области городского самоуправления, мы видим следующее: а)Современный капитализм с его стихийным и индивидуалистическим характером создал громадное разнообразие организационных форм городского управления, которые коренным образом различаются между собой не только в разных государствах, но и в городах одного и того же государства и подчас даже в районах одного и того же города (Лондон), причем это разнообразие, удорожая и усложняя муниципальный аппарат, нарушает планомерность городского хозяйства. б)Рабочее движение внутри капиталистических государств после войны заставило буржуазию пойти на уступки и обусловило демократизацию избирательного права, которая, в свою очередь, передала во многих городах распорядительные органы городских коммун в руки социалистов и даже коммунистов (Франция), а в литературе ребром поставила вопрос о массовом фактическом привлечении рядовых горожан к делу городского хозяйства (Munro). в)Вследствие этого опасность успехов социалистической политики на местах вызвала в государственном законодательстве сильную централизующую тенденцию и усиление правительственного надзора. г)Финансовые затруднения после войны лишили город некоторых важных материальных источников хозяйства и поставили на очередь вопрос об удешевлении и упрощении муниципального аппарата, что и было проведено в некоторых германских государствах. д)В частности как на практике, так и в теории все чаще выдвигается вопрос о создании кадра сильных, опытных и лично ответственных распорядителей городского хозяйства. Подготовка и выдвижение этого кадра и является теперь главной задачей распорядительных органов (особенно в Соединенных штатах). е)Указанные начала выборной демократизации, государственной централизации, организационного упрощения и выдвиженства индивидуальных исполнителей, будучи вполне рациональными сами по себе, как принципиальные надстройки над создавшейся экономической и политической обстановкой, не создают, однако, должного равновесия в области местного управления, что всецело объясняется внутренними противоречиями капиталистического строя. ж) Особняком от изложенной антагонистической конъюнктуры стоит муниципальный процесс в СССР, где после бурного разрушительного и затем ликвидаторского процесса мы находимся в периоде законодательного творчества, далеко еще не завершенного, за которым должен последовать процесс внутреннего строительства, сильно отставшего в коммунальной сфере от общего восстановительного процесса, причем техническими примерами западных достижений мы должны всемерно воспользоваться. Никаких коренных и неразрешимых противоречий или затруднений для начавшегося муниципального строительства в политически-правовом строе СССР не содержится. Как мы увидим в следующем отделе, главные трудности лежат в финансовой сфере, к рассмотрению которой мы и приступим. ОТДЕЛ ВТОРОЙ УЧЕНИЕ О СРЕДСТВАХ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА ГЛАВА ШЕСТАЯ ГОРОДСКИЕ ФИНАНСЫ 1.ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ Рассмотрев в предыдущем отделе субъект городского хозяйства с его различных сторон, мы переходим в очередном порядке к рассмотрению средств городского хозяйства. Проблемы, относящиеся к названным средствам в широком смысле этого слова, охватывают: 1)городские финансы, кредит и бюджет; 2)методы ведения городского хозяйства и 3)исследование и проверку (городскую статистику, отчетность и контроль). Как уже указывалось, городское самоуправление не мыслится без отграниченных для него финансовых источников и более или менее самостоятельного распоряжения финансами. В странах с денежным и кредитным обменом (а к таковым принадлежат теперь все цивилизованные страны) только достаточные денежные средства могут обеспечить правильное ведение городского хозяйства, а следовательно и достижение городского благоустройства в тесном и широком смысле. Вообще роль финансов в городском хозяйстве представляется решающей. При всех наивыгоднейших условиях, а именно квалифицированном личном составе, широкой компетенции, полноправии, самостоятельности (в пределах судебного надзора и общегосударственного плана) и рациональной организации самоуправления, городское хозяйство беспомощно, если оно страдает недостатком финансовых средств, и, наоборот, богатство населенных центров само по себе, при сколько-нибудь рациональном муниципально-финансовом законодательстве, как это наблюдается на примере северо-американских городов, позволяет им достигать положительных результатов, вопреки всем ненормальностям организации и быта. Городское благоустройство в своих главных отраслях создается за счет финансов городского самоуправления, и, следовательно, как общее правило, уровень этого благоустройства в каждом данном городе прямо пропорционален значительности его финансовых прав и ресурсов. Поэтому умение изыскивать доходные источники всегда признавалось основным требованием, предъявляемым к городскому хозяину. Останавливаясь раньше всего на определении понятия “городские или муниципальные финансы”, мы констатируем, что они являются составной частью местных финансов, так или иначе выделенной для специального обслуживания городского благоустройства; местные же финансы, в свою очередь, являются отграниченной частью государственных финансов. Таким образом, никакой принципиальной разницы между муниципальными и государственными финансами нет. По удачной дефиниционной формуле проф. И.Х.Озерова, финансовая наука изучает совокупность отношений, которые возникают на почве добывания (и распределения) союзами публичного характера материальных средств. Городское самоуправление представляет собою один из таких “союзов публичного характера” в составе государства, и таким образом предмет учения о городских финансах, как части общей теории финансов, становится ясным. Возникает очередной вопрос: от каких же факторов зависит состояние муниципальных финансов каждой отдельной городской коммуны, т.е. величина материальных средств, падающих на долю последней? Ясно, что финансовое положение городского самоуправления прежде всего зависит от общих народнохозяйственных условий страны и в частности от экономической мощности всей совокупности частных хозяйств в данном городе. У бедных городских жителей не может быть богатого самоуправления, обычно черпающего свои главные средства из местных источников. Питание местной правовой надстройки естественно происходит за счет местного экономического базиса, как и питание растения за счет его почвы. Во-вторых, городские финансы непосредственно зависят от государственного коммунального законодательства, а именно от размера прав, предоставленных городской коммуне как по муниципальному обложению, так и бюджетных. Втретьих, упомянутые финансы определяются степенью использования городским самоуправлением предоставленных ему прав. Обычный классовый состав городского самоуправления отнюдь не склонен, ради общественных интересов, поступаться интересами своего класса и вводить налоги, падающие сколько-нибудь тяжело на его плечи, а тем более вводить их в высшей допустимой мере (квоте). В-четвертых, городские финансы зависят от собственных предприятий и имуществ, принадлежащих муниципалитету и доступных прибыльной эксплуатации. Наконец, городские финансы могут быть улучшены непосредственной финансовой помощью со стороны государства, подобно тому как скудная или высохшая почва, на которой произрастает растение, поливается извне благодатным дождем. Объективным мерилом финансовой обеспеченности и степени хозяйственной мощи городской коммуны обыкновенно служит количество получаемых городским самоуправлением или же расходуемых им ежегодно денежных единиц, падающих на одного жителя города. Следует отметить, что это мерило довольно шатко и в сущности не может служить показателем реальной хозяйственной потенции городской коммуны. Всякое хозяйство, достойное этого имени, т.е. действующее на основе хозяйственного принципа, стремится получить наибольшие результаты с наименьшими затратами. То, что необходимо и достаточно для практичного хозяина, умеющего соблюдать “режим экономии”, т.е. дешево приобретать нужные блага подходящего качества, правильно их использовать и распределять, учитывать каждое усилие и беречь каждую копейку, вплоть до утилизации хозяйственных отбросов, будет далеко недостаточным для хозяина неумелого, расточительного, а тем более недобросовестного. Разница между результатами первого и второго хозяйства, при равных затратах, может быть весьма значительной. Тем не менее, в настоящей главе нам приходится абстрагироваться от хозяйственного умения и смотреть на муниципальные финансы как на главный источник и точный эквивалент всех создаваемых и реализуемых ценностей городского благоустройства. Одним словом, мы будем пока исходить из презумпции, что хозяйство, при данных финансовых условиях, ведется рационально. Самое учение о городских финансах распадается на два главных отдела: доходы и расходы городов как муниципальных единиц. Рассмотрению этих двух отделов следует предпослать краткое описание органов, направляющих финансовое хозяйство, и их задач, причем соответствующий параграф свяжет настоящую главу с предыдущей. 2.МУНИЦИПАЛЬНО-ФИНАНСОВЫЕ ОРГАНЫ Финансовые органы муниципалитетов надлежит рассматривать отдельно от органов бюджетных (см. главу восьмую), хотя на практике первые и вторые часто совпадают под названием финансовобюджетных. Главными задачами финансовых органов являются: а)изыскание реальных доходных источников городского самоуправления, б)установление общего плана финансовой деятельности городской коммуны и в)наблюдение за выполнением этого плана. Имея в виду, что перечисленные задачи очень важны, сложны и требуют особых познаний и опыта, по общему правилу как распорядительный, так и исполнительный органы городского самоуправления должны иметь по крайней мере в крупных городах свои специальные финансовые отделы. Ни теория ни практика не выработали до сих пор единого и наиболее целесообразного типа организации муниципальнофинансового аппарата, но общая тенденция городских самоуправлений выделять особые финансовые органы определилась в больших городах довольно рельефно, так как отсутствие соответствующих органов и специалистов в составе самоуправлений приводит к отказу от самостоятельного финансового плана и отдает городскую коммуну на произвол усмотрения посторонних ей финансовых учреждений. Разделение финансовых и бюджетно-счетных органов обусловливается еще тем, что их задачи в сущности совершенно различны. Деятельность первых протекает главным образом в области добывания материальных средств, а деятельность вторых – в области их распределения и учета. Первые, опираясь на социально-экономические отношения, направляют общую финансовую политику самоуправлений (распределение налогового бремени, тарифная политика, выбор доходных источников и т.п.), вторые же, исходя из данной финансовой политики, вынуждены углубляться в технические нужды отдельных отраслей городского хозяйства. В различных государствах и городах одного и того же государства финансовые органы принимают весьма разнообразные формы. Особые отделы, подготовительные или постоянные комиссии, секции, комитеты, коллегиальные советы или бюро с участием специалистов – таковы различные наименования упомянутых органов. Так, в Париже имеется, кроме “управления финансами” (одной из десяти дирекций префектуры департамента Сены) и “бюджетного комитета” парижского муниципалитета с общим собранием названного комитета, еще особая постоянная комиссия, ведающая общие финансовые вопросы, таксы, тарифы, монополии, спорные налоговые дела и т.п. В главных городах Германии, согласно схеме городского финансового управления Mueller, имеется, независимо от бюджетных органов, особая финансовая служба (Finanzamt) с финансовым бюро (Finanz bu-reau), главной городской кассой и счетным бюро, управление кредита и налоговая служба с особым налоговым бюро, налоговой кассой и, сверх того, сложная организация по коммунальным налогам с 13 подотделами для каждого рода налогов. В Петербурге и Москве до революции при городских думах постоянно существовали подготовительные финансовые комиссии, независимо от бюджетных комиссий. Во главе их стояли такие практические специалисты по городским финансам, как М.П.Федоров и Н.Астров, и городские самоуправления столиц, сумевшие значительно расширить свои доходные источники за последнее десятилетие перед революцией, были во многом обязаны упомянутым подготовительным финансовым органам. В настоящее время, согласно пункту б статьи 47 Положения о горсоветах 1925г., наличие особой финансово-бюджетной секции является обязательным для всех городских советов, а в канцеляриях большинства губернских исполкомов имеются свои финансово-бюджетные или финансово-счетные отделы. Однако в громадном большинстве случаев вопросы общей муниципально-финансовой политики и чисто бюджетные вопросы у нас не разделены, причем почти исключительное внимание уделяется последним. Как видно из официального издания Наркомвнудела, городские советы в СССР сравнительно мало интересуются финансовыми делами; действительно, из обсуждавшихся 67 горсоветами городов губернских и с числом населения свыше 50 тысяч человек вопросов только 4% падало на финансовые вопросы в секциях и 3% в пленумах, при 27,9–29,8% касающихся жилищного дела, 14,4–12,8% внешнего благоустройства и 12,4–11,4% организационных вопросов. После издания нового Положения о горсоветах 1925г., несмотря на определенное требование закона, до сих пор не более 20% горсоветов сорганизовали сколько-нибудь активные финансово-бюджетные отделы. Во всем этом коренится одна из причин необычайной пестроты в финансовой политике различных городов, значительной некоординированности их финансовых базисов, налоговых и тарифных ставок и вообще, как уже неоднократно отмечалось в литературе, финансовой беспомощности городов перед лицом посторонних финорганов и вышестоящих исполкомов. 3.РАСХОДЫ ГОРОДСКИХ САМОУПРАВЛЕНИЙ Как правильно отмечает проф. М.А.Курчинский (Городские финансы, предисл., XVI) и как мы это покажем на цифрах в главе о городском бюджете, “расходы местных союзов обнаруживают стремление развиваться быстрее, чем расходы самого государства”, причем расходы городских коммун растут еще интенсивнее, чем сельских. Это явление вполне понятно в виду быстрого роста городов, сосредоточивших в себе теперь всю квинт-эссенцию современной культуры, необыкновенного роста коллективных потребностей горожан и развития муниципальной техники. Однако же расходная часть муниципально-финансовой проблемы имеет, как и в теории государственных финансов, сравнительно ограниченное содержание. Действительно, распределение этих расходов зависит не столько от финансовых отношений, как таковых, сколько от внешних условий и целей, а именно: а)от предоставленной городским самоуправлениям компетенции и возложенных на них обязанностей, б)от “местных потребностей городского благоустройства”, как выражаются буржуазные теоретики, а на самом деле от требований господствующего класса и даже индивидуальных капризов, и в)от техники тех или иных отраслей городского хозяйства. Человеческие потребности и вкусы, как известно, весьма растяжимы, причем возможным муниципальным мелиорациям пределов не поставлено. Поэтому, при естественной ограниченности средств, городское хозяйство во многом будет определяться свободным выбором городского хозяина, поскольку городам не предписаны известные обязательные расходы. В этом выборе объекта расходов заключается важнейший нерв городского хозяйства и главный критерий его доброкачественности. Муниципальные органы должны установить, руководствуясь принципом целесообразности, как бы шкалу ценностей городского благоустройства и сознательно, после всестороннего обсуждения, выработать для муниципального строительства план очередей. Умение “по одежке протягивать ножки” в каждой отрасли городского хозяйства, при всей азбучности этой истины, являлось и является ахиллесовой пятой многих городских самоуправлений. Те или иные ассигнования слишком часто зависят от случайной очереди дел, поставленных на обсуждение бюджетной секции (или комиссии) и пленума распорядительного органа, от красноречия, энергии, ловкости докладчика или влиятельного лица, стоящего за ним, от профессионального субъективизма, т.е. от индивидуальных предпочтений или выгод наличных специалистов, от преходящей моды, увлечений и почти всегда от классового состава муниципалитета. Если мы остановимся внимательно на анализе расходных бюджетов в отдельных городах, то нередко увидим в отношении распределения расходов поразительную пестроту картины, которая объясняется местными историческими, бытовыми или случайными причинами. Так, один город расходует предпочтительно на санитарную часть, но относительно пренебрегает нуждами социального обеспечения или народного образования; другой, наоборот, выдвигает на первый план одну из последних отраслей, но игнорирует санитарию; третий обращает свое главное внимание на пути сообщения (мостовые, тротуары, мосты), и, наконец, четвертый превосходно ставит какую-либо второстепенную или конкретную отрасль (садовое хозяйство, бойни, рынки, освещение) за счет всех остальных. Бороться с упомянутыми предпочтениями и случайностями, наблюдаемыми очень часто, можно лишь посредством установления обязательных расходов, объединения городского самоуправления во всех его видах и применения планового начала, особенно же посредством генерального плана, проводимого в общегосударственном масштабе. Та же пестрота в расходовании на отдельные отрасли городского хозяйства наблюдается и в национально-государственном масштабе, что можно усмотреть из следующих данных, приводимых профессором В.Н.Твердохлебовым. Общая сумма расходов местных органов, повысившись с 1912г. более чем в три раза, составила в 1921–22гг. в Англии и Уэльсе 493,75 млн фунтов стерлингов (около 5 млрд золотых рублей) с таким распределением: на народное здравие – 22,4%, образование – 19,4%, общественное призрение – 18,9%, дорожное дело – 17,7%, нераспределенные – 8,2%, суды, полиция – 7,7%, прочие специальные расходы – 5,1%. Расходы французских коммун, возросшие с 1913г. в восемь раз, составили к 1920г. 8985,5 млн франков, из коих на Париж пришлось 6055,7 (!). Больше всего расходов потребовало социальное обеспечение, затем дорожное дело и т.д. В Италии большие города больше всего расходовали на народное образование, затем на благоустройство (в тесном смысле), а народное здравие занимало одно из последних мест. В Соединенных штатах 261 город с населением более 30 тысяч израсходовали в 1922г. 2222,5 млн долларов (!), т.е. почти 4 1/2 млрд золотых рублей, что, по словам проф. Твердохлебова, составляет 110р. на душу. Эти расходы распределялись по отдельным потребностям, как показано на табличке: Годы Общ. упр. Полиц. Народное здравие Дороги Общ. призр. Народн. образ. Проч. 1912 17,34 4 1,77 1,98 1,13 5,24 0,64 1922 33,15 6,66 3,25 2,87 2,08 12,5 1,99 Из приведенных данных можно сделать следующие интересные выводы: 1)расходы местных самоуправлений за границей сильно выросли после войны (больше, чем упала покупательная сила золотых денег) и часто не соответствуют местным доходам (это наблюдается теперь в Германии и в Англии, где около четверти коммунальных расходов покрываются путем займов); 2)доля этих расходов, падающая на одного жителя коммуны, очень велика (свыше 100 рублей), т.е. более чем в десять раз выше, чем таковая же доля в СССР; 3)распределение местных расходов по отдельным потребностям в разных странах весьма разнообразно. Указанная нами пестрота распределения расходов городских самоуправлений по различным объектам их компетенции, проявляющаяся как в разных городах, так и в разных странах (а там, где имеются районные городские организации, и по разным районам одного и того же города), свидетельствует о характерном для капиталистического хозяйства отсутствии единого плана расходов, основанного на каких-либо объективных данных. Впрочем, не следует переоценивать во всех случаях отрицательное значение рассматриваемого факта. Местная жизнь, хотя и грубо, приблизительно, после многих трений и на протяжении многих лет, но все-таки в большей или меньшей степени регулирует удовлетворение коммунальных потребностей, направляя в конце концов коммунальные расходы туда, где в них существует наибольшая нужда. Этому содействуют и современная демократизация избирательных систем, и влияние общественных организаций, и местная пресса, и прежде всего колебания товарных цен, стихийно регулирующих потребности местного рынка, а следовательно и коммунальной экономики, от этого рынка зависящей. Не следует забывать лишь того, что удовлетворение коллективных потребностей в капиталистических странах идет, как общее правило, по линии классовой политики. Муниципальные расходы диктуются господствующим классом. Вот это явление, преодолеть которое при данном строе невозможно, резко отражается и на земельной, и на жилищно-строительной, и на транспортной, и на социальной политике городских самоуправлений, тесно связанной с их расходами, особенно же сильно его влияние на распределение благ между буржуазными и рабочими кварталами города, как мы это подробно указывали в первой части настоящего курса. Муниципальные расходы могут быть естественно разделены на факультативные, которые зависят от волеизъявления городских самоуправлений, и на обязательные, которые им предписаны законом и производятся в первую очередь. Последние расходы прямо зависят от круга обязанностей, принудительно возложенных на городские самоуправления. Указанное деление проводится иногда и официально в законодательстве. Из государств, где оно установлено, наибольшее количество обязательных расходов имеет Франция, в которой к числу обязательных и первоочередных коммунальных расходов отнесены: расходы по всем выборам, производимым в общинах, расходы на возобновление мостов, расходы на содержание полиции, полицейских тюрем и арестных помещений, призрение бедных, элементарное обучение, содержание кладбищ, содержание улиц и дорог, содержание помещения мировых судей. Как видно из этого перечня, казалось бы, обязательные расходы могут быть в свою очередь разделены на обязательные расходы общегосударственного значения и на обязательные расходы коммунального значения, хотя большинство исследователей в настоящее время не признают этого деления. М.А.Сиринов относится к обязательным расходам коммун отрицательно, утверждая, что они противоречат идее, положенной в основу местного хозяйства, которая покоится на убеждении, что местные органы лучше справятся с отведенными им задачами, чем центральная государственная власть; по мнению проф. Сиринова, в соответствующем делении наблюдаются следы простого государственного атавизма, т.е. пережитков старины. Однако, как с точки зрения принципиальной, т.е. государственной теории самоуправления, так и с точки зрения целесообразности, едва ли можно безусловно отвергать обязательные муниципальные расходы, если только они соответствуют предоставленным городскому самоуправлению финансовым правам и ограничиваются действительно необходимым. Государство имеет несомненное право требовать, чтобы важнейшие области местного хозяйства и благоустройства были повсеместно обеспечены в тех или иных минимальных нормах, а между тем во всех решительно странах известный процент самоуправлений не стоит на высоте возлагаемых на них задач, причем только государственное принуждение, как это мы видим даже в Англии, всегда достигает своей цели. Поэтому вполне прав проф. П.Гензель, когда он говорит, что “всякий” расход, интересующий данную местность, полезен и нужен тем самым и для государства в целом. С другой стороны, попытки регулировать факультативные расходы городов вмешательством со стороны, т.е. составлением муниципальных бюджетов общими государственными финорганами, или коренной переделкой их по существу органами надзора, или, наконец, перенесением решающего голоса в муниципально-бюджетном отношении на вышестоящие органы коммунальной власти, до сих пор приводили всегда к самым вредным последствиям. Действительно, благоприятных классовых поправок от этих чуждых органов ожидать нельзя, так как классовый состав городского самоуправления и этих посторонних учреждений почти всегда совпадает. Между тем органы, незнакомые с городским делом и стоящие вдали от местной жизни, органы, относящиеся к этой жизни и к чуждым потребностям чисто формально, органы, прямым назначением которых обыкновенно является механическое урезывание городских бюджетов без учета действительных потребностей тех или иных отраслей городского хозяйства, не могут быть компетентными в составлении и исправлении городских расходных бюджетов по существу. Их вмешательство подрезает инициативу городских хозяев, путает и смешивает все местные расчеты и планы, приводя к разрушению не только конкретных отраслей городского хозяйства, но и самого принципа городского самоуправления. В рассматриваемом вопросе все специалисты по городскому хозяйству между собой солидарны. 4.ДОХОДЫ ГОРОДСКИХ САМОУПРАВЛЕНИЙ Величина расходов городских самоуправлений, а следовательно уровень создаваемого ими городского благоустройства, непосредственно определяется размерами муниципальных доходов. По общему правилу, в видах достижения нормального равновесия в городском хозяйстве доходы и расходы городских коммун должны уравниваться и балансироваться между собой. Впрочем, на практике это правило соблюдается далеко не всегда. При обычной массе неудовлетворенных городских нужд, избыток доходов над расходами встречается сравнительно редко; напротив, превышение расходов над доходами, т.е. дефицитность муниципальных бюджетов в некоторых странах и в некоторые периоды, составляло весьма обычное и трудно искоренимое явление. Городские дефициты временно погашаются различными способами – правительственными субсидиями, займами, отчислениями от запасного и эквализационного фондов и средств других коммун и т.п., но коренная ликвидация дефицитности зависит от увязки муниципально-финансовых прав и других основных условий городского хозяйства с действительными потребностями коммун. Мы начали настоящий важный параграф с этого вопроса потому, что, согласно правильному и компетентному мнению Рихарда Кауфмана, “главная задача финансового хозяйства заключается, вопервых, в умении установить внешнее равновесие между доходами и расходами в пределах известного финансового периода (бюджетирование) и, во-вторых, в том, чтобы сохранять постоянное равновесие между потребностями и средствами их удовлетворения внутри хозяйств вообще и коммунальных в частности. Коммунальное финансовое хозяйство должно приспособлять пользование источниками доходов, т.е. средствами к покрытию расходов, с одной стороны – к разнообразию потребностей, а с другой – к особенностям самих источников доходов”. На упомянутых источниках или ресурсах мы и должны остановить свое внимание. На практике и в соответствующей ей финансовой теории существует много разнообразных доходных источников, из коих муниципалитеты черпают необходимые им средства. Те или иные комбинации этих источников создали в разных странах и городах различные муниципально-финансовые системы, которые лишь с большим трудом поддаются четкому разграничению. По поводу упомянутых систем специалисты ведут нескончаемые споры как в отношении их классификации, так и по существу, а именно с точек зрения абстрактно-принципиальной и практической. Детально разбираться в этих спорах, чаще всего имеющих историческое значение, – дело специальных трудов по муниципальным финансам, здесь же мы ограничимся указанием, что никакой образцовой системы городских доходов, приемлемой для городов всех стран и эпох, до сего времени не выработано и не может быть выработано в виду крайнего разнообразия и быстрой смены условий технических, экономических, правовых и бытовых, в которые поставлены разные города. Между тем точка зрения практической целесообразности, с которой должны рассматриваться подобные вопросы, приводит к разнообразной оценке упомянутых систем, каждый раз в зависимости от конкретной обстановки. Что же касается классификаций, то, как уже указывалось, они никакого абсолютно значения не имеют и служат лишь методом упрощения в анализе бесконечного разнообразия действительности. Поэтому нашей задачей будет дать простейшие (и бесспорные) классификации доходных источников и вкратце описать важнейшие источники и системы таковых с их оценкой по целесообразности. Как законодатель, так и городской хозяин должен быть знаком с ними в общих чертах, в виду динамических, быстро изменяющихся условий нашей советской действительности и возможности поэтому использовать разнообразнейший опыт многих стран и городов в изыскании новых муниципальных доходов. Доходы городских самоуправлений делятся на обыкновенные и экстраординарные. Первые из них имеют регулярный, из года в год повторяющийся характер, а вторые сводятся к единовременным, случайным и подчас неожиданным поступлениям, которые нельзя заранее предвидеть и включить в финансовый план, как, напр., отчуждение городских имуществ, добровольное пожертвование, иностранный заем. Кроме того, по другим признакам, муниципальные доходы делятся на общественноправовые и частноправовые. В первом случае муниципалитет пользуется своей принудительно-финансовой властью, а во втором он извлекает, как юридическое лицо и субъект хозяйства, из своих предприятий, имуществ, промыслов посредством их эксплуатации соответствующую прибыль наравне с частными лицами. Особняком стоят государственные субсидии городам, которые, однако, не без основания причисляются некоторыми исследователями к общественноправовым источникам дохода, а проф. Зелигман причисляет их даже к обложению (?). Останавливаясь прежде всего на общественноправовых источниках, мы видим, что к ним бесспорно принадлежат муниципальные налоги, пошлины и разные мелкие сборы (напр., штрафы). Из перечисленных объектов муниципальные налоги (на ряду с прибылью от муниципальных предприятий и государственными субсидиями) составляют, начиная со второй половины прошлого века, главнейший источник доходов городских самоуправлений. Учение о муниципальном обложении настолько важно и сложно, что оно иногда преподается как самостоятельная научная дисциплина. 5.МУНИЦИПАЛЬНЫЕ НАЛОГИ Если бы государство предоставляло коммунам, а в частности муниципалитетам, полную податную автономию, т.е. свободу в установлении всех возможных форм обложения и в любом размере, то они могли бы исчерпать налогоспособность населения, сделав невозможным обложение на общегосударственные нужды, или же чрезмерно переобременить плательщиков. Поэтому государством проводятся ограничения местного обложения, как качественные, так и количественные. В существующих системах наблюдаются 4 степени податной самостоятельности коммун: а)государство определяет только круг доступных самоуправлению форм обложения, предоставляя ему выбор; б)государство определенно указывает вводимые для самоуправления налоги, но не вводит максимального предела их квоты (напр., австрийский закон); в)государство предуказывает формы обложения, не устанавливая размера, но ограничивая его максимальным пределом абсолютным или относительным, т.е. с правом превышения в известных случаях (прусская реформа 1893г.), и г)государство твердо устанавливает как формы коммунального обложения, так и размеры его (французский закон, ныне несколько смягченный). Рассмотрим применяемые муниципального обложения. с разрешения государственной власти главнейшие системы 1)Первая система сводится к совместному использованию государством и коммунами одних и тех же налоговых источников. Это – надбавки в процентах к окладу некоторых госналогов или же отчисления в пользу городских коммун известной доли этих налогов. Упомянутые надбавки или отчисления могут относиться как к личным госналогам (подоходному, поимущественному), так и к реальным госналогам – поземельному, подомовому, промысловому, а также на окна и двери (во Франции) и доходы с капиталов (Вюртемберг). “Добавочные сантимы”, как называется этот налог во Франции, могут быть ординарными, устанавливаемыми законом или определяемыми ежегодно в госбюджете, и экстраординарными (на покрытие чрезвычайных расходов коммуны). К той же категории относятся налоги, взимаемые по единой раскладке государственных и коммунальных сборов пропорционально оценке имущества, производимой коммунами, или же пропорционально общей сумме бюджета каждой коммуны. В последних случаях коммуны как бы сами делают надбавки в пользу центральной власти. В финансовой литературе почти все авторы согласны с тем, что раскладочная система устарела и нецелесообразна, так как в случае раскладки пропорционально коммунальным оценкам (Соединенные штаты) коммуны сознательно понижают оценки, чтобы меньше уплачивать государству, а в случае раскладки пропорционально бюджету коммуны опасаются развивать свой бюджет, что прямо вредит городскому благоустройству. Система надбавок, особенно приемлемая в отношении реальных налогов, получила широкое распространение и поддерживается большинством специалистов, так как в данном случае требуется только государственная оценка, что значительно облегчает коммунальные органы, самая же система проста, дешева, эластична и дает самоуправлению сравнительно значительные суммы. Система отчислений, практикуемая кое-где в отношении подоходного налога, как указывает П.Гензель, технически еще более проста, но при системе отчислений коммуны лишены возможности варьировать их процент, как это обыкновенно разрешается в пределах надбавочной системы и что способствует приспособлению налога к объему местных потребностей. В последнее время против всех трех систем, устанавливающих один и тот же источник налогов для государства и коммун, раздается не мало возражений. Указывают, что при данной форме налога коммуны ограничены в выборе средств (Балинский), что эти системы (в отношении подоходного налога) дают географически неравномерно распределенный источник (Гензель), что они тормозят финансовые реформы (Твердохлебов), ибо прочно и широко укореняются как в государстве, так и во всех местных союзах. На наш взгляд, самым серьезным возражением против систем как надбавок, так и отчислений представляется то, что при них роль коммунального финансового хозяйства чисто пассивна. Оценочное дело, финансовая инициатива, изыскание и построение доходных источников, – все целиком ложится на центральную власть, а коммунам остается лишь механически набавлять к окладам госналогов или отчислять от них положенные проценты. Таким образом главный нерв городского хозяйства – его финансовые средства – оказывается в руках государственной финансовой власти, что, конечно, не может способствовать образованию самостоятельных, ответственных и умелых городских хозяев. Поэтому целиком строить всю налоговую систему городских самоуправлений на системах надбавок или отчислений от государственных налогов было бы, по нашему мнению, неправильно. Однако и полная отмена рассмотренной формы коммунального обложения, имеющего за собой все-таки огромные преимущества, вызвала бы трудно восполнимую брешь в притоке муниципальных средств. 2)Вторая система, в некотором отношении противоположная первой, сводится к полному или частичному размежеванию налоговых источников государства и коммун. Как мы увидим ниже, в Англии эти источники разделены с давних пор, но наиболее яркий пример такого разделения дает пресловутая прусская реформа местного обложения, проведенная законом 14 июля 1893г. В основание этой смелой реформы, которой суждено было вписать интересную и достойную изучения страницу в историю местного обложения, лег принцип услуги-возмездия, вполне соответствующий, по мнению прусских реформаторов, характеру местного обложения, в противоположность обложению государственному, где главную роль играет принцип налогоспособности. Ясно, что плательщики реальных налогов (напр., домовладельцы) непосредственно выигрывают от деятельности городских самоуправлений (услуги), чему и соответствует подомовый налог (возмездие). Сущность прусской реформы коммунального обложения, названной проф. М.А.Курчинским “триумфом теоретической мысли”, сводилась к тому, что новый закон, сохраняя надбавки к государственному подоходному налогу и лишь только урегулировав их, вовсе отменил реальные налоги, взимавшиеся до 1893г. в пользу государства, и передал всецело реальное обложение общинам. В результате, прусские города естественно получили в свое полное заведывание и распоряжение главную часть подомового и промыслового налогов и сравнительно небольшую часть поземельного, а сельские общины – главную часть поземельного налога и сравнительно меньшую часть подомового и промыслового. Впервые за время существования местного самоуправления последнему передавалась почти полностью важная отрасль государственного обложения и широкая возможность развивать и совершенствовать ее, причем за общинами сохранилась и часть главного личного налога (надбавки к общеподоходному налогу). Результаты не замедлили сказаться. Прусские города, которые до 1893г., по удостоверению многочисленных их исследователей (Линдемана, Гуго, Шоу), стояли в отношении своего хозяйства и благоустройства на сравнительно низком уровне, успели в течение ближайших же 10–20 лет после реформы стать наравне с наиболее благоустроенными городами мира. По данным прусской статистики, к 31 марта 1911г. прусские города уже получали, согласно росписям, 548,06 млн марок от одних только прямых налогов, т.е. более, чем 1000 русских городов в то же время от всех своих доходных источников. Если судить по многочисленным отзывам германских теоретиков (Вагнера, Штрауса, Эйнерна, Эннецеруса, Эгеберга, Герлаха, Шрейбера, Рау, Ястрова) и коммунальных деятелей, прусская реформа, после 15 лет существования, получила всеобщее признание, несмотря на значительные ее дефекты в деталях. В виду серьезных финансовых затруднений государства эта реформа была отменена после войны, но в настоящее время общественное мнение Германии высказывается за ее восстановление в несколько измененном виде. Мы думаем, вопреки возражениям некоторых русских теоретиков, (как, напр., М.А.Сиринова), указывающих на неравномерность реального обложения в руках коммун, на недостаточную его подвижность, дороговизну его организации, на отсутствие и устарелость кадастров и, наконец, на отрицательный будто бы опыт прусских городов, – что полная передача реальных налогов общинам на практике оправдала в значительной степени надежды, на нее возлагавшиеся, и в принципе целесообразна. Реальные налоги никто не решится отменить совсем, а между тем общины гораздо лучше, чем центральная власть, знают объекты реального обложения и, как показал опыт, все-таки совершенствуют это обложение, делая его более продуктивным. Наконец, нельзя забывать, что городской хозяин, как и всякий хозяин, только тогда может хозяйствовать успешно, когда в его руках есть вполне отграниченный и достаточно крупный источник материальных средств, и что лучше всего воспитывает хозяина самостоятельная организация им каких-либо доходных источников хозяйства. Между тем полная передача в руки коммун прямых личных или косвенных налогов, как мы увидим ниже, представляется нерациональной. И если в Германии, где остальные государства после реформы 1893г. пошли, хотя и в менее радикальной степени, по стопам Пруссии, пульс коммунальной и в частности муниципальной жизни бился энергичнее, чем в других странах; если именно в Германии создался тип образцового городского хозяина – сильного, просвещенного, добросовестного и бережливого бургомистра или члена магистрата; а если там именно повышенный интерес к коммунальным источникам хозяйства вызвал к жизни особую муниципальную науку и высшие коммунальные школы, и самые многочисленные объединения общин – то изложенная нами прусская реформа несомненно сыграла в этом благотворном процессе свою важную роль. На упомянутую жизненную сторону дела финансовые теоретики, повидимому, обращают слишком мало внимания. 3)При третьей системе государство с одной стороны и общины с другой – вводят одни и те же виды налогов, но различной конструкции, причем они организуют их самостоятельно, применяя свои собственные правила и методы оценок, взимания и контроля. В данном случае налоги государственные и коммунальные сосуществуют параллельно, до известной степени как бы конкурируя друг с другом. Ярким примером такой отнюдь не стройной системы может служить наша дореволюционная система реальных налогов – поземельного, подомового и промыслового. На ряду с изложенной нами классификацией систем местного обложения существуют и многие другие. Напр., проф. Зелигман различает пять таких систем: раскладочную, надбавки, раздельность источников, отчисления, субсидии государства. Проф. Сиринов разбивает систему раздельности источников на полное разделение и смешанную систему, а субсидии и отчисления соединяет в одну систему. М.Иславин подводит систему местных финансов под три типа: английский (целевое обложение, сложившееся исторически), французский (искусственно построенный и характеризующийся государственным централизмом) и прусский (разграничение источников при коммунально-финансовой свободе). Рассмотрим вкратце отдельные виды налогов, чаще всего применяемые городскими коммунами, не касаясь пока советских налогов, которым будет посвящен особый раздел. а)Личные налоги. Личное обложение, в приложении к городскому самоуправлению, осуществляется как посредством самостоятельных подоходных и поимущественных налогов (Голландия, Дания, Швеция, Саксония, Соединенные штаты), так и посредством надбавок или отчислений от окладов государственного общеподоходного налога (во многих государствах). Кроме того, личное муниципальное обложение сохранилось еще кое-где в виде разного рода подушных сборов (Вюртемберг), сборов с прислуги (Италия) и квартирного налога (Франция), этого суррогата подоходного налога, занимающего среднее место между личными и реальными налогами. Самостоятельные подоходные или поимущественные налоги не могут быть рекомендованы для муниципалитетов в виду сложности организации соответствующего податного аппарата и часто встречающегося нахождения доходов и имуществ плательщиков вне данного города; учет этого широко распределенного, отнюдь не локализированного имущества и внегородских доходов горожан, очевидно, должен принадлежать не городу, а всему государству. Против надбавок к государственному общеподоходному налогу или же отчислений от него также приводятся весьма основательные возражения (проф. Гензель, Зейтман). Неравномерность в отношении различных городов здесь бросается в глаза. Действительно, города нехозяйственные, потребительного типа, и города, в которых живет богатая буржуазия (см. главу XII первой части), получают при надбавках или отчислениях от государственно-подоходного налога львиную долю ресурсов, а города индустриально-пролетарские, в которых большинство населения пользуется экзистенц-минимумом, почти ничего. Между тем именно последние города наименее благоустроены. С другой стороны, как правильно указывает Гр.Шрейдер, “подоходное обложение при современном его развитии в больших городах является наилучшим источником общинных финансов, и эти города с введением подоходного обложения быстро приходят в блестящее состояние”. Наконец, нельзя забывать и того, что прогрессивное подоходное обложение, по идее своей, является наиболее справедливым и демократическим, весьма эластичным и, как общее правило, оно признается непереложимым, т.е. не перекладывается на экономически слабые плечи. б)Реальные налоги. Из названных налогов поземельный налог может играть в городах сравнительно незначительную роль. Зато самостоятельные подомовый и промысловый налоги служат во многих государствах базисом муниципального бюджета. В Англии, напр., параллельные налоги на недвижимость, из коих каждый имеет свое специальное назначение, занимают основное место в муниципальном обложении. Эти налоги возникли и развились там исторически из “налога в пользу бедных”, считаются дополнительными к последнему и взимаются на одинаковых с упомянутым налогом основаниях. Коммунальные реальные налоги являются весьма продуктивными. Недвижимая собственность, как указывает П.Гензель, “может выносить поистине громадное податное бремя”. В Англии до войны ставки коммунального подомового налога иногда достигали 50% и выше валового дохода от недвижимости, а в 1921–1922гг. – до 115% наемной платы, давая в общей сложности коммунам 67 млн фунтов стерлингов, т.е. около 700 млн червонных рублей. Налоги на недвижимости могут исчисляться либо по действительной ценности, либо по доходности имуществ. Первое исчисление, получившее распространение в Германии, предпочтительнее, чем налог по доходности, ибо, во-первых, действительная ценность представляет собой более объективный и постоянный признак, чем валовой доход; во-вторых, обложение по ценности захватывает не только прибыльные имущества, но и барские особняки, незастроенные земли и т.п. Кроме того, дома с мелкими квартирами, как отмечает В.Н.Твердохлебов, имеют более высокую, сравнительно с ценностью, доходность, чем дома с большими и богатыми квартирами. Поэтому обложение на ценность понижает взимаемый с них налог и удешевляет мелкие квартиры. Особое значение для борьбы с земельной спекуляцией имеет налог на незастроенные земельные участки, практикуемый многими английскими, германскими и голландскими городами. Он имеет в виду побудить владельцев таких участков приступить к строительству, не выжидая повышения цен на землю. Существенным признаком коммунальных налогов на недвижимости является то, что при них не допускаются вычеты долгов. Действительно, местные расходы равно обогащают владельцев как задолженных, так и не задолженных. Впрочем, некоторые специалисты возражают как против указанного правила, почти всегда проводимого в положительных законодательствах, так особенно против приведенного нами мотива. Другая мотивировка правильно ссылается на то, что реальные налоги по самой идее своей могут относиться только к “вещам”, как таковым, и к их реальной ценности или доходности, долговые же отношения должны приниматься во внимание только в личном обложении. Коммунальные промысловые налоги существуют в разных видах и формах (общий налог на патенты, классный, раскладочный, сборы с развозного и разносного торга, с верховых животных, с трактиров, гостиниц, универсальных магазинов). Общее промысловое обложение с большим трудом проводится в городах, чем налоги на недвижимости, так как оно в меньшей степени стоит под знаком ограниченной территориальности. Деятельность современных промышленных предприятий часто выходит далеко за пределы данного города, а коммунальные услуги в доходах этих предприятий играют подчас совершенно ничтожную роль. Также весьма сложны и разнообразны методы коммунального промыслового обложения, вызвавшие обширную теоретическую литературу и многоликое практическое законодательство. В Англии облагаются лишь помещения торговых и промышленных предприятий по особой оценке, а именно с точки зрения того, сколько дали бы годовой наемной платы за такое помещение, именно как за помещение для данной промышленной цели, т.е. учитываются все находящиеся в нем приспособления, которые неразрывно связаны с данным предприятием. В других странах облагаются только промысловые патенты, т.е. разрешительные свидетельства на право торга и промысла, дающие весьма умеренные сборы. В третьем случае обложение проводится по размеру основного и оборотного капиталов предприятия и т.д. в)Налог на незаслуженный прирост ценности и специальное обложение. Названный налог (Wertzuwachssteuer), составляющий отдельный вид реальных налогов, был впервые успешно применен в 1898г. в германской колонии Киао-Чао, в 1904г. – во Франкфурте-на-Майне, затем в Кельне, Данциге, Эссене, Дортмунде, Киле и, после оживленной борьбы, в Берлине. К 1911г. его ввели уже свыше 200 прусских городов, и, наконец, приняли законодательства некоторых других стран (напр., Италии), причем этот новый вид обложения был встречен большинством катедер-социалистических теоретиков сочувственно, как “муниципальный налог будущего”. Мотивировка и сущность рассматриваемого типа обложения состоят в следующем. Отмеченный уже нами (в главе о городской ренте) необыкновенно быстрый рост ценности земель и строений в городах лишь отчасти и сравнительно редко объясняется затратами самих владельцев. Недвижимости растут в цене как бы автоматически вследствие стихийных экономических причин, а именно благодаря росту и уплотнению населения городов, в связи с усиливающимся спросом на городские земли и мелиоративной деятельностью городских самоуправлений, причем владельцы городских недвижимостей, по меткому выражению Джона Стюарта Милля, обогащаются “во сне”, т.е. совершенно незаслуженно, без малейших усилий с их стороны, расходов или риска. Величина и значение этого незаслуженного прироста ценности в крупных городах подчас весьма велики: так, по расчетам Дамашке, прирост ценности застроенных земель Берлина составил за последнюю четверть минувшего века не менее 3 млрд марок. Выдача рассматриваемого налога сводится к тому, чтобы изъять известную часть этого прироста из индивидуального владения и направить его в русло удовлетворения коллективнокоммунальных потребностей, согласно принципу “услуги-возмездия”. Практикуется это обложение чаще всего в форме налога на переход недвижимостей, настигая незаслуженный прирост ценности в тот момент, когда он реализуется в получаемой собственником цене за продаваемое им имущество. Прогрессивные ставки налога колеблются от 3 и до 30% незаслуженного прироста, в зависимости от величины прироста и давности владения. Впрочем, формы взимания налога и его конструкции могут быть весьма разнообразны. Налог на незаслуженный прирост ценности довольно продуктивен, покрывая в крупных городах и при значительных ставках до одной шестой городского бюджета; кроме того, он соответствует как принципу “услуги-возмездия”, так и принципу налогоспособности; наконец, финансовой теорией доказано, что он непереложим на более слабые плечи. К недостаткам данного обложения следует отнести неравномерность и постоянные колебания сумм, получаемых от него муниципалитетами, причем предложения и попытки ввести периодическое, из года в год повторяющееся обложение прироста ценности оказались неудачными. Несмотря на все достоинства данного типа обложения, как специфически муниципального, вполне соответствующего тому стихийному росту ценности городской земли, вызываемому коллективной работой, в которой собственники меньше всего принимают участие, буржуазия почти повсеместно сопротивляется введению налога на незаслуженный прирост ценности, называя его “социалистическим” и несправедливым. Отсюда – сравнительно незначительное распространение этого налога вне Германии. Специальное обложение является одним из более узких видов обложения того же прироста ценности. Это – прямое перенесение, в известной пропорциональной доле, тех муниципальных расходов на улучшения, которые приносят выгоду определенным группам городских жителей, на счет этих самых групп. Если город, напр., прокладывает новую улицу или бульвар, заводит трамвай, устраивает водопровод или канализацию, то он тем самым непосредственно увеличивает ценность прилегающих частновладельческих участков. Владельцы соответствующей земли (иногда незастроенной) опятьтаки обогащаются в соответствующих случаях совершенно без всяких усилий, риска и затрат, и возложение на них известной доли расходов муниципалитета представляется даже с точки зрения буржуазной теории вполне уместным и справедливым. В литературе Соединенных штатов неоднократно указывалось, что без широкого применения специального обложения были бы невозможны исключительно быстрый рост американских городов и поразительное развитие их благоустройства во всех его видах. В некоторых штатах специальные сборы на различные местные улучшения происходят добровольно и взимаются до производства этих улучшений, что выгодно как для муниципалитетов, так и для частных владельцев. Иногда взимание специальных сборов, проводимое в принудительном порядке, рассрочивается на несколько лет. Ставки специальных сборов весьма различны. До войны в Пруссии, по сведениям П.Гензеля, обычно возлагали на заинтересованных адъяцентов, т.е. владельцев прилегающих участков, 100% муниципальных затрат на проложение новых улиц, 90% – на устройство тротуаров, 60% – на новое замощение, 50% – на прокладку электрического освещения улиц, 25 марок твердой ставки за каждый метр проводимых водопроводных и канализационных труб и т.д. К недостаткам специального обложения относится трудность определить район или зону, в которой находятся заинтересованные недвижимости, что часто приводит и неравномерности обложения. В том или ином виде (напр., за очистку и содержание улиц, очистку труб и т.д.) специальные сборы существуют в городах почти всех стран и исчисляются по разнообразным внешним признакам. г)Налоги на потребление (косвенные). Как известно, косвенные налоги на потребление продуктов первой необходимости справедливо считаются самыми недемократическими налогами, часто падающими почти в равной мере на богача и на бедняка (напр., соляной налог). Они прямо удорожают продукты, ведут к их фальсификации, поощряют контрабанду и т.д. Однако многие городские общины, в виду быстрого роста коллективных потребностей по городскому благоустройству и необходимости их своевременно удовлетворить, с одной, стороны, а с другой – вследствие нежелания вводить, в виду классовых интересов буржуазии, слишком обременительные, а тем более прогрессивные ставки прямых налогов, все-таки широко пользуются косвенным обложением. В начале XXв., как указывает Дамашке, Штуттгарт и Карлсруэ покрывали из налога на продукты первой необходимости 25% своих расходов, Дармштадт – 33%, Нюренберг – 40%, Страсбург – 83% и Мец – 89% (!). К очень выгодной статье муниципального обложения, падающего на потребление, до сих пор принадлежат октруа, т.е. привратные акцизы или сборы с продуктов. Названные акцизы, имеющие средневековое происхождение, взимаются почти исключительно: 1)с предметов питания; 2)с предметов горения (дрова, уголь, керосин) и 3)со строительных материалов. Взимать привратные сборы с продукции самого города было бы нерационально, так как это запутало бы весь торговопромышленный оборот, создавая своеобразный и нелепый местный протекционизм. С другой стороны, демократические требования широких масс и еще больше требования аграриев заставляют отказываться от обложения продуктов питания: так, во Франции теперь воспрещено облагать хлеб, муку, молоко, масло, овощи, фрукты и соль; в Германии аграрии добились отмены октруа на зерновые продукты и мясо и т.д. Однако до сих пор муниципальные финансы Франции и Италии в значительной степени базируются на октруа. По сведениям Гр.Шрейдера, во Франции до войны из общего коммунального дохода в 800 млн франков в год (не считая Парижа) 280 млн давало октруа, а в Италии из общекоммунальных 600 млн лир падало на доходы от октруа до 160 млн. Имея в виду, что октруа касаются главным образом городов, соответствующие соотношения для муниципального хозяйства должны быть еще более показательны. Теория финансов повсеместно относится резко отрицательно к рассматриваемой системе, признавая, что она тормозит торговлю, падает главным образом на малоимущие слои населения, требует высоких, поглощающих по 40% сбора издержек взимания и вообще является крайне устарелой и самой вредной из форм муниципального обложения. Весьма много общего с октруа имеют так называемые “попудные сборы” с привозимых в город и вывозимых из него грузов по железным дорогам или водным путям. В дореволюционной России эти сборы имели чисто целевой характер и предназначались на сооружение и содержание подъездных дорог, по коим грузы провозились, причем сенатские разъяснения несколько расширили эту цель, разрешив городским общинам расходовать соответствующие суммы на все пути сообщения в пределах города. Как мы увидим ниже, попудный сбор играет свою важную роль и в советских местных финансах. С точки зрения теоретической, названные сборы разделяют все недостатки косвенных налогов, так как они являются как бы всеобщим обложением товарообмена и всецело перекладываются на потребителя. Однако в русских условиях, при недостаточности наших муниципальных финансов, попудные сборы следует признавать “необходимым злом”. Действительно, к их неоспоримым техническим преимуществам надо отнести то, что они способны легко и просто давать нашим обездоленным самоуправлениям значительные денежные суммы. П.Гензель причисляет к косвенным налогам также “налог на торгово-промышленный индивидуальный оборот”, который получил значительное распространение в послевоенное время как государственный налог. По сведениям Harris, в Австрии, во Франции и в Саксонии коммуны ныне получают от него отчисления; в Италии же, по декрету 30 декабря 1923г., коммуны получили свой собственный обширный прогрессивный налог на полный оборот плательщика (“a comprehensive graduated tax on the complete turnover of the taxpayer”). Хотя формально рассматриваемый налог едва ли может быть причислен к косвенным налогам, но по существу он разделяет многие их свойства, так как без труда перекладывается на своего “носителя”, т.е. потребителя. Наконец, к чисто коммунальным и главным образом муниципальным источникам дохода принадлежат налоги на роскошь в самом разнообразном их проявлении. Это – налоги на собак (очень распространенный вид муниципального обложения), на экипажи, автомобили (motor tax), велосипеды, яхты, моторные лодки, сборы с бильярдов, с реклам, с афиш и объявлений, со зрелищ и увеселений (театральных билетов), с музыкальных инструментов, с балконов и т.п. К другим мелким сборам относится сбор с приезжих, с похорон и т.п. Все упомянутые мелкие налоги и сборы обыкновенно занимают небольшое место в муниципальных бюджетах, но государство их охотно предоставляет коммунам, так как в системе государственных финансов, при незначительности фискального результата этих сборов и значительных издержек по их взиманию, установление таковых было бы нерациональным. I. Оптимальная организация муниципального обложения Набросанный нами краткий очерк муниципального обложения свидетельствует о необычайной и поразительной пестроте общей картины. Чуть ли не в каждой стране, при более или менее общей с другими странами экономической системе (господство и концентрация промышленного и финансового капиталов при фабричном производстве, денежно-кредитном обмене товаров и индивидуальном распределении прибавочной стоимости), имеется своя собственная система муниципального обложения, которая отличается от других систем не только в деталях, но и в выборе основной формы обложения. Действительно, как мы видели, в Англии города получают свои главные доходы от реального налога на недвижимости, органически выросшего из старинного налога в пользу бедных, и от правительственных субвенций, в Соединенных штатах – от реального налога, взимаемого по устарелой раскладочной системе, в Германии до 1919г. господствовал принцип: “личные налоги государству, реальные – коммунам” и, повидимому, предрешен возврат к этой системе, во Франции вся коммунальная система базируется на октруа и прибавочных сантимах, в Италии начинает играть серьезную роль собственный налог на оборот, в Испании такую же роль теперь играет персональный подоходно-поимущественный налог весьма оригинального типа, в Голландии и Дании господствующее место занимает собственный коммунальный подоходный налог, в Швейцарии и Австрии – система надбавок, в Бельгии – отчисления из коммунального эквализационного фонда. Аналогичное многообразие наблюдается и на территории одного и того же государства: в Германии, напр., в каждой провинции, в Швейцарии в каждом кантоне, в Северной Америке в каждом штате имеется в сущности своя сепаратная финансовая система. За исключением городов Франции, Италии и Бельгии, даже каждый отдельный город более или менее индивидуализируется в выборе источников обложения. Если от выбора источника мы бы перешли к рассмотрению податных и контрольных аппаратов, оценочных приемов, методов взимания, размера ставок, пределов экзистенц-минимума и т.п., то в конечном результате всего исследования усмотрели бы своего рода “итальянскую мозаику финансовых базисов, мавританский стиль финансовой архитектоники и персидский ковер финансовой ткани”. Становится ясным, что, при данной многоликой дифференциации явлений, искать упрощающих классификаций и спорить о них более чем бесполезно. Вместе с тем остается непонятным, почему, при данном экономическом строе и при данных более или менее общих для всех цивилизованных стран задачах благоустройства, финансовые теоретики оказываются бессильными выполнить свое прямое призвание, т.е. рекомендовать оптимальную организационную систему коммунальных финансов для данной эпохи с такой солидарностью, убедительностью и отчетливостью, чтобы их голос был услышан и принят во внимание повсеместно как законодателями, так и муниципальной властью? Мы думаем, что изложенная пестрота финансовых систем объясняется все той же стихийностью и индивидуалистическими устремлениями капиталистического процесса, а разногласия финансовой теории отчасти вызваны ориентацией теоретиков на различные общественные группировки. Напр., живучесть, а в некоторых случаях и защита октруа во Франции и Италии объясняется не только ролью сельского хозяйства в этих странах, но и явным нежеланием буржуазии опираться на реальное обложение и увеличивать прибавочные сантимы. Приведем в заключение раздела о муниципальном обложении, в самых общих чертах, мнения о наилучшей организации системы коммунальных доходов, высказанные наиболее авторитетными в настоящее время русскими специалистами по местным финансам и наш собственный взгляд на трактуемый кардинальный вопрос. В.Н.Твердохлебов находит, что система местных налогов должна строиться на прямом обложении, а именно на подоходном налоге и на реальных налогах. Общий подоходный налог может взиматься либо в форме ограниченных законом надбавок, либо в форме государственных отчислений из эквализационного фонда, распределяемого между местными союзами. Реальные налоги предпочтительно предоставить самоуправлениям не в надбавочной, а в самостоятельной форме, так как последняя форма позволяет приспособить эти налоги к местным экономическим особенностям. Кроме указанных форм, местным органам следует предоставить разные мелкие сборы – пошлины, налоги на роскошь, специальные сборы, не стесняя их в выборе указанных форм. П.Гензель, в свою очередь, рекомендует следующую продуманную систему местного обложения. Доходы местных союзов, согласно общему хозяйственному принципу, должны быть строго увязаны с их расходами, причем каждый приемлемый вид обложения, основанный на определенном начале, должен соответствовать той или иной основной категории местных расходов. Обязательные расходы государственно-общественного значения следует покрывать за счет личных налогов (общеподоходного, общепоимущественного), так как все граждане обязаны участвовать в указанных расходах, в зависимости от своей налогоспособности, а между тем только личные налоги способны строго учитывать эту последнюю. Расходы местнохозяйственного значения, поскольку в них можно учесть индивидуальную выгоду тех или иных групп населения, естественно покрываются пошлинами и специальными сборами, основанными на принципе “индивидуальной услуги – индивидуального возмездия”. Наконец, те расходы местнохозяйственного значения, которые нужны для всей общины и в которых трудно учесть индивидуальную выгоду, целесообразно покрывать за счет реальных налогов (подомового, промыслового, поземельного), так как эти расходы, увеличивая ценность земли, домов и оживляя торгово-промышленный оборот, в сущности возвращают населению суммы взятых с него реальных налогов, согласно принципу услуги-возмездия. В результате, П.Гензелем строится схема коммунального обложения. Характер расходного бюджета Виды обложения Принцип обложения 1) Расходы государственнообщественного значения Личные налоги (общеподоходный, общепоимущественный) По налогоспособности 2) Расходы местнохоз. значения (в коих можно учесть индивид. выгоду) Пошлины и специальные сборы Индивидуальной услуги – индивид. возмездия 3) Расходы местнохоз. значения (не покрытые по пункту второму) Реальные налоги (подомовый, поземельный, промысловый) Услуги – возмездия П.Гензель подробно останавливается далее на организации отдельных видов обложения, причем он допускает установление самостоятельных реальных налогов для коммун, но в видах уравнительности подоходного обложения, долженствующего равномерно покрывать, на всем протяжении государства, общегосударственные коммунальные расходы и требующего единообразного и технически мощного податного аппарата, он предлагает это обложение проводить в виде прибавок к государственному общеподоходному налогу или же дотационных отчислений из “фонда коммунальных субсидий”, пропорционально сумме издержек отдельных общин на предметы общегосударственного характера. Возражая против предоставления коммунам косвенного обложения в широком смысле, проф. Гензель, однако, допускает возможность, в видах подкрепления означенного коммунального фонда, отчисления в него известной части государственных косвенных налогов. С своей стороны, мы думаем, что против кратко изложенной нами системы проф. П.Гензеля, который по существу не расходится с В.Н.Твердохлебовым, трудно возражать, так как она дает достаточно мотивированное, логичное и стройное решение проблемы в пределах существующего социальноэкономического строя. Но мы бы еще раз настаивали на том, чтобы государство передавало реальные налоги общинам полностью, отменяя свои собственные реальные налоги. Параллельные, самостоятельно существующие налоги государственные и коммунальные, которые падают на один и тот же источник, требуют отдельных, дорого стоящих податных аппаратов, распыляют суммы, почерпнутые из этого в конце концов ограниченного источника, и вводят начало вредной конкуренции между союзами публичного характера, недопустимы. С другой стороны, наличие в полном заведывании и распоряжении коммун определенного важного и крупного налогового источника одно только и позволяет им правильно изучать и вести хозяйство, а равно изощриться в этом хозяйстве, что достигается только путем исчерпывающего делового опыта. По содержанию своему всякое городское хозяйство, достойное этого названия, сводится к перманентному сравнению получек и затрат, к изысканию и организации доходных источников – с одной стороны, и к выбору предметов расходов – с другой. Третий момент, а именно самое осуществление намеченных улучшений, относится уже не к экономике, а к технике хозяйства. Раз мы признаем принцип коммунального и в частности отграниченного городского хозяйства, то мы должны логическим образом предоставить городскому хозяину самостоятельно строить как доходы, так и расходы городской коммуны. Тот, кто заинтересован в расходах, естественно стремится обеспечить их наилучшей организацией и достижением наибольшей продуктивности местных доходных источников. Напротив, предоставляя городскому хозяину в готовом виде лишь определенный процент государственных отчислений, сваливающихся извне, или же самостоятельные, но недостаточные источники доходов и сводя всю его налоговую инициативу к робким ходатайствам перед центральными государственными учреждениями, мы никогда не создадим того, что требуется на местах настоятельнее всего, а именно – кадра опытных, самостоятельных и ответственных муниципальных распорядителей, умеющих вести городское хозяйство в полном его объеме и во всех его фазах. В виду сего и принимая во внимание, что существенным признаком и отличием всякого города является торгово-промышленный характер деятельности его населения и что главным материальнопредметным его базисом является совокупность строений, служащих для удовлетворения потребности в жилище, мы должны притти к заключению, что полная передача городским коммунам подомового и промыслового обложения напрашивается сама собой. Это есть то подлинное, кровное, продуктивное поле муниципально-финансового воздействия, которое должно быть подготовлено и разработано городским хозяином целиком и самостоятельно, в зависимости от поставленных им задач благоустройства. Нет сомнения в том, что городской хозяин сможет сделать это лучше, чем правительственный агент, так как объекты реального обложения в городе у него под рукой и близко ему знакомы. Известно, что оценки городских недвижимостей, которые являются краеугольным камнем подомового налога, не только у нас, но и на Западе, были всегда специфически коммунальным делом, которому подражала государственная практика, и самая теория оценок развилась в Германии и Англии как чисто коммунальная дисциплина (в России – земская). Наконец, передача городам полностью подомового и промыслового обложения имеет еще ту полезную сторону, что городское самоуправление становится прямо заинтересованным в интенсивном жилищном строительстве и развитии торговли и промышленности: оно сумеет поэтому нажать налоговый пресс как раз в меру, не нарушая жилищного и торгово-промышленного прогресса и в то же время используя в должной степени все возможности. Характерно, что такой рациональный и чисто муниципальный налог, как налог на прирост ценности земли, зародился и развился именно в Германии, как прямое последствие и дополнение вышеизложенной прусской реформы 1893г. Вообще удивительный расцвет прусских городов в конце прошлого и в начале нынешнего века, казалось бы, вполне подтверждает наши соображения, а все дефекты прусского закона и устарелые формы действовавших реальных налогов еще не могут сами по себе колебать выдвигаемого нами принципа. Не более убедительны и обычные ссылки на неравномерность и малую подвижность, свойственные реальным налогам, так как неравномерность может быть исправлена соответствующей комбинацией дополнительных доходных источников коммун (напр., размерами отчислений из общеподоходного фонда), а степень подвижности во многом зависит от технической конструкции реального обложения, и, напр., Рихард Кауфман приводит ряд способов сделать реальные налоги более подвижными и эластичными. Что же касается, наконец, ссылок на то, что “реальные налоги нужны самому государству”, то нельзя же забывать первостепенного значения местного и в частности городского хозяйства, в которых сосредоточены почти все производительные расходы на культуру, а также и того, что в целом ряде государств общая сумма государственных субсидий на нужды коммунального хозяйства значительно превышает суммы, получаемые государственным казначейством от реальных налогов. II. Прочие доходы городских самоуправлений а)Пошлины. Этот вид городских доходов весьма близок к специальным сборам и в немецкой литературе обычно рассматривается с ними совместно. Действительно, провести между пошлиной и специальным сбором четкую грань весьма затруднительно. Как известно, пошлина есть платеж гражданина за оказываемую ему государством или общиной услугу или, точнее (по определению Рихарда Кауфмана), такой доход финансового хозяйства, который взимается с отдельных лиц (а не со всех, подобно налогам) как особый долевой взнос. По общему правилу, упомянутый платеж должен соответствовать себестоимости оказанной услуги, и поскольку он превышает ее, пошлина в данной своей части превращается в доход, имеющий до известной степени налоговый характер. В современном городском хозяйстве Запада пошлины получили огромное распространение, и количество платных услуг, оказываемых гражданам муниципалитетами, с каждым годом продолжает увеличиваться. По характеру оказываемых услуг муниципальные пошлины делятся на два вида: пошлины судебноадминистративные и пошлины за услуги, оказываемые гражданам городскими предприятиями, сооружениями и учреждениями. К первому виду относятся пошлины за совершение административных актов, за выдачу лицензий, за право пользования мерами и весами, сборы с аукционных продаж имущества, прописочный сбор и т.п.; некоторые авторы не совсем правильно относят к пошлинам пени, штрафы и т.п. Ко второму виду могут быть отнесены плата за учение и лечение в муниципальных школах и больницах, плата за услуги трамвая, боен, водопровода, канализации, телефона, электричества, газа (некоторые авторы услуги муниципальных предприятий не относят к пошлинам), плата за пользование городскими сооружениями – мостами, плотинами, переправами, доками, шлюзами и даже мостовой. Напр., в Германии во время войны и вплоть до ноября 1923г. было разрешено взимать пошлины за пользование мостами и дорогами. Несмотря на все разнообразие и всю многочисленность муниципальных пошлин, их роль в городских бюджетах сравнительно скромна, так как муниципальные предприятия, в случае осуществления ими пошлинного принципа, остаются бездоходными, а поскольку предприятие начинает приносить доход, пошлина за услуги этого предприятия получает характер косвенного налога. С другой стороны, за последнее время некоторая часть муниципальных учреждений, услугами коих часть населения пользуется бесплатно, начинает заменять пошлинный принцип принципом чистого расхода. Эти последние вопросы тесно связаны с тарифной политикой муниципалитетов, которая будет рассмотрена нами особо в разделе о методах городского хозяйства. б)Пособия государства городским самоуправлениям. Пособия или субсидии государства местным союзам, а в частности и городским самоуправлениям, как один из важнейших способов финансирования коммун, получили за последние десятилетия всеобщее признание и широкое распространение почти во всех цивилизованных странах, породив богатую литературу и приведя к созданию специальной теории субсидий. Ближайшей причиной, содействовавшей развитию государственных пособий коммунам, было явление, отмеченное еще известным экономистом Нейманом и позднее Рейценштейном, а именно централизация государственных доходов (вызванная главным образом концентрацией капитала и господством финансового капитала в его национальном значении) при децентрализации государственных расходов. Почти все расходы на культурные нужды населения сосредоточивались в руках коммун с присоединением растущего количества общегосударственных расходов, обязательных для общин: поэтому коммунальный бюджет имел тенденцию расти быстрее государственного. С другой стороны, в большинстве случаев все главные налоговые источники концентрировались в руках государства. Для ликвидации упомянутого недопустимого несоответствия оставался единственный путь, а именно финансовая помощь коммунам со стороны государства, которая часто одна только позволяла коммунам выполнять правильно и без дефицитов возложенные на них важные задачи. Стоя на почве государственной теории самоуправления, при несомненной однородности и солидарности интересов государства и коммун, невозможно отрицать принципиальную допустимость помощи местным союзам со стороны государства, часть которого они составляют. Кроме того, государственные субсидии 1)позволяют даже самым бедным коммунам, как городским, так и сельским, удовлетворять общественные потребности хотя бы в минимальной норме, 2)позволяют более или менее равномерно распределять финансовые средства между коммунами и 3)дают возможность государству воздействовать в смысле желательного для него развития тех или иных отраслей коммунального хозяйства. К недостаткам государственных субсидий особенно чувствительным в недемократических государствах с преувеличенной правительственной опекой над самоуправлениями, относится тот факт, что пособия до известной степени умаляют самостоятельность самоуправлений. В дореволюционной России это соображение для некоторых авторов и практических деятелей было решающим: кое-где у нас отказывались обращаться к помощи правительственных субсидий согласно лозунгу “timeo Danaos et dona ferentes” (боюсь данайцев, даже когда они приносят дары). Впрочем, даже в Англии государственные субсидии, почти всегда обусловленные стеснительными условиями, ставят коммуны в подчиненное положение относительно центрального правительства. Классификация государственных субсидий может быть проведена по различным признакам. Основным делением принимается деление субсидий на дотации и субвенции. Под дотациями мы подразумеваем ссуды без определенного назначения, распределяемые по каким-либо внешним признакам (по количеству городского населения, размерам территории городской коммуны, по сумме поступлений тех или иных налогов, особенно же подоходного налога). Под субвенциями подразумевается целевое финансирование, связанное с участием государства в каких-либо расходах коммуны. Дотации имеют некоторые присущие им неудобства, а именно трудность эквализировать распределение государственных субсидий по внешним признакам, невозможность воздействовать на муниципальное хозяйство в желательном направлении, укоренение среди самоуправлений привычки рассчитывать на безусловную помощь со стороны государства во всех случаях и т.д. Впрочем, дотации иногда технически неизбежны (напр., в случае составления коммунального фонда субсидий, образуемого посредством периодических и твердых отчислений от каких-либо определенных налоговых поступлений) и меньше связывают самоуправления, предоставляя им выбор предмета расходов. Субвенции, предпочтительно рекомендуемые теорией местных финансов, непосредственно подкрепляют избранную отрасль городского хозяйства государственными средствами и поэтому способны регулировать коммунальное хозяйство сообразно с видами правительства. Нет никакого сомнения в том, что при плановом хозяйстве, особенно же проводимом в общегосударственном масштабе, субвенционный принцип оказывается единственно пригодным, что с 1924г. признано и советской властью, решительно ставшей на путь субвенций. По признаку продолжительности государственные субсидии разделяются на периодические и единовременные, а по назначению их – на общие и специальные (т.е. на какое-либо заранее обдуманное сочетание задач или на одну предуказанную конкретную задачу). Источником субсидий могут быть либо общие средства государственного казначейства, причем величина субсидий определяется той или иной твердой денежной суммой, либо отчисления от избранных для того капиталов, имуществ, а чаще всего податных поступлений. В свою очередь, процентные отчисления могут производиться либо с суммы налоговых поступлений в каждой данной коммуне, либо независимо и непропорционально таким местным поступлениям; в последнем случае образуются центральные зквализационные фонды для коммунальных субсидий, которые распределяются между местными союзами по самым разнообразным и часто весьма сложным основаниям. В классической стране государственных субсидий – Англии – практикуется как дотационная, так и субвенционная система, но субвенции гораздо более развиты: в первую очередь они идут на народное образование, затем на санитарное, дорожное дело и т.д. Общая сумма пособий в Англии и Уэльсе, по сведениям В.Н.Твердохлебова, составляла в 1920/21г. 76,66 млн фунтов стерлингов, из коих 37,5 млн падало на народное образование. В Германии реформа 1920г. лишила общины как реальных налогов, так и надбавок к подоходному налогу, но им взамен были предоставлены отчисления от имперских прямых налогов и налога на оборот и надбавки к областным реальным налогам, а также субвенции на выплату жалования коммунальным служащим, на народное образование и на общественное призрение. Народное образование как коммунальное дело получило в 1924г. до 260 млн марок субсидии, а общественное призрение – 790 млн марок. Во Франции государственные субсидии в 1922г., по данным М.А.Сиринова, достигли около 10%, всего бюджета. Таким образом, мы видим, в каких широких пределах осуществляется государством на Западе помощь коммунальному и в частности муниципальному хозяйству (в Англии свыше 60% общей суммы государственных субсидий в конечном счете получают города). Однако всецело строить местную систему финансов на государственных субсидиях, как это неоднократно предлагалось, было бы серьезной ошибкой по мотивам, нами уже подробно высказанным. в)Доходы от муниципальных предприятий. Упомянутые доходы муниципалитетов тем отличаются от предыдущих, что в них содержатся элементы как публичнохозяйственных, так и частнохозяйственных отношений. Хозяйственная сила муниципальной единицы здесь покоится на двояком основании: на праве собственности и пользования средствами производства и своим имуществом, т.е. на имущественной правоспособности, а с другой стороны – на применении данных коммуне публичноправовых полномочий в финансовой области, т.е. на применении финансовой власти. Доходы от муниципальных предприятий более или менее крупных городов, а равно от предприятий, сданных городами в концессию или в аренду, занимают видное, а иногда даже господствующее место в доходных бюджетах городских самоуправлений. Распределение этих доходов между отдельными городами весьма неравномерно. Все зависит от степени предприимчивости, опытности и умения городских хозяев, с одной стороны, и от системы эксплуатации предприятий – с другой. В иных случаях предприятия дают дефицит вследствие нерациональной постановки дела, в других же, более частых, случаях предприятия убыточны или бездоходны вследствие намеренного применения бесплатности услуг (принципа чистого расхода) или же пошлинного принципа, т.е. искусственной бездоходности общественнополезного предприятия (низкие тарифы за коммунальные услуги, лишь окупающие себестоимость и амортизацию). Упомянутые принципы, входящие в понятие муниципального социализма, а равно все вопросы, касающиеся городских предприятий (тарифы, амортизация и т.д.), будут нами рассмотрены в разделе о методах хозяйства. г)Доходы от муниципальных имуществ. В приведенном пункте мы подразумеваем те доходы, которые город получает, как субъект частнохозяйственных прав, путем коммерческой эксплуатации своих имуществ, хотя он и не обращает эти доходы в частнохозяйственную прибыль, а пользуется ими, как и в предыдущих случаях, для осуществления публичных, общественнополезных целей, а именно задач городского благоустройства. К городским имуществам, могущим приносить частнохозяйственный доход, следует отнести земли, леса, недра (в горнопромышленных областях), доходные дома, ценные бумаги и некоторые оброчные статьи (не относящиеся к специальным сборам или пошлинам), а именно охота (в сибирских городах), рыбная ловля (в так называемых рыбачьих поселках) и т.п. Из перечисленных имуществ скольконибудь серьезную роль в городском доходном бюджете играют (в Германии), или могут играть (в дореволюционной России) земельные и лесные имущества. В СССР, как мы укажем ниже, ребром стоит вопрос о муниципализированном фонде, который, при его неудовлетворительной современной эксплуатации, имеет, без сомнения, колоссальные перспективы. Крайняя неравномерность тех финансовых результатов, которые падают на долю отдельных стран и отдельных городов от эксплуатации собственных недвижимых имуществ, проявляется еще более рельефно в данном случае, чем в предыдущем. Здесь первую роль играет в каждом городе размер недвижимой собственности города относительно количества его жителей и, кроме того, все то же хозяйственное умение. Что же касается принципов муниципального социализма, то они в деле эксплуатации недвижимых имуществ почти никогда не выявлялись, так как городские земельные или лесные имущества, доступные эксплуатации, обычно лежат вне городской черты, и многие города привыкли проводить “муниципальный социализм” в отношении своих жителей за счет прибавочной стоимости, усиленно выжимаемой в другом месте. За последние десятилетия городские имущества эксплуатировались особенно успешно в Германии, и мы приведем в этой сфере весьма любопытные данные, которые хотя и имеют в настоящее время лишь исторический интерес, но они весьма характерны для недавнего еще периода капиталистического развития и ярко выяснят один забытый, но в высшей степени поучительный уголок городского хозяйства. В 1892г. А.Дамашке, известный основоположник муниципальной науки, по поручению союза немецких земельных реформаторов произвел анкету среди 59 общин (ответивших на анкету) о влиянии коммунальной земельной собственности на общинные финансы. Результаты анкеты получились неожиданные. Оказалось, что 34 германских города и городка не взимают никаких налогов, так как все их коммунальные потребности покрываются за счет прибыли с недвижимых имуществ. В некоторых городах и общинах эта прибыль настолько велика, что распределяется между гражданами. Так, община Клингенберг (в Нижней Франконии) выдает ежегодно каждому гражданину 300 марок наличными, три сажени дров и 50 вязанок соломы. Граждане городка Гаттена (Рейхсланд) получают даром все школьные принадлежности и учебники и, сверх того, довольно большие суммы из общинной кассы. Город Юксен (Саксен-Веймар), ведущий лесное хозяйство, бесплатно раздает каждой семье дрова и лес на постройку дома. В Гальтерне (Вестфалия) каждый гражданин получает клочок земли в шестилетнее безвозмездное пользование, воз дров и 40 марок ежегодно наличными. В Рантуме (на Зильте) каждая семья без всякого труда получает ежегодно из кассы 500–600 марок. В городе Фрейденштадте (Вюртемберг) 33 тысячи марок распределяются ежегодно между гражданами. Такое же положение в общинах Трейсе, Гернсгейме, Зейбергене, Майнфлингене, Дорнштете (гражданам ежегодно раздаются до 50 тысяч марок). В других странах раздача денег, земли и леса не практикуются, но прибыльная эксплуатация городских имуществ позволяет муниципалитетам предоставлять гражданам бесплатно муниципальные услуги: так, итальянские города Беневенто, Губбио и Нари даром отпускали очищенную воду; шведский город Орса, получающий крупный доход от продажи леса, имеет бесплатный трамвай и телефон, а Мессина, по сведениям В.Тотомианца, в течение 1901г. открыла 6 муниципальных хлебных лавок, где даром раздавался хлеб за счет выгодной эксплуатации земельных имуществ. Приведенных примеров не следует переоценивать, как это делает В.Ф.Тотомианц: это лишь исключения, указывающие на крайне неравномерное распределение имуществ между малонаселенными, но подчас богатыми городскими общинами, что весьма характерно для капиталистического строя. Из крупных городов мира мы знаем только столицу Шотландии Глазго, которой, благодаря ее рационально эксплуатируемым имуществам и предприятиям, удавалось долгое время жить без всяких муниципальных налогов и в то же время наилучшим образом обеспечивать коммунальные потребности. Наконец, едва ли можно одобрять, как это делает А.Дамашке, обращение муниципальных денежных средств в частный доход отдельных граждан города независимо от труда. Самый поверхностный анализ показывает, что здесь мы имеем дело не с “коммунальным социализмом”, а просто с незаслуженным обогащением городского мещанства за счет прибавочного труда работников земли и леса. Общая доля местных доходов, падающая на эксплуатацию коммунальных имуществ на Западе, весьма невелика. В Англии она составляет не более 2,4% местных доходов, и города, окруженные со всех сторон монопольной собственностью лэндлордов, лишены возможности расширять свои предприятия. Французские города, благодаря ошибочной земельной политике Великой революции, растеряли большую часть своих земель. Дореволюционные русские города, владевшие, крайне неравномерно распределенной, но подчас исключительно крупной земельной собственностью (Рига – 98 тысяч десятин земли, Саратов – 50000 и т.д.), могли бы развить рациональное сельское хозяйство, но, как общее правило, земельное их хозяйство велось крайне неудовлетворительно: не было ни точных сведений о количестве владений, ни инвентаризации, ни мелиораций. Земли частью распродавались без всякого плана, частью расхищались и в лучшем случае отдавались крестьянам в аренду по низким ценам под экстенсивную, а подчас и хищническую обработку. Несмотря на это, эксплуатацией своих значительных имуществ русские города в 1912г. покрывали до 11,4% своего бюджета. Образцовую во многих отношениях земельную политику начинает вести за последнее время Германия (см. мой специальный курс городского хозяйства, раздел о земельной политике). Что же касается эксплуатации недвижимых имуществ в СССР, то этому вопросу будет посвящен ниже отдельный параграф. д)Натуральные повинности. Наш очерк муниципальных доходов был бы неполным, если бы мы не упомянули об одном “доходе”, который хотя и не имеет денежной формы, но еще устанавливается кое-где муниципалитетами как пережиток старых условий и отношений. Мы говорим о натуральных повинностях граждан в отношении тех или иных отраслей городского хозяйства. Под натуральными повинностями подразумевается принудительное исполнение гражданами в пользу городской коммуны определенных действий или работ. К натуральным повинностям муниципального типа относится участие в работах по сооружению или ремонту дорог, мостовых, тротуаров, по перевозке необходимых продуктов и материалов (подводная повинность) и т.д. Наиболее яркий пример натуральных повинностей, еще сохранившихся в коммунальной практике, дает Франция, где общины пользуются правом требовать от каждого жителя лично и от членов его семьи участия в работах по исправлению главных шоссе (в течение трех дней в году) и сельских дорог (в течение одного дня). Равным образом и в дореволюционной России существовали в довольно широком размере натуральные повинности земские (напр., подводная) и городские (мостовая, квартирная, дежурства дворников и т.п.). Натуральные повинности были широко распространены в средние века, и тогда они имели полное оправдание, так как при мало развитом денежном хозяйстве население не могло уплачивать денежных налогов в потребном для коммун количестве. В настоящее время муниципальная теория относится к названным повинностям определенно отрицательно в виду непродуктивности подневольного труда, трудности установить равномерные раскладки натуральных повинностей и, наконец, тех перманентных уклонений от выполнения таковых, с которыми, как показывает опыт, вести борьбу почти невозможно. Натуральные повинности отмирают теперь сами по себе, так как там, где они еще сохранились, население привыкло от них откупаться. Но муниципальные программы, в свою очередь, повсеместно требуют переложения натуральных повинностей, что вполне отвечает современным экономическим условиям, обеспечивая продуктивное исполнение работ и нормальную отчетность. При социалистическом строе, когда денежное хозяйство отомрет, идее натуральных трудовых повинностей принадлежат, конечно, широкие перспективы, но те трудовые повинности, надлежащим образом разработанные и приведенные в соответствие с новейшими условиями производства, будут иметь весьма мало общего с их современной постановкой и раскладкой. Нельзя не отметить, что опыт военного коммунизма в этом деле в РСФСР дал до сих пор только отрицательные результаты. ГЛАВА СЕДЬМАЯ МУНИЦИПАЛЬНЫЙ КРЕДИТ 1.УСЛОВИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ПРОБЛЕМЫ В конце прошлого века известный экономист Ад.Вагнер на заседании Общества социальной политики обмолвился нашумевшим в свое время крылатым словечком: “Благоустройство городов прямо пропорционально их задолженности”. Лет через двадцать после этого выступления ту же приблизительно мысль повторил М.Андлер в своей солидной книге о городском кредите, заявив, “что производительные займы – благословение, а бесплодная бережливость – проклятье”. Как ни парадоксальны, на первый взгляд, приведенные заявления, тем не менее они действительно соответствуют фактам: развитие муниципального кредита и самое широкое использование его городами, при соблюдении некоторых условий, сильно способствуют городскому хозяйству и благоустройству, а “тяжелое” бремя долга, падающее на коммуну, в большинстве случаев является не отрицательным признаком, как полагали в старину, а, наоборот, показателем благоприятным. Это любопытное явление станет понятным после беглого ознакомления с теорией муниципального кредита. Мы уже указывали, что для городского хозяйства чрезвычайно важно постоянное сохранение финансового равновесия, а именно, с одной стороны, перманентное развитие финансовых сил коммуны соответственно усложняющимся задачам благоустройства, а с другой – приспособление этих задач к финансовой платежеспособности городского самоуправления. Отсюда – общее правило: “обыкновенные расходы коммуны должны быть покрываемы обыкновенными ее доходами”. Ясно, что те регулярно повторяющиеся расходы, которые обслуживают нормальную текущую жизнь городского самоуправления, не могут и не должны покрываться с помощью чрезвычайных финансовых средств и путем распределения бремени на несколько финансовых периодов. Регулирующая власть государства даже в классической стране коммунальной независимости (Англии) зорко следит за соблюдением этого правила, нарушение коего уже не раз приводило к хозяйственным неурядицам. Совершенно иначе обстоит дело в случае чрезвычайного, т.е. регулярно не повторяющегося и притом значительного расхода городского самоуправления, напр., на устройство нового муниципального предприятия. Ясно, что обыкновенные коммунальные доходы, при их строгой ограниченности и твердом назначении, фактически не в состоянии покрыть подобный чрезвычайный расход, и здесь приходится волей-неволей прибегать к изысканию чрезвычайных доходных источников, согласно правилу: “чрезвычайные расходы коммун должны быть покрываемы за счет их чрезвычайных доходов”. Как указывает Р.Кауфман, покрытие чрезвычайных расходов городских самоуправлений может быть осуществляемо одним из следующих четырех способов: 1)отчуждением имущества, 2)заблаговременным накоплением фондов, 3)безвозвратным пособием со стороны государства или вышестоящего коммунального союза и 4)путем займа, т.е. использованием кредита. С точки зрения правильной муниципальной политики, первый способ не может быть рекомендован, так как, отчуждая имущество, община тем самым умаляет свою финансовую и хозяйственную силу. Действительно, чрезвычайный расход обыкновенно делается с целью внести в коммунальное благоустройство какуюто новую ценность, и если коммуна покрывает его отчуждением равноценности, то она в хозяйственном отношении ни на иоту не подвигается вперед. Кроме того, далеко не всегда удается выгодно отчуждить имущество как раз в нужный момент. Второй способ, т.е. заблаговременное накопление фондов, был обычным средством покрытия чрезвычайных расходов до возникновения кредитного хозяйства и до господства муниципального обложения. В настоящее же время считается недопустимым переобременять данное поколение граждан налогами во имя тех благ, которые получат будущие поколения, тем более, что ни время, ни величина предстоящих чрезвычайных расходов заранее неизвестны. Далее, как показывает опыт, никакое значительное накопление свободного капитала в наше время усиленного роста коллективных потребностей коммунам вообще не удается; наоборот, сплошь и рядом им приходится допускать дефициты и отказываться от образования даже таких полезных фондов, каким является фонд амортизационный. Наконец, если даже община умудряется систематически делать нужные отчисления и воздерживаться от израсходования фонда на другие нужды, все-таки накопление фондов, до сих пор рекомендуемое некоторыми авторами (Гейнле), нерационально потому, что при этой системе, столь не соответствующей нашей динамической эпохе, приходится ждать проектированных улучшений в течение десятков лет. Что же касается третьего способа, то он от воли городских самоуправлений совершенно не зависит, и ни государство, ни тем более вышестоящие союзы отнюдь не склонны выдавать крупные безвозвратные пособия на чрезвычайные расходы коммун, в особенности же на капитальное оборудование прибыльных предприятий. В результате, у коммун фактически остается лишь одно главное средство покрывать чрезвычайные расходы: это – заключение займов, т.е. обращение к муниципальному кредиту. 2.ИСТОРИЧЕСКИЕ СВЕДЕНИЯ Города выступали в качестве заемщиков уже много веков тому назад, но в то время муниципальный кредит государственным законодательством еще не регулировался. Среди должников известного средневекового банкирского дома Фуггеров в 1553г. числился, напр., город Антверпен, заключивший свой заем без всякого разрешения свыше. В эпоху национальных монархий короли не только не ограничивали кредитных вожделений городов, но иногда сами заставляли города давать за них гарантию банкирам для финансирования военного дела. Революционный Париж конца XYIII столетия неоднократно искал ссудные капиталы и в конце концов выпустил свои собственные векселя-боны, пользовавшиеся большим доверием, чем дискредитированные в то время государственные бумаги. Упомянутый старинный кредит городов, сравнительно незначительный по своим размерам и не нормированный государством, носил преимущественно потребительский и чисто случайный характер. Лишь в середине прошлого века, т.е. вместе с интенсивным развитием капитализма, спрос на ссудные капиталы со стороны городов начинает прогрессировать с каждым годом, причем он вызывается уже мощными производительными потребностями и строго регулируется правительствами. Города становятся крупными предпринимателями, сосредоточивая в своих руках общеполезные предприятия, требующие громадных сооружений, постройка и содержание которых, в свою очередь, требуют крупных капиталов. Между тем городские коммуны, по общему правилу, располагают свободными капиталами в гораздо меньшей степени, чем государство, а подчас даже в меньшей степени, чем отдельные частные капиталисты. Поэтому городским самоуправлениям все чаще приходится обращаться к общим ресурсам денежного рынка и заимствовать оттуда необходимые средства. Указанный процесс развития муниципального кредита принимал в прошлом веке с каждым десятилетием все более интенсивный характер и достиг своего кульминационного пункта перед империалистической войной. В Великобритании задолженность городов и других местных союзов, по данным официального статистического сборника, выражалась в следующих цифрах: К концу 1901/1902 бюджетного года 406,5 млн фунтов стерл. (более 4 млрд рублей) ” 1905/1906 ” 557,0 ” ” 1909/1910 ” 620,3 ” ” 1913/1914 ” 651,8 ” Из общей суммы в 651,8 млн на долю Англии и Уэльса приходилось 562,6 млн фунтов стерлингов, причем 310 млн ушло на устройство водопроводов, снабжения электричеством, газовых заводов, бань, кладбищ, ночлежных домов, рынков, трамваев и транспортно-водных сооружений. По отдельным крупным городам задолженность распределялась так: Задолженность больших городов Великобритании в 1905/6г. Города Долг в тыс. фунтов стерл. Доля на 1 жителя Лондон 109929 23 Глазго 17584 21 Ливерпуль 14870 20 Манчестер 22521 35 Бирмингам 16986 31 Лидс 12277 26 Шеффильд 8798 19 Дублин 2514 6 Непосредственно вслед за Англией по размерам коммунальной задолженности шла Германия. Общий долг германских общин на 1 января 1914г. составлял свыше 8 1/2 млрд марок, причем на города падало вчетверо больше долга, чем на сельские общины. Задолженность французских общин, за исключением Парижа, имевшего перед войной 2387216295 франков долга, была гораздо менее значительной, и на душу населения там падало не более 125 франков. Еще ниже был уровень общей коммунальной задолженности в Италии (50 лир на душу), если не считать долгов таких городов, как Рим (217012 тыс. лир долга в 1909г.), Неаполь (162312 тыс. лир) и Милан (98450 тыс. лир). Наконец, самой низкой являлась общая коммунальная задолженность в дореволюционной России (около 5 рублей на душу населения), так как земства, а тем более волости, прибегали к кредиту сравнительно редко, а долгосрочными облигационными займами вовсе не пользовались. Что же касается муниципального кредита в СССР, то мы ему посвятим ниже особый раздел. 3.ОБЪЕМ МУНИЦИПАЛЬНО-КРЕДИТНЫХ ПРАВ Таким образом мы усматриваем, что коммунальная задолженность, в которой главную роль играют долги крупных городов, к началу XXв. уже успела принять значительные размеры, а по объему своему в Англии приблизиться к размерам государственного долга. С тех пор коммунальный кредит продолжал развиваться в усиленном темпе. При данных условиях финансовая политика государств была естественно заинтересована в том, чтоб в возможно большей степени влиять на организацию и регулирование названного кредита за счет кредитной свободы местных самоуправлений. Есть еще весьма важное соображение в пользу ограничения самостоятельности коммун в кредитной сфере. Ясно, что всякий заем поглощает финансовые ресурсы позднейших финансовых периодов, так как часть доходов этих последних должна быть затрачиваема на уплату процентов и погашения. Поэтому данный состав муниципального совета, принимающий на себя долгосрочные долговые обязательства, в значительной степени связывает не только свое, но и будущие, даже еще не родившиеся поколения граждан. Неосмотрительная кредитная политика одного только состава муниципалитета, игнорирование им правил, установленных как научным, так и практическим путем, могут скомпрометировать городское хозяйство на много лет. Вот почему муниципальные законы почти повсюду стремятся обставить заключение местных займов всеми возможными предосторожностями. Например, в Англии, постановление о займе – единственный предмет коммунальной компетенции, требующий санкции правительства (в большинстве случаев – министра народного здравия), если только местный союз не получил специального права заключать займы согласно местному парламентскому акту. Проект нового займа рассматривается министром по существу, с точки зрения его целесообразности и соответствия закону, нормирующему величину займа (в городах теперь не свыше двойной суммы их годовой доходности), сроки (20–60л.), формы погашения и т.п. Во Франции коммунальные займы не свыше чем на 30 лет и определенной максимальной величины (по отношению к прибавочным сантимам) заключаются свободно, в случаях же превышения указанных норм требуют санкции префекта, а иногда и Государственного совета (т.е. высшего органа надзора). В Соединенных штатах никакой правительственной санкции для заключения коммунальных займов не требуется, но устанавливаются максимальные пределы как сроков, так и размеров займов. Так как большинством северо-американских городов эти пределы уже достигнуты, то развитию муниципального кредита там поставлено серьезное препятствие. В Канаде требуется одобрение коммунальных займов избирателями с одной стороны и губернатором – с другой. В Бельгии вопрос о займе обсуждается на публичном заседании коммунального совета после специальной анкеты среди населения. Решение совета передается на рассмотрение особого органа надзора – “постоянной депутации” – и должно получить одобрение короля во всех тех случаях, когда размеры займа превышают одну десятую общей доходности коммуны или же сумму в 50 тысяч франков. В Испании для одобрения городского займа требуется референдум избирателей. В Норвегии все коммунальные займы, заключаемые на срок свыше 5 лет, требуют утверждения короны. Одним словом, мы видим, что повсеместно проводятся ограничения муниципально-кредитных прав, принимающие самые разнообразные формы. 4.ХАРАКТЕРИСТИКА И ПРИНЦИПЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО КРЕДИТА В виду важного значения кредита в коммунальном, а особенно городском хозяйстве, муниципальная практика и основанная на ней теория пришли чисто эмпирическим путем к установлению известных признаков муниципального кредита и тех принципов, которые должны применяться в рассматриваемой области. Коснемся каждого из них отдельно. а)Хотя теоретически те случаи, которыми вызывается обращение муниципалитетов к кредиту, весьма многочисленны и разнообразны, на практике мы в встречаемся чаще всего с двумя из них: 1)с восполнением случайного бюджетного дефицита и 2)с устройством нового муниципального учреждения, сооружения или предприятия. Первому случаю соответствует краткосрочный и сравнительно ограниченный заем (обычно легко разрешаемый городу и без труда им реализуемый) и второму случаю – долгосрочный и сравнительно крупный заем. Так как современное городское хозяйство (особенно же больших городов) всецело базируется на общеполезных муниципальных учреждениях и предприятиях, а последние, как уже было указано, финансируются почти исключительно за счет займов, то муниципальный кредит в настоящее время перестает быть только “средством покрытия чрезвычайного расхода”, а делается нормальным и необходимым средством ведения хозяйства. Правда, расходы по устройству каждого нового предприятия не повторяются регулярно, но муниципальных предприятий и учреждений в каждом городе много, и после окончания срока действия одного займа часто требуется заключение нового займа для возобновления и расширения предприятия. Таким образом возникает целая система займов, составляющих в городахгигантах миллиардные суммы, которые с течением времени отнюдь не обнаруживают тенденции сокращаться, а, наоборот, продолжают быстро возрастать. Отсюда ясно, что муниципальному кредиту свойствен в общем и целом признак долгосрочности, отвечающий продолжительной службе городских предприятий или сооружений, а краткосрочные займы, служащие для удовлетворения кратковременных потребностей, как правило, играют в городском хозяйстве совершенно второстепенную роль и сравнительно мало интересны для проблемы муниципального кредита. б)Вторым признаком, который в то же время является и руководящим принципом муниципального кредита, является его ярко выраженный индивидуально-целевой характер. Если бы муниципалитеты покрывали посредством займов часть своих текущих расходов на разные нужды или ежегодно восполняли бы путем кредита свои хронические дефициты, то такое поведение повело бы к еще большей дефицитности хозяйства (дефицит + процент по займу) в возрастающей прогрессии. Поэтому каждый городской заем должен иметь свое определенное назначение, свою строгую целевую установку, и все условия займа должны этой установке соответствовать. Назначением займа не должно быть покрытие расходов по содержанию городских учреждений, сооружений и предприятий или даже по покрытию капитальных затрат, если потребность в них возникает ежегодно. Одним словом, из сферы муниципального кредита, как это явствует из раздела 1 настоящей главы, должны быть принципиально исключены все регулярные расходы городской коммуны, которые, по общему правилу, включаются в нормальный городской бюджет и покрываются из обыкновенных источников. Равным образом осуществление той цели, ради которой заключается заем, не должно отсрочиваться на много лет после реализации займа, так как иначе реализованные суммы долгое время лежали бы праздно на текущих счетах или в срочных вкладах, и соответствующие проценты не могли бы всецело покрывать процентов по займу. По общему правилу, принятому теорией, цель, ради которой заключен заем, должна быть осуществлена по крайней мере в течение ближайших пяти лет после его реализации. Переходя к рассмотрению тех предметов, для которых могут быть заключены и обычно заключаются займы, мы можем разделить их на три группы. Первая группа: трамвай, водопровод, газовый завод, городской общественный банк и другие предприятия и имущества, приносящие доход, из которого город не только покрывает сполна все эксплуатационные расходы и платежи по займу, но еще может получить известную сумму чистой прибыли. Вторая группа: здания и сооружения, не приносящие городу чистой прибыли, но покрывающие расходы на эксплуатацию и оплату займа (здания школ, больниц, пожарных команд и т.п.). Соответствующие займы не увеличивают городских доходов, но уменьшают расходы в сумме, равной наемной стоимости зданий. Третья группа: общеполезные сооружения по городскому благоустройству, не приносящие дохода, и другие экономически непроизводительные затраты (напр., борьба с эпидемиями). Ясно, что городские займы, заключенные для устройства предприятий первой группы, являются безусловно продуктивными и выгодными для городского хозяйства. На них строили свое благополучие многие крупные центры Америки и Европы, не исключая Москвы и Ленинграда. Здесь несомненно находится благотворная область применения и расширения муниципального кредита. Отношение городского хозяина ко второй группе должно быть более осторожным. Если платежи по соответствующим займам плюс расходы на содержание новых зданий не превышают наемной стоимости аналогичных помещений в частных домах, то такие займы оказываются целесообразными. Если же требуется приплата из общих городских средств, то вопрос о целесообразности займа будет зависеть от размера приплаты, от финансового положения города и т.д. Наконец, займы на третью группу определенно грозят финансовому равновесию в городском хозяйстве, и если многие западные города в видах улучшения благоустройства все же заключают займы на бездоходные, но полезные предприятия и сооружения, то они могут это делать лишь вследствие своих обильных доходных источников и льготных условий кредита. Так, мы знаем, что больше половины займов Парижа заключено для нужд бездоходных предприятий и сооружений, а в Англии до войны на долю первой группы падало 56% всего долга английских общин, на долю второй группы – 14% и на долю третьей – 30%. в)Третьим принципом муниципального кредита, тесно связанным с первыми двумя, является требование о том, чтобы срок погашения займов, заключаемых для устройства каких-либо предприятий, учреждений или сооружений, был согласован со средней продолжительностью их службы. Это требование вытекает, с одной стороны, из хозяйственных соображений (доходное предприятие, прекратившее свою работу, уже не может покрывать ежегодных платежей по займу), а с другой – из принципа справедливости (бремя займа должно ложиться только на то поколение граждан, которое действительно пользуется его положительными результатами). А.А.Журавлев требует, чтобы срок погашения займов во всяком случае не превышал 30 лет. Однако на самом деле указанный им срок (если исходить из практики Англии, Франции, Пруссии) должен почитаться не максимальным, а средним. Приведем шкалу оптимальных сроков займов, на основании господствующих взглядов (М.Андлера, Мариенгофа, Блейхера и др.). Вид предприятий и потребностей, обслуживаемых предприятиями существующей 3 года 2) Удовлетворение кратковременных потребностей (борьба с эпид., период. выставки) 5 лет 3) Трамвай 30 лет 4) Школьные и больничные постройки 40 лет 5) Водопровод 45 лет 6) Канализация 50 лет 8) Покупка земли и Сроки займов 1) Восполнение бюджетного дефицита (случайного) 7) Предприятия по освещению практики 60–75 лет 80 лет Само собою разумеется, что приведенная шкала имеет лишь ориентировочное значение и не может почитаться пригодной для всех стран и эпох. Напр., в наших условиях, когда мы восстановим долгосрочный кредит для городов, вероятно, придется значительно сокращать указанные сроки. г)Четвертый принципиальный вопрос касается оптимального размера займов в различных категориях городов. Основное требование здесь заключается в соответствии упомянутого размера платежеспособности городского населения. В теоретической литературе встречались даже попытки установить твердые цифры той задолженности, которая, должна была бы падать на одного городского жителя (250 рублей и выше для жителя города-гиганта, 150–250 рублей для крупного города, 100–150 – для среднего и 75–100 – для небольшого), но подобные расчеты, основанные на отдельных существующих примерах, ждут более солидной мотивировки и анализа всей обширной финансово-статистической данности. К той же категории вопросов относится ставшая за последнее время ребром проблема централизации коммунального кредита. Эта проблема вызвана чересчур мелкими размерами, раздробленностью и многообразием городских займов, которые загромождают биржу, не находят достаточно широкого круга покупателей и подвержены резким колебаниям курса. Напр., в 1913г. на германских биржах котировалось 490 отдельных коммунальных займов, выпущенных 270 городами, причем курсовые их отметки, за отсутствием покупателей, носили чисто номинальный характер и были естественно весьма низкими. Однако, если чересчур мелкие размеры городских займов нерациональны, то и слишком крупные займы нельзя рекомендовать. Когда нормальный предел займа превзойден, затрудняется его реализация, предложение данной бумаги превышает спрос на нее, и цена займа неминуемо падает. М.Авсаркисов считает предельными для наших столиц займы в 40 млн рублей, для городов с населением свыше 250 тыс. жителей – в 15 млн, для городов свыше 100 тыс. жителей – в 10 млн и более мелких городов – в 3 млн рублей. Наконец, немаловажным условием правильного займового хозяйства является осторожное вычисление размера займа в соответствии с действительной потребностью, за вычетом процентов на реализованные суммы до их израсходования и с присоединением к ним платежей (процент и погашение) во время строительного периода. 5.ФОРМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО КРЕДИТА Основной формой муниципального кредита являются долгосрочные облигационные займы. На них в дореволюционной России были основаны не только 80% всего кредита крупных и средних городов, но и почти все муниципальное строительство. Земства, небольшие города и волости этой формой кредита у нас вовсе не пользовались, но, напр., в Германии в конце 1912г. числилось до 151 общины с населением менее 5000 человек, облигации которых имелись в обращении. Сущность облигационного займа состоит в том, что вся сумма займа делится на большие или меньшие части (обыкновенно на те и другие одновременно, чтобы обеспечить распространение обязательств на разных рынках), и на каждую такую часть выдается заемное обязательство, т.е. облигация. Сумма, обозначенная на облигации, называется номинальной, или нарицательной; она указывает на размер того долга, который берет на себя по этой облигации коммуна. Однако, в виду того, что продажная цена облигации на рынке, или ее биржевой курс, в громадном большинстве случаев ниже номинала, то коммуны при реализации займа фактически получают меньшие суммы. Высота биржевого курса облигации зависит 1)от годового процента, который уплачивается кредиторам (в России этот процент колебался от 31/2 до 7), 2)от доверия кредиторов к коммуне, выпускающей облигацию (облигации крупных городов, как, напр., Москвы, котировались значительно выше, чем средних), и 3)от умения разместить облигации на рынке, – для размещения облигаций обычно прибегают к посредничеству банков. Облигационные займы заключаются на определенный срок, в течение которого они должны быть погашены. Отсюда возникает проблема погашения облигационных займов, которая возбуждает много споров, так как существуют различные приемы такового погашения. До 1893г. не только в России, но и за границей облигационные займы городов погашались посредством тиража, т.е. периодического погашения по частям, причем выкупаемые, т.е. выходящие в тираж облигации определяются лотереей, и по ним уплачивается кредиторам номинальная стоимость облигации. В 1893г. прусские города получили право погашать свои займы, т.е. производить очередное, срочное их погашение, не только путем тиража, но еще и скупкой облигаций на бирже. Этот выгодный для городов способ погашения (ибо города скупают облигации на рынке по курсу, а не уплачивают нарицательной цены, как при тиражировании) распространился далеко за пределы Германии, а в 1910г. Москва выпустила свой 41/2% заем на 24673000 руб. с таким альтернативным правом погашения. Что же касается третьего способа, а именно погашения в один срок по истечении срока займа, то он редко практикуется и для городов невыгоден, ибо требует крупной свободной наличности, или же вызывает необходимость в новом займе, т.е. в конце концов увековечивает налоговое бремя по одному и тому же предмету. Принимая во внимание, что крупные города базируют свое хозяйство на общеполезных и доходных предприятиях громадной мощности и что, как показал долголетний опыт, только долгосрочные облигационные займы могут финансировать их устройство, техническое умение в проектировании названных займов, в их выгодном размещении на рынке, а именно размещении в твердых руках, наконец, в благоприятных условиях погашения – необычайно важно для городского хозяина. Между тем в дореволюционной России городские коммуны, в лице их думских представителей, этого технического умения отнюдь не имели, тратились на многочисленных комиссионеров, а иногда и сознательно допускали злоупотребления: напр., скандально провалился 39-миллионный ленинградский заем 1902г., заключенный, при выгодных условиях рынка, по 83р. 50к. за 100. Любопытно, что русским городам редко удавалось размещать свои облигационные займы на внутреннем рынке, как этого требует рациональная государственная финансовая политика. Это видно из следующей официальной диаграммы: Выпуск городских займов в 1908–1912гг. (т.е. реализация их на внутреннем и иностранных рынках) В России За границей (в миллионах рублей) 1908 3,2 69,1 1909 7,0 26,6 1910 41,8 31,5 1911 10,9 16,6 1912 2,7 55,1 Приведенная таблица станет еще более рельефной, если мы укажем, что в 41,8 млн рублей, показанных для 1910г., входит, повидимому, заем Москвы в 24,7 млн рублей, который был продан городским управлением синдикату русских банков и реализован в большей своей части за границей. В общей сложности 65 русских городов к 1 января 1913г. заключили облигационных займов на сумму 444591053 рублей. Задолженность Москвы (4%, 41/2% и 5% займы) достигала 147253103, Ленинграда – 87596463 (4%, 41/2% и 5% займы), Баку – 27053609 (31/2% и 5% займы), Одессы – 20661400, Риги – 18694500, Киева – 11539938, Харькова – 10271078. В течение 1913г. русским городам было разрешено еще 15 облигационных займов на сумму 119 млн рублей. Война приостановила развитие облигационных займов по вполне понятным причинам, и города перешли к системе краткосрочных займов, гарантированных правительством. В СССР рассмотренная важнейшая и основная форма муниципального кредита временно потеряла свое значение, но нет никакого сомнения в том, что придется создать условия для его возрождения, привлекая, по мере возможности, к этому делу иностранный капитал, ибо никакие иные формы кредита, как мы убедимся ниже, не будут в состоянии удовлетворить все возрастающую нужду в нем крупных городов. Второй основной формой муниципального кредита являются ссуды в кредитных учреждениях. Потребность в сказанной форме вызывается тем обстоятельством, что облигационная форма нерациональна для небольших городов по следующим причинам: во-первых, денежный рынок не может интересоваться мелкими займами малоизвестных и недостаточно кредитоспособных коммун, вследствие чего займы их размещаются с трудом и на невыгодных условиях, и, во-вторых, расходы, а также хлопоты по эмиссии таких займов не соответствуют их результатам. В свою очередь, вторая форма (ссуды в кредитных учреждениях) разбивается на следующие три вида: а)кредитование государственное, б)кредитование взаимное и в)кредитование в частных банках и учреждениях. Каждый из перечисленных видов имеет свои положительные и свои отрицательные стороны. Государственное кредитование дает прямую возможность правительству регулировать и контролировать муниципальный кредит, но, с другой стороны, оно увеличивает государственную задолженность и тем самым может несколько вредить государственному кредиту. Взаимное кредитование уменьшает бюрократическую опеку, содействует объединению городов и выгодно в том отношении, что, при данном виде кредита, чистая прибыль поступает в пользу самих же заемщиков, но крупные и богатые города избегают взаимного кредитования, так как коллективная ответственность с другими, менее платежеспособными союзами для них невыгодна. Частноакционерный вид кредита дает возможность расширять коммунальное дело, привлекая к нему крупные средства массы капиталистов, но он имеет ту отрицательную сторону, что тесно связывает муниципальные интересы с интересами частного капитала. Останавливаясь прежде всего на государственном кредитовании, мы видим, что на практике оно принимает четыре различные формы: 1)государство заключает займы от своего имени и затем выдает ссуды муниципалитетам, 2)государство гарантирует собственные займы городских самоуправлений, 3)к кредитованию привлекаются средства городских сберегательных касс, 4)кредитование поручается общему или особому государственному банку. Как муниципальная теория, так и опыт показывают, что последняя форма государственного кредита, действующая теперь в Англии, Бельгии и СССР, наиболее целесообразна: здесь мы встречаемся с систематической организацией, основанной на специально ассигнуемых фондах и приспособленной ко всем потребностям и условиям коммунального кредита в данном государстве. К более или менее аналогичному типу кредитования принадлежит так называемое “общественное кредитование”, а именно – ссуды городам со стороны городских сберегательных касс, городских общественных банков, городских ломбардов и т.п. Обращаясь к взаимному и внутрикоммунальному кредиту, мы встречаемся с четырьмя ступенями развития муниципальной взаимопомощи и самодеятельности: 1)простое посредничество по отысканию нужных кредитов, осуществляемое самими городами (достигается осведомленность, знакомство с рынком, внутрикоммунальная организация спроса и предложения ссудного капитала), 2)устройство учреждений, содействующих покрытию взаимных расчетов между коммунами без посредства денег (жиро-централы в Германии), 3)коммунальные банки акционерного типа, в которых ответственность участвующих в кредите коммун ограничена долей их участия, и 4)организация взаимного коммунального банка с круговой порукой и с солидной ответственностью кредитующих коммун (Дания). Что же касается частного кредита, то охотно помещают свои средства в муниципальные ссуды ипотечные банки, страховые общества, коммунальные банки и другие кредитные учреждения. При недостатке муниципальных средств, этот тип кредита довольно распространен, но его условия (высота процента) обыкновенно очень невыгодны. Наконец, наихудшим способом кредитования (ростовщические проценты) является обращение к отдельным частным капиталистам, что сплошь и рядом поневоле практиковали до революции наши небольшие города. Впрочем, при существовавших тогда патриархальных отношениях, городам иногда удавалось перехватить “по знакомству” у какоголибо туза-мецената или благотворителя и беспроцентную ссуду. Бывали даже такие случаи, когда небольшие города всецело содержались на средства городского головы-миллионера, обращавшего городок в свою вотчину. 6.ОРГАНИЗАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО КРЕДИТА В РАЗНЫХ СТРАНАХ Переходя к рассмотрению наиболее типичных конкретных систем организации муниципального кредита в разных странах, мы должны констатировать (если не считать повсеместно существующей облигационной системы для крупных городов) ту же пестроту общей картины, которая уже нами отмечалась в других сферах городского хозяйства. Почти нигде не встречается попытки позаимствовать удачный опыт других государств и коммун или испробовать какую-нибудь рациональную и стройную систему муниципального кредита, рекомендованную теорией. То же и в пределах одного и того же государства: кредит строится не по одной облюбованной системе, а посредством применения сложной комбинации различных форм. Мы усматриваем основную причину этого явления в анархии производства, господствующей в капиталистическом обществе, которая порождает общую экономическую бесплановость, торжество финансового индивидуализма и произвола. Второй причиной является стремление городов исчерпать все возможные источники кредита. Весьма характерной иллюстрацией изложенного может служить следующая таблица, приводимая М.А.Сириновым для 165 германских городов (с числом жителей свыше 25 тыс.) по данным за десятилетие (1897–1907гг.). Эти данные перечисляют источники муниципального кредита. Название кредитующихся учреждений Сумма % ко всей сумме выданных ссуд ссуд (в тыс. марок) Собственные гор. сбер. кассы 142580,1 25,88 Остальные сберег. кассы 46648,1 8,47 Гор. специальные кассы и учреждения 5023,4 0,91 Земские банки, провинциал. кассы 165505,6 30,04 Земские страховые организации 67575,4 12,26 Отдельные банки 33542,9 6,04 Банковские консорциумы 100,0 0,02 Частные страховые общества 38585,9 7,00 Частные лица 12479,0 2,26 Ремесленные гильдии 32399,0 5,88 Пенсионные кассы 6496,8 1,19 Участие в облигационных займах Собств. сбер. кассы 732268,8 6,21 Остальные сбер. кассы 10914,5 0,51 Гор. спец. кассы и учреждения 35477,3 1,64 Земские банки, провинц. кассы 3645,0 0,16 Земские страхов. организации 4800,0 0,21 Отдельные банки 204291,8 9,53 Банковские консорциумы 1653689,3 77,16 Частные страховые общества 1358,0 0,06 Частные лица 27341,4 1,28 Ремесленные союзы 825,0 0,04 Размещение через гор. кассы 68593,0 3,20 2694128,5 100 Итого Приведенная таблица дает довольно полное представление об организации муниципального кредита в Германии. В Англии муниципальный кредит базируется отчасти на облигационной системе и отчасти на ссудах из специального государственного учреждения для оказания ссуд на общеполезные работы (Public works loans board). Английская облигация (stock) есть 3-процентная ценная, срочная, именная бумага, выпускаемая коммуной на любую сумму без права дробления и передаваемая путем трансферта. Кроме “стока”, коммуны выпускают “аннуитеты”, т.е. дробимые облигации, устанавливающие определенную годовую ренту и погашаемые путем ежегодных равных взносов, мелкие предъявительские бумаги с купюрами в 20 фунтов (debentures) и т.п. Английский закон предусматривает образование особых погасительных фондов, т.е. ежегодного отчисления определенных сумм, которые вместе с накопившимися на них процентами должны дать к сроку выкупа займа достаточную сумму. Кроме того, коммунам предоставляется “право перезалога” (right of reborrowing), т.е. право выпускать еще раз уже реализованный однажды заем, чтобы покрыть старый выпуск. Ссуды из “Гос. учреждения для оказания ссуд”, во главе которого стоит правление из 16 лиц, назначенных парламентом, выдаются максимально на 50 лет на создание новых городских предприятий, сооружений и на ремонт таковых, причем эти займы обеспечиваются налогами или недвижимостями. Центр тяжести бельгийской системы (кроме выпуска облигаций и обыкновенных займов с помощью банков) лежит, во-первых, в выигрышных займах и особенно в кредитовании городов двумя специальными учреждениями: Главной сберегательной и пенсионной кассой и Обществом коммунального кредита. Выигрышные займы, выпускаемые крупными городами (Брюсселем, Льежем), очень популярны на денежном рынке и выпускались до войны из 2%, что не мешало им стоять на одном курсовом уровне с 3% гос. рентой. Главная сберегательная и пенсионная касса выдает городам 1)краткосрочные ссуды под залог процентных бумаг из “фонда временных помещений”, 2)ссуды на 5–10 лет из “фонда окончательных сбережений”, посредством покупки коммунальных бонов, 3)долгосрочные ссуды (33–190 лет) – посредством покупки общинных облигационных займов, 4)ссуды под ожидаемые субсидии от казны до выдачи самих субсидий. Общество коммунального кредита, очень успешно действующее, представляет собою акционерную компанию, акционерами которой, ответственными в пределах своего пая, могут быть только общины. Ссуды городам выдаются под обеспечение казенных дотаций и специального фонда из поступлений от налога на распивочную торговлю и ввозных пошлин на хлеб и мясо. Общество выпускает от своего имени коммунальные облигации и гарантирует их. Французская система основана 1)на облигационных займах крупных городов, 2)на кредитовании мелких и средних городов гос. кредитными учреждениями, особенно же кассой депозитов, сосредоточивающей капиталы гос. сберегательных касс, и 3)на деятельности Общества поземельного кредита (Credit Foncier). Названное общество выдает городам и сельским общинам краткосрочные ссуды без ипотечного обеспечения, выпуская на всю сумму этих ссуд облигации выигрышных займов. В настоящее время общая сумма этих ссуд составляет около пяти миллиардов франков. В Соединенных штатах исключительно господствует облигационная система. В Дании города (кроме крупнейших, пользующихся облигационным кредитом) кредитуются Коммунальным кредитным обществом, которое представляет собой кредитный союз датских общин, основанный на взаимной солидарной их ответственности. В Японии к муниципальному кредитованию с 1910г. привлекаются средства почтово-сберегательных касс, употребляемые на покупку облигаций городов. ГЛАВА ВОСЬМАЯ МУНИЦИПАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ 1.ПОНЯТИЕ О МУНИЦИПАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ Известно, что каждое благоустроенное частное хозяйство требует наличия сметы предстоящих доходов и расходов, так как нельзя успешно вести дело, не зная наперед, какими оборотными средствами оно будет располагать и на что предполагается их затрачивать. Тем более важны такие сметы для хозяйства публичных союзов, которые обыкновенно распоряжаются более обширными средствами, чем частные хозяйства, и призваны удовлетворять сложные коллективные потребности. В старину, как указывает проф. Озеров, попытки давать точное цифровое выражение будущим доходам и расходам носили частноправовой характер, но, начиная с конца XVIIIв., в связи с развитием конституционного права, бюджеты попадают в публичноправовую сферу и получают быстрое развитие, сначала в форме государственных, а затем и коммунальных бюджетов. Как уже указывалось, экономика городского хозяйства в своих главных активных чертах сводится к изысканию муниципальных доходов, с одной стороны, и к выбору предметов расходов – с другой, причем городским хозяином производится перманентное сравнение и балансирование затрат и получек. Подобно губке, городская коммуна сначала как бы впитывает в себя воду (доход), которая затем выжимается в избранном направлении (расход), орошая пустынные области городского благоустройства. Это благоустройство в тесном и широком смысле слова может быть достигнуто лишь посредством сознательного напряжения воли городского самоуправления, планомерно направленной к достижению определенных задач, и если бы городской хозяин действовал без всякого плана, т.е. без конкретных предположений о предстоящих, хотя бы в ближайший период времени, доходах и расходах, – одним словом, без заранее намеченного пути, то рациональные цели муниципального хозяйства, как обусловленные рядом последовательных действий в течение более или менее продолжительного срока, либо вовсе не могли бы быть достигнуты, либо в лучшем случае достигались бы случайными и далеко не кратчайшими путями. В сказанном коренится идея муниципального бюджета, как, впрочем, и бюджетов других публичных союзов: бюджет конкретно отображает в денежных единицах план действий городского самоуправления на определенный период времени (обыкновенно на год). Плановое (социалистическое) хозяйство требовало бы, конечно, большего, а именно составления плана на значительно более продолжительные сроки и систематической увязки этого плана со всеми другими областями народного хозяйства. Имея в виду, что муниципальный бюджет, по общему правилу, должен составляться тем же самым субъектом хозяйства, который получает доходы и производит расходы, и что до утверждения его в том или ином законном порядке есть только “проект бюджета”, который превращается в настоящий бюджет лишь после соблюдения всех условий, установленных для его легального рождения, мы остановимся на следующей, в достаточной степени исчерпывающей дефиниционной формуле: муниципальный бюджет есть составленное органами городского самоуправления и утвержденное в законном порядке общее предположительное исчисление, в принятой денежной единице, предстоящих в определенном периоде времени муниципальных расходов и ожидаемых для их покрытия доходов, с подведением баланса. Переходя к определению того места, которое занимает муниципальный бюджет среди бюджетов других публичных союзов, мы находим коренное различие между обычными соотношениями и положением дела в СССР. В капиталистических странах из государственного бюджета выделяется местный или коммунальный бюджет, составной частью которого является вполне самостоятельный городской или муниципальный бюджет. Отступления от этой обшей системы существуют только в Англии, где местный бюджет несколько шире коммунального, а также в незначительной степени, во Франции, Италии и Бельгии, где городской бюджет хотя и остается самостоятельным, но ничем не отличается от бюджетов других коммун. В СССР из государственного бюджета также выделен местный бюджет, но “коммунальный бюджет” с последним вовсе не совпадает, составляя лишь одну из частей его: местный бюджет включает в себе губернские бюджеты, которые, в свою очередь, включают городские бюджеты, строго от них не отграниченные, а коммунальные бюджеты (в городском масштабе) являются лишь частью городских бюджетов. Графически эти системы изображены на стр.183. Мы взяли для схемы в СССР лишь простейший из случаев, а именно тот, который предусматривает деление на губернии и относится только к губернским городам. На самом же деле теперь в СССР существуют бюджеты областные, губернские, окружные, уездные, районные, городские и волостные. На ряду со старым делением на губернии, уезды и волости, которому и соответствовало первое Положение о местных финансах 12 ноября 1923г. и ныне действующее, несколько измененное Положение от 29 октября 1924г., в настоящее время, вследствие постепенно проводящегося районирования, появляется новое деление на области, округа и районы (Северо-кавказский край, Сибирская и Уральская области, Украина). Таким образом, на ряду с губернскими и уездными городами существуют областные, окружные и районные города. Однако, по целому ряду причин, их бюджеты еще недостаточно отграничены от бюджетов вышестоящих административных единиц, а “коммунальная” их часть далеко не исчерпывает всего городского хозяйства. Отмеченные бюджетные соотношения в СССР не имеют какого-либо принципиального оправдания с точки зрения принципов социализма. Исторически данная система объясняется тем, что образование самостоятельных бюджетов на местах у нас происходило не органически и не снизу, как это было в других странах, а путем как бы механического выделения из готового уже государственного бюджета. Возможно, что здесь имели влияние также и соображения о смычке города с деревней. Однако эти соображения едва ли убедительны. Действительно, функциональная самостоятельность субъекта не препятствует, а способствует его сближению с другими субъектами, и, наоборот, формальная неразграниченность функций разнородных субъектов, при разграниченности их по существу дела, неминуемо приводит к внутренним конфликтам, трениям и таит в себе зародыш антагонизмов между союзами. По общему правилу, всякий бюджет должен отображать рельефно и четко все своеобразие структуры и деятельности данного хозяйства. Поэтому современное советское законодательство направлено все к большему расширению бюджетных прав городских советов и, по всей вероятности, приведет к достаточной бюджетной самостоятельности советского городского самоуправления. Более подробному разбору муниципального бюджета СССР нами будет посвящен в другой главе особый раздел. 2.ВИДЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО БЮДЖЕТА Муниципальные бюджеты разделяются на обыкновенные и чрезвычайные. Деление это ни в дореволюционной России, ни в СССР не проводилось, но оно существует в Англии, Германии, Франции и Италии (в последних двух для коммунальных бюджетов). Обыкновенные бюджеты отображают нормальное хозяйство коммун, как оно ведется из года в год; в них заносятся как обыкновенные доходы, так и обыкновенные расходы самоуправлений. Наоборот, в чрезвычайные бюджеты входят не повторяющиеся коммунальные расходы и покрывающие их чрезвычайные доходы (займы). Изложенное деление рационально в том отношении, что оно облегчает научное исследование и вообще изучение бюджетов, а кроме того подчеркивает недопустимость израсходования чрезвычайных средств на текущие задачи. М.А.Сиринов возражает против указанной дифференциации бюджетов по тем соображениям, что строго разграничить обыкновенные и чрезвычайные потребности невозможно, и что эта неясность может повести к стремлению перенести побольше расходов в категорию чрезвычайных, взваливая ответственность за истраченные средства на будущие поколения. Однако в литературе тех стран, где эта дифференциация проводится, мы подобных возражений не встречали, и думаем, наоборот, что при системе единообразного бюджета легче скрывать такие неправильные перенесения. Что же касается трудности разграничения, то это – дело техники, и, напр., в германской разъяснительной практике точно перечисляются предметы чрезвычайных расходов, не оставляя места для сомнений. Кроме того, следует различать бюджеты-брутто, в которые заносятся все доходы и расходы городских самоуправлений, и бюджеты-нетто, приводящие лишь чистые доходы и расходы. В первом случае бюджет отличается громоздкостью, но дает полную картину городского хозяйства; во втором случае картина менее полна, но зато более сжата и ясна. Наконец, по срокам муниципальные бюджеты могут быть разделены на годичные и многолетние, напр., на 3 года, 5, 10, 25 лет. В настоящее время в городском хозяйстве почти повсеместно приняты бюджеты годичные, как совпадающие по сроку с государственными бюджетами. У нас бюджетный период начинается 1 октября, но этот срок многими признается неудачным, так как бюджеты к этому времени никогда не поспевают. Впрочем, едва ли есть основание предполагать, что запаздывание в составлении и утверждении бюджетов прекратилось бы в том случае, если бы соответствующий срок был переложен на более позднее время. Что же касается многолетних бюджетов, то они практикуются при системе перспективных планов, но по форме сводятся к суммированию тех же годичных бюджетов, причем на каждый год приводится особый баланс. Особняком стоит, в отличие от реального, так называемый ориентировочный бюджет, который у нас составлялся кое-где до 1923/24г., как грубо приблизительный план коммунального хозяйства, намечаемый для руководства и для составления на его основе реального бюджета. В эпоху падающей валюты и хозяйственного хаоса ориентировочный бюджет мог быть полезным, но в настоящее время всякая нужда в таких неопределенных планах исчезла, по крайней мере, в области бюджетной. 3.БЮДЖЕТНЫЕ ПРАВА ГОРОДСКИХ САМОУПРАВЛЕНИЙ Одним из первых основных вопросов организации коммунального бюджета является вопрос о степени самостоятельности коммун в деле его составления, прохождения и исполнения. Вопрос этот в разных странах и разными авторами решается различно. С одной стороны, казалось бы, что составлять план хозяйства без постороннего вмешательства и самостоятельно выполнять его следует тем самым местным органам, которые изыскивают и получают доходы, взвешивают удельный вес локальных потребностей и на этой основе выбирают предметы расходов, т.е. сами ведут хозяйство, всецело отвечая за него. С другой стороны, государство, как верховный носитель власти и регулятор всего народного хозяйства, несомненно заинтересовано в том, чтобы на местах не было произвола в той области, которая предопределяет самые пути важнейших отраслей культуры. Центральные правительства естественно стремятся к тому, чтобы формы составления бюджетов были однородны и тем самым давали бы возможность сравнивать и изучать местные бюджеты в их совокупности. Кроме того, государство не может допускать, чтобы отдельные коммуны пренебрегали такими важными для всего народного хозяйства и благосостояния потребностями, как, напр., санитарные или просветительные. Наконец, право государства надзирать за законностью местных предположений и контролировать бюджеты с данной легальной точки зрения почти никем не оспаривается. Отсюда – проблема разграничения функций государственных и коммунальных в деле составления и исполнения местных бюджетов. Здесь же коренится источник тех ограничений в бюджетных правах коммун и муниципалитетов, которые осуществляются либо административными органами центрального правительства, либо судебными установлениями, либо вышестоящими коммунальными органами. Степень бюджетной самостоятельности коммун в большинстве случаев соответствует общей их самостоятельности и независимости от правительственной опеки. Во Франции, стране с наибольшей централизацией власти, коммунальный бюджет составляется и предлагается мэром, принимается муниципальным советом и утверждается префектом, но в городах с доходом свыше трех миллионов франков должен, сверх того, получить одобрение президента республики по докладу министра внутренних дел. Равным образом в Италии все коммунальные бюджеты (кроме бюджетов провинции) должны быть рассмотрены и одобрены как провинциальной юнтой, так и префектом. Опыт показывает, что эта бюджетная централизация вредно отражается на хозяйстве и благоустройстве французских и итальянских городов. В Англии бюджетная самостоятельность общин гораздо более обеспечена. Хотя по закону местные союзы и не в праве производить расходов на цели, не предусмотренные каким-либо законодательным актом, но на практике это требование закона остается декларативным. В Германии до 1920г. с полным успехом господствовала бюджетная децентрализация. Даже формы коммунальных бюджетов не предписывались законом. Составленные и одобренные гор. самоуправлениями бюджеты не подлежали утверждению правительственной администрации, а лишь доводились до ее сведения. Зато в Пруссии, Баварии, Бадене, Гессене проекты бюджетов представлялись на всеобщее обозрение (на 8–14 дней), причем все заинтересованные лица могли представлять против них возражения. Такие же децентрализованные коммунальные бюджеты имеют и Соединенные штаты, за исключением штата Новый Джерсей. В дореволюционной России города страдали от полнейшего бюджетного бесправия. Все бюджеты подлежали рассмотрению с точек зрения как законности, так и целесообразности и утверждению административной власти после довольно сложной процедуры. Постоянные придирки к мелочам и бюрократические проволочки в деле утверждения бюджетов доводили города до отчаяния. После революции Временное правительство постановлением 9 июня 1917г. оставило в силе лишь контроль за законностью муниципальных бюджетов. По этому поводу В.Н.Твердохлебов полагает, что та грандиозная финансовая разруха, которая постигла наши города в эту эпоху и которую новый вид надзора не мог предупредить, доказывает правильность точки зрения защитников государственного контроля (по существу?). Со своей стороны, напомним, что финансовая разруха началась еще в апреле, и что до Октябрьской революции новый вид надзора не успел проявить себя, так как только к сентябрю были составлены новые бюджеты. Муниципально-финансовая разруха зависела, конечно, не от типа контроля городских бюджетов, а от общей анархии, которая тогда господствовала, от бесхозяйственности и неопытности новых муниципальных органов, занимавшихся только политикой и борьбой партий, от падения продуктивности труда городских работников и несоразмерной оплаты этого труда. Поэтому едва ли пример 1917г. может опорочить принцип бюджетно-муниципальной автономии. Что же касается бюджетных прав советов СССР, то этот вопрос мы трактуем в другой главе. 4.ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ Исследования специалистов и долголетний опыт коммунального бюджетирования привели к установлению целого ряда принципов, которые должны были бы сделаться руководящими в построении местных бюджетов. Принципы эти следующие: а)Децентрализация бюджетов и муниципально-бюджетная автономия. Этот вопрос мы уже рассмотрели в предыдущем разделе и здесь лишь приводим выводы. Основное правило заключается в том, что составлять бюджетный план должны те самые органы, которые его проводят в жизнь, причем государству должно принадлежать право устанавливать только общие нормы и формы местных бюджетов, а также контролировать их с точки зрения законности. Вмешательство же по существу в составление бюджетов со стороны тех органов, которые стоят вдали от данного круга потребностей, компрометирует самую идею городского хозяйства и на практике оказывается вредным. б)Дифференциация бюджетов. Этот принцип состоит в том, что каждое однородное, своеобразное и сколько-нибудь самодовлеющее публичное хозяйство, имеющее свои собственные органы, средства, цели и территориальную обособленность, должно иметь и свой самостоятельный, т.е. выделенный и отграниченный бюджет. Административные единицы в разных органах могут быть различными, но важно, чтобы всякая отдельная административно-хозяйственная единица обладала своим отдельным бюджетом. Это правило относится и к таким муниципальным предприятиям или союзу предприятий (трест), которые имеют свое самостоятельное управление, свои средства (результат хозяйственного расчета) и свои специальные цели. Так как муниципальные предприятия входят органически в состав всего городского хозяйства, то их сальдо (за покрытием всех нужд данного предприятия) входит в общий городской бюджет. в)Разграниченность бюджетов. Упомянутый принцип тесно связан с предыдущим. Каждый отдельный местный бюджет должен иметь определенные, строго очерченные и устойчивые границы, установленные в законе или в разъяснительных правилах, издаваемых органом высшей коммунальной власти. Неопределенность упомянутых границ или же постоянная перемена их приводят к неустойчивости всего местного хозяйства. Особенно важным является этот принцип в применении к городскому хозяйству, имеющему свои характерные специфические задачи. Эти задачи имманентны городу, как специальному образованию со своими собственными существенными признаками. Громадное большинство из предметов муниципальной компетенции (водопровод, канализация, трамвай и т.п.) либо совершенно чуждо небольшому селению, либо чуждо ему в городской постановке вопросов (земельного, жилищного, организации питания и призрения и т.д.). Ясно, что при данных условиях муниципальный бюджет, как точное цифровое отображение городского хозяйства, должен, по мере возможности, представлять собою забронированное целое и не допускать ошибок в распределении доходов и расходов между городскими и негородскими сметами. г)Твердость и прочность бюджетного плана. Этот принцип исходит из того, что муниципальный бюджет не есть только ориентировочный план, составленный для общего руководства городского самоуправления, но и конкретный закон, в силу которого должны производиться определенные расходы и получаться установленные доходы. По общему правилу, если данный расход не внесен в бюджет, то он и не может быть произведен муниципалитетом, и равным образом если тот или иной доход не обозначен в бюджете, то он не может быть получен. В виде отступления от этого правила допускаются так называемые “передвижения кредитов” с одного назначения на другое, но, в видах достижения прочности бюджетов, в законе точно указываются случаи и границы таких передвижений (в пределах одной статьи, параграфа или литеры), и для них требуются особые постановления распорядительных органов, а иногда и органов надзора. д)Реальность бюджетных цифр. Согласно этому принципу, связанному с предыдущим, все цифры, помещаемые в бюджет, должны быть строго реальны, что при неопытности составителей бюджетов далеко не всегда имеет место. В одних случаях вносимые в бюджет расходы по закону не могут быть произведены, в других случаях преувеличиваются доходы. Борьба с этими явлениями довлеет органам надзора. е)Бюджетное равновесие. Подобно тому как в банке актив определяется пассивом, и в бюджете, что уже указывалось, доходы и расходы должны уравновешиваться между собой. Если предвидится дефицит, городское самоуправление заготавливает “дополнительную смету” и заблаговременно ходатайствует о субсидии из соответствующих фондов. ж)Однородность бюджетных форм. Разнородные формы муниципальных бюджетов сильно затрудняют их контроль и изучение, что вполне доказала германская практика до 1920г. В настоящее время центральные правительства повсеместно требуют составления бюджетов по установленным ими однообразным образцам. з)Простота. Упомянутый принцип требует избегать излишней сложности в бюджетных конструктивных формах и излишних формальностей в деле прохождения и утверждения бюджетов. 5.МУНИЦИПАЛЬНО-БЮДЖЕТНЫЕ ОРГАНЫ Составление муниципальных бюджетов является трудным и специальным делом, требующим от их составителей, во-первых, знания всех особенностей данного городского хозяйства, во-вторых, знания существующего бюджетного законодательства, а также распоряжений, циркуляров, инструкций правительства в бюджетной области и соответствующей практики органов надзора и, в-третьих, значительной опытности и сноровки. Поэтому только долголетняя практика в данном направлении может выработать надлежащий состав бюджетников-специалистов. Отсюда – требование о том, чтобы каждое городское самоуправление имело свой специальный бюджетный орган с особым постоянным штатом служащих. Значительную пользу, как это доказал опыт Германии, могут оказать в деле подготовки бюджетных специалистов кратковременные курсы по городскому хозяйству, в которых между прочим проходятся местные финансы и техника бюджетирования и контроля. К главным задачам бюджетных органов городского самоуправления относятся: а)составление смет муниципальных доходов и расходов и выполнение бюджета по соответствующем его утверждении в надлежащих инстанциях, б)общее руководство и наблюдение за правильным и хозяйственноцелесообразным построением приходных и расходных смет всех частей и предприятий городского хозяйства, рассмотрение этих смет, дача по ним заключений, а также проведение их в соответствующих инстанциях, в)составление балансов по муниципальному имуществу; проверка и дача заключений по балансам муниципальных предприятий и их объединений и г)составление в определенные сроки общего финансового отчета по выполнению бюджета. Организация бюджетных аппаратов городских самоуправлений в различных странах весьма разнообразна. В крупных городах обыкновенно проводится размежевание финансовых и бюджетных органов, что, как уже указывалось, вполне рационально, в виду различия их функций по существу. Вторым требованием здесь является то, что специальные бюджетные органы должны существовать как в составе распорядительных органов (бюджетные комиссии, секции, комитеты), так и в составе исполнительных органов (отделы, подотделы, бюро, канцелярии и т.п.). Во Франции в крупных городах (Париже, Лионе, Бордо) существуют особые бюджетные комитеты, избранные муниципальными советами, которые устраивают ежемесячно общие собрания и всю подготовительную работу ведут в секциях. В средних и мелких городах бюджетная работа сосредоточена в мэриях, так как составляет и предлагает бюджет глава исполнительной власти, мэр: в германских городах в составе финансовых управлений (Finanzverwaltung) имеются особые бюджетно-контрольные бюро (Rechnungs und Revisionsbureau), но главную работу по составлению бюджетов выполняют члены магистратов. В дореволюционной России столицы и многие губернские города избирали особые бюджетные исполнительные комиссии, которые подготовляли городские бюджеты: в других городах бюджет составляли городские управы, а принимали его после довольно поверхностного рассмотрения городские думы. В СССР финансовые и бюджетные органы не разделены. В составе распорядительного органа (горсовета) по закону должна существовать особая финансово-бюджетная секция, а в составе коммунотдела работают финансово-счетные, финансово- сметные или финансово-бюджетные отделы и подотделы. Впрочем, роль городских органов, как мы увидим ниже, в деле составления, прохождения и утверждения муниципальных бюджетов до сих пор остается чисто фиктивной. Весь центр тяжести легального рождения городских бюджетов сосредоточен в губернских исполкомах, при сильном воздействии государственных финотделов. 6.ТЕХНИКА МУНИЦИПАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ Муниципально-бюджетная техника весьма сложна и составляет особую дисциплину. Рассмотрение ее во всех деталях выходит из рамок настоящего курса. Мы коснемся лишь немногих вопросов, имеющих наиболее существенное значение. Первый вопрос: как определять те расходы, которые подлежат внесению в бюджет? М.А.Сиринов различает в этом отношении три системы: автоматическую, систему мажорации и исчисление по непосредственной оценке. Первая система заключается в том, что составитель бюджета берет за основу действительные результаты последнего сметного периода и, так сказать, автоматически переносит их в бюджет. Напр., при определении ожидаемого дохода от какого-либо муниципального предприятия (трамвая, водопровода) берется доход последнего года или месяца и считается, что аналогичные результаты будут получены в бюджетном году. Система эта весьма проста и опирается на реальные факты, но она не принимает в расчет прогресса в развитии муниципальных предприятий городского хозяйства. Система мажорации стремится исправить этот последний недостаток автоматической системы и вносит в бюджет цифры, основанные на предыдущих результатах деятельности предприятий, но с надбавкой вероятного прироста доходов, причем закон иногда указывает и процент надбавки. Ясно, что системой мажорации вносится некоторый элемент произвола, и при ней возникает опасность расхождения расчетов с действительностью. Третья система, а именно исчисление по непосредственной оценке, опирается на все данные, касающиеся каждого из муниципальных предприятий. Она стремится принять в расчет все факторы, влияющие на оценку деятельности предприятий. Напр., в трамвайном деле она учитывает прирост населения, рост динамики, удешевление тарифов и отсюда выводит свои заключения о росте движения по трамвайным линиям, а следовательно и о валовом доходе трамвайного предприятия. Второй вопрос: необходимость образования запасных и резервных фондов, служащих для покрытия неожиданных расходов по бюджету и бюджетных дефицитов, а равно эквализационных фондов, или фондов регулирования для оказания помощи маломощным бюджетам. Упомянутые фонды образуются из процентных исчислений (1%–5%) от всех нормальных источников дохода данного местного бюджета, причем эти отчисления вносятся в расходную смету коммун. Третий вопрос: форма и номенклатура смет. В СССР однородную форму для всех местных бюджетов установила инструкция от 3 июля 1926г. Расходы, согласно этой инструкции, делятся на разделы, параграфы, статьи и литеры, а доходы – на разделы, параграфы и статьи. Разделы расходов обнимают отдельные отрасли местного управления и хозяйства: 1)общеадминистративные учреждения, 2)охрану общественного порядка, 3)органы юстиции, 4)народное образование, 5)народное здравоохранение, 6)социальное обеспечение и охрану труда, 7)сельское хозяйство, 8)местную промышленность, 9)коммунальные предприятия, 10)пути сообщения, 11)удовлетворение нужд обороны, 12)отчисления в специальные фонды и капиталы, 13)особые расходы, 14)погашение задолженности, 15)отчисления в фонды регулирования. Статьи отражают существо расходов и представляют однообразную сетку, в которой должны быть распределены сполна расходы каждого учреждения. Инструкция 3 июля 1926г. рекомендует очень сложную и мало последовательную сетку. Со своей стороны, В.Н.Твердохлебов предлагает вполне рациональную сетку: 1)зарплата, 2)командировочные, созыв съездов и проч., 3)пенсии и пособия, 4)научные и учебные расходы, 5)канцелярские, 6)обмундирование, 7)продовольствие, 8)хозяйственные расходы, 9)капитальный ремонт, 10)приобретение инвентаря, 11)разные операционные расходы (главным образом транспортные), 12)эксплуатационные расходы предприятий, 13)отчисления по бюджету, 14)непредвиденные расходы. В свою очередь, статьи делятся на литеры, т.е. детальные подвиды расходов. Разделы доходов, согласно инструкции, следующие: 1)остатки бюджетных средств, 2)бюджетные недоимки по налогам и сборам, 3)недопоступившие неналоговые доходы, 4)доходы по сельскому хозяйству, 5)доходы от промышленности и торговли (кроме коммунальных предприятий), 6)по коммунальным имуществам и оброчным статьям, 7)по коммунальным предприятиям (отчисления от прибылей хозрасчетных, валовой доход от эксплуатируемых в сметном порядке и арендная плата от сдаваемых внаймы), 8)от нехозяйственных ведомств (тюремного, наробраза, здравоохранения), 9)разные поступления, 10)местные налоги и сборы, 11)надбавки к госналогам, 12)отчисления от налогов, 13)пособия из общегосударственных средств (субвенции, целевые пособия и дотации), 14)целевые пособия из специальных фондов, 15)займы и 16)пособия из фондов регулирования. ГЛАВА ДЕВЯТАЯ ГОРОДСКИЕ ФИНАНСЫ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ 1.БЛАГОУСТРОЙСТВО ГОРОДОВ ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ В ЗАВИСИМОСТИ ОТ ИХ БЮДЖЕТОВ Можно утверждать категорически, не впадая в преувеличение, что в области муниципальных финансов дореволюционной России не было ни одного здорового места. Здесь все условия как будто нарочно были подобраны и скомбинированы так, чтобы пресечь всякие, даже самые скромные попытки русских городов жить, развиваться и обзаводиться благоустройством. Сказанное положение вещей имело более серьезное политическое значение, чем это обыкновенно думают. Загнанная в тупик реакционно-феодальной экономической политикой правительства, даже крупная городская буржуазия перешла в лагерь оппозиции и поддержала оппозиционный блок в 4-й Государственной думе, который, в свою очередь, несомненно облегчил первые шаги Февральской революции. Среди той либерально-демократической и революционной пропаганды, которую в течение целого столетия упорно вела русская интеллигенция, вместе с передовыми представителями крестьянства и пролетариата подтачивая основы самодержавного строя, финансовые аргументы играли самую незначительную роль вследствие обычной неосведомленности оппозиционных и революционных группировок в данной сложной и специальной сфере. Между тем нигде не проявлялись так ярко и откровенно антидемократизм, творческая бездарность и помещичье устремление самодержавия, как именно в области финансов. Первое, что бросается в глаза при самом беглом рассмотрении дореволюционных взглядов нашей правящей бюрократии на гос. финансы, это господствовавший в то время лозунг “финансы для финансов”. Последние расценивались не как средство для улучшения народного хозяйства и социального благосостояния, а как материал для казенного сундука, который ревниво охраняли от всяких народнохозяйственных поползновений. Наши министры финансов, не исключая С.Ю.Витте, никогда не были министрами народного хозяйства, а только ревностными, неумолимыми хранителями государственного казначейства: они видели в материальных притязаниях и слезных воплях о субсидиях наших обездоленных и нищих городов только неуместные приставания. От них отмахивались как от назойливых мух, как богатый скряга от наследников. Приезжих иностранцев водили в подвалы Государственного банка, хвастая свободными ресурсами и миллиардным золотым запасом, охотно расходовали золото на постройку дредноутов, а в то же время жизнь тысяч наших городов и весей поражала своим неслыханным оскудением, убожеством и культурным варварством, причем решительно никаких шагов к улучшению их материального положения правительство не делало. Несколько цифр, относящихся к 1904–1914гг., проиллюстрируют это наше утверждение. Из 1053 городских поселений в 1911г. водопроводы имели только 204 города (в Саксонии – 100%) с сетью труб, присоединенных лишь, к части владений, и с фильтрами лишь в 44 городах; 24 губернских и областных города, а между прочим и такие крупные центры, как Лодзь, Ташкент, Омск, Иваново-Вознесенск, были вовсе лишены водопроводов. По официальному отчету, только 513 городов имели сколько-нибудь удовлетворительную питьевую воду, а остальные 50% пользовались сомнительными услугами водовозов и загрязненными колодцами. Даже в Ленинграде, до введения озонирования, в воде из водопровода (изношенного и часто бездействовавшего) попадалась мелкая рыбешка, водоросли, не говоря уже об инфузориях и бактериях, что вызывало периодические вспышки гастрических эпидемий, а в том числе и азиатскую холеру. Нормальная сплавная канализация в 1904г. существовала лишь в 11 городах с сетью труб, присоединенной к части владений, а в 29 городах имелась примитивная канализация. Даже ассенизационными обозами могли пользоваться только 395 городов, а во всех остальных вывоз нечистот либо производился один-два раза в год пригородными крестьянами, либо нечистоты просачивались в почву, всемерно заражая ее. Трамваи в 1908г. имели 32 города, электрическое освещение – 86 городов, газовое – 33 города, телефон 217 городов; в 1907г. 117 уездных и 7 губернских городов вовсе не знали мощеных улиц, 150 городов не имели скотобоен, в 40 городах, не было больниц; наконец, санитарный надзор отсутствовал в 600 городах. Отсюда видно, что большинство русских городов были лишены самого элементарного городского благоустройства, и в сказанном отношении из всех цивилизованных стран Россия стояла на последнем месте. Трудно сомневаться в том, что основная причина этого печального явления заключалась в крайней неудовлетворительности муниципальных финансов, и мне приходится раньше всего нарисовать общую картину финансового положения наших городов до революции. Государственный бюджет России достиг в 1913г. 3250559 тысяч рублей. Из этой суммы 24% шло на военные надобности, около 17% – на железнодорожное ведомство, около 15% – на систему кредита, более 10% – на уплату чиновникам разных ведомств, 7% – на продажу питей, 4% – на полицию, 3% – на Синод и тюрьмы. Таким образом, мы видим, что на культурно-производительные расходы падала лишь сравнительно небольшая часть гос. бюджета. Почти все общественнополезные расходы (на санитарию, народное образование, общественное призрение, противопожарную часть и т.п.) выпадали на долю местных самоуправлений. Между тем все виды местного самоуправления имели только 600 млн рублей дохода, из коих 276307 тысяч руб. – города, 253754 тысяч руб. – земства, около 30 млн – волости и приблизительно 45 млн – сельские общества. Одним словом, местный бюджет, этот базис коммунальной культуры, был в пять раз меньше, чем бюджет государственный, тогда как в Англии, напр., местный бюджет почти равняется государственному. Считая городское население в 1913г. равным 25 млн, мы видим, что на одного горожанина в год падало лишь 11 руб. дохода и приблизительно столько же расхода. Ясно, что на такую незначительную сумму организовать сколько-нибудь сносно все многочисленные отрасли городского хозяйства и благоустройства было фактически невозможно. Для сравнения приведем города Соединенных штатов, где в начале XXв. на одного жителя падало расходов 28,9 доллара (около 58 руб.) в Нью-Йорке, 18,3 доллара – в Чикаго и 22,4 доллара – в Филадельфии; в городах Италии 67,7 лиры (свыше 25 рублей) муниципального расхода падало на душу в Риме, 139,6 лир – в Неаполе и 80,8 лир – в Милане. В Париже на душу населения приходилось около 100 франков расхода, в Англии на каждого жителя коммун – около 30 рублей, и в Пруссии на каждого городского жителя – около 25 рублей. Одним словом, по количеству расходов русские города были на последнем месте, отставая от европейских расходов в 2 1/2–6 раз. Еще более убедительными являются сравнительные таблицы бюджетов за 1910г. небольших городов, русских и финляндских, находившихся в пределах одного и того же государства. Берем несколько разительных примеров: Название городов Колич. населен. Бюджет Название городов Колич. населен. Бюджет Николайстад 19858 625674 Пенджекенд (Самарк. обл.) 55598 4926 Куопио 15166 266571 Серпец (Плоцкой губ.) 23054 7476 Котка 9833 595944 Сежиречье (Седлецк. губ.) 16640 8552 Раумо 5850 173564 Здолбуново (Волын. 10448 губ.) 3780 Борго 5511 183818 Хенцины (Келецк. губ.) 5317 Якобстад 5465 301996 Шишкеев (Пенз. губ.) 5627 10095 609,6 Выходит, что при одном и том же приблизительно количестве населения город Якобстад превосходил, по развитию своего бюджета, город Шишкеев в 500 раз. Если бы мы привели другие, менее кричащие примеры, то разница оказалась бы не столь феноменальной, но все же поразительное нищенство русских небольших городов и рядом богатство финляндских городов оставались бы достаточно вразумительными. Ясно, что в наших муниципальных бюджетах было заложено что-то глубоко ненормальное. Беглый анализ позволит нам выяснить всю немощь русских городских финансов и всю безысходность их состояния до революции. 2.МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ДОХОДЫ Статья 127 Гор. положения 1892г. устанавливала для муниципалитетов следующие сборы: 1)оценочный с недвижимых имуществ, 2)с промысловых свидетельств, 3)с заведений трактирного промысла и пивных лавок, 4)с извозного и перевозного промыслов, 5)с лошадей, экипажей, велосипедов и собак. Сверх того, согласно статье 135 того же Положения, в пользу городов поступали еще разного рода пошлинные сборы: актовый, адресный, за клеймение и употребление мер и весов, с аукционных продаж, за стоянку судов, за проход и проезд по городским сооружениям. Наконец, 19 городам (в том числе Ленинграду, Москве, Одессе, Ростову) было разрешено взимать больничный сбор (от 60 коп. до 2 рублей в год на человека), а канализованным городам – канализационный сбор с домовладельцев. Законом 2 марта 1910г. городским самоуправлениям было разрешено ходатайствовать о введении в их пользу “попудного сбора с привозимых и вывозимых товаров”, который был до 1915г. разрешен 107 городам. Однако этот сбор носил чисто целевой характер (на улучшение подъездных путей), требовал сложной разрешительной процедуры, и ставки его были невысоки (десятикратный размер поверстной тарифной ставки для каждого вида товаров). Изложенная система поражает своей узостью и устарелостью. Ни одного из крупных источников дохода, которые в настоящее время рекомендуются теорией и обычно предоставляются заграничным городам, установлено не было: ни отчислений или надбавок к государственным налогам, ни подоходного или поимущественного налогов, ни специальных сборов или налога на прирост ценности, или даже налога на зрелища не существовало. Если добавить к этому, что сколько-нибудь развитой системы правительственных дотаций или субвенций, а равно достаточно широкой системы кредита для городов также проведено не было, необыкновенная ограниченность муниципальных доходных источников сделается очевидной. При этом нельзя не отметить, что некоторые из установленных сборов, как, напр., адресный, больничный, отличались подушным характером и, при незначительности их финансового результата, тяжело отзывались на несостоятельных слоях населения; попудный сбор, удорожая товары, способствовал дороговизне жизни, а канализационный сбор с домохозяев содействовал отрицательному отношению гласных-домовладельцев к канализации вообще. Чтобы можно было судить о сравнительном значении каждого из доходных источников в хозяйстве дореволюционных городов и о темпе развития этих источников, мы приведем следующую таблицу, составленную Б.Б.Веселовским (в тысячах рублей): Наменование доходов 1889 г. 1899 г. 1909 г. %к бюджету С недвижимых имуществ 9585 14740 26960 14,9 С промысловых свидетельств 11228 13819 11456 6,3 С лошадей, экипажей и собак 275 481 1042 0,6 Пошлин 2155 1755 1497 0,8 От горимуществ и оброчн. статей 16560 21327 37342 20,7 От горпредприятий 2226 12594 51555 28,6 Пособия из казны 3706 5724 9933 5,5 Прочие поступления (доходы от займов, 8291 спец. капит., возврат расходов) 20461 41103 12,6 Итого 90901 180888 100 54086 Из приведенной таблицы усматривается, что сбор с промысловых свидетельств играл сравнительно незначительную роль в городских бюджетах и вовсе не развивался. Совсем уже ничтожное значение имели мелкие сборы и пошлины. Правительственные пособия хотя и развивались, но очень медленно и, будучи целевыми, имели влияние лишь на отдельные отрасли городского хозяйства. С 1907г. почти исключительным видом правительственных субсидий городам сделались субвенции на народное образование, а именно на введение всеобщего обучения, причем до 1915г. правительство выдало таких пособий 293 городам (на постройку школ). Наиболее видное место и самое интенсивное развитие принадлежали трем источникам; оценочному сбору с недвижимых имуществ, доходам от городских имуществ и от муниципальных предприятий. Впрочем, последние два источника распределялись по городам крайне неравномерно. Так, около трети городов почти вовсе не имели доходного имущества, а доходы с городских предприятий играли заметную или даже господствующую роль лишь в больших городах: Ленинград и Москва в 1912г. покрывали соответствующими доходами до 58% всего бюджета, Харьков – 45%, Екатеринослав – 41,4%, Одесса – 36,8%, но в городах с населением от 10 до 25 тысяч те же доходы составляли не более 9%, городского бюджета, а в городах с населением от 5 и до 10 тысяч – около 5,7%. Таким образом, оставался лишь один значительный и быстро развивающийся источник дохода, доступный для всех городов, а именно оценочный сбор с недвижимых имуществ. Однако целый ряд пунктов закона, ограничений и неблагоприятных условий компрометировали и этот основной вид муниципального обложения, оставляя города в совершенно безвыходном положении. Перечислим эти ограничения и неблагоприятные условия. 1)Из оценочного сбора были изъяты самые ценные городские недвижимые имущества, а именно принадлежащие дворцовому ведомству, кабинету, уделам, казне, железным дорогам, военному и духовному ведомствам (ст.128 Гор. пол.). Ленинград терял из-за этого около половины возможного оценочного сбора. Подобные изъятия, конечно, в корне неправильны, так как перечисленные имущества принадлежат наиболее платежеспособным юридическим лицам и безусловно пользуются всеми выгодами городского благоустройства. Однако многочисленные ходатайства горсамоуправлений и пожелания Гос. думы о привлечении к обложению названных имуществ оказывались тщетными. 2)Оценочный сбор подпадал под действие так называемой “предельности обложения”. Ставки данного сбора не могли превышать 10% доходности или 1% ценности недвижимых имуществ. В результате, к 1913г. 529 городов уже достигли предельного размера ставок и дальше не могли развивать обложение. Данное ограничение, особенно же при домовладельческом составе городской думы, было также совершенно излишне и нерационально. 3)Оценочный сбор с недвижимых имуществ не был, как в Англии или в Пруссии после реформы 1893г., всецело и монопольно предоставлен городским самоуправлениям, что давало бы им возможность развивать и усовершенствовать этот сбор. Нет, на ряду с последним существовал и конкурировал с ним государственный налог на тот же объект обложения, т.е. на те же городские недвижимые имущества. Но и этого мало. Городские недвижимые имущества облагались, сверх того, уездным и губернским земствами: таким образом на жилища в русских городах падал четверной налог, до крайности переобременяя их налоговым бременем, доходившим в иных случаях до 30% с доходности имуществ, т.е. до совершенно недопустимого предела. Так как реальные налоги, что выяснено финансовой наукой, легко перекладываются на чужие плечи, то все упомянутые налоги перелагались домовладельцами на квартиронанимателей, а этими последними – на угловых жильцов, и настоящим носителем упомянутых налогов являлся, в результате всего процесса переложения, городской рабочий. Действительно, по высоте квартирных и угловых цен русские города, не дававшие своим жителям и пятой доли тех благ, коими пользовались граждане на Западе, превосходили как английские, так и германские города. Наша жилищная теснота и вошедшая в быт ночевка рабочих на барках, в грязных, переполненных и вонючих ночлежках или просто на улицах были прямым результатом изложенного переобременения жилища однородными налогами. Любопытно, что русское правительство не только не стремилось облегчить невыносимое положение, но законом 6 июня 1910г. о государственном обложении городских недвижимых имуществ ударило еще раз по самому больному месту. Сущность сказанного закона заключалась в том, что старая раскладочная система взимания налога превращалась в окладную систему, основанную на индивидуальной доходности имуществ, определяемой через каждые 5 лет посредством оценки, которая производилась городскими по налогу с недвижимостей присутствиями. Однако это усовершенствование, благодаря установлению чрезмерно высокой ставки налога (6%), увеличило в три раза суммы, ранее взимавшиеся с городской недвижимости в пользу казны, и разом пресекло все возможности дальнейшего развития городского оценочного сбора. Закон вызвал резкую оппозицию в Гос. думе, на съездах, на столбцах специальной печати, но все возражения оставались гласом вопиющего в пустыне. 4)Наконец, немаловажное влияние на развитие оценочного сбора оказывал и чисто домовладельческий состав городских дум. Даже при самых благоприятных условиях трудно было бы ожидать со стороны гласных-домовладельцев нормального обложения городской недвижимости. Около 50% городских самоуправлений не удосужились повысить оценочный сбор до предельной нормы вплоть до самой революции, а городские оценки имуществ, как правило, были чрезмерно низкими, а именно в два или три раза ниже действительной доходности или ценности этих имуществ. Сплошь да рядом случалось и так, что влиятельные гласные непосредственно воздействовали на оценочные комиссии, добиваясь особо привилегированной оценки их собственных домов и земель для обложения последних оценочным сбором. Такова была неприглядная налоговая действительность – первый кнут, которым жестоко стегали и правительство, и земства, и отцы города наши обездоленные города. 3.ОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ РАСХОДЫ ГОРОДОВ Не лучше обстояло дело с муниципальными расходами. Правительство, не давая городам продуктивных доходных источников, в то же время требовало от них в свою пользу тяжелых обязательных расходов (ст.138 Гор. пол. и ст.570 Уст. зем. пов.). К таким расходам были между прочим отнесены: 1)издержки по отправлению воинского постоя и других воинских потребностей, а также по устройству арестантских помещений при полиции и по отоплению и освещению местных тюрем, 2)участие в расходах по содержанию чинов полиции, снабжение их провиантом, амуницией, вооружением и квартирным довольствием, 3)устройство или наем помещения для местного полицейского управления с отоплением и освещением и 4)производство разным учреждениям, установлениям и ведомствам пособий на содержание учебных, благотворительных и иных общеполезных заведений, а также производство пособий государственному казначейству. К этой же категории непроизводительных расходов надлежит причислить уплату налогов и долгов, содержание городского общественного управления и сиротского суда, содержание пожарных команд, состоявших при полиции, отчисления на образование специальных капиталов и т.д. Следующая таблица, составленная В.Караваевым в 1909г. для городов 50 губерний Европейской России, дает полное представление о дореволюционных расходах городов. Расходы городов 50 губерний в 1909г. (в тыс. рублей) I. Обязательные расходы: Участие в Воинская Содержание Уплата Всего 22510,5 расходах по содержанию квартирная городской налогов правит. учреждений повинность полиции 2525,2 8444,5 9981,5 1559,3 II. Содержание обществ. управления: Содержание сиротского Содержание Всего 16655,5 городского общественного суда управления и 11630,2 5025,3 и недвижимого имущества долгов образование капиталов 2922,9 19905,3 3354,6 Содержание и ремонт мостовых, тротуаров и набережных Освещение города Содержание городских водопроводов ” городских скотобоен ” канализации ” городских жел. дорог, трамваев ” общественных зданий, памятников Прочие расходы по благоустройству города Всего 43117,2 3106,3 3720,5 6389,3 2479,1 1585,1 17131,4 3843,0 5348,2 пожарных команд III. Разные расходы: Сооружение и Уплата Отчисления Всего 35045,8 покупка зданий на IV. Благоустройство города: V. Культурно-социальные потребности: Народное Общественное образование призрение 16783,4 5958,7 Медицинская, Всего 43602,9 ветеринарная и санитарная части 20375,1 Всего 160931,8 Из приведенной таблицы мы видим, что русские города были чрезмерно переобременены обязательными расходами, не имеющими прямого отношения к городскому хозяйству. Это явление отражалось крайне невыгодно на средних и мелких городах, особенно же в тех случаях, когда в них квартировали воинские части, поглощавшие до 50% городского бюджета. Правительство в конце концов согласилось выдавать ежегодно трехмиллионное пособие городам на содержание полиции, а в 1913г. приняло на себя половину полицейских расходов, но эти шаги лишь незначительно улучшили положение. В чрезмерных обязательных расходах мы видим второй кнут, загонявший русские города в тяжелый материальный тупик. 4.ГОРОДА И ЗЕМСТВА Не менее вредно отзывались на городах и те ненормальные финансовые отношения, которые существовали в дореволюционной России между городскими и негородскими публичными союзами, а именно между городом и земством. Наше законодательство не сумело размежевать между ними источники обложения и предоставляло им делить один и тот же лакомый кусочек. В результате городская и земская России, как две голодные собаки, дрались из-за брошенной им кости, a tertius gaudens, русская бюрократия, разделяла и властвовала. Сущность дела заключалась в том, что как губернским, так и уездным земствам было предоставлено право облагать недвижимости тех городов, которые входили в их состав, без каких-либо ограничений в ставках налога, т.е. совершенно беспредельно, устанавливая при том для этого обложения самостоятельные земские оценки. Пользуясь упомянутым правом, земства, а особенно те из них, которые имели на своей территории крупные городские центры, снижали земские сборы в деревне и почти целиком основывали свой материальный базис и бюджет на городских имуществах, сплошь и рядом черпая оттуда в земские кассы больше сборов, чем имели сами города с этого основного муниципального налога. Имея в виду, что земства были в руках помещиков, выходило так, что городская буржуазия или, еще точнее, городской пролетариат, на которого буржуазия перекладывала налоги, были отданы на “поток и разграбление” владельцам латифундий, подчас обложенных особенно низко. Нельзя не отметить, что земские оценки, как правило, были довольно высоки для городских и чрезвычайно низки для внегородских имуществ, и что вне городов в полной мере действовала предельность земского обложения. Останавливаясь на конкретном примере, приводимом В.Н.Твердохлебовым, мы видим, что в Харькове земский налог на городские недвижимости возрос с 1902 по 1912г. в пять раз, вдвое скорее городского, а оценочный сбор харьковского уездного земства в 1915г. распределялся таким образом: 19% падало на земли и леса, 14% на торговлю и промышленность и 67% на городские имущества. Такие же соотношения встречались и в других уездах с крупными центрами. Основываясь на них, городские представители указывали на земский паразитизм в городах, а именно на тот факт, что земства, ничего не давая городам взамен, переобременяли городские имущества непосильными сборами, увеличивая цены на жилища и пресекая всякую возможность развивать городской оценочный сбор, этот единственный в то время серьезный источник муниципальных доходов. По приведенным соображениям города требовали выделения их из состава земств в самостоятельные земские единицы. Со своей стороны, земства не были расположены уступать свои выгодные позиции и ссылались на обычные аргументы о богатстве городов и бедности деревни, а также и на то, что, в городах имеются земские учреждения (больницы, школы), которыми пользуются горожане. Наконец, в земской литературе не редко указывалось, что в данном вопросе частнохозяйственная точка зрения услуги-возмездия не уместна. Спор принимал все более резкий характер, и правительство в течение многих лет отвечало на него “обещаниями” о выделении городов с 75 тыс. населения – в уездные земства и городов с 300 тыс. населения – в губернские земства. Однако, время шло, обещания, как водилось, не выполнялись, и только революция решила вопрос: 21 мая 1917г. Ленинград, Москва, Киев и Одесса были выделены в губернские земства и таким образом освободились от губернских, земских сборов, а все города с населением в 50000 и более были выделены в уездные земства и перестали уплачивать уездные сборы. Впрочем, в то время финансовое положение городов было уже настолько катастрофическим, что эта запоздалая помощь не могла иметь существенного значения. На основании всего изложенного нельзя не усмотреть в приведенной эксплуатации городских поселений со стороны земств третьего кнута, не оставлявшего для городской культуры никаких надежд на лучшее будущее. 5.МУНИЦИПАЛЬНЫЙ КРЕДИТ ДО РЕВОЛЮЦИИ При скудости доходных источников, переобременении городов обязательными расходами и земской эксплуатации, делу удовлетворения потребностей городского населения мог бы оказать некоторую услугу широко и целесообразно организованный муниципальный кредит. Однако и здесь муниципальная Россия занимала до революции последнее место среди цивилизованных государств. Довоенная задолженность городов Великобритании колебалась от 60 рублей (Дублин) до 350 рублей (Манчестер) на одного жителя, в Соединенных штатах на душу падало: в Нью-Йорке 284 рубля, в Чикаго 60 рублей, в Филадельфии 100 рублей, в Балтиморе 150 рублей и в более мелких городах около 50 рублей долга. Даже в Италии на одного жителя приходилось задолженности: 150 рублей в Риме, 100 рублей в Генуе и т.д. Между тем средняя задолженность городского жителя в России не превышала 20 рублей, что явно указывает на неразвитость городского кредита. В наиболее выгодных условиях находились крупные русские города, для которых были доступны облигационные займы, составлявшие главную базу нашего довоенного муниципального кредита. По официальным сведениям, до 1912г. 64 городами было всего заключено 153 облигационных займа на сумму 413262679 рублей. Однако главная масса заемных средств падала на 18 крупнейших городов, на долю же остальных 46 городов досталось только 28,9 млн рублей. При этом, благодаря неопытности городских самоуправлений в кредитном деле и отсутствию всякого руководства свыше, эти займы заключались, в громадном большинстве случаев, на весьма невыгодных условиях (высокий процент платежей по займу, реализация облигаций по низкому курсу, невыгодные условия погашения, размещение в слабых руках, чрезмерное комиссионное вознаграждение). В одних случаях города заключали слишком крупные займы и сразу на всю сумму, потребную для предприятий, вследствие чего банкиры предлагали низкие цены по их реализации, а вырученные деньги долгое время непроизводительно лежали в банках. В других случаях займы оказывались слишком мелкими (менее 1 млн рублей), вследствие чего они не могли быть реализуемы за границей, а размещались в России на очень тяжелых условиях. При выпуске займов городские самоуправления не знакомили банкиров с земельными фондами, имевшимися в распоряжении городов, не учитывали условий денежного рынка, заключая займы в невыгодный момент, и вообще пренебрегали всей техникой эмиссионных операций. В конечном результате подобный кредит часто оказывался не полезным, а вредным фактором в городском хозяйстве. Остальные виды муниципального кредита играли сравнительно второстепенную роль. Задолженность городов земельным банкам на 1 июля 1910г. составила сумму в 23676116 рублей, причем самыми крупными должниками были города Николаев (3071583) и Екатеринослав (1434165). Задолженность другим банкам равнялась 25 млн и в том числе городским общественным банкам 15103913. Поражает ничтожная сумма долга казне, которая за сто лет, несмотря на многочисленные и настойчивые ходатайства, выдала городам ссуд на 10399373 рубля (главным образом на постройку казарм). С другой стороны, довольно значительной была задолженность городов у частных лиц (31 млн рублей). Подобного рода займы, принципиально недопустимые и заключаемые часто на ростовщических условиях (до 20%), свидетельствовали об острой и неудовлетворенной нужде в кредите тех мелких и отчасти средних городов, которые обращались к кабальному кредиту у частных лиц лишь вследствие невозможности кредитоваться в другом месте. Единственной сколько-нибудь серьезной, но далеко не достаточной попыткой правительства организовать муниципальный кредит был закон 26 июня 1912г., коим была образована Государственная касса городского и земского кредита. Средства кассы составили 10 млн рублей основного и 10 млн оборотного капитала, выданного ей государством в ссуду (4% гос. рентой). Кроме того, касса имела право выпускать облигации в сумме не свыше десятикратной суммы основного капитала, т.е. 100 млн рублей. Из этих средств касса выдавала городам и земствам как долгосрочные ссуды от 10 и до 661/2 лет, так и краткосрочные ссуды на срок от 6 месяцев и до 6 лет. Ясно, что указанными ограниченными средствами острая нужда в кредите тысячи городских поселений не могла быть удовлетворена. Кроме того, циркулярным разъяснением об общих условиях выдачи ссуд кассою, правилами о выдаче краткосрочных ссуд (от 1 марта 1913г.) и постановлением правления кассы выдача ссуд была обставлена довольно сложными бюрократическими формальностями. Большинство постановлений о займах требовало утверждения со стороны губернатора или министра внутренних дел. Краткосрочная ссуда каждому городу не должна была превышать 300 тысяч рублей, а долгосрочная – миллиона рублей. При испрошении займа требовались точное указание его назначения, источников погашения и уплаты процентов, причем города представляли сметы за несколько лет, отчеты об исполнении смет, списки долгов, сведения о состоянии капиталов и другие документы. Все эти данные рассматривались правлением кассы по существу. К 10 апреля 1913г. 44 города возбудили ходатайство о долгосрочных и 23 города о краткосрочных ссудах, из коих в общей сложности удовлетворено было 11 ходатайств. С объявлением войны выдача долгосрочных ссуд почти приостановилась, а краткосрочные ссудные операции достигли к 1916г. 15 млн рублей. Шум, поднятый в свое время “милостивым вниманием правительства к нуждам городов”, умолк. Гора родила мышь. 6.ПОЛОЖЕНИЕ ПЕРЕД ВОЙНОЙ Революционное движение 1904–6гг. придало огромный размах росту производительных сил в городах и обусловило собою колоссальный рост потребностей городского населения, но, как мы видели, правовые отношения, т.е. устарелое законодательство и близорукая правительственная политика, не давали этим силам развиваться и не могли создать подходящих условий для удовлетворения этих потребностей. Приближался час решительного революционного взрыва, который и был ускорен неудачной войной. В последние годы перед войной в рассматриваемой нами области множились признаки невыносимого положения и растущего недовольства. Бюджетные дефициты десятков и даже сотен городов сделались перманентным явлением. Терпеливые и законопослушные городские думы с их крупнобуржуазным составом, как, напр., Московская, устали терпеть и выступали с оппозиционными резолюциями. Городские головы съезжались в столицу и после безуспешных мытарств по канцеляриям устраивали нелегальные заседания. Съезд городских деятелей в Киеве в 1912г., исключительно посвященный городским финансам, в десятках докладов предъявил правительству целый ряд обвинительных актов и закончился резкой резолюцией, принятой по инициативе лидера торгово-промышленных групп А.И.Гучкова. В Государственной думе раздавались нетерпеливые речи городских деятелей, на которые правительство не отвечало. Даже городские выборы, в которых участвовала одна сотая населения, т.е. самые сливки крупной буржуазии, начинали давать оппозиционные правительству составы городских дум. При упомянутых условиях правительство нашло необходимым выступить со своим пресловутым законопроектом об улучшении земских и городских финансов 1912г., который еще раз доказал полное бессилие правящей бюрократии понять и удовлетворить требования эпохи. Законопроект ответил на океан городских нужд отменой предельности городского оценочного сбора с недвижимостей, фиксацией на 5% земских сборов с городских имуществ, понижением на один процент казенного налога на городские недвижимости и установлением в пользу городов 50% надбавки к окладам пониженного промыслового налога. По самым оптимистическим исчислениям, все предполагаемые “реформы” должны были дать тысяче русских городов около 10 млн нового дохода в год, т.е. сумму в тридцать раз меньшую, чем предлагал самый скромный и осторожный проект реформ, составленный к.-д. партией. Война, возложившая на города ряд новых задач и ухудшившая их финансовое положение, еще усилила конфликт между производительными силами, коллективными потребностями и действительностью, пока не наступил час расплаты самодержавия за все те издевательства, которые из-за него терпели города уже много лет. Гордиев узел был разрублен отчасти Февральской, а затем окончательно Октябрьской революцией. ГЛАВА ДЕСЯТАЯ ГОРОДСКИЕ ФИНАНСЫ СССР 1.ИСТОРИЧЕСКИЕ СВЕДЕНИЯ Еще в 1917г. финансовое положение большинства русских городов представлялось безвыходным. В течение лета упомянутого года муниципальные расходы росли с головокружительной быстротой, главным образом вследствие полной бесхозяйственности нового состава городских дум, пополненных безответственными представителями партий (преимущественно с.-р.), и неумеренных, но почти всегда удовлетворяемых требований о повышении жалованья со стороны городских служащих и рабочих городских предприятий. Смета Петрограда уже к осени 1917г. выросла с 60 до 180 млн. Когда в июле и августе были избраны, на основании нового избирательного закона, демократические думы, они почти повсеместно застали городское хозяйство в безнадежно расстроенном состоянии. Напр., Киевская дума, вступив в управление 8 августа 1917г., застала пустую кассу, а суммы, недавно полученные от реализации займа в 20 млн (заключенного на выкуп трамвая), израсходованными на другие нужды. Согласно сведениям В.Н.Твердохлебова, предпринявшего в то время анкету о состоянии городских финансов, за лето 1917г. не только в крупных, но и в средних и мелких городах скачок в расходах составил в среднем 60%, а к 1918г. – более 400%. Доходы не только не поспевали за ростом расходов, но в половине исследованных городов наблюдалось даже понижение доходов. Городские самоуправления пытались бороться с огромной дефицитностью хозяйства повышением оценок городских недвижимостей, муниципализацией предприятий и повышением тарифов за коммунальные услуги, использованием доходных источников, им вновь предоставленных (надбавки к подоходному налогу, сбор с публичных зрелищ и увеселений, с вывесок и реклам, квартирный налог и т.п.), но нигде не смогли восстановить нарушенное равновесие в городском хозяйстве, так как неблагоприятные факторы (обесценение денег, падение производительности труда, колоссальный рост зарплаты, расстройство транспорта и снабжения) повсеместно брали верх. Под напором лавины расходов, города уже в 1917г. исчерпали все предоставленные им формы кредита (залог имуществ, ссуды из кассы городского и земского кредита, гарантированные казною займы). Кое-где попробовали выпускать боны в качестве разменных знаков, но эта мера еще более запутывала положение. Когда “демократические” думы были ликвидированы большевиками, первые советы, их заменившие, получили в наследство лишь жалкие остатки городского хозяйства и вынуждены были строить все заново, в обстановке гражданской войны и всеобщего развала. В истории местных и, в частности, городских финансов естественно наблюдаются те же фазисы эволюции, какие пережили государственные финансы, а именно 1)период военного коммунизма, т.е. ликвидации денежного и финансового хозяйства, и 2)период восстановления последнего. Первый период продолжался с 1918г. до 1921г. Он характеризуется крайне тяжелым финансовым положением городов и хаотичностью городского хозяйства. Взносы обыкновенных налогов все уменьшаются и, в связи с обесценением денег, наконец фактически прекращаются. Города живут отчасти на бессистемные пособия от казны, отчасти же на контрибуции, т.е. единовременные обложения имущих классов на местах. Декрет 3 декабря 1918г. стремился внести хотя бы тень какого-то порядка в этот хаос посредством нормирования городских смет и взимания налогов, но безуспешно. Одновременно с пертурбациями в доходных источниках наблюдается и полная перестройка предметов городских расходов. Содержание муниципальных предприятий и благоустройство отступают на второй план, и главными заботами городов становятся борьба с безработицей, с продовольственным и топливным кризисами, а также содержание жилищного фонда. Съезд представителей коммунотделов в 1919г. требовал покрытия коммунальных бюджетов всецело пособиями из центра, т.е. фактического слияния государственного и местного бюджетов. Такое решение, повидимому, диктовалось всей конъюнктурой эпохи. Действительно, народное хозяйство велось почти исключительно за счет печатного станка и продразверстки, налоги и сборы постепенно отменялись, а услуги коммунальных предприятий были объявлены бесплатными: ясно, что при данных условиях раздельное существование государственного и местного бюджетов не имело никакого логического оправдания. Осуществил это слияние декрет 18 июля 1920г. К этому времени ликвидация старой финансовой системы, после национализации банков, уже была закончена. Произошло объединение ликвидированных банков в государственном народном банке; был организован финансовый отдел как единый орган, регулирующий всю финансовую деятельность в государстве (которая, кстати сказать, была весьма незначительной вследствие ликвидации денежного хозяйства), и провозглашен принцип единства кассы. Местное хозяйство казалось навсегда уничтоженным, но это было лишь внешней видимостью вещей. Создавшееся положение было естественным последствием внутреннего хаоса, гражданской войны и тяжелой блокады. С наступлением мира оно не могло долго продолжаться, и в стране создалась иная конъюнктура. В городском хозяйстве наступил тот же перелом, как и во всех других областях народного хозяйства, вызванный голодом, холодом и угрозой вымирания городов. Военный коммунизм заменяется новой экономической политикой. Как известно, нэп поставил себе совершенно новые цели, а именно восстановление товарного хозяйства, что могло быть достигнуто лишь возвратом к денежному хозяйству и установлением твердой валюты. В области финансов он требовал строгого балансирования бюджетов, покрытия расходов путем налогов и оплаты услуг публичных предприятий. Достигнуть этого без строгой хозяйственной экономии на местах и вообще без самодеятельности мест, привыкших покрывать все свои расходы пособиями из центра, было невозможно. Поэтому выделение местных финансов из общегосударственных финансов и самостоятельность местного бюджета сделались насущной задачей времени. Эта неизбежная децентрализация финансов и дифференциация бюджетов произошли сначала в грубой форме, посредством выделения местных финансов из государственных, без специального выделения городского хозяйства (период 1921–1923гг.), а затем специфические и важные муниципальные потребности потребовали логического завершения процесса дифференциации, а именно политики, направленной к созданию самостоятельного городского хозяйства (период от 1923г. до нашего времени). Поворот к нэпу был осуществлен с исключительной энергией в 1921г., в котором последовали: 1)декрет о платности коммунальных услуг, 2)постановление ВЦИК от 10 октября “О мерах к упорядочению гос. хозяйства”, коим было отменено объединение государственных и местных финансов, 3)декрет от 10 декабря о местных налогах и сборах, 4)декрет от того же числа о местных бюджетах и 5)утвержденный ВЦИК и СНК перечень расходов, подлежащих отнесению на местные средства. Перечисленные декреты и особенно изданное 23 ноября 1923г. Временное положение о местных финансах, объединившее и развившее прежние распоряжения, положили твердое начало реальному строительству местных, а затем и городских финансов, которое имеет уже далеко не одно историческое значение. Мы видим таким образом, что местный бюджет настоящего времени сконструировался не путем самостоятельного развития на ряду с государственным, а возник как разновидность последнего, посредством выделения его в сформированном уже виде из общегосударственного бюджета. Этой исторической особенностью объясняются многие его свойства и некоторые его коренные недостатки. 2.ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МЕСТНЫЕ ФИНАНСОВЫЕ ОРГАНЫ Центральными госфинорганами у нас являются комиссариаты финансов Союза и союзных республик. Коммунальными имуществами и предприятиями ведают главные управления коммунального хозяйства при комиссариатах внутренних дел союзных республик. При Наркомфине СССР и республик состоят налоговые управления, управления государственных неналоговых доходов (УГД) и управления местных финансов (УМФ). Местными налогами ведают налоговые управления, УГД ведают доходами от городских предприятий, находящихся на хозрасчете, а УМФ – городскими предприятиями, финансируемыми в бюджетном порядке, а также неналоговыми доходами городов. Возражая против отмеченного сложного размежевания функций, В.Н.Твердохлебов высказывается за сосредоточение руководства всем местным бюджетом (расходным и доходным) в управлении местных финансов и за объединение последнего с главным управлением коммунального хозяйства, под общим названием наркомата местного управления, в котором, как мы думаем, должен существовать особый городской отдел. Местные учреждения, ведающие местными финансами: 1)съезды советов и горсоветы, утверждающие бюджеты, ставки налогов, пределы надбавок, отчеты, заключающие займы и распределяющие доходы и расходы между отдельными бюджетами, 2)исполкомы (губ., уездн., областн., окр., гор., вол.), на коих возлагается общее руководство финансами, исполнение своих бюджетов, надзор за бюджетами низших органов, утверждение планов оценок и порядка взимания налогов, и 3)финансовые отделы исполкомов, непосредственно ведающие бюджетом, взиманием налогов, отчетностью и контролем над местами, а также учетом займов, пособий, фондов регулирования и специальных средств. К специально городским финансовым органам относятся: 1)финансово-бюджетные секции горсоветов, которые, согласно закону, должны быть образуемы в обязательном порядке, и 2)финансово-сметные подотделы горкоммунотделов, которым специально поручается ведать городскими коммунальными финансами. По проекту НКВД, на финансово-сметный подотдел возлагается: а)составление сметы городского коммунального отдела и выполнение таковой по соответствующем утверждении, б)общее наблюдение и руководство за правильным и целесообразным построением смет частей и предприятий горхозяйства, рассмотрение этих смет, дача по ним заключений, проведение их в надлежащих инстанциях и наблюдение за выполнением их, в)разработка планов финансирования и кредитования горхозяйства и проведение утвержденных планов в жизнь, г)участие в организации местных коммунальных кредитных и ссудных учреждений, д)разработка вопросов, связанных с выпуском городских коммунальных займов, с образованием городских капиталов специального назначения, а равно с получением ссуд, субвенций и дотаций, е)разработка вопросов, связанных с установлением ставок городских налогов и сборов, ж)составление балансов по городскому коммунальному имуществу, з)составление общего финотчета по выполнению городского бюджета. Нельзя не отметить, что, независимо от перечисленных органов, заведующих местными финансами, и на ряду с ними широкими правами в области управления местными и в частности городскими финансами фактически обладают органы Наркомфина. Хотя в пункте “а” ст.24 Положения о горсоветах и ясно сказано, что горсоветы “составляют, рассматривают, утверждают и проводят в жизнь городской бюджет”, но на самом деле бюджеты городов составляются финотделами на основании смет подлежащих отделов губернских и уездных (областных и окружных) исполкомов и лишь утверждаются горсоветами. Кроме того, на органы Наркомфина возложена обязанность по надзору как за составлением, так и за исполнением местного бюджета. Наконец, в кассах Наркомфина, согласно принципу единства кассы, концентрируются все местные средства, а в том числе очень часто и выручка коммунальных предприятий, и на нем же лежит предварительный контроль за расходованием местных ресурсов, обязательное непосредственное участие в открытии для хозорганов кредитов и непрерывное наблюдение за надлежащим использованием последних. Как мы видим, фактически заправляют местным финансовым хозяйством не коммуны, а агенты центральной власти. Такое двоевластие, конечно, не может считаться нормальным. “При сведении сметы в финорганах, – справедливо говорит тов. Островский, – начинается производство разнообразных манипуляций: безжалостно урезываются расходные сметы, исключаются самые подчас неотложные расходы и до пределов возможности растягиваются доходные статьи. Весьма благодарным объектом для такого рода манипуляций является коммунальное хозяйство: нужды благоустройства, ремонт муниципализированных строений и оборудования предприятий, новое строительство, служебный и рабочий персонал, – все это, после переработки в финорганах, получает совершенно неузнаваемый вид: беспощадный нож в руках финотдела в одних местах урезывает, в других кромсает и крошит до неузнаваемости”. В результате упомянутой тактики финорганов, коммунотделы начали скрывать получаемые ими доходы, преуменьшать сметные поступления и удовлетворять нужды коммунального хозяйства за счет сверхсметных поступлений. Финорганы, со своей стороны, ответили пересоставлением проектов коммунальных смет в сторону увеличения по доходным статьям. Эта ведомственная война, конечно, не могла быть полезной делу. Эти в высшей степени ненормальные отношения между местным самоуправлением и финорганами породили целую литературу, почти единодушно враждебную финорганам. Более того: 1-й, 2-й, 3-й и 4-й всероссийские съезды заведующих коммунотделами в своих резолюциях категорически требовали большей финансовой самостоятельности местных коммунальных органов. Указывали, что невозможно вести городское хозяйство и невозможно требовать хозяйственного расчета, инициативы и самодеятельности со стороны городских хозяев, когда кассиры финотделов собирают на трамваях все поступления и даже доходы с водопровода получает не коммунотдел, а финотдел (в Нижнем Новгороде). В виду нашего убеждения в необходимости предоставления органам самоуправления достаточной финансово-бюджетной автономии мы видим в указанной чрезмерно влиятельной роли финорганов, стоящих вдали от коммунального дела и с ним по существу мало знакомых, один из серьезных недочетов советского городского хозяйства. 3.МУНИЦИПАЛЬНЫЕ РАСХОДЫ В СССР Согласно Положению о местных финансах 25 апреля 1926г., на бюджеты городских поселений отнесены следующие расходы: 1)содержание горсоветов и их президиумов, горисполкомов и их отделов, где таковые образованы, 2)содержание городских народных судов, участковых народных следователей, оплата заседателей, свидетелей, экспертов, 3)охрана общественного порядка в городе (милиция, угрозыск, арестные дома), 4)коммунальное хозяйство (содержание коммунальных зданий, имуществ и предприятий, внешнее благоустройство, коммунальное строительство и пожарное дело), 5)организация, оборудование и содержание в городах профтехнических школ, краткосрочные курсы по внешкольному образованию, все прочие городские школы (I и II ступени, семилетки), детдома, детсады, площадки и очаги, библиотеки, народные дома и проч. культурнопросветительные учреждения (музеи, театры, студии, выставки и т.п.), обслуживающие по преимуществу городское население; устройство, оборудование и содержание городских лечебных учреждений и заведений (больницы, лечебницы, амбулатории, фельдшерские и врачебные пункты и пункты скорой помощи); охрана материнства и младенчества; санитарнотехнические и санитарнопросветительные мероприятия городского значения; предупреждение социальных заразных болезней; 6)учреждения собеса, обслуживающие городское население (инвалидные учреждения, обучение инвалидов, выдача пенсий и пособий проживающим в городах инвалидам войны, их семьям, а также семьям погибших на войне), борьба с нищенством и проституцией, субсидирование местных органов взаимопомощи в городах и 7)содержание ветеринарных лечебных заведений и борьба с заразными болезнями домашних животных. Сверх перечисленных расходов, подлежащих обязательному отнесению на городской бюджет, Положение о местных финансах представляет исполкомам вышестоящих советов право, в случае достаточной мощности бюджетов отдельных городов, относить на городские средства и другие расходы. Этим правом нередко пользуются областные и губернские исполкомы, относя на городские средства удовлетворение нужд обороны, а именно отвод, ремонт и обслуживание коммунальными услугами помещений для армии, расходы по допризывной подготовке, по сборным пунктам, по сдаточным пунктам для лошадей, на случай мобилизации и т.п. С другой стороны, городам на территории округа или уезда, при наличии крайней маломощности их бюджетов, закон допускает, с разрешения вышестоящего исполкома, оказание воспособлений из окружного или уездного фонда регулирования. Кроме перечисленных выше расходов, горсоветы имеют право включать в расходную часть своего бюджета ассигнования на покрытие непредвиденных расходов (празднества, прием иностранных рабочих делегаций, пособия общественным организациям и т.п.), но в размере не более 3% общей суммы расходов по городскому бюджету. Наконец, подлежат обязательному отнесению на городской бюджет платежи в погашение займов, поступивших в доход города, и уплата процентов по ним. Место, принадлежащее городскому расходному бюджету среди других коммунальных бюджетов, видно из следующей таблицы, составленной для РСФСР (без Москвы и Ленинграда) по данным 1924/25 года: Доходы Расходы % % Городские 129936000 26,5 125629000 27 Губернские и уездные 253872000 51,8 244007000 53 Сельские 106147000 21,7 102324000 20 Присоединяя данные ориентировочных бюджетов по Московской и Ленинградской губерниям, мы получим, что городской бюджет составляет 47% от всех доходов и 33% от всех расходов местного бюджета. Имея в виду, что в 1912г. бюджет 750 русских городов составлял 39% всего местного бюджета, земский бюджет (в земских и неземских губерниях) – 44% и сельский бюджет (мирские расходы и повинности) – 17% местного бюджета, мы приходим к заключению, что соотношения отдельных бюджетов со времени революции мало изменились. Общая сумма всех расходов по местному бюджету РСФСР в 1925–26 году (без Ленинградской и Московской губерний и Якутской АСР) составила 594,6 млн рублей, распределенных, по предметам назначения, следующим образом (в процентах): Общеадминистративные учреждения 16,4 Содержание помещений для войск 1,3 Охрана общественного порядка 6,4 Сельское хозяйство 5,6 Органы юстиции 1,9 Местная промышленность 0,6 Народное образование 3,0 Отчисления в спец. капиталы 0,5 Здравоохранение 13,7 Фонды внутригубернского регулирования 1,4 Собес и охрана труда 2,0 Чрезвычайные расходы 1,5 Коммунальное хозяйство 10,3 Погашение задолженности 3,8 Пути сообщения 2,6 Изложенные соотношения следует в общем и целом признать нормальными, за исключением расходов на социальное обеспечение и пути сообщения, которые при нашей беспризорности и бездорожьи, нельзя не считать крайне низкими, в особенности же сопоставляя уровень отмеченных расходов в иностранных государствах. Останавливаясь, наконец, на росте местных расходов в РСФСР (с Ленинградом и Москвой) мы приведем следующую таблицу: 1923/24 г. 1924/25 г. 1925/26 г. Расходы 488,5 734,4 901,3 Доходы 502,8 762,0 885,8 Этот рост бюджета наглядно выражается в следующих цифрах: Годы Расходы Рост в % по сравнению с предыдущим годом – 1923/24 100,0 1924/25 150,1 50,1 1925/26 184,3 22,8 Имея в виду, что средний рост местных бюджетов в довоенное время составлял 10–12% и что местные бюджеты начали оформляться и воссоздаваться лишь с 1923г. (год издания Временного положения о местных финансах), надлежит считать темп роста местных бюджетов удовлетворительным, хотя далеко еще не соответствующим действительным нуждам местного, а в частности городского хозяйства. Действительно, в 1914г. расход на душу составлял около 4р. 77к. (=9р. 54к. черв. рублей), а в 1925/26г. – 9р. 32к. Так как объем земского и городского хозяйства до революции был значительно более узким, чем объем нынешнего местного хозяйства, то, по мнению В.И.Вельмана и Б.Б.Веселовского, нынешние местные расходы составляют 2/3 довоенных. То же приблизительно соотношение характеризует и городские расходы. Принимая во внимание повсеместный рост потребностей пролетариата и крестьянства после революции, быстрый рост городского населения, крайнюю изношенность материальных фондов – жилищного, городских предприятий и т.п. – и вообще то состояние разрушения, в котором находится местное хозяйство после империалистической и гражданской войн, указанный симптом, т.е. дальнейшее сокращение недопустимо-низкого дореволюционного уровня расходов на местное хозяйство и благоустройство, должен обратить на себя особое внимание, как показатель, крайне неблагоприятный для социалистического строительства. При столь низких расходах, у нас не может быть ни благоустройства, ни благосостояния, ни культуры на местах, а без культуры (электрификации, грамотности, удовлетворительных санитарных условий), как неоднократно указывал В.И.Ленин, не может быть социализма. Несомненно, что именно здесь находится самое слабое место нашего народного хозяйства и что все усилия советского коммунального хозяйства и государственной экономической политики должны быть направлены ударным образом к изжитию этого позорного наследия старого режима. Мы убеждены, что начинать нужно с более доступного, а именно с улучшения финансов городов как резиденции пролетариата, средоточия энергетики страны, показателей культуры и организаторов общественного мнения. Обычный скептицизм и пессимизм, казалось бы, не должен здесь иметь места. Напомним то, что сделала государственная энергия в деле подъема сельского хозяйства, ныне уже достигшего довоенного уровня, и в деле создания твердой валюты – при самых безнадежных условиях. Между тем хозяйственное убожество и культурное варварство тысяч наших населенных центров не менее отрицательное явление, чем разруха сельского хозяйства или падающий в покупательной силе денежный знак. 4.МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ДОХОДЫ В СССР Организация доходных источников местных самоуправлений – одно из важных и серьезных достижений советской государственности. Мы имеем в настоящее время культурно разработанную систему местных и в частности городских финансов, которая не только почти во всех отношениях превосходит дореволюционную систему, но и вообще могла бы почитаться, при нормальных условиях, вполне удовлетворительной для обслуживания местных потребностей. К сожалению, однако, общее сокращение народнохозяйственных доходов и налоговых поступлений после войны и революции не позволяет местным самоуправлениям использовать эту систему в достаточно широком масштабе. Муниципальные доходы в СССР можно разделить на три категории: 1)доходы неналогового характера, от различного рода имуществ и предприятий, переданных городам, 2)отчисления от общегосударственных налоговых источников и надбавки к ним и 3)специальные городские налоги и сборы. А)К первой категории относятся: доходы от жилых строений, торгово-промышленных помещений, крытых рынков, от городских земель всех видов, садов, огородов, лесов местного значения, рыбных ловель, пристаней, от мест под торговлей, от коммунальных предприятий общественного пользования (трамваев, электрических станций, газовых заводов, водопроводов, канализации, скотобоен), от промышленных и торговых предприятий (мелких заводов, мастерских, мельниц, хлебопекарен, прачечных и бань, городских дровяных и продуктовых складов, лавок и пр.), от продажи негодного или ненужного имущества городского значения, от разных учреждений и мероприятий, содержимых на средства городского бюджета, отчисления от чистой прибыли Госстраха в размере, устанавливаемом вышестоящим исполкомом; судебная пошлина по делам, подлежащим рассмотрению в городских судах. Доходы от городских имуществ, согласно сметам 1924/25г., распределялись по отдельным объектам так: Торгово-промышленные помещения Жилые строения Места под торговлю на Городские земли 77801,3 тыс. 22556,6 площадях 4908,5 руб., ” 21890,8 ” или ” 59,4% 17,2% 16,7% 3,7% Сады и Леса местного Каменоломни Рыбные ловли Проч. имущества 1404,1 ” 1,1% огороды значения 344,3 1455,4 354,4 ” 1,1% 0,3% 0,3% 0,25% ” ” 310,3 ” Как видно из приведенной таблицы, наибольшие финансовые результаты дают торговопромышленные помещения. Отчасти это объясняется перенапряжением этой статьи со стороны коммунотделов, назначавших слишком высокие арендные цены на помещения, которые могли быть выдержаны торговлей и промышленностью лишь в эпоху с незначительной конкуренцией (первые годы нэпа). Декрет от 7 декабря 1925г., ограничивший порядок сдачи и оплаты таких помещений и складов, приостановил ненормальное разбухание этой статьи. Что касается жилых строений, то результаты эксплуатации этой интересной статьи, при интенсивном спросе на жилища и громадном муниципализированном жилищном фонде в руках городских самоуправлений, поражает своей мизерностью. Упомянутый недоуменный вопрос будет нами подробно рассмотрен в специальном курсе (по жилищному отделу). Еще более поражают результаты хозяйственной эксплуатации городских земель, напрашивающиеся на правительственную ревизию. Согласно данным анкеты, произведенной ЦСУ в 1924г., в руках 524 городов имелось 1733700 десятин удобной земли, причем 16,9% всей площади падало на селитебную землю (подлежащую выгодной сдаче под застройку), 4,3% – на сады и огороды, 17% – на выгоны, 27,3% – на полевые земли, 10,5% – на сенокосы и 12,9% – на лес. Дифференциальная рента по расстоянию всех этих пригородных земель огромна. На самом деле у всех наших городских поселений земельное пользование доходит до 3 млн десятин земли, пригодной отчасти для сдачи под застройку, отчасти для интенсивного огородного и садового хозяйства, для лесного хозяйства и, наконец, для полевого хозяйства (при значительном проценте сенокосов и заливных лугов). Между тем все это хозяйство на 3 млн десятин земли дает из года в год менее 5 млн рублей, или около полутора рубля на десятину, т.е., при самой минимальной оценке упомянутых земель в 200 рублей за десятину, менее 1%. Здесь имеется налицо, повидимому, либо исключительная бесхозяйственность, либо сдача в аренду имуществ по недопустимо низким ценам, либо недобросовестность, а вернее – и то, и другое, и третье одновременно. Напомним, что, напр., в Саксонии сельское хозяйство муниципалитетов приносит свыше 10% чистой прибыли. Переходя к рассмотрению второго важного неналогового источника муниципальных доходов, а именно доходов коммунальных или, точнее, муниципальных предприятий в СССР за последние три года, мы прежде всего приведем, на основании данных В.Н.Твердохлебова, следующую исчерпывающую таблицу: Коммунальные доходы в бюджетах (в тысячах рублей) Годы РСФСР УССР БССР ЗСФСР УЗБССР ТУРКССР – – Всего по СССР 1923/24 72671,8 32612,7 503,7 6443,0 112231,2 1924/25 118345,5 44339,5 395,2 9436,1 344,7 252,1 173113,1 1925/26 136465,1 56889,8 585,8 2532,9 740,0 296,9 197510,5 Как видно из таблицы, доля, падающая на доходы от коммунальных предприятий, в местном бюджете СССР весьма значительна. Эти доходы, как правило, поступают в финорганы, и хотя громадное большинство коммунальных предприятий находится на территории городов, но они весьма часто служат для удовлетворения общегубернских нужд и на покрытие общих дефицитов местного бюджета. На пополнение этих дефицитов коммунальное хозяйство внесло 16 млн рублей в 1923/24 году и 40 млн в 1925/26 году. Этот ненормальный результат получается за счет прямых потребностей самих коммунальных предприятий, не говоря уже об интересах городского населения, которое непосредственно оплачивает коммунальные услуги этих предприятий, и об интересах городов, которые муниципальные предприятия призваны обслуживать. Так, упомянутые предприятия, в виду создавшегося положения, вынуждены, во-первых, повышать тарифы за услуги, создавая для трудового населения тяжелый косвенный налог; они вынуждены, во-вторых, отказываться от восстановления своего крайне износившегося инвентаря, т.е. проедать свой основной капитал, а тем более отказываться от его расширения, и, в-третьих, они вынуждены подчас пренебрегать отчислениями в амортизационный (возобновительный) фонд. Эта крайне неосторожная и непредусмотрительная политика, вызываемая общими финансовыми недочетами, составляющая один из важнейших дефектов нашего городского хозяйства, уже неоднократно обращала на себя внимание специальных органов в печати (статьи Кокшайского, Митлянского, Петрова, Либермана и др.), научных трудов (Твердохлебова, Гензеля), съездов завкомхозов и повлекла за собою соответствующие циркуляры ГУКХа. За последние год-два, к счастью, уже намечается здоровая тенденция к сохранению за коммунальными предприятиями их кровных доходов. Напомним, что, по общему правилу, каждое самостоятельное хозяйственное дело должно быть забронировано от посторонних поползновений и должно довлеть самому себе. Иначе оно неминуемо разрушается. Резюмируя сказанное об эксплуатации неналоговых источников муниципального дохода, мы видим, что здесь далеко еще не все обстоит благополучно. Б)Ко второй категории доходов, поступающих в доход городского бюджета, относятся: 1)надбавки к поступающему в пределах города государственному промысловому налогу: а)в размере не свыше 100% цены патентов как основных, так и дополнительных, выбираемых на производство предметов роскоши и торговлю ими, и не свыше 100% окладов уравнительного сбора (с оборота) со всех промышленных и торговых предприятий, за исключением заведений, отпускающих для потребления на месте спиртные напитки, по которым тот же сбор установлен в размере не свыше 200% цены патентов и не свыше 150% окладов уравнительного сбора (если торговля производится позже 11 часов ночи, то размер повышается до 300% и 200%), б)в размере не свыше 100% к цене особых патентов, выбираемых на право продажи табачных изделий; 2)надбавки к государственному подоходному налогу в размере не свыше 25% окладов этого налога; 3)надбавки к судебно