приложение 4 - Законодательное Собрание

ПРИЛОЖЕНИЕ № 5
Проблемные вопросы, возникшие у органов местного самоуправления в ходе реализации положений Закона
Нижегородской области "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Нижегородской
области"
№
1
Содержание вопроса и ответа
Инициатор
вопроса
Вопрос: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного Городская Дума
самоуправления в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) устанавливает возможность
города
включения в структуру органов местного самоуправления контрольно-счетного органа муниципального
Дзержинска
образования.
Вместе с тем рассматриваемый Закон № 152-З не предусмотрел порядок организации контрольно-счетного органа
муниципального образования (как органа местного самоуправления) в Нижегородской области.
Наличие указанных положений позволило бы обеспечить единообразный подход в данном вопросе всех
муниципальных образований области.
Ответ: Частью 1 статьи 6 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что к полномочиям органов
государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое
регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и
порядке, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ.
Согласно частям 1 и 2 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления
составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная
администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган
муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления,
предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению
вопросов местного значения.
Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования,
главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа
муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим
Федеральным законом.
Порядок организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований установлен
Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных
органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".
Таким образом, из совокупного анализа приведенных норм Федерального закона № 131-ФЗ следует, что Закон
области № 152-З не вправе регулировать вопросы создания контрольно-счетных органов муниципальных
2
2
3
образований в Нижегородской области.
Вопрос: В статье 4 Закона № 152-З "Порядок избрания главы муниципального образования" представляется Городская Дума
целесообразным наличие "двойного" голосования при избрании главы муниципального образования:
города
- открытым голосованием за кандидатуру на должность непосредственно на заседании представительного органа
Дзержинска
местного самоуправления;
- утверждением протокола голосованием, в который внесены результаты уже прошедшего голосования.
Учитывая практическую работу, в ходе реализации нормы может возникнуть вопрос:
В какой момент избран глава муниципального образования, например, при отсутствии кворума при голосовании
за утверждение протокола итогов голосования за кандидатуру?
Изменение указанной нормы или ее разъяснение позволило бы однозначно подходить к решению данного
вопроса.
Ответ: Согласно частям 3 и 8 Закона области № 152-З глава муниципального образования избирается открытым
голосованием большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа
муниципального образования.
Избранным на должность главы муниципального образования считается кандидат, за которого проголосовало
большинство от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
Часть 9 статьи 4 Закона области № 152-З закрепляет процедуру оформления протокола голосования, согласно
которой результаты голосования вносятся в протокол об итогах голосования, который подписывается членами
счетной комиссии и утверждается представительным органом муниципального образования открытым голосованием
большинством голосов от числа избранных депутатов представительного органа муниципального образования.
Поэтому моментом избрания главы муниципального образования будет являться голосование непосредственно за
кандидатов на должность главы муниципального образования.
Вопрос: В соответствии с частью 2 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ уставом муниципального
Земское
образования должен быть установлен срок полномочий депутата, выборного должностного лица, который не может
собрание
быть менее двух и более пяти лет. В связи с тем, что в соответствии с Законом № 152-З уставом поселения может
Городецкого
быть предусмотрена ротация депутатов представительного органа поселения, избранных в состав представительного
муниципальоргана муниципального района, возникает вопрос:
ного района
Как определить в уставе муниципального района конкретный срок полномочий депутата представительного
органа и выборного должностного лица?
Ответ: Согласно части 2 статьи 3 Закона области № 152-З представительный орган муниципального района
формируется из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных
органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в
соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства
Частью 5 статьи 3 Закона области установлено, что Уставом поселения может предусматриваться периодическая
ротация депутатов представительного органа поселения, избранных в состав представительного органа
3
4
5
муниципального района. Порядок и сроки ротации депутатов представительного органа поселения, избранных в
состав представительного органа муниципального района, определяются уставом поселения.
Из анализа указанных норм Закона области № 152-З следует, что представительный орган муниципального
района не вправе определять порядок делегирования представителей поселений в состав представительного органа
муниципального района, поэтому срок, на который депутат представительного органа поселения делегируется в
представительный орган муниципального района, должен быть определен в уставе поселения.
Поскольку главу муниципального района избирают депутаты Земского собрания, то срок полномочий главы
должен быть установлен в уставе муниципального района и в соответствии с частью 2 статьи 40 Федерального
закона № 131-ФЗ не может быть менее двух и более пяти лет.
Вопрос: В соответствии с Законом № 152-З срок полномочий устанавливается только для представительного
органа муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах. Следовательно, представительный
орган муниципального района, сформированный из глав и депутатов представительных органов поселений, не будет
иметь созывов.
В то же время в соответствии с частью З статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия депутата
начинаются со дня его избрания и заканчиваются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления
нового созыва. Учитывая данное обстоятельство, а также уже упомянутую выше возможность ротации, возникает
вопрос:
Как правильно определить в уставе муниципального района момент окончания срока полномочия депутата
представительного органа муниципального района?
Ответ: согласно части 3 статьи 40 Федерального закона полномочия депутата начинаются со дня его избрания.
В связи с тем, что представительный орган муниципального района, формируемый путем делегирования глав и
депутатов поселений, является постоянно действующим и не ограничен сроком полномочий, то считаем, что момент
окончания срока полномочий депутата представительного органа муниципального района совпадает с началом срока
полномочий депутата поселения делегированного вновь избранным представительным органов в состав Земского
собрания, то есть с днем принятия решения представительным органом поселения о его делегировании.
Вопрос: В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 36 Федерального закона № 131- Ф3 (в редакции Федерального
закона от 03.02.2015 № 8-ФЗ) если глава муниципального образования избирается представительным органом из
своего состава, то он либо исполняет полномочия его председателя с правом решающего голоса, либо возглавляет
местную администрацию. При этом полномочия депутата представительного органа муниципального образования,
избранного главой данного муниципального образования, прекращаются.
В связи с этим возникают вопросы:
а) обязан ли представительный орган поселения избрать в состав представительного органа муниципального
района другого депутата, взамен прекратившего полномочия в связи с избранием его главой муниципального района
и в какой срок;
б) каким образом будет соблюдаться норма представительства, установленная уставами соответствующих
Земское
собрание
Городецкого
муниципального района
Земское
собрание
Городецкого
муниципального района
4
6
поселений и муниципального района;
г) под понятием «установленная численность депутатов», применяемым для подведении итогов голосования при
принятии муниципальных нормативных правовых актов, подразумевается только численность депутатов без учета
главы местного самоуправления или с учетом главы местного самоуправления.
Ответ: а) поскольку при избрании главы муниципального района из состава представительного органа
муниципального района депутатский мандат становится вакантным, то представительному органу соответствующего
поселения необходимо делегировать в представительный орган муниципального района другого депутата;
б) согласно пункту 3 части 2 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия депутата представительного
органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, прекращаются.
В соответствии с частью 1 статьи 34 и частью 4 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального
образования входит в структуру органов местного самоуправления муниципального образования, обладает
собственными полномочиями.
Из приведенных норм Федерального закона № 131-ФЗ можно сделать вывод, что поскольку полномочия депутата
представительного органа муниципального образования, избранного главой, прекращаются, то в состав
представительного органа он уже не входит. В данном случае положение пункта 1 части 4 статьи 35 Федерального
закона № 131-ФЗ, предусматривающее, что норма представительства одного поселения, входящего в состав
муниципального района, не может превышать одну треть от установленной численности представительного органа
указанного муниципального района, не применяется.
Поэтому считаем, что норма представительства поселения в случае делегирования в состав Земского собрания
представительным органом поселения другого депутата, вместо избранного главой района, не нарушается.
г) исходя из норм частей 6 и 7 Федерального закона № 131-ФЗ численность депутатов представительного органа
муниципального района определяется уставом муниципального образования.
По нашему мнению понятие "установленная численность депутатов" подразумевает только депутатов
представительного органа. При определении кворума заседания представительного органа учитываются только его
депутаты. Голос главы муниципального образования учитывается лишь при голосовании.
Вопрос: Согласно части 8 статьи 4 Закона № 152-З избранным на должность главы муниципального образования Глава местного
считается кандидат, за которого проголосовало большинство от установленной численности депутатов самоуправления
представительного органа муниципального образования.
Арзамасского
В случае, если на должность главы муниципального образования было выдвинуто более двух кандидатов и ни
муниципальодин из них не набрал требуемого для избрания числа голосов, проводится второй тур голосования по двум
ного района,
кандидатам, получившим наибольшее число голосов.
Городецкий
Избранным на должность главы муниципального образования по итогам второго тура голосования считается муниципальный
кандидат, за которого проголосовало большинство от установленной численности депутатов представительного
район
органа муниципального образования.
При применении на практике указанной правовой нормы не исключены ситуация, когда одинаковое число
5
7
голосов депутатов могут получить три и более кандидатов. Какой нормой закона следует руководствоваться в этом
случае при проведении второго тура голосования.
Ответ: порядок голосования по избранию главы муниципального образования установлен статьей 4 Закона
области № 152-З.
Считаем, что в регламенте представительного органа муниципального образования могут быть установлены
дополнительные нормы позволяющие разрешить указанную в вопросе коллизию.
При этом номы регламента представительного органа не должны противоречить нормам Закона области № 152-З.
Вопрос: Необходимо ли принимать решение Земского собрания района о сложении полномочий депутата
Земского собрания района, избранного главой местного самоуправления и согласно Уставу района одновременно
исполняющего полномочия председателя Земского собрания района. Необходимо ли вносить данную норму в Устав
района.
Ответ: Согласно пункту 3 части 2 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия депутата
представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования,
прекращаются.
В силу части 11 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ решение представительного органа муниципального
образования о досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа муниципального
образования принимается не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения
полномочий, а если это основание появилось в период между сессиями представительного органа муниципального
образования, - не позднее чем через три месяца со дня появления такого основания.
Таким образом, при досрочном прекращении полномочий депутата, избранного главой муниципального
образования, необходимо принятие соответствующего решения представительным органом муниципального
образования.
Норма, установленная частью 11 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ, является нормой прямого действия,
поэтому закрепление в уставе муниципального образования положений, касающихся принятия соответствующего
решения, является не обязательным и носит рекомендательный характер.
Вопрос: Голос главы местного самоуправления района в случае сложения полномочий депутата Земского
собрания при голосовании по тем или иным вопросам является как голос депутата. Уставом района установлено, что
Земское собрание района состоит из 9 глав местного самоуправления поселений, входящих в состав района, и 10
депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из
своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства,
составляющей 1 депутат от каждого поселения, за исключением рабочего поселка Ардатов, норма представительства
от которого составляет 2 депутата, т.е. 19 человек. В голосовании на заседании Земского собрания участвуют уже 20
человек, в т.ч. глава местного самоуправления. Не будет ли противоречить действующему законодательству и
Уставу района голосование 20 голосов при установленных 19, если в Уставе района говорится, что определенное
решение Земского собрания принимается большинством голосов от установленной численности депутатов Земского
Земское
собрание
Ардатовского
муниципальног
о района
6
собрания района.
Ответ: Исходя из норм, предусмотренных частями 6 и 7 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ, численность
депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района.
Понятие "установленная численность депутатов" подразумевает только депутатов представительного органа. При
определении кворума заседания представительного органа учитываются только его депутаты.
Частью 3 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что решения представительного органа
муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории
муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов
представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным
законом.
Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав
муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности
депутатов представительного органа муниципального образования, что предусмотрено частью 5 статьи 44
Федерального закона №131-ФЗ.
Согласно пункту 3 части 2 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования в
соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования в случае избрания
представительным органом муниципального образования из своего состава исполняет полномочия его председателя
с правом решающего голоса.
Вместе с тем частью 3 статьи 43 и частью 5 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ также установлено, что в
случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа
муниципального образования с правом решающего голоса, голос главы муниципального образования учитывается
при принятии решений представительного органа муниципального образования, при принятии устава
муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав
муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования.
Таким образом, голос главы муниципального образования при принятии решений учитывается как голос
депутата, при этом установленная уставом численность депутатов не меняется.
Большинство голосов будет определяться с учетом голоса главы муниципального образования.
Вопрос: В каком муниципальном правовом акте должна быть зафиксирована норма, что голос главы местного
самоуправления муниципального района учитывается как голос депутата Земского Собрания.
Ответ: Норму об учете голоса главы муниципального образования как голоса депутата представительного органа
муниципального образования целесообразно закрепить в уставе муниципального образования на основании части 3
статьи 43 и части 5 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ.
Вопрос: Как учитывается голос главы местного самоуправления района при одинаковом количестве голосов,
поданных "за" и "против"?
Ответ: При одинаковом количестве голосов "за" и "против" голос главы муниципального образования
7
учитывается наравне с голосами депутатов представительного органа муниципального образования.
8
Вопрос: Согласно изменениями, внесенным в статью 40 Федерального закона № 131-ФЗ срок полномочий
депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного
самоуправления устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта
Российской Федерации и не может быть менее двух и более пяти лет.
Однако, согласно Уставу Богородского района полномочия депутата Земского собрания начинаются со дня его
избрания и прекращаются со дня начала работы Земского собрания нового созыва, срок полномочий главы местного
самоуправления не должен превышать срока полномочий представительного органа того поселения, из состава
которого он избран депутатом Земского собрания.
Учитывая вышеизложенное, необходимо ли в сложившейся ситуации вносить изменения в Устав Богородского
района, конкретизируя срок полномочий депутата и главы местного самоуправления в соответствии со статьей 40
Федерального закона № 131-ФЗ.
Ответ: Согласно части 2 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ срок полномочий депутата, члена выборного
органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается уставом
муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и не может быть менее двух
и более пяти лет.
Срок полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального
образования определен статьей 2 Закона № 152-З.
В соответствии с частью 1 данной нормы Закона области срок полномочий представительного органа
муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, составляет пять лет.
Однако, поскольку согласно статье 18 Устава Богородского района Земское собрание района формируется в
соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ и состоит из глав поселений, входящих
в состав Богородского района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, то требование части
1 статьи 2 Закона области о пятилетнем сроке полномочий представительного органа муниципального района в
указанном случае не применяется.
Следует отметить, что согласно части 5 статьи 3 Закона области № 152-З уставом поселения может
предусматриваться периодическая ротация депутатов представительного органа поселения, избранных в состав
представительного органа муниципального района. Порядок и сроки ротации депутатов представительного органа
поселения, избранных в состав представительного органа муниципального района, определяются уставом поселения.
Поэтому в уставе муниципального района, в случае формирования представительного органа муниципального
района путем делегирования представителей поселений, не может определяться срок полномочий членов
представительного органа муниципального района и соответственно срок полномочий представительного органа
муниципального района.
Частью 2 статьи 2 Закона области установлено, что срок полномочий главы муниципального образования
Земское
собрание
Богородского
муниципального района
8
устанавливается уставом муниципального образования и должен соответствовать сроку полномочий
представительного органа муниципального образования.
Однако сообщаем, что в Законодательное Собрание области внесен проект закона области "О внесении
изменений в Закон Нижегородской области "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в
муниципальном образовании город Нижний Новгород" и Закон Нижегородской области "Об отдельных вопросах
организации местного самоуправления в Нижегородской области". Статьей 2 указанного проекта закона области
предлагается новая редакция части 2 статьи 2 Закона области № 152-З "Об отдельных вопросах организации
местного самоуправления в Нижегородской области", где независимо от способа избрания главы муниципального
района предлагается установить срок полномочий главы муниципального района пять лет.
Кроме того, учитывая позицию комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
ГД ФС РФ, что при формировании представительного органа муниципального района делегированным способом,
срок полномочий главы муниципального района не находится в зависимости от срока его полномочий как депутата
представительного органа или как главы поселения, а в случае окончания своих полномочий как депутата
представительного органа или как главы поселения его полномочия в качестве главы муниципального района не
прекращаются, полагаем необходимым
в уставе района указывать конкретный срок полномочий главы
муниципального района.