Л. М. Яблонская кандидат исторических наук, А. И. Свистунова

1
Л. М. Яблонская
кандидат исторических наук,
доцент кафедры СГД филиала КубГУ в г. Геленджике
А. И. Свистунова
студентка первого курса направления подготовки
«Государственное и муниципальное управление»
филиала КубГУ в г. Геленджике
Зарождение русской бюрократии
Государственная бюрократия занимает важное место в механизме
осуществления власти и управления, оказывая сильное влияние на политические и
социальные процессы, происходящие в государстве. Особая роль бюрократии в
управлении государственными делами прослеживается с начала её зарождения и
связана с развитием государства. Обладая значительным властным ресурсом, с одной
стороны, бюрократия склонна использовать его в личных целях, сводя на нет
государственные функции. А с другой стороны, эффективно работающая бюрократия
способствует процветанию государства. И то, и другое явление присутствуют в
истории российского государства. Поэтому изучение зарождения и развития
отечественной бюрократии позволяет понять не только роль и место чиновничества, но
и процессы, происходящие в системе государственного управления современной
России. В связи с этим тема представляется актуальной.
В XVI-XVII вв., благодаря объективным обстоятельствам, в частности, мощному
экономическому росту, в России активно развивалось централизованное государство,
следствием чего стало формирование экономически связанного с государством и
зависимого от него бюрократического аппарата. Все дела постепенно
сосредоточивались в руках центральных органов власти, действующих по указанию
царя.
Термин
«бюрократия» происходит от фр. - бюро, канцелярия и греч. господство, власть. Впервые этот термин был использован в уничижительном смысле в
1745 г. французским экономистом Винсентом де Гурне, который считал, что
бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархе) или у
народа (при власти монарха). С того времени термины «бюрократия» и «бюрократ»
часто используют в негативном смысле для обозначения неэффективного чрезмерно
формализованного управления, при наличии сложной иерархии бюрократических
органов и должностей. К. Маркс в работе «К критике гегелевской философии права»
отмечал, что бюрократия заключается в потере содержательной цели деятельности, в
подчинении правил её функционирования и принципов деятельности задаче
сохранения и укрепления её как таковой. Эта деятельность являлась основным
источником благосостояния чиновника.
Н. В. Рыбалко считает, что бюрократия – это специфический слой
профессионалов в области управления, реализующий государственную политику,
наделённый полномочиями исполнительной власти. Признаки бюрократии
наблюдаются там, где функционирует сложившийся аппарат центрального
государственного управления, которым применительно к средневековой России
является разветвлённая сеть приказных учреждений.1 Для оценки степени
бюрократизации аппарата можно использовать концепцию идеального
типа
бюрократии, предложенную М. Вебером.
См.: Рыбалко Н.В. Проблемы зарождения бюрократии в России в отечественной и
зарубежной историографии // Вестник ВолГУ. Серия 4. Вып. 8. 2003. С. 107 – 110.
1
2
Его концепция бюрократии была создана в 1900-х годах, то есть на много позже
рассматриваемого нами периода, но позволяет понять сущность процессов становления
российской бюрократии, начавшихся в конце XV – XVII вв. В своей концепции М.
Вебер сделал попытку представить бюрократию в идеальной форме нормативной
модели, к достижению которой должно стремиться. М. Вебер показал достоинства
бюрократии как системы управления. Его концепция повлияла на современную теорию
управления, в которой под бюрократией понимают систему управления, основанную на
иерархии структур и должностей, призванную выполнять поставленные задачи
наиболее эффективным способом, что позволяет государству успешно осуществлять
его функции. В случае же невыполнения чиновниками поставленных перед ними
задач, существование государства теряет всяческий смысл, что чревато социальными и
политическими потрясениями. В прошлом чиновничий аппарат активно развивался в
странах, где государственные дела сосредоточивались в органах центральной
правительственной власти, действовавших по предписанию вышестоящего
руководства, через предписание и подчинение.
Русская бюрократия развивалась в тесной связи с централизацией государства и
ростом аппарата управления, так как этого требовал объективный процесс «собирания
Русской земли» в единое государство.
Возникновение и усиление бюрократии шло параллельно процессу развития и
усиления государственной власти в лице монарха – Великого князя, царя, а затем
императора. Рядом с политической централизацией развивалась централизация
административная, являвшаяся средством реализации власти первой. Она была
необходима не только для усиления централизованной власти, но и для вытеснения
феодальной боярской аристократии и старых общинно-родовых отношений из сферы
управления.
Основными органом власти общегосударственного уровня в этот период были
царь и Боярская дума. Судебник 1550 г. фактически провозглашал приговор Боярской
думы необходимым элементом законодательства. Это был постоянно действующий
высший законодательный, административный и отчасти судебный орган. Думой
утверждались Судебники 1497 г. и 1550 г. Она устанавливала налоги, руководила
приказами, надзирала за местным управлением, ведала внешнеполитическими,
военными, земельными и иными делами.
Первоначально Дума состояла из непостоянного состава бояр, которые собирались
князем по особо важным делам. Постепенно она превращалась в более сложное образование с
устойчивым кругом полномочий и определенным составом. В XVI веке численность Думы
возросла до 30 человек. В. О. Ключевский писал: «В XVI в. новое боярство всюду
является в управлении на первом плане. … Между фамилиями, которые составляют
московское боярство, и даже между отдельными членами этих фамилий установился
довольно точно определённый иерархический распорядок. … Боярские служебные
понятия, вскрывающиеся в местнических тяжбах, обличают в знатнейших фамилиях
боярства даже стремление замкнуться в тесную недоступную касту».2
В состав Боярской думы входили представители аристократии - думные бояре и
окольничие и собственно бюрократия - думные дворяне и думные дьяки.
Председательство в думе принадлежало царю. В случае его отсутствия бояре решали
дела без него. Решения могли приниматься окончательно или позже утверждались
государем.
Ежедневные заседания Боярской думы обычно проводились в Кремле. Для
подготовки поступавших для рассмотрения дел образовывались профильные комиссии.
Ключевский В. О. Боярская дума древней Руси. Издательство: Синодальная Типография. М.,
1902. С. 253. Доступ: http://www.runivers.ru/lib/book4557/54884/ 01.12.2013.
2
3
Такие, например, как ответная - для переговоров с послами, уложенная - для
подготовки кодекса законов, а также судная, расправная и др. Думское
делопроизводство велось думными дьяками, в этих целях была создана канцелярия.
Когда в Московском государстве боярство постепенно стало распадаться на
несколько слоев, в составе Думы усложнялось деление на иерархические чины,
соответствовавшие генеалогической знатности думных советников. В звания бояр и
окольничих определялись, как правило, старые представители боярских фамилий.
Думные дворяне и думные дьяки, были, по большей части, представителями
разорившихся боярских слоев, получающими назначение за личные качества или
государственные заслуги. Они были маловлиятельны, и Дума в XVI веке сохраняла
боярский, аристократический (наследственный) характер.
Члены распределялись в думе по порядку чинов, а каждый чин — по
местнической лестнице породы. Боярская дума действовала постоянно на основе
местничества.
Местничество сложилось при дворе великого князя Московского на рубеже XV XVI вв. в результате централизации государства и ликвидации удельной системы. Оно
регулировало служебные отношения между членами служилых фамилий и являлось
особенностью политической организации русского общества. Это название произошло
от обычая считаться «местами» на службе. «Место» зависело от «отеческой чести»,
слагавшейся из родословной и служебной карьеры служилого человека, его предков и
родственников. Принять недостаточно почетное назначение было невозможно, так как
считалось, что этим причинялся урон роду. Помимо знатности учитывалось и
положение внутри своего рода. Старшие в роду имели преимущество. Имели значение
и заслуги предков — сын боярина, проявившего себя на службе, имел приоритет перед
своим двоюродным братом, чей отец себя не прославил. Даже приглашённые
к царскому столу, бояре сидели в соответствии со своими титулами. Между
аристократами часто возникали «местнические споры» в определении права на
должность. Эти споры разрешал, как правило, сам царь с участием чиновников
разрядного приказа.
Официальная родословная книга – «Государев родословец», составленная в
начале царствования Ивана Грозного, содержала поимённые росписи важнейших
служилых родов. Фамилии, помещённые в неё, назывались родословными. По
родословцу определяли старшинство лиц одной фамилии, когда им приходилось
отбывать службу по одному наряду. Для определения служебного старшинства лиц
разных фамилий в 1556 г. была составлена книга – «Государев разряд», где были
записаны росписи назначений знатных лиц на высшие должности. Государев разряд
состоял из обычных погодных росписей, начиная с 1475 года.
Определяемое по государеву родословцу служебное отношение знатного
человека к его родичам и устанавливаемое Государевым разрядом его отношение к
чужеродцам называлось его «местническим отечеством» и подтверждалось записью в
разряде, определяя положение его рода среди других знатных родов, что составляло
«родовую честь», прояснявшую служебное достоинство знатного человека.
Местничество устанавливало, следовательно, не наследственность служебных
должностей, а наследственность служебных отношений между отдельными знатными
родами.
«Отечество» приобреталось рождением, происхождением и принадлежностью к
знатному роду. Унаследованную отеческую честь поддерживала служба,
соответствующая родовому отечеству. Уклонение от службы вело к «закоснению»
рода. Человеку, выросшему в закоснении, трудно было выдвинуться на высокое место.
К первой половине XVI века взаимоотношение знатных фамилий было строго
установлено, и московское правительство при всех своих служебных назначениях
тщательно соблюдало правила местнического распорядка.
4
Местничество выполняло регулирующую роль, внося определённый порядок в
должностные распределения. Между тем, оно препятствовало продвижению
способных, но незнатных людей. Эта практика превращала боярство в замкнутую
корпорацию, подменяла общесоциальные интересы сословными. В 1682 г. при Фёдоре
Алексеевиче приговором Земского Собора система местничества была отменена.
Ещё одной важной особенностью государственного управления было
кормление. Зародившись в XII—XIV веках как вид пожалования за службу
великих и удельных
князей своим
должностным
лицам, кормление
сыграло
значительную роль в складывании системы местного управления. Кормление
предполагало содержание княжеской администрация в течение периода службы за счёт
местного населения.
Население
«кормило»
наместников, волостелей
и
других служилых
людей (тиунов) в течение всего периода службы. Наместники, волостели и другие
представители местной княжеской администрации получали «корм» обычно три раза в
год — на Рождество, Пасху и Петров день. При вступлении кормленщика в должность
население платило ему «въезжий корм». «Корм» давался натуральными продуктами.
Кроме того, кормленщики собирали различные пошлины (судебные, за клеймение и
продажу лошадей и др.). За счёт этих сборов кормленщики жили. Наибольшего
развития система кормлений достигла в XIV—XV веках.
Кормления порождали произвол и злоупотребления властей, заинтересованных в
обогащении в период пребывания в кормленщиках. Поэтому с XV в. московские
великие князья стали регламентировать доходы кормленщиков путём выдачи
специальных «кормленных» и уставных грамот. С конца XV — начала XVI вв.
натуральные корма переводят в денежные. В ходе земской реформы 1555 - 1556
гг. система кормлений была отменена. Однако кормления продолжались и в XVI в.
Только в 30-х—50-х гг. этого века была проведена реформа местного управления,
приведшая к окончательной ликвидации системы кормлений, что стало существенным
шагом на пути к формированию бюрократии.
Власть наместников и волостелей упразднялась, заменяясь выборными губными
и земскими учреждениями, компетенция которых определялась специальными
грамотами. Вместо кормов и пошлин посадские и волостные люди должны были
платить денежный «оброк» в казну. Сумма оброка распределялась в соответствии с
имущественной состоятельностью дворохозяина. Таким образом, выборная служба
получила характер натуральной государственной повинности, возложенной на
население.
Процесс собирания Руси требовал новых структур ее управления. Проблема
заключалась в том, что русское государство московского периода после
восстановления самодержавия и окончания Смутного времени не было политически
стабильным, хотя и сохраняло старую форму правления.
В XVII в. происходила дальнейшая централизация и бюрократизация органов
центрального и местного управления. Это время расцвета приказной системы
управления.
К началу XVII в. в России сложилась особая правящая группа лиц,
сосредоточивших управление государством и обладающая достаточным постоянством
своего численного состава и характера несения службы. Эта группа лиц представляет
собой исторический тип приказной бюрократии с характерными признаками и
особенностями, а её развитие в XVII в. стало важным этапом становления российской
бюрократии.3
См.: Рыбалко Н.В. Проблемы зарождения бюрократии в России в отечественной и зарубежной
историографии // Вестник ВолГУ. Серия 4. Вып. 8. 2003. С. 110.
3
5
Наследственная приказная элита создавалась постепенно. Как считает А. К.
Леонтьев, она была тесно связана с поместным дворянством и обязана своим
возвышением великокняжеской власти. Основа приказной бюрократии, занимавшейся
правительственным делопроизводством как своим основным занятием в жизни,
создавалась в течение длительного времени на протяжении XV - XVI вв.
А. К. Леонтьев выделил три этапа развития приказной системы. Первый этап
был связан с эволюцией системы органов дворцового управления, наделавшихся
государственными функциями. На втором этапе происходило возникновение
государственных приказов на основе превращения временных думских комиссий в
постоянные приказные учреждения. На третьем этапе во второй половине XVI в.
утверждаются приказы
как органы центрального управления, окончательно
сформировался штат, были определены сферы его деятельности.4
Самую большую группу образовывали общегосударственные приказы,
подразделявшиеся, в свою очередь, на административные и судебно-полицейские,
областные (территориальные), военные и финансовые. Они находились в
непосредственном ведении Боярской думы: многие ее члены возглавляли приказы, на
ее заседаниях утверждались их решения. Другую группу приказов составляли
дворцовые приказы, которые подчинялись царю и управляли принадлежащей ему
собственностью. К третьей группе относились патриаршие приказы, управлявшие
патриаршим имуществом, а также вершившие суд по преступлениям против веры.
Характерной чертой приказной системы управления являлась пестрота и
неопределенность функций приказов. Отсутствовало четкое разграничение
компетенции между приказами. Следует отметить, что за время существования
приказной системы так и не был подготовлен и издан акт, регламентировавший
организацию и порядок деятельности приказов в общегосударственном масштабе.
Функции бюрократии в государстве всё более исполняли «служилые люди». В
Московском государстве это были приказные люди, дьяки, подьячие и др. Они
являлись необходимой составляющей механизма осуществления власти, без них было
невозможно существование государства.
Серьезная перестройка с целью упрощения и дальнейшей централизации
приказной системы была предпринята в 80-е годы. Была сделана попытка объединить
финансовые вопросы в укрупненном приказе Большой казны; проводились
мероприятия по концентрации всех вотчинных и поместных дел в Поместном приказе,
а дел о службе - в Разрядном с изъятием их из ведения территориальных приказов.
Всего к 1698 г. в России было 26 приказов общегосударственной компетенции
(постоянных), один - временный, шесть - дворцовых, три - патриарших и 19 других
высших городских и дворцовых учреждений.
Во главе приказа стоял начальник - судья, в основном из членов Боярской думы,
некоторые из них управляли сразу несколькими приказами. Помощниками судьи были
дьяки. Дьяки набирались в основном из рядового дворянства или из духовного звания.
Они вершили дела, выносили приговоры, получая за службу поместный оклад до 600
четвертей земли и денежный - до 240 рублей в год. Им подчинялись канцелярские
служащие из дворян и детей приказных людей – подьячие, служившие сначала без
жалования, потом, по мере приобретения опыта, получавшие оклад 1-5 рублей в год;
старший подьячий мог рассчитывать на годовое жалование 60-65 руб.
Во второй половине XVII в. произошел значительный рост числа приказных: в
1664 г. в приказах насчитывалось 882 человека, в 1698 г. – 2762 человека. К этому
времени небольшие приказы с одним – тремя подьячими были поглощены более
Леонтьев А. К. Образование приказной системы управления в Русском государстве. Из
истории создания централизованного госаппарата в конце XV – первой пол. XVI в. М., 1961. С
29, 31.
4
6
крупными. Средним становится приказ со штатом 20-40 человек. Такие приказы, как
Поместный, Разрядный, Большой казны, Большого дворца, насчитывали по две четыре сотни приказных. В крупных приказах складывалась разветвленная внутренняя
структура. Они подразделялись на столы, а столы - на повытья. Стол возглавлялся
дьяком, повытье – подьячим. Чаще всего повытья образовывались по
территориальному принципу, имели порядковый номер или носили наименование по
имени возглавлявшего их подьячего.
В целом на протяжении XVII в. сохранялись две основные группы лиц, занятых
в системе государственных учреждений:
1. представители старой знати и разных слоев служивого населения, несших как
военную, так и гражданскую службу;
2. приказные люди, являвшиеся специалистами в области приказного
делопроизводства.
В XVII веке в государственном аппарате России явно появились явления
бюрократизации системы управления, заключавшиеся в появлении цепи подчиненных
друг другу учреждений и органов (Боярская дума – приказ - воевода), в создании
иерархической лестницы чиновников (судья приказа – дьяки - подьячие).
Одновременно в России существовали небюрократические институты – Земские
соборы (до 1684 года) и земские органы управления на низшем уровне. Но
громоздкость и нерациональность приказной системы, отсутствие системы подготовки
кадров, снижали эффективность деятельности государственного аппарата и не отвечали
запросам нового времени. Приказная система с ее централизацией, бюрократизмом и
отсутствием контроля порождала волокиту, злоупотребления и взяточничество.
Соборное уложение 1669 года по существу закрепило специализацию
государственных обязанностей. Законодательство запрещало посадским людям
наниматься на службу. В системе областного управления оно привело к дальнейшему
укреплению прежних форм бюрократической централизации. Институтом такой
централизации стала новая должность - воеводы.
Воевода являлся представителем приказной администрации. Его присылали в
область для руководства управлением уезда. С введением института воевод были
уничтожены последние элементы "кормлений". Земские старосты стали зависимыми
управляющими, подчиненными воеводам.
Расцвет приказной системы в центре и введение воеводского управления на
местах создали к концу века предпосылки для образования аппарата абсолютистского
государства. По мнению А. А. Зимина приказы всё более становились ведомствами с
постоянным составом и строго ограниченными функциями. Приказная система носила
достаточно выраженные бюрократические черты.
Однако утверждать, что государственное управление в полной мере приобрело
бюрократический характер уже в XVII в., преждевременно, так как, по мнению Б. Н.
Чичерина в этом веке грамоты государя писались ко всем вместе и донесения воевод с
товарищами к государю - от имени всех. Управление преимущественно носило
коллегиальный характер, но коллегиальность не имела юридической определённости,
так как решение вопросов было предоставлено частному решению правителей.
Запутанность отношений, неопределённость прав и обязанностей, недостаток средств,
отсутствие установленного законом делопроизводства – всё это затрудняло управление
и вело к злоупотреблениям.5 Большинство из этих недостатков было устранено только
в петровские времена, когда коллегиальная система трансформировалась в
коллежскую.
См.: Рыбалко Н.В. Проблемы зарождения бюрократии в России в отечественной и зарубежной
историографии // Вестник ВолГУ. Серия 4. Вып. 8. 2003. С. 107.
5
7
Пётр I при создании системы коллегий, пришедшей на смену приказам, впервые
сделал попытку наполнения рациональным содержанием деятельности учреждений
управления с целью повышения эффективности их работы. В результате государство
стало обладать достаточно большим чиновничье-бюрократическим аппаратом, что
было необходимым в условиях огромной территории Российской империи и
широкомасштабной деятельности Петра I в соответствии с требованием времени.
Бюрократизация управленческого аппарата России, усиливаясь после
формирования централизованного государств, стала непременным условием
перерастания государства в абсолютистское. Формирование бюрократического слоя в
России было окончательно связано с судьбой служивого сословия, с его постепенным
превращением из привилегированного в господствующий класс дворянства, из состава
которого всё больше обособлялась бюрократическая группа. Именно дворянство стало
опорой монарха, социальным слоем правящей элиты, реализующей волю царя
(императора). С XVIII в. начинается время дворянской бюрократии.
Обширность страны, значительная рассредоточенность населения, трудности
сообщения между её частями, недостаток средств, прежние вотчинные традиции и
связанный с этими традициями произвол высших правителей, способствовали
огосударствлению общественной жизни и тому, что именно бюрократия постепенно
укрепляла свое положение за счет других институтов российского государства.
Литература
1. Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России и её роль в формировании
абсолютизма. М., 1987.
2. Зимин А. А. Россия на пороге нового времени. М., 1972.
3. Ключевский В. О. Боярская дума древней Руси. Издательство: Синодальная
Типография. М., 1902. С. 253. Доступ: http://www.runivers.ru/lib/book4557/54884/
01.12.2013.
4.Леонтьев А.К. Образование приказной системы управления в Русском
государстве. Из истории создания централизованного госаппарата в конце XV – первой
пол. XVI в. М., 1961.
5. Маркс К. К критике гегелевской философии права. Доступ:
http://www.marxists.org/russkij/marx/1844/philosophy_right/01.htm 27.11.2013
6. Павленко Н.И. Пётр Великий. М.,1990.
7. Рыбалко Н.В. Проблемы зарождения бюрократии в России в отечественной и
зарубежной историографии // Вестник ВолГУ. Серия 4. Вып. 8. 2003. С. 107 – 110.
8
Регистрационная карта участника
Яблонская Людмила Михайловна
кандидат исторических наук, доцент кафедра СГД
Анастасия Игоревна Свистунова
студентка первого курса направления подготовки
«Государственное и муниципальное управление»
Филиала КубГУ в г. Геленджике
Зарождение русской бюрократии
8 928 258 13 87
E-mail: yalm55@mail.ru