два года:итоги и перспективы - Уполномоченный по правам

ДВА ГОДА:ИТОГИ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Закон «Об Уполномоченном по правам человека в Кемеровской области» принят
Советом народных депутатов Кемеровской области 29 ноября 2000 года,
подписан губернатором Кемеровской области 28 декабря того же года,
опубликован в средствах массовой информации и вступил в силу 24 января
2001года. По представлению губернатора области А.Г. Тулеева 27 июня 2001 года
я был назначен областным Советом народных депутатов Уполномоченным по
правам человека в Кемеровской области. После решения ряда организационных
вопросов аппарат Уполномоченного с 1 сентября 2001 года при- ступил к работе.
За четыре первых месяца было рассмотрено 319 обращений граждан, за весь
2002 год— 648 жалоб и заявлений, а за первое полугодие 2003 года в аппарат
Уполномоченного в Кемеровской области поступило 422 обращения.
Прием граждан проводится мною один раз в месяц (каждый второй понедельник
месяца) и консультантами аппарата Уполномоченного- два раза в неделю. Кроме
того, мы с сотрудниками аппарата проводим выездные приемы граждан в городах
и районах области с предварительным оповещением населения через средства
массовой информации о месте и времени проведения приема.
Опыт показывает, что такая форма работы наиболее результативна, так как она
охватывает большее количество граждан, приближена к месту их жительства. В
проведении приема, как правило, участвуют депутаты Совета народных депутатов
Кемеровской области, представители законодательной и исполнительной власти
города или района, что позволяет целый ряд вопросов решать на месте, без
дополнительной переписки. Однако работа с жалобами, письмами и обращениями
граждан, прием посетителей и восстановление их нарушенных прав являются
важным, но не единственным направлением работы Уполномоченного по правам
человека и его рабочего аппарата.
Основная задача Уполномоченного- не столько работа с каждым конкретным
заявителем, сколько выявление общих болевых точек и устранение причин,
ведущих к нарушению прав человека. Конечно, выявление общих проблем
невозможно без решения частных вопросов. Но аппарат Уполномоченного нельзя
превращать в бюро жалоб, нельзя деятельностью Уполномоченного подменять
работу управлений и отделов по работе с обращениями граждан в органах
законодательной и исполнительной государственной власти и в органах местного
самоуправления.
Основные проблемы, связанные с нарушением прав человека в области, были
аккумулированы в ежегодных докладах о деятельности Уполномоченного по
правам человека в Кемеровской области в 2001 и в 2002 годах, с которыми по
окончании календарного года я выступал на сессии областного Совета народных
депутатов. Доклады были представлены также губернатору области, депутатам
Государственной Думы и членам Совета Федерации от Кузбасса, Полномочному
представителю Президента РФ в Сибирском федеральном округе, областной
прокуратуре, председателю областного суда, главам органов местного
самоуправления и председателям городских и районных Советов.
В 2002 году были также подготовлены и изданы специальные доклады «О
нарушениях прав граждан в угольных городах Кузбасса», «О состоянии экологии в
Кемеровской области и нарушениях прав граждан на благоприятную окружающую
среду». Данные доклады были направлены тем же адресатам, а также в аппарат
Президента Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации,
заинтересованные министерства и ведомства. Реакция на представленные
доклады со стороны органов государственной власти оказалась не только
положительной, но и очень быстрой и результативной. Так, на специальный
доклад «О нарушениях прав граждан в угольных городах Кузбасса» был получен
ответ от первого заместителя Министра энергетики Российской Федерации Л.А.
Тропко, в котором выражается согласие с поднятыми в докладе проблемами. В
частности, подчеркивается, что «крайне болезненным для социальнопсихологического состояния населения шахтерских поселков является
значительное отставание процесса переселения жителей из ветхого, не
пригодного для проживания жилья от общих темпов закрытия шахт». Заместитель
министра подчеркнул, что из-за недостаточного финансирования крайне
медленно решаются жизненно важные вопросы водо- и теплоснабжения,
реконструкции и расширения объектов связи, продвигается работа по
предотвращению подтопления территорий, по оздоровлению экологической
ситуации. Учитывая вышеизложенные проблемы, Минэнерго России внесло свои
предложения в Минфин о выделении в 2003 году дополнительных средств
государственной поддержки для угольной промышленности.
Более того, в августе 2002 года Президент Российской Федерации В.В. Путин
провел в г. Междуреченске Кемеровской области выездное заседание
Президиума Госсовета, на котором рассматривался вопрос развития угольной
отрасли России; основным докладчиком был губернатор Кемеровской области
А.Г. Тулеев.
В июне 2003 года в Москве на заседании Президиума Госсовета рассматривался
вопрос «Оздоровление экологической обстановки в Российской Федерации», тема
которого также связана со вторым нашим специальным докладом. Данная
проблема глубоко проанализирована в специальном докладе Уполномоченного по
правам человека в Российской Федерации 0.0. Миронова. Таким образом, аппарат
Уполномоченного по правам человека в Кемеровской области постарался
привлечь внимание к проблемам нарушения прав миллионов граждан. При этом
часть нарушений уже устранена и права многих граждан восстановлены, часть
нарушений находится в стадии устранения.
Сотрудники аппарата Уполномоченного регулярно принимают участие в
депутатских слушаниях и работе сессий Совета народных депутатов Кемеровской
области, а также в рассмотрении вопросов на заседаниях коллегии
администрации Кемеровской области. Кроме того, исходя из анализа
поступающих жалоб и обращений, нами представлен ряд конкретных
предложений и инициатив по совершенствованию законодательства.
Так, в области на конец 2002 года в процедурах банкротства находилось 1 145
предприятий, что в 2 раза больше, чем в 2001 году. В случае принятия решения о
ликвидации должника или открытии конкурсного производства исполнительные
листы, в соответствии со статьей 61 Федерального закона от 21 июля 1997 года
«Об исполнительном производстве», передаются ликвидационной комиссии
(ликвидатору) для исполнения. С момента передачи исполнительных документов,
находящихся у судебного пристава-исполнителя, конкурсному управляющему
(председателю ликвидационной комиссии) действующее законодательство не
предоставляет службе судебных приставов полномочий по осуществлению
контроля за их деятельностью по исполнению требований кредиторов. Таким
образом, фактически служба судебных приставов оказывается отстраненной от
исполнения судебных решений, не имеет сведений об объеме имущественной
массы, о действиях конкурсных управляющих или председателей ликвидационных
комиссий, у которых исполнительные документы находятся без движения. Я
вышел с предложением к депутатам Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации от Кемеровской области о внесении изменений
в статью 26 Федерального закона от 20 декабря 1990 года «О банках и банковской
деятельности». Учитывая, что на практике банковские и коммерческие
организации не всегда отвечают на запросы судебных приставов-исполнителей,
так как подразделение судебных приставов не входит в перечень лиц и органов,
по запросам которых кредитные организации могут выдавать справки по счетам,
вкладам, операциям своих клиентов, я предложил дополнить данную статью
положением о том, что справки по операциям и счетам как юридических, так и
физических лиц должны выдаваться и по требованию службы судебных
приставов.
В этом же обращении я также предложил обсудить и внести изменения в статью
61
Федерального
закона
«Об
исполнительном
производстве»,
предусматривающие
контроль
над
конкурсными
управляющими
и
председателями ликвидационных комиссий со стороны судебных приставовисполнителей. Наряду с этим полагаю необходимым законодательно закрепить в
статье 64 Гражданского кодекса РФ сроки
удовлетворения требований
кредиторов по взысканию заработной платы, возмещение вреда здоровью
работников и т.д. при ликвидации юридического лица, так как требования
кредиторов последующей очереди практически не удовлетворяются в связи с тем,
что выплатить сразу всю задолженность ликвидационные комиссии не в
состоянии, а списки кредиторов первой и второй очереди постоянно пополняются.
В условиях роста численности безработных проблема обеспечения их занятости
приобрела большую остроту. В связи с этим Советом народных депутатов
Кемеровской области был принят Закон от 11 декабря 2002 года «О порядке
квотирования рабочих мест», который позволяет установить квоту для лиц, особо
нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поисках работы
(инвалидов, молодежи в возрастедо18лет,лиц предпенсионного возраста,
одиноких и многодетных родителей, родителей, воспитывающих детей
дошкольного возраста или детей-инвалидов, беженцев и вынужденных
переселенцев и других). Учитывая острую необходимость в принятии данного
закона, сотрудники аппарата Уполномоченного по правам человека в Кемеровской
области принимали активное участие в его подготовке и обсуждении. В июне 2002
года к Уполномоченному по правам человека в Кемеровской области обратилась
жительница г. Березовского по поводу того, что в результате аварии на шахте
погиб ее сын. На момент его смерти она являлась пенсионером (вышла на пенсию
в 45 лет по списку № 1 — химическое производство) и находилась на иждивении
сына. Она обратилась в Кузбасское региональное отделение фонда социального
страхования РФ с просьбой о назначении ежемесячных страховых выплат. В
соответствии с п.п. 2,3 статьи 7 Федерального закона от 24 июля 1998 года «06
обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и
профессиональных заболеваний» право на получение страховых выплат в случае
смерти застрахованного лица имеют нетрудоспособные лица, состоящие на
иждивении умершего. Нетрудоспособными считаются мужчины и женщины,
достигшие соответственно 60 и 55 лет. В связи с тем, что заявительница не
достигла указанного возраста, ей было отказано в назначении страховых выплат
по случаю потери кормильца.
Считаю, что данный пункт закона ограничивает социальные гарантии граждан, не
достигших пенсионного возраста, но имеющих общий трудовой стаж и право на
пенсию на льготных условиях в связи с особыми условиями труда в соответствии
с пенсионным законодательством. В связи с этим я обратился в Совет народных
депутатов Кемеровской области с просьбой выйти с законодательной
инициативой в Государственную Думу Федерального Собрания Российской
Федерации о внесении дополнений в абзац 2 п. 3 статьи 7 Федерального закона
«Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на
производстве
и
профессиональных
заболеваний»,
предусматривающих
указанные выплаты лицам, имеющим право на пенсию на льготных условиях по
достижении мужчинами 50 лет, женщинами 45 лет. Данное обращение было
рассмотрено. Советом народных депутатов Кемеровской области подготовлен
проект федерального закона «О внесении изменения в статью 7 Федерального
закона «06 обязательном социальном страховании от несчастных случаев на
производстве и профессиональных заболеваний», направленный на устранение
социальной несправедливости при установлении категории нетрудоспособных
лиц, имеющих право на получение страховой выплаты при смерти
застрахованного от несчастного случая на производстве или профессионального
заболевания. Проект направлен представителю в Совете Федерации
Федерального Собрания РФ от законодательного органа государственной власти
Кемеровской области С.Ю. Орловой для подготовки финансово-экономического
обоснования и внесения его на рассмотрение в Государственную Думу
Федерального Собрания Российской Федерации. В адрес Уполномоченного
поступило обращение от ряда бывших работников ликвидируемых шахт—
инвалидов труда по поводу непредоставления им льгот по оплате за отопление,
горячую воду и электроэнергию.
В соответствии со статьей 21 Федерального закона «0 государственном
регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях
социальной защиты работников организаций угольной промышленности»
указанная льгота предоставляется за счет действующих организаций по добыче
угля при условии перечисления ими средств из своей прибыли в местный бюджет.
Выделение средств из государственного бюджета на эти цели названным законом
не предусмотрено. Законодатель в данном случае, предоставляя работникам
угольной промышленности льготы, не предусмотрел для ликвидируемых шахт
(разрезов) порядок их финансирования из федерального бюджета.
Перечнем мероприятий по реструктуризации угольной промышленности,
финансируемых за счет средств государственной поддержки (направления
финансирования), утвержденным постановлением Правительства Российской
Федерации от 3 декабря 1997 года (в редакции постановления Правительства
Российской Федерации от 3 сентября 1998 года), финансирование этих расходов
также не предусмотрено.
Таким образом, выделение средств государственной поддержки на освобождение
от оплаты за энергоресурсы или компенсацию этих расходов при расчетах за
коммунальные услуги для лиц, проживающих в благоустроенном жилом фонде, не
представляется возможным. Я обратился в Совет народных депутатов
Кемеровской области с просьбой выйти с законодательной инициативой о
внесении дополнений в Федеральный закон от 20 июня 1996 года «0
государственном регулировании в области добычи и использования угля, об
особенностях
социальной
защиты
работников
организаций
угольной
промышленности»,
предусмотрев
порядок
выделения
средств
из
государственного бюджета ликвидируемым шахтам (разрезам) на предоставление
льгот по оплате за энергоресурсы при расчетах за коммунальные услуги для
неработающих пенсионеров угольной промышленности. Это обращение было
рассмотрено на 39-й сессии Совета народных депутатов Кемеровской области, на
которой депутаты приняли обращение к Председателю Правительства
Российской Федерации М.М. Касьянову о внесении дополнения в постановление
Правительства Российской Федерации от 3 декабря 1997 года «О
государственном финансировании мероприятий по реструктуризации угольной
промышленности». Кроме того, областной Совет направил законодательную
инициативу в Государственную Думу Федерального Собрания Российской
Федерации о принятии федерального закона «О внесении изменения и
дополнения в Федеральный закон от 20 июня 1996 года «О государственном
регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях
социальной защиты работников организаций угольной промышленности».
Образование института уполномоченных по правам человека в субъектах
Российской Федерации- это веление времени. Сегодня уже более чем в 100
странах учреждены должности омбудсманов. А в такой огромной и разноплановой
стране, как Россия, один Уполномоченный по правам человека в Российской
Федерации просто физически не в состоянии решить все возникающие проблемы
в области защиты прав человека. К тому же, большинство из этих проблем и
разрешается-то на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований.
Поэтому должность уполномоченного по правам человека в каждом субъекте
просто необходима.
Что же мешает процессу становления института уполномоченных по правам
человека в субъектах Российской Федерации?
На мой взгляд, его создание проходило бы намного успешнее, если бы этим
процессом руководил какой-либо организующий центр. Определенную работу по
созданию данного института и обучению сотрудников аппаратов уполномоченных
проводит Санкт-Петербургский гуманитарный и политологический центр
«Стратегия». Но он не является государственным органом, и его деятельность по
созданию в регионах государственных правозащитных органов носит в некотором
роде добровольно-просветительный характер.
Координирующим центром по созданию института уполномоченных по правам
человека в субъектах РФ могли бы стать Уполномоченный по правам человека в
Российской Федерации и его рабочий аппарат. Но поскольку в действующем
законодательстве отношения Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской
Федерации
не
отрегулированы,
процесс
создания
единой
системы
государственных правозащитных органов также существенно затруднен. Центром
по созданию института
уполномоченных по правам человека в субъектах
Российской Федерации, видимо, должен стать Координационный совет
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и
уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, созданный в Смоленске в
октябре 2001 года. Однако, к сожалению, до настоящего времени он не проявляет
достаточной настойчивости и целеустремленности в данном вопросе.
Для создания института уполномоченных по правам человека в субъектах
Российской Федерации необходима достаточно широкая просветительная
деятельность, освещение работы уполномоченных по правам человека в
субъектах Российской Федерации в центральных СМИ. На деле же о
деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации знают
только главы исполнительных и законодательных органов государственной
власти тех регионов, где уполномоченные уже назначены. В тех же регионах, где
уполномоченных по правам человека еще нет (а их, к сожалению, в России пока
еще большинство), губернаторы и председатели законодательных органов очень
мало информированы о деятельности региональных уполномоченных. А ведь
именно от их позиции во многом зависит введение в регионах должности
уполномоченного по правам человека.
Оставляет желать лучшего в данном вопросе и работа СМИ. В период создания
такого важнейшего государственного правозащитного института, как институт
уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации, не
может удовлетворять существующее положение, при котором в центральных
средствах
массовой
информации
освещается
деятельность
только
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а в региональных
средствах — деятельность региональных уполномоченных.
Для правового просвещения в тех регионах, где должность уполномоченного по
правам человека еще отсутствует, очень важно как раз освещение деятельности
уже назначенных уполномоченных в других регионах либо в центральных СМИ,
либо в региональных, но по всей стране или хотя бы в большинстве регионов
России. Но для этого, опять-таки, нужен единый центр, генерирующий и
координирующий эту деятельность. Таким центром может быть институт
федерального Уполномоченного по правам человека.
Н.А. Волков,
Уполномоченный
по правам человека
в Кемеровской области
«Вестник Уполномоченного по правам человека
в Российской Федерации»
№2 2003