ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ В АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ УДК 101.1:316

УДК 101.1:316
А.Ф. Кривошеева, А.В. Кочетова,
В.М.Прядкин
Байкало-Амурский институт железнодорожного транспорта – филиал
ДВГУПС в г. Тынде
ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ В АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ
Аннотация: Российская Федерация обладает значительным потенциалом природных
ресурсов. В связи с этим, в нашей стране, большое значение приобретает управление
природопользованием. Государственное управление природопользованием и охраной
окружающей среды осуществляется на основе ряда методов. Под методами управления
понимаются способы государственного воздействия на поведение и деятельность
управляемых объектов. Поэтому исследование проблем, связанных с совершенствованием
управления природопользованием и охраной окружающей среды, во многом будет
способствовать экономическому развитию нашей страны.
Ключевые слова: управление природопользованием, экологическая сертификация,
экологический аудит, биржа природных ресурсов.
Обеспеченность природными ресурсами – один из важнейших
экономических показателей, характеризующий экономическое положение
страны. Наряду с трудом и капиталом природные ресурсы являются также
фактором производства. Отсутствие природных ресурсов или плохое качество
их приводят к увеличению затрат других ресурсов.
Современный период рыночной экономики
в Российской Федерации
характеризуется резким увеличением использования природных ресурсов без
учета реального их восстановления. Это может привести в скором будущем к
появлению в природе необратимых процессов, в результате которых окружающая
среда станет непригодной для жизни. Остро встала проблема рационального
использования природных ресурсов и охрана окружающей природной среды.
Суть рационального использования природных ресурсов заключается в
установлении научно обоснованной меры соотношения экономических и
экологических интересов.
Достигнуть рационального использования природных ресурсов можно
только при условии совершенствования управления природопользования.
Управление природопользованием – это мероприятия, осуществление
которых позволяет изменить природные процессы в желательном для человека
направлении. Управление природопользованием осуществляется через
организацию экономической деятельности общества (экономичный механизм
распределения и воспроизводства природных ресурсов, включение в новые,
экологические технологии, очистка выбросов и т.д.) и управление
непосредственно объектами окружающей человека среды (мелиорация,
создание защитных полос, посадка устойчивых к загрязнению древесных пород
и т.д.). [1]
Методы управления природопользованием - это способы воздействия на
поведение и деятельность управляемых объектов с целью обеспечения
рационального природопользования и охраны окружающей среды. [2]
Основные методы управления:
- административные (командно - распорядительные) - обусловлены
возможностью государственного принуждения;
экономические
создают
непосредственную
материальную
заинтересованность субъектов хозяйствования в выполнении необходимых
экологических мероприятий, решений органов управления в сфере
природопользования;
- социально-психологические, или методы морального стимулирования, реализуются посредством мер как поощрения, так и воздействия на
нарушителей (благодарности или, напротив, выговоры, объявляемые устно или
в приказах администрации, и т.п.).
Основными механизмами управления природопользованием являются;
планирование, учет, лимитирование и лицензирование природных ресурсов.
В последние годы стали активно развиваться такие новые рычаги механизма
управления природопользованием и охраной окружающей природной среды,
как экологическая сертификация и экологический аудит.
Формирование рынка природных ресурсов создает возможность получения
значительных средств. Можно ожидать, что работа бирж природных ресурсов,
проведение различных аукционов и конкурсов, на которых можно купить право
на их разработку или аренду при условии строгого экологического контроля,
позволят увеличить доходы от природопользования как Российской Федерации
в целом, так и ее субъектов и органов местного самоуправления.
Управление природопользованием предполагает осуществление целого ряда
специфических функций, т.е. видов деятельности, воздействующих на экологоэкономические отношения. Общими для всех отраслей и звеньев управления
природопользованием являются следующие функции:
- нормотворчество и законодательная инициатива в области охраны
окружающей среды и природопользования;
- учет природных объектов и ведение природных кадастров;
- осуществление мониторинга окружающей среды;
- экологический контроль, экспертиза и аудит;
- эколого-экономическое прогнозирование и планирование; экономическое
стимулирование природоохранной деятельности;
- разрешение споров о праве пользования природными ресурсами,
применение санкций за нарушение природоохранного законодательства и др.
Региональное
природопользование
в
Российской
Федерации
характеризуется тем, что в каждой отдельной области, крае или республике
свои природно-климатические, экономические и социальные особенности. В
некоторых случаях отдельные виды или аспекты природопользования в регионе
можно выделить как специфические эколого-экономические задачи. К ним
можно отнести:
- оптимизацию использования природных ресурсов;
- улучшение качественных показателей состояния окружающей природной
среды, корректировку путей и методов социально-экономического развития
хозяйства на территории субъекта Федерации;
- способы осуществления государственного экологического контроля.
Однако в каждом конкретном случае следует исходить из той реальной
экологической ситуации, которая сложилась в данном регионе из-за различных
причин.
Минеральные ресурсы - одно из основных природных богатств Амурской
области. Известны месторождения и проявления россыпного и рудного золота,
серебра, титана, молибдена, вольфрама, меди, олова, полиметаллов, сурьмы,
редких элементов, бурого и каменного угля, цеолитов, каолина, цементного
сырья, апатита, графита, талька, полудрагоценных, поделочных, облицовочных
камней и других полезных ископаемых. Общий экономический потенциал
Амурской области оценивается специалистами в 400 млрд. долларов США. [3]
В
настоящее
время
регулирование
процессов
управления
природопользованием
осуществляется
на
основе
федерального
законодательства, а также
законодательных документов и решений
администрации Амурской области и муниципальных образований на ее
территории.
Государственное управление природопользованием в Амурской области
осуществляют:
Федеральные (правительственные) структуры:
- управление по недропользованию по Амурской области;
- управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования
по Амурской области;
- отдел водных ресурсов Амурского бассейнового водного управления;
- федерального агентства водных ресурсов по Амурской области.
Субъектовые (правительство Амурской области) структуры;
- министерство природных ресурсов Амурской области;
- управление по охране, контролю, и регулированию использования
объектов животного мира и среды их обитания Амурской области;
- управление лесного хозяйства Амурской области.
Муниципальные (местные) структуры;
- осуществляют 29 администраций городов и районов входящих в состав
Амурской области.
Несмотря на повышенный интерес к проблемам управления промышленно природопользовательским комплексом, вопросы регионального управления
комплексным природопользованием изучены недостаточно. Об этом
свидетельствуют опубликованные исследования на примере Амурской области.
В частности не урегулированы обоснованные разграничения полномочий
между управленческими структурами Российской Федерации, Амурской
областью и муниципальными образованиями в сфере природопользования.
На каждом уровне управления эти полномочия должны быть
детализированы путем выработки конкретных перечней функций в сфере
управления природопользованием с их распределением между органами
управления всех трех ветвей власти.
На каждом уровне (федеральном, региональном, муниципальном)
целесообразно сконцентрировать две группы функций, см. табл. 1.
Таблица 1
Управленческие функции в области природопользования
Направлены
на
обеспечение
Направлены на совершенствование
эффективного направления по владению, экономического
и
финансового
пользованию и распоряжению природными механизма охраны окружающей среды и
ресурсами
природопользования
1. Учет и оценка природных ресурсов,
1.Разработка
и
реализация
ведение кадастров природных ресурсов;
государственной политики в сфере
2. Разработка и реализация программ по экономического контроля, мониторинга,
использованию, воспроизводству и охране экологической
экспертизы
природных ресурсов;
экологического
образования
и
3. Установление стандартов, норм, просвещения; 2.Разработка целевых
нормативов и правил природопользования, программ
и
планов
в
сфере
т.ч. разработка нормативно-методических и природоохранной деятельности;
инструктивных документов по вопросам
3.Совершенствование
системы
владения, пользования и распоряжения экологических нормативов;
природными ресурсами;
4. Государственный экологический
4. Организация на лицензионной основе мониторинг состояния окружающей
и установление природоохранных и природной среды;
экологических лимитов использования
5. Государственный экологический
природных ресурсов;
мониторинг состояния окружающей
5. Определение размеров доходов, среды;
которые должны быть получены от
6. Государственный экологический
использования или передачи природных контроль;
ресурсов в пользование, обеспечение
7. Государственная экологическая
использования соответствующей части экспертиза;
платежей за природопользование для
8.Экологические и финансовые
воспроизводства
природных
ресурсов, инструменты
природоохранной
обеспечение условий для финансирования деятельности;
деятельности по управлению охраной,
9. Подготовка и распространение
использованием
и
воспроизводством информации экологического характера;
природных ресурсов;
10. Экологическое образование.
6. Лицензирование деятельности в
сфере работ и услуг в области охраны
окружающей среды и природопользования;
7.
Ведомственный
мониторинг
состояния природных ресурсов;
8.
Развитие
сети
охраняемых
территорий.
Некоторые из этих функций сосредоточены только на федеральном уровне,
большая часть функций будет характерна как для федеральных так и Амурской
области, но применительно к отдельным ресурсам часть функций может быть
передана и муниципальный уровень.
Совершенствование регионального управления природопользованием
включает в себя ряд механизмов, см. рис. 1.
Совершенствование управления
природопользованием в Амурской
области
Экономические и финансовые
механизмы
Информационное обеспечение
и экологический мониторинг
Учет экологического фактора при
приватизации
Экологическая экспертиза
Государственные экологический
контроль
Нормативное и правовое
регулирование
Рис.1.
Предлагаемые
механизмы
природопользованием в Амурской области
совершенствования
управления
Совершенствование
экономического
и
финансового
механизмов
окружающей среды и природопользования предлагается направить на:
1. Стимулирование рационального использования природных ресурсов на
территории Амурской области и применение ресурсо- и энергосберегающих
технологий и снижения в результате воздействия на окружающую среду до
экологически безопасного уровня.
2. Создание необходимых финансово-экономических условий для
эффективного
функционирования
природно-ресурсного
комплекса,
обеспечение воспроизводства возобновимых природных ресурсов.
3. Привлечение инвестиций в природоохранные проекты.
Для этого необходимо:
- обеспечить решение вопросов собственности на природные ресурсы;
- усовершенствовать методы экономической оценки природных ресурсов и
воздействий на окружающую среду, поэтому приближать ставки платежей к
значениям экономических оценок;
- обосновать динамику и механизм повышения уровня платежей за
природные ресурсы и экологически неблагоприятные последствия, и,
одновременно, увеличение доли ресурсных платежей в структуре взимаемых
налогов;
- расширить спектр природных ресурсов и воздействий на окружающую
среду, за которые взимается плата;
- разработать планы действий в сфере природопользования и охраны
окружающей среды на федеральном уровне и в Амурской области;
- развивать систему экологических фондов, а также фондов воспроизводства
природных ресурсов;
- внедрить экологическое страхование и экологическое аудирование.
Базовые элементы развития экологических инструментов
Элементы развития экологических инструментов
экономического механизма
Оценка природных
ресурсов
Платежи за природные
ресурсы
Плата за загрязнение
окружающей среды
Увеличение ставом
платы до экономически
обоснованного уровня
Разграничение
полномочий в части
установления ставок
платежей за загрязнение
окружающей среды
Оптимихация
перечня
загрязняющих
веществ, за которые
взимается плата
Опробация и
ведение элементов
торговли
лицензиями на
размещение отходов
Рис. 2 Базовые элементы развития экономических инструментов по
совершенствованию управления природопользованием в Амурской области
Важнейшим элементом финансово-экономического механизма является
обеспечение финансирования воспроизводства природных ресурсов.
Наряду с формированием на территории Амурской области платного
природопользования необходимо использовать дополнительные возможности
стимулирования снижения экологически неблагоприятных воздействий за счет
создания соответствующих экономических механизмов.
Эффективным может стать стимулирование повторного использования
продукции или ее вторичной переработки.
Перспективным является развитие механизмов экологического страхования,
что дает возможность аккумулировать из страховых фирм значительные
финансовые средства для преодоления экологических последствий
техногенных аварий.
Развитие методологии экологического аудирования, разработка и
реализация конкретных аудиторских программ, дальнейшее использование
полученных результатов могут существенным образом повлиять на изменение
экологической ситуации в Амурской области, в первую очередь на уровне
отдельных ресурсоэксплуатирующих промышленных предприятий.
Учет экологического фактора при приватизации объектов должен стать
серьезным фактором экологического оздоровления приватизируемых и
приватизированных предприятий и обеспечить привлечение средств
инвесторов на эти цели.
Необходимо совершенствовать содержательную сторону проведения
экологической экспертизы. На экологическую экспертизу необходимо
обеспечить альтернативные варианты реализации инвестиционных вариантов.
Должны рассматриваться альтернативные варианты воздействия на
окружающую среду и расходование природных ресурсов с учетом оценки не
только прямых, но и косвенных последствий воздействия на окружающую
среду. Наилучший вариант должен определяться по совокупному экологоэкономическому показателю эффекта как разность результатов и затрат. Для
этого необходимо разработать методики экономической оценки природных
ресурсов (в том числе биологических) и расчета экономического ущерба от
негативного воздействия на окружающую среду. [4]
При проведении экспертизы необходим анализ факторов риска. Комплекс
мероприятий по анализу фактора риска включает в себя: влияние основных
видов аварийных ситуаций; определение критериев безопасности и
надежности; методы анализа последствий, допущенные при анализе риска.
Должны быть также оценены социально-экономические выгоды реализации
проекта.
Независимо от того, как будут распределены права владения и
распоряжения природными ресурсами, государственное и муниципальное
управление природопользованием невозможно без полной информации о
количестве, качестве и социально-экономической оценке природных ресурсов.
Поэтому актуальными являются задачи инвентаризации природных объектов
Амурской области, оценки их состояния в натуральных и экономических
показателя. Возрастает значение введения в кадастр показателей
экономической оценки природных объектов и ресурсов, которые должны
рассчитываться на основе методики, учитывающей все компоненты (ресурсы)
природной среды и виды воздействия на них.
Экологический мониторинг должен быть усовершенствован таким образом,
чтобы обеспечить органы исполнительной власти, а также государственных и
муниципальных органов управления природопользованием Амурской области
достоверной информацией, позволяющей при подготовке и принятии решений
оценить показатели качества отдельных природных средств, а также природной
среды в целом, выявить динамику, направление, масштабы и причины
изменения этих показателей, оценить угрозу таких изменений здоровью
человека, социально-экономической системе и живой природе; определить
корректирующие меры и средства предотвращения экологических бедствий,
чрезвычайных
экологических
ситуаций,
достижение
устойчивого
экономического и социального развития и благополучия Амурской области.
Для достижения поставленной цели государственная политика в области
экологического мониторинга должна быть направлена на решение следующих
задач.
Основные задачами в области совершенствования государственного
экологического контроля:
- установление порядка координации и взаимодействий министерств и
ведомств областных и муниципальных органов управления в сфере
осуществления государственного экологического контроля с определением
единого координационного органа управления на территории Амурской
области;
- обеспечение раздела функций государственного экологического контроля
и функций по осуществлению хозяйственной деятельности (не допуская
совмещения этих функций в одном ведомстве);
- формирование межведомственных специализированных центров
экоаналитического контроля путем объединения ведомственных аналитических
лабораторий (инспекций);
- разработка и ведение государственной статистической отчетности о
результатах осуществления государственного экологического контроля в
Амурской области.
Развитие заповедного дела, сохранение ландшафтного и биологического
разнообразия, - основные направления государственной экологической
политики в этой области:
- усиление государственной поддержки сохранения и развития системы
особоохраняемых природных территорий, в первую очередь, государственных
природных заповедников и национальных парков;
- совершенствование системы управления особоохраняемыми природными
территориями на федеральном уровне Амурской области;
- усиление государственного экологического контроля за соблюдением
особого режима охраны, состоянием природных комплексов и биологического
разнообразия на особо охраняемых природных территориях Амурской области;
- совершенствование законодательной и нормативной базы в области
создания и функционирования особо охраняемых природных территорий
данного региона;
- формирование государственного кадастра особо охраняемых природных
территорий;
- пропагандировать идеи заповедного дела, охраны природного наследия и
сохранение биологического разнообразия.
Существующая система законодательных актов по отдельным видам
природных ресурсов сложилась в соответствии с практикой отраслевого
управления природопользованием, ориентированного на максимальные объемы
эксплуатации природных ресурсов единым (монолитным) государственным
предприятием в лице министерства или ведомства. Для обеспечения
комплексного
подхода
на
практике
необходимо
реформировать
законодательную систему регулирования природопользования.
Приоритетные направления развития нормативной правовой базы
регулирования природоохранной деятельности и природопользования должны
обеспечить:
1. Согласованность нормативной правовой базы на федеральном уровне и в
Амурской области;
2.Обоснованное разграничение полномочий Российской Федерации и
Амурской области в сфере охраны окружающей среды и природопользования;
3. Создание экономических и финансовых механизмов в области охраны
окружающей среды, рационального природопользования, реформирование
системы платежей за природные ресурсы;
4.Развитие системы государственных кадастров природных ресурсов,
создание
системы
информационного
обеспечения
осуществления
государственного регулирования природопользования в Амурской области;
5.Совершенствование системы лицензирования природопользования,
создание
условий
для
реализации
комплексного
подхода
к
природопользованию;
6.Разработку более совершенной системы экологических нормативов, норм,
требований и правил;
7.Целевое использование средств экологических фондов и средств,
предназначенных на воспроизводство природных ресурсов;
8.Четкое разграничение функций и координацию между органами,
осуществляющими государственный экологический контроль и контроль в
сфере природопользования;
9. Единый подход к проведению государственного контроля, системы
применения санкций к нарушителям законодательства о природных ресурсах и
охраны окружающей среды;
10. Законодательное закрепление форм участия общественных организаций,
граждан в контроле за использованием, воспроизводством и охраной
природных ресурсов;
11. Развитие законодательства в области охраны окружающей среды и
природопользования в целом, по отдельным видам природных ресурсов и
компонентам природной среды, видам их использования и видам воздействия
на окружающую среду (законы о растительном мире, атмосферном воздухе,
почвах, питьевой воде, рыболовстве);
12.Развитие нормативной правовой базы, направленной на эффективную
реализацию
отдельных
функций
государственного
управления
природопользованием охраной окружающей среды.
В основах и концепциях территориального природопользования должны
учитываться современные представления о взаимосвязи развития природы и
общества. Эти модели должны преодолеть сложившийся натуралистический и
технологический подход к процессам природопользования и утверждение
эколого-экономического
аспекта
при
оценке
природопользования.
Максимальное использование территориального сочетания природных
ресурсов и климатических условий для формирования экономики региона, с
одной стороны, позволяет получить наибольший хозяйственный эффект, а с
другой – обеспечивает решение (при соблюдении основных принципов
регионального природопользования) сложных проблем сохранения природного
равновесия.
Список литературы:
1.Фролов Н.М., Балаганский Н.М., Болтрушко В.М., и др. Природопользование.
Природные ресурсы и природопользование в Российской Федерации и в Хабаровском крае:
Учебное пособие для вузов.- Хабаровск: 2003.- 576с., стр. 16.
2. Игнатов В.Г., Кокин Ф.В. Экология и экономика природопользования. - Ростов н./Д:
изд-во «Феникс»,2007, стр.36
3.Прядкин В. М. Управление промышленно-природопользовательским комплексом
территории. – Москва, изд-во ИПЭ, 2005, стр.17
4. Природопользование: Учебник. Под редакцией Э.А.Арустамова. М.: Издательский
Дом «Дашков и К», 2006, стр. 95.