arbitrazhnyy_sud_vologodskoy_oblasti

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ
ул. Герцена, д. 1 «а», Вологда, 160000
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
24 июля 2014 года
город Вологда
Дело № А13-3275/2014
Резолютивная часть решения объявлена 17 июля 2014 года.
Полный текст решения изготовлен 24 июля 2014 года.
Арбитражный суд Вологодской области в составе судьи
Мамоновой А.Е. при ведении протокола секретарем судебного
заседания Сашиной Е.Ю., рассмотрев в открытом судебном
заседании дело по заявлению Администрации сельского
поселения Архангельское к Управлению Федеральной службы
по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Вологодской
области о признании недействительным предписания от
04.02.2014 № 29/2,
с участием от заявителя - Анфимова И.А., главы поселения, Одинцовой Е.С. по доверенности
от 16.07.2014, от ответчика - Тестовой М.В. по доверенности от 13.01.2014,
у с т а н о в и л:
администрация сельского поселения Архангельское (далее - администрация) обратилась в
Арбитражный суд Вологодской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49
Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Управлению Федеральной
службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Вологодской области (далее Управление Россельхознадзора по Вологодской области, Управление) о признании
недействительным предписания от 04.02.2014 № 29/2.
В обоснование полагает, что предписание вынесено преждевременно, поскольку в зимнее
время не представляется возможным установить, что на земельных участках не проводятся
необходимые агротехнические мероприятия, что приводит к ухудшению качественного
состояния земли. Кроме того, сельское поселение Архангельское получило земельные участки
в собственность в ноябре 2013 года и имеет право реализовать указанные земельные участки.
Считает, что предписание нарушает принципы полноты отражения доходов, расходов и
источника финансирования дефицитов бюджетов, сбалансированности бюджета и целевого
характера бюджетных средств, право распоряжения муниципальной собственностью. В
дополнение указал на нарушение требований статьи 77 Федерального закона от 06.10.2003 №
131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», поскольку муниципальный контроль в отношении спорных земельных участков
администрацией не проводился и не соблюдена процедура проведения контрольных
мероприятий.
Управление Россельхознадзора по Вологодской области в отзыве, дополнениях к нему и
его представитель в судебном заседании заявленные требования отклонили, считая
предписание законным и обоснованным. По мнению ответчика, администрация является
собственником земельных участков, поэтому обязана принимать меры по их надлежащему
содержанию, в том числе по защите земель и охране почв от зарастания сорной
растительностью. Полагает, что порядок проведения проверок в отношении органов местного
самоуправления не нарушен.
Исследовав доказательства по делу, заслушав объяснения представителей лиц,
участвующих в деле, суд считает, что заявленные требования не подлежат удовлетворению.
Как следует из материалов дела, должностными лицами Управления Россельхознадзора по
Вологодской области на основании распоряжения руководителя Управления от 16.01.2014 №
12-Р в период с 30 января 2014 года по 04 февраля 2014 года проведена плановая выездная
проверка соблюдения обязательных требований законодательства Российской Федерации в
области охраны и использования земель сельскохозяйственного назначения и земель
сельскохозяйственного использования в составе земель населенных пунктов, в отношении
органа местного самоуправления - администрации сельского поселения Архангельское, по
результатам которой составлен акт проверки от 04.02.2014 № 29 и администрации выдано
предписание об устранении нарушений требований законодательства от 04.02.2014 № 29/2.
Согласно предписанию администрации сельского поселения Архангельское необходимо в
срок до 01.07.2014 устранить нарушение требований пунктов 1, 3 части 1 статьи 13, статьи 42
Земельного кодекса Российской Федерации, раздела 2 Основных общереспубликанских правил
по борьбе с сорными растениями на территории РСФСР, утвержденных Советом Министров
РСФСР 18.05.1962, провести обязательные мероприятия по улучшению, защите земель и
охране почв от зарастания сорной растительностью на земельных участках с разрешенным
видом использования - для ведения личного подсобного хозяйства, категория земель: земли
населенных пунктов, расположенных в д.Фокино Сокольского района Вологодской области с
кадастровыми номерами 35:26:0104018:2, 35:26:0104018:5, 35:26:0104018:6, общей площадью
0,0447.
Считая нарушенными свои права на распоряжение средствами муниципального бюджета и
муниципальной собственностью, администрация обратилась в суд с заявленными
требованиями.
Пунктом 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской
Федерации (далее - АПК РФ) предусмотрена подведомственность арбитражному суду дел об
оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере
предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов,
решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного
самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными
государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.
В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе
обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных
правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих
публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный
правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному
нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере
предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них
какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской
и иной экономической деятельности.
Прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в
арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых
актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные
полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный
правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному
нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций,
иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно
возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления
предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 2 статьи 198 АПК РФ).
Из содержания изложенных норм следует, что для признания ненормативного акта
недействительным, действий (бездействий) незаконными необходимо соблюдение двух
условий несоответствие правового акта закону и нарушение прав и законных интересов
граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической
деятельности, создание препятствий для осуществления предпринимательской и иной
экономической деятельности.
В силу части 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать
обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.
Частью 5 статьи 200 АПК РФ предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия
оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому
акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий
(бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие
оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также
обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения,
совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые
приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
Таким образом, орган или лицо, которые приняли оспариваемые акт, решение или
совершили действия (бездействие), обязаны доказать соответствие их закону, а лицо,
обращающееся с требованием о признании недействительным ненормативного акта, действий
(бездействий) незаконными, должно доказать наличие защищаемого права или интереса с
использованием мер, предусмотренных законодательством.
Статья 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) к основным
принципам земельного законодательства относит приоритет охраны земли как важнейшего
компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном
хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно
которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками
земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде (пункт 2 части
1).
Согласно пунктам 1 и 3 части 1 статьи 13 ЗК РФ в целях охраны земель собственники
земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков
обязаны проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия; защите
сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями,
а также защите растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов
(растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях
нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям).
В целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные
программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по
охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других
условий (часть 2 статьи 13 ЗК РФ).
В порядке статьи 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся
собственниками земельных участков, обязаны, в частности, использовать земельные участки в
соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель
и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей
среде, в том числе земле как природному объекту; соблюдать при использовании земельных
участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических,
санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать
загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях
соответствующих категорий.
Постановлением Совета Министров РСФСР от 18.05.1962 №698 «Об усилении борьбы с
сорными растениями» утверждены Основные общереспубликанские правила по борьбе с
сорными растениями (далее - Правила).
В разделе 2 Правил определены меры борьбы с сорняками.
Так, в пункте 3 Правил указано на необходимость содержать в чистоте от сорняков луга,
пастбища, сады, виноградники, обочины полевых и проселочных дорог, полосы отвода
шоссейных и железных дорог, питомники, парки, участки ирригационно-мелиоративной сети,
полезащитные лесные полосы, прилегающие к полям опушки леса, полевые станы,
приусадебные участки колхозников, рабочих и служащих совхозов и других граждан,
земельные участки общего пользования городов, деревень, сел, поселков и другие земли.
Уничтожение сорняков производить в возможно ранней стадии их развития, как правило, до
начала цветения.
В соответствии с пунктом 11 Правил каждое хозяйство разрабатывает необходимую
систему мероприятий по борьбе с сорняками применительно к местным почвенноклиматическим условиям и характеру засоренности полей.
Пунктом 12 Правил предусмотрено, что для правильной организации борьбы с сорняками
рекомендуется периодически проводить обследование и учет засоренности полей.
Степень распространения сорняков на посевах сельскохозяйственных культур
определяется ориентировочно на глаз по четырехбалльной шкале:
1 - сорняки встречаются кое-где, единично;
2 - сорняки встречаются в небольшом количестве, и культурные растения преобладают;
3 - сорняки распространены в большом количестве, но все же культурные растения
преобладают;
4 - сорняки преобладают над культурными растениями, глушат их.
Как следует из материалов дела, Управлением в ходе проверки при осмотре земельных
участков с кадастровыми номерами 35:26:0104018:2, 35:26:0104018:5, 35:26:0104018:6
установлено, что участки заросли сорной растительностью, не используются по назначению для ведения личного подсобного хозяйства, обязательные агротехнические мероприятия не
проведены.
Факт нарушения раздела 2 Правил подтверждается актом осмотра земельного участка от
30.01.2014 (т.1 л.д.118-123).
Доводы заявителя о невозможности установления нарушения в отсутствие координат
характерных точек границ земельных участков и в зимнее время судом отклоняются.
В рассматриваемом случае характер вмененного нарушения не требует точного
установления границ на местности, местоположение земельных участков с достаточной
степенью точности определено на кадастровом плане территории. При этом пункт 12 Правил
предусматривает возможность определения степени распространения сорняков
ориентировочно на глаз, а должностные лица отдела земельного надзора Управления
Россельхознадзора, по мнению суда, обладают необходимой квалификацией для установления
соответствующих фактов.
Материалами дела подтверждается, что при государственной регистрации прекращения
права собственности на земельный участок (земельную долю) вследствие отказа от такого
права 13.11.2013 в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок
с ним внесены записи за №35-35-26/019/2013-728, №35-35-26/019/2013-729, 35-3526/019/2013-731 о регистрации права собственности сельского поселения Архангельское
Сокольского муниципального района Вологодской области на земельные участки с
кадастровыми номерами соответственно 35:26:0104018:2, 35:26:0104018:5, 35:26:0104018:6,
категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - для личного
подсобного хозяйства, расположенные в д.Фокино Сокольского района Вологодской области, с
площадью 182 кв.м, 90 кв.м и 175 кв.м соответственно (т.2 л.д.18-23).
На основании пункта 1 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ) собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим
имуществом.
В силу статьи 210 ГК РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему
имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.
Статьей 215 ГК РФ установлено, что имущество, принадлежащее на праве собственности
городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является
муниципальной собственностью. От имени муниципального образования права собственника
осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в статье 125 настоящего
Кодекса. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за
муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну
соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.
В соответствии с пунктом 3 части 1, части 2 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения сельского поселения
относятся владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в
муниципальной собственности поселения.
Частью 1 статьи 37 Закона № 131-ФЗ определено, что местная администрация
(исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом
муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и
полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных
органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской
Федерации.
Уставом муниципального образования сельское поселение Архангельское Вологодской
области (принят Решением Совета сельского поселения Архангельское от 05.08.2005 №5,
далее - Устав поселения, т.1 л.д.128-160, т.2 л.д.1-6) владение, пользование и распоряжение
имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения также отнесено к
вопросам местного значения поселения (пункт 3 части 1 статьи 4).
На основании статей 19, 31 Устава поселения администрация поселения (исполнительнораспорядительный орган) наделяется настоящим Уставом полномочиями по решению
вопросов местного значения поселения и полномочиями для осуществления отдельных
государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными
законами и законами Вологодской области.
В силу пунктов 5 и 9 части 1 статьи 33 Устава поселения к полномочиям администрации
относится осуществление контроля за использованием земель на территории поселения,
администрация обладает иными полномочиями, определенными федеральными законами и
законами области.
С учетом изложенного, администрация является органом местного самоуправления
сельского поселения Архангельское, уполномоченным на решение вопросов содержания
муниципального имущества.
На момент проверки Управлением спорные земельные участки находились в собственности
сельского поселения Архангельское, что подтверждается выписками из Единого
государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (т.2 л.д.21-23).
Соответственно, по общему правилу, администрация несет бремя содержания имущества и
обязана принимать меры и нести расходы, связанные с надлежащим содержанием имущества.
В связи с этим возложение на администрацию обязанности по надлежащему содержанию
земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, не может быть признано
превышением полномочий органа местного самоуправления и излишним обременением
местного бюджета.
Ссылка заявителя на нарушение части 2.1 статьи 77 Закона № 131-ФЗ судом не
принимается.
Бюджетное законодательство не исключает возможность внесения изменений в расходную
часть бюджета в течение соответствующего финансового периода в целях обеспечения
надлежащего исполнения полномочий органа местного самоуправления, доводы
администрации о нарушении принципов полноты отражения доходов, расходов и источников
финансирования дефицитов, сбалансированности бюджета и целевого характера бюджетных
средств суд считает несостоятельными.
Вынесение предписания в зимнее время также не нарушает права органа местного
самоуправления в сфере бюджетных правоотношений, поскольку позволяет провести
необходимые организационные мероприятия до начала цветения растений, как это указано в
Правилах. К числу таких мероприятий может быть отнесено и предоставление прав
пользования земельными участками иным лицам на соответствующих условиях.
На основании части 2 статьи 77 Закона № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от
21.12.2013 № 370-ФЗ, вступившего в силу с 01.01.2014) государственные органы,
уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью
органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в
соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации,
включая территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее - органы государственного
контроля (надзора), осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за
исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного
самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов,
федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации,
конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской
Федерации, уставов муниципальных образований и иных муниципальных нормативных
правовых актов при решении ими вопросов местного значения и осуществлении полномочий
по решению указанных вопросов и иных полномочий, закрепленных за ними в соответствии с
федеральными законами, уставами муниципальных образований, а также за соответствием
муниципальных правовых актов требованиям Конституции Российской Федерации,
федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых
актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых
актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований.
В силу пункта 1 статьи 71 ЗК РФ под государственным земельным надзором понимаются
деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная
на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти,
органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и
иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными
представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и
гражданами требований, установленных земельным законодательством, посредством
организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных
законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению
последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов
государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований
земельного законодательства, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований
земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами
местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и
гражданами своей деятельности.
На основании Указа Президента Российской Федерации от 21.05.2012 №636 «О структуре
федеральных органов исполнительной власти» пунктов 1, 2, 4, подпункта «и» пункта 6
Постановления Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 №201 «Вопросы
Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору» (далее - Постановление
№ 201) Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору является
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и
надзору в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного
назначения) (далее - закрепленная сфера деятельности). Федеральная служба по
ветеринарному и фитосанитарному надзору непосредственно и через свои территориальные
органы контролирует и координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления, в соответствии с возложенными
на нее задачами осуществляет государственный земельный контроль (в части, касающейся
земель сельскохозяйственного назначения) в установленных законодательством Российской
Федерации случаях.
В силу подпункта «в» пункта 5 Положения о государственном земельном надзоре,
утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 № 689,
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальные
органы осуществляют на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках
сельскохозяйственного использования в составе земель поселений надзор за соблюдением
требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в
пределах установленной сферы деятельности.
В порядке пунктов 8 и 9 названного Положения государственные инспекторы по
использованию и охране земель имеют право при проведении проверок давать обязательные
для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также
предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного
законодательства и их последствий.
С учетом изложенного, представленных доказательств, существенных нарушений порядка
проведения проверок и вынесения предписания от 04.02.2014 № 29/2 не усматривается.
Представители заявителя в судебном заседании пояснили, что предписание исполнено, в
настоящее время принимаются меры по формированию земельного участка и передаче его в
пользование иным лицам.
Суд считает, что заявитель не доказал в порядке статьи 200 АПК РФ нарушение прав и
законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной
экономической деятельности, создание препятствий для осуществления предпринимательской
и иной экономической деятельности, а также какие принадлежащие ему субъективные права,
реально существующие, могут быть восстановлены в случае признания оспариваемого
предписания недействительным. При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения
требования администрации сельского поселения Архангельское у суда не имеется.
Заявитель и ответчик освобождены от уплаты государственной пошлины при рассмотрении
дел в арбитражном суде, в связи с чем судебные расходы не распределяются.
Руководствуясь статьями 167 - 170, 201, 110 Арбитражного процессуального кодекса
Российской Федерации, Арбитражный суд Вологодской области
р е ш и л:
в удовлетворении требований Администрации сельского поселения Архангельское к
Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по
Вологодской области о признании недействительным предписания от 04.02.2014 №29/2
отказать.
Решение суда может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд
в течение месяца после его принятия.
Судья
А.Е.Мамонова