СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН (ИСТОРИЧЕСКИЙ ОБЗОР)

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
(ИСТОРИЧЕСКИЙ ОБЗОР)
Есенова А.С.
магистрант 1 курса специальности
«Государственное и местное управление»
Важнейшим фактором обеспечения конкурентоспособности экономики
любого государства в современных условиях является наличие эффективно
функционирующей Системы государственного планирования.
Одним из первых в мире государственный стратегический план был
разработан в 1920г. в Советской России государственной комиссией по
электрификации во главе с Г.М. Кржижановским и утвержден YIII
Всероссийским съездом Советов в декабре 1920г. Он был выстроен на основе
научной методологии и включал два основных раздела: сводная программа
развития и электрификация народного хозяйства на 10-15 лет и развитие
производительных сил по 8 экономическим регионам [6]. План предусматривал
увеличение промышленного производства в 1,85 раза, производства
электроэнергии в 4,4 раза, продукции машиностроения. Впервые был применен
балансовый метод перспективного планирования, разработан баланс
электрификации. Основные показатели плана были выполнены к 1930-1933гг.
[6].
В 1921 году был создан Госплан СССР — государственный орган,
осуществлявший общегосударственное планирование развития народного
хозяйства СССР и контроль за выполнением народнохозяйственных планов [4].
В союзных республиках, в том числе и в Казахской ССР, автономных
образованиях существовали государственные плановые комиссии, в областях
— областные плановые комиссии, в районах — районные плановые комиссии,
в городах — городские плановые комиссии [8]. Создание такого органа было
обусловлено переходом страны к мирному хозяйственному строительству, а
прообразом явилась Государственная комиссия по электрификации России
(ГОЭЛРО). Первым председателем Госплана стал Г.М. Кржижановский [9].
Декретом Совнаркома было четко определено главное содержание работы
нового органа – это разработка единого общегосударственного хозяйственного
плана, способов и порядка его осуществления; рассмотрение и согласование с
данным планом производственных программ и плановых предположений
различных ведомств, а также областных (хозяйственных) организаций по всем
отраслям народного хозяйства [9].
Изначально Госплан играл консультативную роль, координируя планы
союзных республик и вырабатывал общий план экономического и социального
развития страны. Он также занимался изучением положения в экономике и
составлением докладов по определенным проблемам (например, по
восстановлению и развитию угледобывающих регионов). С 1925 года Госплан
начал формировать годовые планы развития народного хозяйства страны,
которые назывались «ежегодные контрольные цифры» – директивы,
2
определяющие ориентиры для всех отраслей экономики. Основной задачей во
все периоды существования Госплана было планирование экономики СССР,
составление планов развития страны на различные сроки. С 1928 года Госплан,
помимо ежегодных, начал составлять пятилетние планы и контролировать их
соблюдение, объединив в себе функции высшего экспертного органа в
экономике и научно-координационного центра [9].
Постановления Госплана были обязательны для исполнения всеми
министерствами, ведомствами и другими организациями. Ему было
предоставлено право привлекать для своей работы специалистов Академии
наук СССР и союзных республик, научно-исследовательских и проектных
институтов, конструкторских и других организаций и учреждений [9].
Основной формой стратегического планирования в СССР (а затем и во
многих других странах) стали пятилетние планы. Первый пятилетний план был
разработан и введен в действие в 1928г. Главной идеей этого плана было
централизованное планирование, которое основывалось на балансовом методе
и включал ряд новых методических положений (например, перспективное
планирование цен). Наиболее успешной оказалась первая послевоенная
пятилетка. Значительный вклад в теорию и практику стратегического
планирования внес председатель Госплана СССР академик Н.А. Вознесенский.
Однако в дальнейшем эффективность плановых расчетов снижалась, хотя
каждые пять лет публиковался толстый том методических указаний о
разработке пятилетних планов, было восстановлено в правах долгосрочное
прогнозирование
(под
руководством
академиков
А.Н.
Ефимова,
В.А. Котельникова) [6].
В послевоенный период практика стратегическое планирования получила
широкое распространение в мире. Пятилетние планы составляются в Индии,
Китае, Южной Корее, Японии, во Франции, Германии, бывших странах-членах
СЭВ. При этом широко использовался советский опыт. Но в странах с
регулирующей рыночной экономикой показатели пятилетних планов носили в
основном индикативный характер [6].
На протяжении 70 лет своего существования Госплан СССР являлся
инициатором и главным движущим рычагом реализации экономической
политики государства. Он руководил деятельностью соответствующих научноисследовательских и других организаций, издавал журнал «Плановое
хозяйство». Госплан СССР был ликвидирован в 1991 году. С этого периода
разработка пятилетних планов в СССР, а затем в постсоветских странах, в том
числе в Казахстане была прекращена, что стало одним из факторов углубления
экономического кризиса в 90-е годы [6].
Начало самостоятельного становления Системы государственного
планирования в Республике Казахстан можно отнести к 1997 году. Принятая в
этот период Стратегия развития Республики Казахстан до 2030 года поставила
перед государством новые цели и задачи, в реализацию которой были
разработаны государственные, отраслевые и региональные программы. Вместе
с тем, необходимо отметить, что содержательная составляющая этих программ
включала в себя определенные недостатки.
3
Одним из недостатков этих программ являлось отсутствие четкой
ориентации на достижение конечного результата, значительная часть программ
была ориентирована на функции, не относящиеся к компетенции
государственных органов, а также отсутствовали четкие процедуры
финансового обеспечения и ответственность за реализацию той или иной
программы. Сложившиеся процедуры, методология разработки и реализации
программ не обеспечивали достижение стратегических целей и задач и
эффективное управление государственными финансами.
Все это предопределило необходимость выстраивания новой системы
государственного планирования, которая позволяла бы измерять результаты
исполнения бюджета не степенью освоения выделенных бюджетных средств, а
достижением конкретных социально-значимых результатов.
В целях формирования целостной и эффективной Системы
государственного планирования в Республике Казахстан в 2007 году была
начата работа по выстраиванию новой модели государственного планирования
на
принципах
корпоративного
управления,
результативности,
транспарентности и подотчетности обществу.
На основе изученного международного опыта и условий ее адаптации в
Казахстане в декабре 2007 года была утверждена Концепция по внедрению
системы государственного планирования, ориентированной на результаты.
В реализацию основных положений данной Концепции в 2008 году был
принят новый Бюджетный кодекс, который стал основой внедрения перехода к
бюджетированию, ориентированному на результаты и принятия Указа
Президента Республики Казахстан «О Системе государственного планирования
в Республике Казахстан» (Указ Президента РК от 18 июня 2009 г. № 827).
Согласно данного Указа Система государственного планирования была
определена как комплекс взаимосвязанных элементов, состоящий из
принципов, документов, процессов и участников государственного
планирования, обеспечивающий развитие страны на долгосрочный (свыше
5 лет), среднесрочный (от года до 5 лет) и краткосрочный (до 1 года) периоды
[1].
Целью создания единой Системы государственного планирования явилась
повышение эффективности координации деятельности государственных
органов по обеспечению социально-экономического развития Республики
Казахстан на основе унификации процедур подготовки стратегических и
программных документов, определения целевых значений результативности их
реализации и мониторинга их достижения.
В целях повышения эффективности деятельности государственных
органов Указом Президента Республики Казахстан от 19 марта 2010 года
№ 954 введена Система ежегодной оценки эффективности деятельности
центральных государственных и местных исполнительных органов областей,
города республиканского значения, столицы, которая, на сегодняшний день,
является одним из ключевых инструментов совершенствования системы
государственного управления и повышения конкурентоспособности страны [7].
В рамках данной оценки проводится комплексный анализ сильных и
слабых сторон по вопросам стратегического планирования, оказания
4
государственных услуг, модернизации государственной службы, управления
бюджетом, информатизации и правового обеспечения.
Дальнейшее развитие СГП характеризуется тем, что в 2012 году в
регламентирующие ее функционирование указы Президента Республики
Казахстан были внесены изменения, которые предусматривали:
– урегулирование вопросов контроля хода исполнения мероприятий
Общенационального плана;
– оптимизацию формата стратегических планов, по ключевым
стратегическим направлениям и целям, путем исключения вопросов текущей
деятельности государственных органов;
– урегулирование вопросов мониторинга, оценки и контроля концепций и
доктрин уполномоченным органом определяемым Президентом РК;
– определение компетенции по разработке Правил осуществления
контроля за реализацией стратегических планов местных исполнительных
органов;
– урегулирование вопросов предоставления ежегодной информации по
результатам контроля стратегических и программных документов,
стратегических планов государственных органов Президенту РК.
3 июля 2013 года был принят Закон Республики Казахстан «О внесении
изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики
Казахстан по вопросам приведения их в соответствие с Системой
государственного планирования Республики Казахстан», которым исключались
нормы,
обязывающие
центральные
государственные
и
местные
исполнительные органы разрабатывать стратегические, программные,
(секторальные) региональные и прочие документы в курируемых ими сферах.
Это обусловлено тем, что СГП уже предусматривает процессы разработки,
реализации, мониторинга и оценки стратегических и программных документов
и одним из его основных принципов является единство законодательства в
сфере государственного планирования.
Таким образом, созданная Система государственного планирования
позволила выстроить иерархию документов, внедрить новые подходы к
разработке и содержанию программных документов и планов, усилить
ответственность государственных органов за развитие отраслей и сфер и
создать условия для эффективного управления государственными финансами в
соответствии с приоритетами и стратегическими задачами.
Государственное управление в Казахстане сегодня представлено на новом
качественном уровне, как результат реализации системы государственного
планирования, ориентированного на результат, что является важным фактором
социально-экономического развития страны и повышения качества жизни
населения.
Вместе с тем, текущая ситуация в области государственного планирования
указывает на существующие проблемы. Это:
1. Несмотря на то, что в последние годы было принято немало
нормативных правовых актов, регламентирующих функционирование Системы
государственного планирования в Республике Казахстан, масштабы
5
неэффективной реализации стратегических и программных документов не
снижаются.
2. Реализация программ закреплена за большим количеством различных
государственных органов, что приводит к распылению и неэффективному
использованию финансовых ресурсов, и усложняет мониторинг и контроль за
их реализацией.
3. Часть
стратегических
целей
вышестоящих
документов
не
декомпозирована в документы нижестоящего уровня. При этом, некоторые
цели просто каскадированы в нижестоящие документы Системы
государственного планирования, что приводит к их дублированию.
4. имеет место частая корректировка стратегических планов в связи с
изменениями параметров бюджета, принятием новых документов Системы
государственного планирования.
5. При разработке стратегического плана государственный орган не
планирует свои риски, либо планирует их формально, а мероприятия по
управлению рисками носят декларативный характер.
6. Недооцениваются возможные последствия возникновения рисков. В
условиях мировой волатильности управление рисками должно проводиться на
системной основе для последующего принятия управленческих решений.
7. Существующей системой оценки не охвачен анализ взаимосвязи
стратегического и бюджетного планирования, как одной из важных элементов
достижения стратегических целей и задач.
8. Не синхронизирован процесс оценки эффективности достижения и
реализации стратегических целей и задач стратегических планов
государственных органов и оценки стратегических и программных документов.
С целью решения этих проблем в 2013 году Указом Президента
Республики Казахстан была утверждена Концепция совершенствования
Системы государственного планирования, ориентированной на результат.
Концепция совершенствования Системы государственного планирования,
ориентированной на результат разработана на основе комплексного анализа
современного состояния системы государственного планирования, с учетом
международного опыта, которая содержит основные принципы и подходы по
дальнейшему развитию СГП, а также определяет цели и задачи реализации
государственной политики по вопросам государственного планирования [2].
В настоящее время документы Системы государственного планирования
Республики Казахстан подразделяются на три уровня.
К документам первого уровня относятся документы, определяющие
долгосрочное видение развития страны с ключевыми приоритетами и
ориентирами – Стратегия развития Казахстана до 2050 года, Стратегический
план развития Республики Казахстана на 10 лет, Прогнозная схема
территориально-пространственного развития страны, Стратегия национальной
безопасности Республики Казахстан.
К документам второго уровня относятся документы, определяющие
стратегию развития сферы/отрасли, - Прогноз социально-экономического
развития на 5 лет, государственные и правительственные программы до 5 лет
включительно.
6
К документам третьего уровня относятся документы, определяющие пути
достижения документов Системы государственного планирования первого и
второго уровней на основе декомпозиции - стратегические планы
государственных органов на 5 лет, программы развития территорий на 5 лет,
стратегии развития на 10 лет национальных управляющих холдингов,
национальных холдингов и национальных компаний [1].
Важным этапом в реформировании Системы государственного
планирования явилось то, что в 2013 году Министерством национальной
экономики Республики Казахстан была проведена оценка и ревизия
государственных и отраслевых программ. В результате оптимизации, к концу
2014 года количество отраслевых программ сократилось с 44 до 16.
В том же году в рамках внесения изменений в Бюджетный кодекс была
отменена разработка стратегических планов на местном уровне, что позволило
дополнительно сократить 366 документов. Была отменена разработка Прогноза
социально-экономического развития района (города областного значения) с
интеграцией показателей в Прогноз социально-экономического развития
области. Данная мера привела к сокращению количества разрабатываемых в
целом по республике прогнозов социально-экономического развития с 213 до
17.
В результате ревизии и оптимизации документов, а также проведенной в
августе 2013 года реформы государственного управления, общее количество
документов Системы государственного планирования сократилось почти в
3 раза, с 954 до 313.
В целях повышения качества показателей документов Системы
государственного планирования и уровня их реализации определены новые
подходы к разработке и декомпозиции стратегических целей документов СГП.
В отличие от документов Системы государственного планирования
Республики Казахстан в развитых странах стратегические документы не
содержат большое количество индикаторов и показателей. В целом данные
документы определяют политику развития той или иной отрасли, акцентируют
внимание на стратегии развития на плановый период, описывают
прогнозируемое к определенному периоду состояние соответствующей
отрасли.
Исходя из принадлежности документов Системы государственного
планирования к тому или иному уровню, в нормативных документах
предусмотрено отражение индикаторов и показателей в следующем порядке:
1) в документах первого уровня должны отражаться только ключевые
общенациональные показатели, определяющие развитие страны в
долгосрочном периоде, такие, например, как уровень валового внутреннего
продукта на душу населения, ожидаемая продолжительность жизни,
производительность труда и т.д. Данные показатели имеют комплексный
характер. Они могут быть сформулированы как в виде количественных, так и в
виде качественных показателей, а также состоять из нескольких составляющих
частей;
2) документы второго уровня должны содержать ограниченное число
ключевых показателей развития сфер и отраслей и быть направлены на
7
достижение общенациональных показателей развития. Достижение данных
показателей способствует улучшению одной или нескольких отраслей и сфер.
3) третий уровень документов должен содержать конечные показатели
развития отрасли, региона и деятельности центрального государственного
органа [2].
В 2015 году в указы Президента Республики Казахстан от 18 июня
2009 года № 827 «О Системе государственного планирования в Республике
Казахстан» и от 4 марта 2010 года № 931 «О некоторых вопросах дальнейшего
функционирования Системы государственного планирования в Республике
Казахстан» были внесенны ряд изменений и дополнений в том числе:
– изменен формат стратегического плана государственных планов,
– исключены разделы «Развитие функциональных возможностей» и
«Межведомственное взаимодействие»,
– исключены задачи и показатели результатов с интеграцией их в
бюджетные программы и мероприятия, которые теперь будут отражаться в
операционных планах,
– новые разделы – «Приоритетные направления сферы/отрасли», который
позволит государственным органам выделить приоритеты своей отрасли или
деятельности и «Архитектура взаимосвязи стратегического и бюджетного
планирования», позволяющий наглядно продемонстрировать связь между
общенациональными целями государства и стратегическими направлениями,
целями и бюджетом государственного органа.
В рамках 100 конкретных шагов 92 шагом запланировано «Формирование
компактной системы государственного планирования. Сокращение количества
государственных программ. Упразднение отраслевых программ с интеграцией
отдельных отраслевых программ в государственные программы, а также в
стратегические планы государственных органов. Переформатирование
стратегических планов и программ развития территорий в части ключевых
целевых индикаторов» и 93 шагом – «Внедрение новой системы аудита и
оценки работы государственного аппарата. Оценка государственных программ
будет проводиться один раз в три года. Оценка результативности
государственных органов будет осуществляться ежегодно по стратегическим
планам. Принятие закона «О государственном аудите и финансовом контроле».
Счетный комитет будет работать по модели первоклассных мировых
аудиторских компаний и уйдет от текущего операционного контроля» [3].
В рамках реализации Плана нации «100 конкретных шагов по реализации
пяти институциональных реформ» 30 ноября 2015 года утвержден Указ
Президента РК № 120 направленный на формирование компактной системы
государственного планирования. Указом внесены изменения и дополнения в
указы Президента Республики Казахстан от 18 июня 2009 года № 827 «О
Системе государственного планирования в Республике Казахстан» и от 4 марта
2010 года № 931 «О некоторых вопросах дальнейшего функционирования
Системы государственного планирования в Республике Казахстан».
В частности, предусматривается – исключение отраслевых и введение
правительственных программ; усиление требований к процессу разработки
государственных и правительственных программ; закрепление ответственности
8
первых руководителей государственных органов за результативность и
эффективность реализации государственных и правительственных программ;
изменение формата программы развития территорий [5].
Внесенные изменения и дополнения позволят повысить качество
разрабатываемых документов Системы государственного планирования и
оптимизировать их количество.
Таким
образом,
совершенствование
Системы
государственного
планирования позволит создать условия для обеспечения более тесной увязки
бюджетных расходов со стратегическими направлениями и целями
государственных органов, оптимизировать большое количество документов
Системы государственного планирования и повысить эффективность
бюджетного планирования за счет большего акцента на результаты и
ответственность государственных органов всех уровней управления.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Указ Президента Республики Казахстан от 18 июня 2009 года № 827 «О
Системе государственного планирования в Республике Казахстан»// САПП
Республики Казахстан, 2009 г., № 30, ст. 259.
2. Указ Президента Республики Казахстан от 28 августа 2013 года
№ 625 «О Концепции совершенствования Системы государственного
планирования, ориентированной на результаты».
3. План нации – 100 конкретных шагов по реализации пяти
институциональных реформ Главы государства.
4. Большая советская энциклопедия. — М.: Советская энциклопедия.
1969—1978.
5. Комментарий к Указу Президента Республики Казахстан от 30 ноября
2015 года № 120 «О внесении изменений и дополнений в некоторые указы
Президента Республики Казахстан»: http://www.adilet.zan.kz/.
6. Страшко И.В., к.э.н., Орловский государственный аграрный
университет,
Россия,
Исторический
опыт
формирования
системы
стратегического планирования, http://www.rusnauka.com/, 2009 год.
7. Информационный материал сайта Министерства национальной
экономики Республики Казахстан http://www.economy.gov.kz/.
8. Информационный материал сайта интернет-энциклопедии Википедия:
http://www.wikipedia.org/.
9. Информационный материал сайта http://www.calend.ru/.