Оценка реформ в области налоговых проверок

Оценка реформ в области
налоговых проверок
субъектов предпринимательства
Бишкек
2014 г.
1
Проведение данного исследования стало возможным благодаря поддержке американского
народа, оказанной через Агентство США по международному развитию (USAID).
Отчет был подготовлен по заказу Секретариата Совета по развитию бизнеса и
инвестициям при Правительстве Кыргызской Республики в рамках гранта, предоставленного
Проектом USAID РЕФОРМА, осуществляемым DeloitteConsulting LLP.
Мнения, выраженные авторами данной публикации, не обязательно отражают мнение
Агентства США по международному развитию (USAID) или Правительства США.
2
Целью данного исследования является оценка проводимых реформ и разработка рекомендаций
по совершенствованию системы проверок, основанных на анализе риска уклонения от уплаты
налогов, в рамках совместного проекта «Укрепление государственно-частного диалога и
повышение потенциала» Совета по развитию бизнеса и инвестициям при Правительстве
Кыргызской Республики и Проекта ЮСАИД «Реформа».
В рамках исследования проведен анализ законодательства Кыргызстана, изучен
международный опыт, рассмотрена реформа налоговых проверок в Государственной налоговой
службе Кыргызской Республике и проведен опрос сотрудников налоговой службы и
предпринимателей.
В результате проведенных реформ налоговой системы, можно отметить то, что в части
налогового контроля создана и успешно функционирует система отбора налогоплательщиков
для проведения выездных документальных проверок, которая позволяет оптимально
использовать кадровый потенциал налоговой службы и повысить эффективность проводимых
проверок. Основой нового подхода в работе контрольных подразделений стала
информационная система, использующая электронные копии отчетов, деклараций, расчетов,
уведомлений, уточнений, платежных и иных документов налогоплательщиков и позволяющая
на основе собираемых данных определять группы потенциального риска несвоевременного или
неполного исполнения налоговых обязательств. Система использует специальный и случайный
алгоритм отбора для формирования перечня подлежащих проверке налогоплательщиков.
Исследование показало, что преимущества функционирования системы налоговых проверок на
основе анализа факторов риска неоспоримы:
- наблюдается тенденция роста объема камеральных проверок;
- повышается эффективность выездных проверок за счет целенаправленного подхода к
отбору налогоплательщиков и информационной подготовки инспекторов;
- снижаются коррупционные риски за счет формализации процесса камеральных
проверок и отбора налогоплательщиков для выездных налоговых проверок;
- пополняются информационные ресурсы системы за счет данных, полученных в ходе
проверок;
- расширение и совершенствование электронных услуг создают предпосылки для
повышения уровня налоговой культуры в обществе
В результате проведенного исследования предлагаются следующие рекомендации:
Изменение законодательства:



Правительству КР, ЖК КР внести изменения в регламент законотворческой
деятельности, обеспечивающие вступление в силу изменений в налоговом
законодательстве строго в определенный период – с первого января следующего года.
ГНС разработать Положение «О факторах риска, используемых для планирования
выездных налоговых проверок» без разглашения алгоритма и методики определения
величин факторов риска.
ПравительствуКР утвердить Положение «О факторах риска, используемых для
планирования выездных налоговых проверок».
3



ГНС разработать и внести предложения по изменению в Кодекс об административной
ответственности КР и Уголовный кодекс КР в части усиления ответственности за
создание и ведение деятельности от имени подставных организаций/компаний/лиц, а
также за предоставление документов для создания подобных организаций/компаний.
НБ КР разработать предложения о внесении изменений в НПА в части доступа ГНС к
информации о счетах юридических лиц в банковских и финансово-кредитных
учреждениях КР
Правительству КР обязать НСК, СФ КР, ГРС КР, МЮ, Органы МСУ, Государственную
службу регулирования и надзора за финансовым рынком при Правительстве КР
обеспечить регламентированный доступ для ГНС к информации о налогоплательщиках
юридических лицах при формировании плана проверок на основе факторов риска.
Совершенствование налогового администрирования:


ГНС разработать меры по ускоренному переходу к обязательной сдаче налоговой
отчетности только в электронном виде для всех налогоплательщиков, начиная с
юридических лиц.
ГНС провести работу по отмене счет-фактур, как бланков строгой отчетности
Информационно-просветительская работа:





ГНС разработать и обеспечить исполнение национальной программы просветительской
работы по повышению налоговой грамотности населения КР.
МФ изыскать средства на финансирование национальной программы просветительской
работы по повышению налоговой грамотности населения КР
Правительству КР обратиться к международным донорам с просьбой об оказании
консультационной помощи и финансовой поддержки в разработке и реализации
национальной программы просветительской работы по повышению налоговой
грамотности населения КР
ГНС разместить на сайте сведения о средних показателях по секторам экономики налоговой нагрузке и рентабельности.
ГНС разработать и внедрить на сайте ГНС процедуру самостоятельной оценки риска
налоговой проверки на основе анализа факторов риска при сдаче отчетности в
электронном виде
Авторы:
Джунушев Э.Б.
Валиева Н.В.
4
Оглавление
Введение............................................................................................................................................................. 6
1.
Анализ законодательства Кыргызстана .................................................................................................. 7
2.
Международный опыт анализа рисков уклонения от уплаты налогов ..............................................11
3.
Реформа проверок в Государственной налоговой службе Кыргызской Республики .......................16
4.
Реформа проверок глазами сотрудников ГНС и предпринимателей .................................................22
4.1 Осведомленность о системе анализа рисков ......................................................................................22
4.2. Отношение к новой системе налоговых проверок ............................................................................23
4.3. Взгляд на эффективность новой системы проверок ........................................................................25
4.4. Оценка объективности и справедливости новой системы ...............................................................26
4.5. Влияние анализа факторов риска на количество проверок ..............................................................27
4.6. Взаимоотношения инспекторов с налогоплательщиками ................................................................28
4.7. Коррупция и налоговые проверки ......................................................................................................29
4.8. Предложения налогоплательщиков ....................................................................................................31
4.9. Результаты опроса ................................................................................................................................31
5. Заключение ..................................................................................................................................................33
Рекомендации ..................................................................................................................................................37
Методика проведения опроса ........................................................................................................................39
Список использованной литературы .............................................................................................................41
5
Введение
В основе успешного функционирования фискальной системы лежат эффективные процедуры
налогового администрирования, обеспечивающие прозрачность и справедливость в отношениях
между государством и субъектами предпринимательства. Ключевыми вопросами в этом
направлении являются организация и проведение налогового контроля с минимальными
издержками для бюджета и самих налогоплательщиков.
Основной статьей доходной части республиканского бюджета являются налоги, что объясняет
их неоспоримую роль в обеспечении экономической безопасности. Эффективность налоговой
системы является одной из основ стабильности социальной и бюджетной сфер государства.
Систематическая работа налоговой службы по контролю полноты и своевременности уплаты
налогов призвана обеспечить исполнение планов формирования государственного бюджета и,
вне зависимости от географии и формы государственного управления, является основой
экономической стабильности.
Вопросы налоговой реформы постоянно находятся в сфере внимания общественности, на
заседаниях Совета по развитию бизнеса и инвестициям при Правительстве Кыргызской
Республики (далее Совет) всегда уделяется особое внимание реформе налогового
администрирования и, в частности, вопросам проведения налоговых проверок. В августе 2010
г.на заседании Совета отмечалась необходимость дальнейшего совершенствования порядка
проведения проверок субъектов предпринимательства. При рассмотрении 14 июня 2012 г.
вопроса «О внедрении механизмов оценки рисков неуплаты налогов и совершенствовании
налоговой отчетности в соответствии с прогрессивной международной практикой» члены
Совета рекомендовали Государственной налоговой службе при Правительстве Кыргызской
Республики обеспечить до конца 2012 года распространение процедуры назначения проверок
на основе оценки рисков не менее чем на 80 процентов от общего количества плановых
проверок. В июне 2013г., заслушав и обсудив выступление «О результатах внедрения
механизмов оценки факторов риска неуплаты налогов», члены Совета рекомендовали
Государственной налоговой службе обеспечить использование риск-ориентированной системы
проведения проверок на всех уровнях при проведении выездных и камеральных проверок.
Совет по развитию бизнеса и инвестициям при Правительстве Кыргызской Республики,
совместно с Проектом ЮСАИД «Реформа», начал реализацию проекта «Укрепление
государственно-частного диалога и повышение потенциала». В рамках данного проекта
предусмотрено проведение исследования «Оценка реформ в области налоговых проверок
субъектов предпринимательства». Целью данного исследование является оценка проводимых
реформ и разработка рекомендаций по совершенствованию системы проверок, основанных на
анализе риска уклонения от уплаты налогов.
6
1. Анализ законодательства Кыргызстана
В налоговом кодексе 1996 года порядок и сроки проведения налоговых проверок определяла
статья 13, где дана ссылка на Положение о порядке проведения документальных проверок
хозяйствующих субъектов уполномоченными должностными лицами Комитета по доходам при
Министерстве финансов Кыргызской Республики (утверждено приказом Минфина Кыргызской
Республики от 10 апреля 2003 года N 118-п). Во время действия первого налогового кодекса
стояла задача создания механизма администрирования налогов. Практика применения норм
кодекса стала причиной постановки вопроса об эффективности затрат бюджетных средств на
проведение проверок и показала, что настало время реформы налогового администрирования и
выработки мер для развития налоговой культуры в экономической деятельности
налогоплательщиков.
До 2007 года порядок проведения налоговых проверок определялся различными нормативноправовыми актами Правительства Кыргызской Республики, Министерства финансов
Кыргызской Республики и Налоговой службы Кыргызской Республики.
В 2007 году был принят Закон «О порядке проведения проверок субъектов
предпринимательства», действие которого распространялось на «отношения уполномоченных
органов, полномочия которых по осуществлению проверок установлены законами Кыргызской
Республики, и субъектов предпринимательства, деятельность которых подлежит проверке в
соответствии с законодательством Кыргызской Республики». Этот закон стал первым
документом, который четко и ясно определил порядок проведения проверок, вне зависимости
от правил проверяющего органа.
На наш взгляд, неоспоримым прорывом в отношении к субъектам проверок стало определение
таких принципов как «презумпция добросовестности субъектов предпринимательства»;
«невмешательство в деятельность субъектов предпринимательства»; «недопустимость
дублирования ведомственного и межведомственного контроля и надзора при проведении
проверок»; «установление обязательных требований, подлежащих проверке, только законам»и
другие.
Через год, в 2008 г., в Закон «О порядке проведения проверок субъектов предпринимательства»
были внесены изменения в части сокращения сферы действия закона, Статья 1 дополнена
исключением: «4. Порядок проведения проверок субъектов предпринимательства по вопросу
соблюдения налогового законодательства регулируется Налоговым кодексом Кыргызской
Республики».
В 2011 году в Закон «О порядке проведения проверок субъектов предпринимательства» введено
понятие риска и критерия риска: Риск - вероятность возникновения негативных последствий
от осуществления предпринимательской деятельности и предполагаемый размер ущерба
вследствие их действия, а также вероятность невыполнения (выполнения не в полном объеме,
выполнения не должным образом) субъектами предпринимательства своих обязанностей,
предусмотренных законодательством Кыргызской Республики.Критерии оценки степени
7
риска - совокупность количественных и (или) качественных показателей, связанных с
непосредственной деятельностью субъекта предпринимательства, позволяющих отнести
субъекты предпринимательства к различным степеням риска.
Новая редакция ЗаконаКыргызской Республики «О порядке проведения проверок субъектов
предпринимательства» предоставила подробное изложение порядка формирования плана
проверок на основе анализа критериев риска.
В 2008 году был принят новый Налоговый кодекс, а с 2009 года он был введен в действие, при
этом самым большим бонусом для налогоплательщиков стало снижение ставок основных видов
налогов и сокращение общего количества налогов и сборов с 16 до 8, были ликвидированы
нерыночные каскадные налоги, введен механизм партнерства налоговой службы и
налогоплательщиков.В новом кодексе появилось понятие «фактор риска неуплаты налогов» и
старая статья 13 стала главой 13, где постатейно описаны виды, порядок подготовки,
проведения и оформления результатов проверок (Статья 100.Понятие и виды налоговых
проверок, Статья 101.Планирование проведения выездной проверки, Статья 102. Период и сроки
проведения выездной проверки, Статья 103. Предписание на выездную проверку, Статья 104.
Начало проведения выездной проверки, Статья 105. Завершение выездной проверки, Статья 106.
Вынесение решения по результатам рассмотрения материалов выездной проверки, Статья 107.
Проведение камеральной проверки).
В действующем Налоговом кодексе определены 7 факторов риска неуплаты налога:
1) несовпадение данных, 2) отражение в налоговой отчетности убытков;3) налоговая нагрузка
налогоплательщика ниже ее среднего уровня, рассчитанного по налогоплательщикам,
занимающимся аналогичными видами экономической деятельности в регионе, более чем на 25
процентов;4) отклонение задекларированной суммы доходов и налоговых обязательств от
данных, полученных органами налоговой службы по результатам анализа счетов-фактур и
прочей информации, представленных другими налогоплательщиками;5) непредставление
налогоплательщиком исправленной налоговой отчетности и/или обоснованных пояснений по
решению органа налоговой службы о выявлении несоответствия показателей деятельности
налогоплательщика по результатам камеральной проверки; 6) другие риски в соответствии с
методикой планирования выездных проверок, утверждаемой уполномоченным налоговым
органом;7) внесение налогоплательщиком корректировки в размер предварительной суммы
налога на прибыль на основании прогнозных данных налогоплательщика в сторону уменьшения.
Формулировка риска №6(«другие риски») позволяет налоговой службе самостоятельно
расширять перечень факторов рисков. В текущей редакции Налогового кодекса определено 7
факторов, однако в настоящее время Налоговая служба в своей работе оперирует 19 факторами,
и все они используются при анализе в процессе формирования плана налоговых проверок.
Несомненно, практика применения новой системы планирования налоговых проверок требует
пересмотра факторов оценки,внедрения новых факторов, изменения существующих величин.
Налоговая служба на постоянной основе ведет анализ эффективности применяемых факторов и
вносит соответствующие изменения в алгоритм формирования плана проверок. Отражать все
эти изменения в Налоговом кодексе невозможно, да и не имеет смысла, по этой причине
8
становится очевидным то, что все изменения числа и состава факторов риска должны быть
определены в отдельном документе, который может быть оперативно изменен и одобрен
Правительством Кыргызской Республики.
Вся информация о нормативно-правовых актах, регламентирующих планируемые налоговые
проверки, размещена для налогоплательщиков в открытом доступе на сайте ГНС 1 и
Министерства юстиции Кыргызской Республики2.
На сайте ГНС представлены следующие нормативно правовые акты, регламентирующие
порядок проведения налоговых проверок:
 Налоговый кодекс
 Методика определения налогового обязательства налогоплательщика на основе
косвенных методов, утверждена постановлением ПКР от 30.12.2008 года № 736 (вторая
редакция от 29.12.2009 г.)
 Положение о проведении камеральных проверок должностным лицами налоговых
органов по соблюдению налогоплательщиками налогового законодательства,
утвержденное Постановлением Правительства КР от 07.04.2011 г.)
Отдельно следует отметить хорошо и доступно изложенные документы, разработанные ГНС:



Процедура применения налоговой санкции за налоговые правонарушения, выявленные
по материалам выездной проверки.3
Комментарии к налоговым проверкам.4
Налоговые проверки, что мы должны о них знать?5
Действующие нормативно-правовые акты, регулирующие порядок проведения налоговых
проверок, ясно и хорошо изложены. Учитывая то, что для повышения эффективности
налоговых проверок необходим регулярный пересмотр факторов риска, на наш взгляд,
необходимо в отдельном документе отражать фактический перечень факторов риска,
используемых при анализе информации о регистрационных данных, налоговых начислениях и
платежах налогоплательщиков.
Подавляющее большинство налогоплательщиков не имеет в своем штате специалистов,
отслеживающих все изменения налогового законодательства и моделирующих их влияние на
развитие предпринимательской деятельности. В условиях перманентно меняющегося
законодательства малому и среднему бизнесу невозможно оптимально планировать свое
http://www.sti.gov.kg/ Сайт Государственной налоговой службы Кыргызской Республики
http://minjust.gov.kg/Сайт Министерства Юстиции Кыргызской Республики
3
http://www.sti.gov.kg/docs/library/2012/04/27/порядок%20применения%20ст.14%20НК%20КР.pd
f
4
http://www.sti.gov.kg/information-for-taxpayers/tax-control/комментарии
555
http://www.sti.gov.kg/docs/library/2012/04/27/Tax%20audits_ru.pdf
1
2
9
развитие и налоговые отчисления. В этих условиях спонтанность законотворчества служит
благодатной почвой, как для роста коррупционных отношений, так и невольных сокрытий
налоговых поступлений.
10
2. Международный опыт анализа рисков уклонения от уплаты налогов
Во многих странах повышение эффективности/результативности проведения налоговых
проверок стало приоритетной задачей в рамках реформирования налогового
администрирования. Основной акцент сделан на качественный отбор налогоплательщиков,
подлежащих проверке, снижении временных затрат, а также затрат людских ресурсов
налогового органа. Принципиальное изменение системы выбора налогоплательщиков для
проверки позволяет сфокусироваться на тех из них, которые имеют высокую степень риска
нарушения налогового законодательства. При таком подходе снижается вероятность
применения процедур налогового контроля к добросовестным налогоплательщикам,
обеспечивая, тем самым, высокую его результативность и уменьшая нагрузку системы
налогового администрирования на субъекты предпринимательства.
Международный опыт оценки налогоплательщиков на предмет вероятности несоблюдения ими
требований налогового законодательства насчитывает несколько десятков лет.
США
Корифеями введения системы, позволяющей анализировать налогоплательщиков, исходя из
заданных критериев, можно считать Соединенные Штаты Америки.
В своей работе Служба внутренних доходов США (СВД) (InternalRevenueService) разработала
эффективные методы отбора налоговых отчетов, а, следовательно, и налогоплательщиков, для
проверки. В 1964 г. СВД приняла Программу оценки соблюдения налогоплательщиком
налогового законодательства (TaxpayerComplianceMeasurementProgram (TCMP)). Программа
начала сличать данные налоговых отчетов за 1963 налоговый год с результатами комплексных
выездных проверок. СВД отобрала методом случайной выборки налоговые декларации лиц,
статистически представляющих все группы налогоплательщиков, и скрупулёзно проверила
каждую строку всех деклараций на достоверность данных. Служба внутренних доходов делала
это раз в три года. Программа ТСМР позволила СВД оценить общий уровень соблюдения
налогового законодательства по всем плательщикам.
В настоящее время в США, при отборе деклараций, применяются информационные программы,
например, программа DIF (DiscriminantFunctionSystem). В ее основе лежит специальная
формула расчета по таким показателям, как доходы, расходы, вычеты и льготы. Обработав в
подобной программе данные налоговой декларации, можно получить количественный
показатель ее “перспективности” для проверки. Служба внутренних доходов начала
использовать формулы статистического компьютеризированного метода DIF для оценки
деклараций физических лиц и малых предприятий в 1969 году. Позднее были созданы
программы для оценки деклараций других категорий налогоплательщиков – товариществ и
акционерных компаний. В 1992 г. более 55% проверенных в США налогоплательщиков –
физических лиц были выбраны для проверки с помощью формулы DIF. Программа DIF дала
возможность сделать процедуры отбора налогоплательщиков более осмысленными и
11
объективными и одновременно повысить результативность проверок. Благодаря программе
количество проверок, завершившихся без доначислений, снизилось с 46% в 1969 г. до 15% – в
1992 г.
В 2002 г. взамен ТСМР стартовала новая программа Национального исследования. На
сегодняшний день в США через программу DIF проходят все налогоплательщики, затем
программа отбирает 10% с наивысшим риском, затем эти 10% налогоплательщиков
анализируются более тщательно и из них выбирает только 10 %. Таким образом, проверкам
подвергается всего 1% от общего числа налогоплательщиков.
Российская Федерация
В 2007 г. в России была введена «Концепция системы планирования выездных налоговых
проверок». До введения Концепции налогоплательщики отбирались методом случайной
выборки, после ее введения – с помощью аналитического метода, с применением программного
комплекса ВНП-отбор (ВНП – выездная налоговая проверка). После введения Концепции
выездные проверки приняли целевой характер.
Анализ эффективности проведенных выездных налоговых проверок на примере отдельно
взятых регионов показал существенное повышение их результативности. Так, в г. Москва в
период 2006-2012 гг. результативность выездных проверок имела тенденцию к увеличению, за
указанный период времени результативность выездных проверок увеличилась с 30,2 млрд. руб.
в 2006 г. до 70,8 млрд. руб. в 2012 г. (рост в 2,3 раза).
Таблица 1. Сумма дополнительно начисленных платежей по результатам выездных
налоговых проверок, проведенных налоговыми органами г. Москвы в 2006-2012 гг.6
Год
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Дополнительно начислено
налогов, млрд. руб.
30,2
31,7
59,3
-*
103,3
70,3
70,8
% к предыдущему году
-*
105,1
187,1
-*
174,0
74,9
110,8
*нет данных
Анализ результативности выездных налоговых проверок, проведенных налоговыми органами
Ставропольского края за период 2006-2010 гг. показал схожую картину. За указанный период
6
«Анализ влияния введения «Концепции системы планирования выездных налоговых проверок» на
результативность выездных проверок и на подходы к их проведению». Авторы: Д. Савин, Д. Тарнопольская,
Юридическая фирма «Базаров, Голиков и партнеры»
12
результативность проверок увеличилась с 2,2 млрд. руб. в 2006 году до 9,1 млрд. руб. – в 2010 г.
(более чем в 4 раза).
По всей России сумма дополнительно начисленных платежей в расчете на одну проверку
увеличилась с 517 тыс. руб. в 2003 г. до 5,6 млн. руб. в 2012 г., то есть более чем в 10 раз. Охват
же налогоплательщиков выездными налоговыми проверками, напротив, уменьшился с 11,5% в
2003 г. до 0,6% - в 2012 г., то есть на 10,9 процентных пункта. Таким образом, налицо
неоспоримая эффективность введения новой системы планирования выездных проверок,
ставшей результатом принятия Федеральной налоговой службой России «Концепции системы
планирования выездных налоговых проверок».
Индия
Впервые система анализа факторов риска была введена в Индии в 1987 году, однако критерии
отбора налогоплательщиков были настолько размытыми и обширными, что это породило
новый источник коррупции, поскольку налоговые служащие могли манипулировать
критериями и вымогали взятки у налогоплательщиков за не включение их в список
проверяемых субъектов. В 90-х годах критерии стали более четкими, что существенно
повысило объективность отбора налогоплательщиков для проверки. В 2004 г. Департамент
доходов Индии ввел новую систему критериев риска, была создана единая компьютерная сеть,
объединяющая 750 офисов налоговой службы в 540 населенных пунктах. В 2006 г.
предоставление отчетности в электронном виде сделали обязательным для всех юридических
лиц, в 2007 г. это требование распространилось на бизнес физических лиц с годовым оборотом
свыше 4 млн. рупий (86 тыс. долларов США). Помимо этого, в 2004 г. было введено требование
о предоставлении Департаменту доходов информации от коммерческих банков, Резервного
Банка Индии, Государственного регистра и некоторых других органов. С этого момента
вышеупомянутые институты должны были направлять в налоговые органы информацию об
инвестициях и депозитах свыше 1 млн. рупий (22 тыс. долларов США), инвестициях в
первичное размещение акций на сумму свыше 100 тыс. рупий 2,2 тыс. долларов США),
инвестициях во взаимные фонды свыше 200 тыс. рупий (4,4 тыс. долларов США), инвестициях
в ценные бумаги Резервного Банка Индии на сумму свыше 500 тыс. рупий (11 тыс. долларов
США), платежах по кредитным картам на сумму свыше 200 тыс. рупий (4,4 тыс. долларов
США), а также информацию о сделках с недвижимостью на сумму свыше 3 млн. рупий (6,6
тыс. долларов США).
Вся эта информация поступает в электронном виде, интегрируется в систему, анализируется и
сравнивается с налоговой отчетностью. Ежегодно для проведения проверок выбирается менее
1% от числа всех налогоплательщиков на основе отбора компьютерной модели. Это позволяет
проводить меньшее количество проверок с большей результативностью. Для определения риска
уклонения уплаты налогов налоговая служба Индии использует более 40 параметров.
13
Украина
Структура налогоплательщиков в Украине выглядит следующим образом: 90% составляют
мелкие налогоплательщики; 6,5% - средние; и 3,5% являются крупными плательщиками
налогов. Для определения списка налогоплательщиков, подлежащих проверке, компьютерная
модель использует 32 критерия риска. Результатом введения системы оценки факторов риска
для проведения налоговых проверок стало лучшее соблюдение налогового законодательства и
более эффективный сбор налогов. Количество проверок снизилось на 10%, а объем
доначислений по результатам проверок возрос на сумму от 45 до 72% в разные годы. Другим
результатом стало то, что у трети юридических лиц повысилась уплата налога на прибыль с
соответствующим отражением этого в своей отчетности, у 40% увеличились платежи по НДС.
Как следствие введения новой системы отбора налогоплательщиков для проверки, 50%
компаний, отразивших убытки по результатам своей деятельности в 2007 году, уже не сделали
этого в 2008 году.
Латвия
Служба государственных доходов Латвии (СГД) внедрила систему анализа риска неуплаты
налогов ESKORT в 2004 году. Эффективность новой системы не заставила себя долго ждать.
Если в 2003 г. результативность налогового аудита была 76%, в 2004 году – 86%, в 2005 –91%,
в 2006 – 94%, а в 2007 она достигла 95%. То есть, по результатам налоговой проверки в 9
случаях из 10 происходит доначисление налогов. Доначисления налогов в расчете на одну
проверку в 2003 г. составили 48,1 тыс. лат (27 тыс. долларов США), в 2004 г. этот показатель
был на уровне 52,1 тыс. лат (27,8 тыс. долларов США), а в первом полугодии 2005 г. достиг
уровня 61,3 тыс. лат (35,6 тыс. долларов США).
Преимуществами
внедрения
Службой
государственных
доходов
компьютеризированной системы выбора налогоплательщиков для проверки стали:
Латвии
-Уменьшение влияния фактора субъективности на отбор налогоплательщиков для
проведения налогового аудита;
-Осуществление контроля только тех плательщиков, у которых самая высокая степень
риска;
-Экономия время честных налогоплательщиков;
-Оптимизация использования ресурсов СГД – освобождение работников от
технической работы по анализу информации;
-Повышение оперативности отбора и планирования
14
Рисунок 1. Процент налоговых проверок СГД Латвии, по результатам которых
произведено доначисление налогов
100%
91%
90%
80%
94%
95%
86%
0.76
70%
60%
2003
2004
2005
2006
2007
15
3. Реформа проверок в Государственной налоговой службе Кыргызской
Республики
Необходимость реформирования системы налоговых проверок в Государственной налоговой
службе назрела давно, это, прежде всего, продиктовано необходимостью пополнения
государственного бюджета ввиду увеличивающейся из года в год его расходной части,
повышения эффективности администрирования процесса сбора налоговых поступлений,
укрепления партнерских взаимоотношений между государством и бизнесом и необходимостью
воспитания налоговой культуры в обществе.
Во всех программных документах Государственной налоговой службы (в «Концепции
совершенствования налоговой политики в Кыргызской Республике» 2001 года, «Концепции
развития Налоговой службы Кыргызской Республики на 2007-2012 годы», «Стратегии развития
Государственной налоговой службы на 2012-2014 годы» и др.) неизменно отмечается
необходимость совершенствования планирования и проведения проверок налогоплательщиков
и повышения эффективности налогового контроля. Без совершенствования информационных
ресурсов налоговой службы все эти направления многие годы оставались благими
намерениями.
Реформирование системы налоговых проверок проходило одновременно по двум
направлениям: модернизация и автоматизация сбора и обработки информации; разработка
нового подхода к анализу информации о налогоплательщиках и проведению выездных
налоговых проверок. В рамках Проекта АБР по реформированию и модернизации налоговой
службы была создана рабочая группа для создания автоматизированной системы анализа и
оценки критериев риска неуплаты налогов.
Параллельно, в 2010 году руководство ГНС обратилось к международным донорским
организациям с просьбой оказать содействие в разработке и внедрении в налоговых органах
системы проведения проверок, основанных на анализе факторов риска неуплаты налогов. Свое
согласие оказать содействие выразили Международная Финансовая Корпорация IFC, Проект по
повышению конкурентоспособности посредством экономических реформ USAID, Проект
Азиатского Банка Развития по реформированию и модернизации налоговой службы и Совет по
развитию бизнеса и инвестициям при Правительстве Кыргызской Республики,и была
сформирована Рабочая группа из представителей данных проектов и сотрудников Управления
проверок налогоплательщиков ГНС.
В первую очередь, взор Рабочей группы был обращен на передовой международный опыт, и
были приглашены эксперт из Службы государственных доходов Латвии и консультанты IFC.
Помимо этого, также был интересен опыт внедрения автоматизированной системы сбора и
анализа данных налогоплательщиков в налоговой службе Украины. Проект IFC организовал
сотрудникам ГНС поездки в Латвию и Украину, где они смогли на месте детально изучить
работу автоматизированной системы, обсудить детали с ее пользователями и перенять опыт
зарубежных коллег.
16
Благодаря поддержке руководства ГНС и помощи доноров, сотрудниками Управления
налоговых проверок были определены несколько критериев риска, которые основывались на
имеющейсяна тот момент базе данных ГНС и была разработана компьютерная программа,
позволяющая в автоматическом режиме распределять налогоплательщиков по степени риска
уклонения от исполнения налоговых обязательств, а также вести учет и мониторинг
результатов выездных проверок.В результате анализа данных лицевых карточек
налогоплательщиков автоматизированная система выбирает налогоплательщиков для проверки
путем ранжирования степени риска неуплаты налогов. Кроме отобранных компьютерной
программой налогоплательщиков в план проведения проверок попадают случайно отобранные
налогоплательщики и те, по которым есть подтвержденная информация о сокрытии налогов,
фактах нарушений правил ведения экономической деятельности.
В 4 квартале2010 г. была запущена пилотная версия программы в УГНС по Ленинскому р-ну г.
Бишкек, а в2011 г., после успешного тестирования системы, она была внедрена в 17 налоговых
управлениях по всей стране на базе Кыргызской интегрированной налоговой информационной
системы (КИТИС). В тех управлениях ГНС, которые не были подключены к системе КИТИС,
списки проверок субъектов предпринимательства по-прежнему формировались постаринке
вручную.
В начале 2013 года на смену КИТИС пришла Информационная система налогового
администрирования Кыргызстана (ИСНАК), разработка которой началась в августе 2010 года.
С начала 2012 г. началось поэтапное внедрение ИСНАК в управлениях ГНС. Пилотные проекты
изначально были запущены в УГНС по г. Сокулук и г. Токмок, а к маю 2013 г. к ИСНАК были
подключены все 17 управлений налоговой службы по стране.
Налоговая статистика наглядно отражает результаты внедрения данной системы.
Рисунок 2. Объем проводимых проверок
12000
10000
9274
9305
9795
8685
8000
Плановые проверки
7851
6000
Внеплановые проверки
4000
Всего проверок
2000
0
2009
2010
2011
2012
2013
За последние 3 года наблюдается рост плановых проверок и постепенное сокращение доли
внеплановых проверок, это объясняется тем, что при формировании плана проверок система
использует данные внутренних и внешних источников информации и для всех
налогоплательщиков, попавших в квартальный план, система генерирует набор документов,
отражающих текущее состояние налогоплательщика, информацию, которую необходимо
17
проверить, шаблон аналитического отчета о подтверждении или опровержении рисков, суммах
доначислений, и другие материалы. Таким образом, значительно сократилось время на
подготовку материалов для проверки и во время проверки меньше времени тратится на поиск и
ознакомление с проверяемыми данными.
Рисунок 3. Доля различных видов проверок в общем количестве проверок
100%
111
66
91
145
91
3906
4100
3938
90%
80%
3528
70%
4869
60%
Перепроверки
50%
Внеплановые проверки
40%
30%
Плановые проверки
5635
20%
4688
5060
5766
2011
2012
2013
2916
10%
0%
2009
2010
Выездные проверки состоят из плановых проверок, внеплановых, встречных проверок и
перепроверок. Камеральные проверки включены во внеплановые, так как до 2012 года для
камеральных проверок не было предусмотрено отдельной отчетности. За 7 месяцев 2014
года,по сравнению аналогичным периодом прошлого года, количество камеральных проверок
увеличилось в 1,57 раза. Система генерирует на основе оценки рисков и случайной выборки
план проверок и позволяет вручную ввести список внеплановых проверок, встречных проверок
и перепроверок для подготовки материалов. Система оценки рисков неуплаты налогов
позволила сократить количество проверок, где не требуется проводить доначисления, что
положительно повлияло на эффективность труда налоговых инспекторов при выездных
проверках.
18
Рисунок 4. Доначисления и погашение налогов, млн. сомов
3,500
3,083
3,206
3,000
2,500
2,000
2,186
1,983
1,798
1,726
1,500
1,000
1,929
Сумма доначислений
Сумма погашений
1,213
631
681
500
0
2009
2010
2011
2012
2013
В результате использования автоматизированной системы анализа рисков растет сумма
доначислений и погашений. Если в 2009 году объем доначислений,в среднем на одну проверку,
составил 213,9 тысяч сомов, а сумма погашения налоговой задолженности – 68,1 тысяч сомов,
то за первые 7 месяцев 2014 года на одну проверку сумма доначислений составила 539,9 тысяч
сомов,а сумма погашений 254,1 тысячи сомов. При этом следует учесть, что значительную
часть рабочего времени в ходе проведения выездной плановой проверки инспектор тратит на
изучение счет-фактур по НДС, зачастую необходимо сравнить данные по товарам и услугам
счет фактур поставщика и получателя товаров или услуги. На рост эффективности налоговых
проверок влияет информационная обеспеченность инспекторов. В настоящее время
используются только 3 внешних информационных источника: массив грузовых таможенных
деклараций; единый регистр статистических единиц; и регистрационные данные Социального
фонда КР. К сожалению, ГНС не может получить доступ к информационным ресурсам ГРС,
СФ, органов местного самоуправления и других ведомств. Кроме того,есть налогоплательщики,
которые до сих пор не автоматизируют свой бухгалтерский учет, что также не способствует
сокращению времени поведения проверок.
Согласно данным Национального статистического комитетаКР7, в 2012 году в стране было
505116 действующиххозяйствующих субъектов, в 2013 году их количество достигло 541 263
единиц.В 2012 году выезднымиплановыми проверками былоохвачено 1,84% действующих
хозяйствующих субъектов, в 2013 году – 1,94%. Следует учесть, что значительная часть
действующих хозяйствующих субъектов (в 2012 году их было 345 438, а в 2013 году 357 263)
декларирует свой вид экономической деятельности как «сельское хозяйство, охота и
рыболовство» и не попадает в план налоговых проверок ввиду того, что крестьянские и
фермерские хозяйства освобождены от уплаты подавляющего числа налогов. Даже если
допустить, что только 5% предприятий, занимающихся сельским хозяйством, охотой и
7
Статистический ежегодник Кыргызской Республики 2008-2012. НСКР, стр.195
19
рыболовством, попадают под проверки, то процент охвата плановыми налоговыми проверками
в 2012 и 2013 гг. будет не более 3%.
По итогам 2012 года на учете в налоговой службе состояло 436 115 налогоплательщиков, в 2013
году – 487 631. Разница между количеством действующих хозяйствующих субъектов, стоящих
на регистрационной учете в органах национальной статистики и количеством
налогоплательщиков стоящих на регистрационном учете в органах налоговой службы
объясняется
различием
в
методологии
сбора
и
обработки
регистрационных
документов.Налоговая статистика ведется на основе налоговой регистрации, где налоговые
субъекты делятся на юридические лица, физические лица, индивидуальные предприниматели и
крестьянские и фермерские хозяйства.
Рисунок 5. Регистрация налогоплательщиков
450000
400000
400955
350000
300000
350755
293356
Юридические лица
310035
250000
235935
211552
200000
150000
169976
179782
165020
123380
130253
139203
77649
80797
85360
100000
86676
Физические лица
Индивидуальные
предприниматели
Крестьянские и фермерские
хозяйства
50000
0
2010
2011
2012
2013
В 2013 году количество зарегистрированных налогоплательщиков увеличилось на 51 516, что
составило 11,82% от показателей 2013 года. В 2012 году налоговыми проверками было
охвачено 2,13% зарегистрированных налогоплательщиков, в 2013 году – 2,00%.
Количество рейдовых проверок выросло с 27190 в 2012 году до 35789– в 2013 году. Учитывая
тот факт, что,согласно положениям Налогового кодекса, у одного субъекта может быть
проведено до 12 рейдовых проверок за год, нет возможности достоверно определять процент
охвата действующих хозяйствующих субъектов рейдовыми поверками. Стоит заметить, что
эффективность рейдовых проверок, определяемая как отношение суммы наложенных штрафов
к количеству рейдовых проверок, только за один год снизилась в два раза, с 518 сомов в 2012
году до 257 сомов – в 2013 году. Поступления в бюджет, в результате начислений при рейдовых
проверках в пересчете на одну проверку, за тот же период снизилисьс 301 сома до 187
сомов.Становится очевидным то, что существующий подход к организации и проведению
20
рейдовых проверок малоэффективен и наступило время изучения и использования более
передового и успешного опыта при проведении рейдовых проверок.
Таблица 2. Охват действующих хозяйствующих субъектов проверками в 2012-1013 гг.
(проценты)
Вид проверок
2012 г.
2013 г.
Плановые проверки
1,00
1,14
Внеплановые проверки
0,66
0,64
Всего проверок
1,84
1,94
Наложение штрафа при
выявленных нарушениях в
рейдовых проверках
14100
9200
(тыс.сомов)
Поступление в бюджет в
результате начислений при
рейдовых проверках
8200
6700
(тыс.сомов)
В результате проведенных реформы налоговой системы, можно отметить, что в части
налогового контроля создана и успешно функционирует система отбора налогоплательщиков
для проведения выездных документальных проверок, которая позволяет оптимально
использовать кадровый потенциал налоговой службы и повысить эффективность проводимых
проверок. Основой нового подхода в работе контрольных подразделений стала
информационная система, использующая электронные копии отчетов, деклараций, расчетов,
уведомлений, уточнений, платежных и иных документов налогоплательщиков и позволяющая,
на основе собираемых данных, определять группы потенциального риска несвоевременного или
неполного исполнения налоговых обязательств. Система использует специальный и случайный
отбор для формирования перечня подлежащих проверке налогоплательщиков.
В заключение необходимо отметить, что преимущества функционирования системы налоговых
проверок на основе анализа факторов риска неоспоримы:
- наблюдается тенденция роста объема камеральных проверок;
- повышается эффективность выездных проверок за счет целенаправленного подхода к
отбору налогоплательщиков и информационной подготовки инспекторов;
- снижаются коррупционные риски за счет формализации процесса камеральных
проверок и отбора налогоплательщиков для выездных налоговых проверок;
- пополняются информационные ресурсы системы за счет данных, полученных в ходе
проверок;
- расширение и совершенствование электронных услуг создают предпосылки для
повышения уровня налоговой культуры в обществе
21
4. Реформа проверок глазами сотрудников ГНС и предпринимателей
Целью данного опроса являлось определение эффективности системы налоговых проверок,
основанных на анализе факторов риска нарушения налогового законодательства глазами
сотрудников ГНС.Также необходимо было выяснить степень осведомленности
предпринимателей о новой системе, их отношение к новому подходу в проведении плановых
проверок и узнать мнение представителей бизнеса о произошедших за последние годы
изменениях.
4.1 Осведомленность о системе анализа рисков
Результаты опроса предпринимателей показали, что 15% из них хорошо осведомлены и о
факторах риска и о методике расчета баллов, что вызываетопределенное сомнение ввиду
ограниченного доступа к методике расчета даже среди сотрудников ГНС, не говоря уже о
налогоплательщиках. Среди опрошенных участников 42% заявили о том, что знают кое-что о
факторах риска, но не знают саму методику расчета, чуть больший процентреспондентов (43%)
ничего не знают ни о факторах, ни о методике.
Рисунок 6. Осведомленность предпринимателей о системе анализа рисков
0%
15%
Хорошо осведомлены о факторах риска и о
методике расчета баллов
Знают кое-что о факторах, но не знаю саму
методику расчета
Ничего не знают ни о факторах, ни о
методике
43%
42%
Получается, что 85% опрошенных предпринимателей признались в том, что обладают
поверхностными знаниями о системе оценки факторов риска, либо абсолютно не владеют
информацией относительно этой системы.
Этот же вопрос, заданный в ходе анкетирования налоговым инспекторам, показал немного
другую картину, 8% инспекторов считают, что предприниматели хорошо осведомлены и о
факторах риска и о методике расчета баллов, 78% сотрудников ОПН считают, что
предприниматели знают кое-что о факторах, но не знают саму методику расчета, а 14%
инспекторов полагают, что бизнесмены ничего не знают ни о факторах риска, ни о методике их
расчета.
22
Рисунок 7. Мнение налоговых инспекторов об осведомленности предпринимателей о
системе анализа рисков
0%
14%
8%
Хорошо осведомлены о факторах риска и
о методике расчета баллов
78%
Знают кое-что о факторах, но не знаю
саму методику расчета
Ничего не знают ни о факторах, ни о
методике
Поскольку большая часть информации о факторах риска, методике присвоения баллов и о
компьютерной программе закрыта для простых налогоплательщиков, то следствием отсутствия
прозрачности в данном вопросе неминуемо становится подорванное доверие, как к самой
системе, так и к налоговым инспекторам.
4.2. Отношение к новой системе налоговых проверок
Анализ
вопросников
сотрудников
отделов
проверок
налогоплательщиков(ОПН)
Государственной налоговой службы показал следующие результаты:полностью поддерживают
систему планирования и проведения проверок на основе факторов риска 8 инспекторов;
подавляющее большинство сотрудников ОПН ГНС (21 из 36) поддерживают данную систему,
но видят в ней некоторые недостатки; 7 инспекторов высказали мнение о том, что они против
этой системы и считают прежний подход к проведению проверок, когда налогоплательщики
отбирались просто случайным образом, лучше. Никто из сотрудников налоговой службы не
указал в качестве ответа вариант “Мне все равно какая система проверок, я просто работаю”.
23
Рисунок 8. Отношение к новой системе налоговых проверок
31.0%
Мне все равно какая система проверок, я
просто работаю
0.0%
5.8%
Я против этой системы, не вижу в ней
смысла, раньше было лучше
19.4%
26.4%
Я поддерживаю преимущества системы, но
вижу некоторые недостатки
58.3%
36.8%
22.2%
Я полностью поддерживаю эту систему
0%
Предприниматели
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
Инспекторы
Схожие результаты дало анкетирование предпринимателей. Наибольший процент опрошенных
(36,8%) выразили свою полную поддержку системы проверок, основанной на анализе факторов
риска, 26,4% респондентов поддержали преимущества системы, но в то же время отметили
некоторые ее недостатки, а 31% опрошенных предпринимателей сказали, что им все равно по
какой системе у них проводятся налоговые проверки. Лишь 5,8% принявших участие в опросе
представителей бизнеса (5 человек) высказались против такой системы, поскольку не видят в
ней смысла и считают, что прежняя система была лучше. Наиболее вероятным объяснением
безразличия к тому, по какой системе у них проводятся налоговые проверки, является то, что
53,5% опрошенных сказали, что с 2011 г. у них ежегодно проводились плановые налоговые
проверки, таким образом, с введением новой системы проверок для них ничего не изменилось,
и они не видят разницы. Те, кого с 2011 г. проверяли 2-3 раза, составили 16,3% опрошенных, за
тот же период налоговой проверке подверглось всего 23,3% компаний, чьи представители
приняли участие в опросе, а о том, что за истекшие 3 года их компании не были проверены ни
разу заявили лишь 7% респондентов.
Несмотря на ограниченные знания о новой системе налоговых проверок и, в некоторой степени,
настороженное отношение к ней, 34% опрошенных предпринимателей верят в то, что если
добросовестно исполнять свои налоговые обязательства, то можно получить низкий балл риска
и многие годы, а может вообще никогда, не попадать в план проверок, спокойно работать и не
подвергаться штрафным санкциям и вымогательству со стороны налоговых инспекторов, 42%
респондентов данной группы допускают, что это так, но с определенной долей сомнения. Не
24
обошлось без доли скептицизма, четверть опрошенных полагают, что если честно платить
налоги, все равно налоговые инспекторы будут проводить у них проверки.
4.3. Взгляд на эффективность новой системы проверок
Что касается эффективности новой системы проверок глазами опрошенных налоговых
инспекторов, то 61% из них (22 человека) считают подход к проведению налоговых проверок
на основе факторов риска более эффективным по сравнению со старым методом планирования,
25% (9 инспекторов) дали отрицательный ответ на поставленный вопрос, остальные 14% (5
человек) затруднились выразить свое мнение.
Любопытными оказались ответы на вопрос “Как на Ваш взгляд изменилось количество
проверок, по результатам которых были произведены доначисления налогов?”: 47%
респондентов отметили увеличение таких проверок; 28% опрошенных сотрудников считают,
что число проверок, по результатам которых были произведены доначисления, снизилось;
четверть опрошенных (9 инспекторов) высказались о том, что количество подобных проверок
не изменилось. Результаты проведенного опроса косвенно подтвердили данные ГНС о том, что
с введением новой системы налоговых проверок суммы налоговых доначислений возросли.
Почти две трети опрошенных инспекторов (64%) отметили существенное, либо незначительное
увеличение суммы доначисленных налогов и штрафных санкций в среднем по результатам
одной проверкиПо мнению 19% сотрудников, принявших участие в опросе, суммы
доначислений не изменились и остались на прежнем уровне, а 14% считают, что суммы
доначисленных налогов снизились. По мнению 22% участвовавших в анкетировании
инспекторов, 80-100% проведенных проверок заканчиваются доначислениями налогов, 33%
опрошенных считают, что по результатам 7-8 проверок из 10 инспекторы проводят
доначисления, 8% респондентов считают, что это происходит в 6-7 случаях из 10, а 36%
опрошенных сотрудников сказали, что доначислениями налогов и штрафных санкций
заканчивается лишь немногим более половины все проверок.
Поскольку сумма доначисленных налогов, по результатам проверок, существенно возросла (см.
Рис. 4), то автоматически встает вопрос о признании налогоплательщиками этих налоговых
обязательств. В случае несогласия, налогоплательщик вправе оспорить требования налогового
органа в судебном порядке на предмет их обоснованности и законности. Чтобы изучить
ситуацию с апелляциями и разрешением спорных моментов в анкету был включен вопрос об
изменении количества случаев оспаривания результатов проверок. Из опрошенных
предпринимателей, 28% заявили о том, что после введения новой системы налоговых проверок
они стали чаще оспаривать результаты проверок, 21% респондентов сказали, что, напротив,
стали реже оспаривать результаты проверок, а 51% участников данной целевой группы
высказали мнение о том, что число апелляций и фактов оспаривания результатов налоговых
проверок у них не изменилось и осталось на прежнем уровне. Незначительно отличаются
результаты опроса налоговых инспекторов, 11 из них (31%) считают, что количество фактов
несогласия с результатами проверок увеличилось, такое же число инспекторов считает, что
налогоплательщики стали реже оспаривать результаты проверок, а 39% опрошенных
сотрудников (14 человек) сказали, что, по их мнению, количество апелляций не изменилось.
25
В одном из вопросов анкеты для инспекторов было следующее утверждение “При подходе к
проведению налоговых проверок на основе факторов риска затрачивается меньше времени на
планирование и уменьшается количество бумажной работы, что позволяет больше
сконцентрироваться на анализе и на самих проверках” и предлагалось три варианта ответов:
“Абсолютно согласен”; “Не согласен”; и “Затрудняюсь ответить”. Ровно половина
опрошенных сотрудников налоговой службы выразили абсолютное согласие с данным
утверждением, 36% не согласились с таким выводом, остальные 14% опрошенных выбрали
вариант “Затрудняюсь ответить”.
4.4. Оценка объективности и справедливостиновой системы
Среди прочих в анкете был вопрос о том, считают ли участники опроса новый подход к
проведению налоговых проверок более объективным и справедливым. Ответы в двух группах
респондентов существенно разнятся. Так, 43% опрошенных предпринимателей согласились с
таким утверждением, столько же предпринимателей (43%) затруднились ответить на данный
вопрос, а 14% участников анкетирования не считают такой подход объективным и
справедливым. В то же самое время, подавляющее большинство опрошенных сотрудников
отделов проверок налогоплательщиков (69%) считают новый подход к проведению проверок
более объективным и справедливым по отношению к хозяйствующим субъектам, 19% выразили
противоположное мнение и 11% опрошенных затруднились ответить на данный вопрос. Такое
различие в оценке объективности новой системы, вероятнее всего, обусловлено различной
степенью владения информацией и разным уровнем знаний о работе системы, ее особенностях,
методике и алгоритме анализа рисков.
Рисунок 9. Отношение к новой системе налоговых проверок
Предприниматели
Инспекторы
11%
43%
43%
19%
69%
14%
Поддерживаю
Поддерживаю
Не поддерживаю
Не поддерживаю
Затрудняюсь ответить
Затрудняюсь ответить
Поскольку сотрудники ГНС непосредственно работают по новой системе, то они знают, каким
образом составляется план проверок и что в него попадают преимущественно хозяйствующие
субъекты с высокими баллами риска нарушения налогового законодательства. В план проверок
включается лишь малая доля налогоплательщиков, отбор которых основан не на баллах риска, а
на информации из различных источников о подтвержденных фактах нарушений. Что касается
26
предпринимателей, то лишь 45% из них хорошо знают о том, что с 2010 г. ГНС начала внедрять
в свою работу систему налоговых проверок, основанных на анализе факторов риска, 38%
опрошенных представителей бизнеса слышали/знают кое-что о новой системе, а 17%
респондентов данной группы вообще ничего об этом не знают. Логично предположить, что
поскольку человек либо плохо, либо вообще не осведомлен о новой системе проверок, то,
соответственно, он не может судить о ее объективности и справедливости.
По данным опроса, в непредвзятость системы планирования и проведения проверок на основе
факторов риска верят 27% принявших в анкетировании представителей бизнеса, не верят в это
19% респондентов, а 54% опрошенных ничего не могут сказать по этому поводу. Результаты
опроса сотрудников отделов проверок налогоплательщиков оказались более оптимистичными,
по мнению 44% из них, хозяйствующие субъекты верят в непредвзятость новой системы
проверок, 31% инспекторов считают, что предприниматели не верят в это, а четверть
опрошенных не смогли выразить свое мнение на этот счет.
4.5. Влияние анализа факторов риска на количество проверок
Согласно данным Государственной налоговой службы, количество плановых проверок
субъектов предпринимательства возросло с 2916 в 2010 году до 5766 проверок – в 2013 году,
однако данные опроса сотрудников отделов проверок УГНС по г.Джалал-Абад, по г.Балыкчы,
по Ленинскому р-ну г.Бишкек и по Аламединскому р-ну Чуйской области не подтверждают эту
статистику и показывают любопытные результаты. По мнению 39% опрошенных сотрудников
общее количество проверок после внедрения системы планирования и проведения проверок на
основе факторов риска значительно снизилось, такой же процент участников опроса (14
человек) считает, что количество проверок немного снизилось. Получается, что абсолютное
большинство опрошенных инспекторов (78%) считают, что после внедрения системы
налоговых проверок, основанных на анализе факторов риска, число проверок снизилось. Лишь
14% опрошенных (5 человек) считают, что число проверок не изменилось, а по мнению 3-х
инспекторов (8% опрошенных) количество проверок увеличилось незначительно. Это данные
опроса, касающиеся общего числа налоговых проверок, но наряду с этим, в анкету был включен
вопрос об изменении количества проверок, проводимых лично опрашиваемыми инспекторами.
Анализ данных подтвердил результаты ответов на предыдущий вопрос: по мнению 81%
респондентов (29 человек), количество проверок, проводимых лично ими, снизилось, причем
существенное снижение числа проверок зафиксировали 36% опрошенных, а о незначительном
снижении числа проверок высказались 45% аудитории. Стоит заметить, что эти результаты
являются субъективным мнением небольшой части штата сотрудников ГНС, вовлеченных в
проверки. Возможно, такое расхождение объясняется спецификой организации процесса
проверок в некоторых регионах, поскольку опрос проводился не сплошным методом, в выборку
попали лишь 4 управления Государственной налоговой службы. Увеличению числа проверок с
внедрением системы, основанной на анализе факторов риска уклонения от уплаты налогов, есть
логическое объяснение. Компьютерная программа анализирует факторы риска, присваивает
баллы согласно заданному алгоритму и предоставляет готовый список субъектов
предпринимательства, подлежащих проверке в следующем квартале. Инспекторам нет
необходимости
вручную
анализировать
показатели
экономической
деятельности
27
налогоплательщиков и составлять план проверок, следовательно, ресурсы отделов проверок
налогоплательщиков направлены на непосредственное проведение проверок, что, естественным
образом, положительно сказывается на количестве проведенных за отдельно взятый период
времени проверок.
4.6. Взаимоотношения инспекторов с налогоплательщиками
В ходе анкетирования интересно было узнать, как изменилось отношение хозяйствующих
субъектов/предпринимателей к налоговой службе/инспекторам после введения системы
планирования и проведения проверок на основе факторов риска. Также представляла интерес
точка зрения самих сотрудников ГНС по этому поводу. В ходе анализа анкет выяснилось, что
треть опрошенных налоговых инспекторов считает, что отношение предпринимателей к ним
улучшилось, 28% опрошенных полагают, что отношение к ним со стороны предпринимателей
ухудшилось, а 39% принявших в опросе сотрудников склонились к тому, что отношение к ним
не изменилось. В то же самое время 26% предпринимателей отметили улучшение их отношения
к инспекторам, 1% считает, что их отношение к сотрудникам ухудшилось, и 73% респондентов
предпринимателей выразили мнение, что после введения системы планирования и проведения
проверок на основе факторов риска их отношение к инспекторам/налоговой службе осталось
прежним.
В процессеопроса также планировалось выяснить, какие моменты, связанные с налоговыми
проверками, больше всего не устраивают бизнес сообщество, необходимо было узнать, что на
этот счет думают представители хозяйствующих субъектов. Для получения полной картины
также необходимо было узнать мнение налоговых инспекторов. Из семи предложенных в
анкете жалоб респонденты могли выбрать более одного варианта ответа. В группе опрошенных
представителей бизнеса из 90 человек рейтинг ответов по степени убывания выглядит
следующим образом:








Инспекторы слишком тщательно проверяют документацию – 25 ответов
Инспекторы мешают ежедневной работе – 24 ответа
Длительный срок проверки – 19 ответов
Инспекторы отнимают много времени у сотрудников – 13 ответов
Инспекторы намекают на выплату им вознаграждения в обмен на то, что они найдут
меньше нарушений или вообще ничего не найдут – 13 ответов
Инспекторы предъявляют необоснованные требования/запросы – 11 ответов
Нам приходится кормить и поить инспекторов – 11 ответов
Инспекторы производят необоснованные доначисления – 11 ответов
Результаты анкетирования 36 сотрудников ОПН выглядят немного иначе. Среди основных
жалоб хозяйствующих субъектов/предпринимателей в ходе проведения проверок инспекторы
выделили следующие ответы:

Инспекторы слишком тщательно проверяют документацию – 27 ответов
28






Инспекторы производят необоснованные доначисления – 15 ответов
Инспекторы мешают ежедневной работе – 8 ответов
Инспекторы отнимают много времени у сотрудников – 6 ответов
Длительный срок проверки – 3 ответа
Инспекторы предъявляют необоснованные требования/запросы – 2 ответа
Нам приходится кормить и поить инспекторов – нет ответов
Таким образом, основные претензии предпринимателейв ходе проведения налоговых проверок
заключаются (по мере убывания значимости) в том, что налоговые инспекторы слишком
тщательно проверяют документацию, мешают ежедневной работе, а проверка длится
необоснованно долго. Из ответов опрошенных инспекторов следует, что предприниматели, по
их мнению, в основном, жалуются на то, что они слишком тщательно проверяют
документацию, проводят необоснованные доначисления и мешают ежедневной работе.
Наилучшим способом избежать всех вышеперечисленных проблем является ведение бизнеса, а
по сути, исполнение своих налоговых обязательств таким образом, чтобы не попадать в
квартальные списки плановых налоговых проверок. Для снижения вероятности встречи с
инспекторами в ходе очередной проверки предприниматели стремятся скорректировать свое
поведение. Из 90 опрошенных представителей предпринимателей 56 человек заявили о том, что
стараются аккуратнее заполнять налоговую отчетность и вести бухгалтерскую документацию,
47 человек отметили, что стремятся добросовестно исполнять налоговые обязательства, 9
участников опроса данной категории поделились информацией о том, что консультируются у
инспекторов с тем, чтобы не попасть в план проверок, а 8 респондентов стараются узнать о
факторах риска, чтобы подкорректировать свои баллы риска. Эти результаты также
подтвердились в ходе опроса налоговых инспекторов, 80% из которых сказали, что
предприниматели стараются добросовестно исполнять налоговые обязательства, или
аккуратнее заполнять налоговую отчетность и вести бухгалтерскую документацию, либо то и
другое вместе. Несмотря на то, что предприниматели всячески стараются не попасть в список
проверок, зачастую случается так, что компании/предприятия проверяются налоговыми
органами из года в год. По мнению 22% опрошенных инспекторов, одни и те же
хозяйствующие субъекты/предприниматели из года в год набирают высокие баллы риска и
попадают в список плановых проверок«очень часто», 42% сотрудников ответили, что такое
случается «часто», и лишь 36% респондентов этой группы отметили, что это«происходит
иногда».
4.7. Коррупция и налоговые проверки
Для получения полной картины существующей системы налоговых проверок в анкету были
включены вопросы, касающиеся такой щекотливой темы как коррупция. Поскольку все
респонденты в обеих группах были проинформированы о том, что анкетирование является
полностью анонимным и от них не требовалось указания личных данных, либо названия
компании, то с большой долей уверенности можно утверждать, что ответы на вопросы,
касающиеся коррупции, были даны объективно и честно.
29
В вопроснике содержалось утверждение о том, что в новой системе проверок, основанной на
анализе факторов риска, меньше коррупционной составляющей, поскольку список плановых
проверок формирует компьютерная программа в центральном аппарате ГНС в г. Бишкек, а не
на местах. Таким образом, налоговые инспекторы не могут без оснований проверять неугодных
предпринимателей, либо оградить от налоговых проверок бизнес своих друзей и
родственников. С таким утверждением полностью согласилось 66% опрошенных
предпринимателей, 17% респондентов этой группы высказались о том, что они не верят
налоговикам, потому что они могут изменить список проверок, 7% опрошенных сказали, что не
верят какой-то там компьютерной программе, а 11% принявших участие в опросе
представителей бизнеса категорически заявили о том, что не верят ни налоговым инспекторам,
ни компьютерной программе.
На прямой вопрос об уровне коррупции в налоговых органах после введения в 2011 году
системы проверок, основанной на анализе факторов риска нарушения налогового
законодательства, были получены следующие результаты: каждый пятый опрошенный
предприниматель полагает, что уровень коррупции значительно снизился; 40% опрошенных
отметили, что уровень коррупции в ГНС немного снизился, практически столько же человек
(41% опрошенных) сказали, что уровень коррупции остался на прежнем уровне и ничего не
изменилось. Никто из участников опроса среди предпринимателей не отметил ухудшения
ситуации с коррупцией.
Рисунок 10. Мнение об изменении уровня коррупции
Ситуация с коррупцией ухудшилась очень
существенно
Ситуация с коррупцией ухудшилась
Уровень коррупции остался на прежнем уровне,
ничего не изменилось
Уровень коррупции немного снизился
Уровень коррупции значительно снизился
0%
Инспекторы
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
Предприниматели
Немного иначе, вернее более оптимистичными, выглядят результаты опроса сотрудников
отделов проверок налогоплательщиков; 66% опрошенных инспекторов (23 человека), уверены в
том, что после введения в 2011 году новой системы проверок уровень коррупции в их рядах
существенно снизился; 25% инспекторов (9 человек) полагают, что уровень коррупции
30
снизился незначительно; 6% (2 инспектора) считают, что уровень коррупции остался на
прежнем уровне, а 3% (1 опрошенный) уверен в том, что ситуация с коррупцией в их ведомстве
немного ухудшилась. В данной группе респондентов значительного повышения уровня
коррупции в налоговых органах никто не отметил. Таким образом, по результатам опроса двух
групп респондентов, находящихся по разные стороны в системе налоговых проверок, можно
сделать вывод о том, что уровень коррупции в налоговых органах снижается благодаря тому,
что проверки, проводимые на основе анализа факторов риска, носят более объективный и
справедливый характер.
4.8. Предложения налогоплательщиков
В конце вопросника предпринимателям необходимо было дать свои предложения по
улучшению их взаимоотношений с проверяющими налоговыми инспекторами. Стоит отдать
должное предпринимателям, они понимают, что характер их взаимоотношения с инспекторами
зависит от исполнения ими своих налоговых обязательств, 40% опрошенных высказались за
повышение налоговой культуры, они напрямую увязывают качество отношений с
инспекторами с добросовестностью и своевременностью осуществления ими налоговых
платежей, а также с ответственным подходом к сдаче налоговой отчетности. Почти 26%
респондентов выразили пожелание, чтобы ГНС вела работу по повышению уровня знаний
предпринимателей по вопросам налогообложения, 23% участников опроса считают, что
искоренение коррупции в ГНС существенно улучшило бы взаимоотношения между
налогоплательщиками и налоговой службой, 21% опрошенных высказались о необходимости
повышения культуры общения налоговых инспекторов, т.к. нередки случаи “хамского и
неуважительного” обращения с налогоплательщиками, а порой и использования нецензурной
лексики. Из всего числа участников анкетирования 13% ратуют за изменение налогового
законодательства, а 8% предпринимателей считают повышения уровня квалификации
налоговых инспекторов давно назревшей необходимостью.
4.9. Результаты опроса
По результатам проведенного опроса можно сделать выводы о том, что, в целом, представители
предпринимательского сообщества поддерживают систему проверок, основанных на анализе
факторов риска, большая их часть верит в объективность составления плана проверок и с
оптимизмом смотрит на дальнейшее совершенствование и повышение эффективности систему
проверок. Существенным препятствием на пути изменения в положительную сторону мнения и
отношения предпринимателей к налоговым проверкам является отсутствие либо недостаток
информации о новой системе налоговых проверок, в частности о факторах риска и о методике
формирования плана проверок. Необходимо проведение разъяснительной и просветительской
работы среди налогоплательщиков, поскольку многим из них непонятно, почему, независимо от
факта внедрения новой системы, их продолжают проверять ежегодно. Следование принципу
презумпции невиновности налогоплательщика, указание на присущие ему риски, а также на
возможные пути их снижения, все это вполне может стать действенным инструментом
повышения налоговой культуры в обществе, совершенствования системы налогообложения и, в
конечном счете, пополнения доходной части бюджета государства. Опрос лишь малой части
предпринимателей показал, что, несмотря на ограниченные знания о новой системе налоговых
31
проверок, они положительно относятся к ней и демонстрируют готовность к дальнейшим
изменениям,и в этом им необходимо оказать помощь и содействие. Беседы с
предпринимателями показали, что, вопреки устоявшемуся мнению о негативном отношении
предпринимателей к налоговым проверкам, многие предприниматели положительно относятся
к ежегодным проверкам, а зачастую бизнесмены обращаются в налоговые органы с просьбой о
проведении у них налоговой проверки, однако получают отказ, мотивированный тем, что
компьютерная программа, анализирующая риски, не включила их компанию в очередной план
проверок. Подобные примеры являются свидетельством готовности и желания
предпринимателей вести свою деятельность честным и открытым образом, они обусловлены
стремлением поддержать порядок в ведении бухгалтерского учета и сформировать
положительный имидж компании/предприятия, что, несомненно, вызывает только уважение.
32
5. Заключение
Рассматривая риски неуплаты налогов как угрозу национальной экономической безопасности и
легкий и надежный путь, ведущий налогоплательщика к серьезным финансовым потерям,
необходимо отметить необходимость постоянного внимания к анализу меняющихся зон риска и
выработке предложений по их сокращению.
Цели реформы системы проверок налогоплательщиков можно разделить на 2 части: для
налогоплательщиков максимально снизить вероятность проведения у них выездной налоговой
проверки; для налоговых органов – выявить наиболее вероятные «зоны риска» и определить
необходимые мероприятия налогового контроля для сокращения потерь бюджета.
Соответственно и предложения, ставящие целью дальнейшее развитие реформы
администрирования, направлены на стимулирование развития налоговой культуры
налогоплательщиков и развитие системы анализа экономической деятельности потенциальных
нарушителей налогового законодательства.

Необходима максимальная стабилизация налогового законодательства, так как любые
изменения требуют своего отражения в алгоритмах сбора и обработки данных
информационной системы. При перманентном изменении налогового законодательства в
самый «урожайный» год только в Налоговый кодекс было внесено 16 изменений, кроме
того, активность нормотворчества каким-то образом носит сезонный характер
(наибольшее количество изменений в НПА вносится в июле и декабре), такая частота
внесения поправок в законодательство препятствует полноценному ведению бизнеса,
налогоплательщик не в состоянии надлежащим образом планировать свои налоговые
отчисления и угроза очередных непредсказуемых изменений правил в налоговой системе
является мощным стимулом ведения части бизнеса вне зоны налогового контроля.
Беспорядочное изменение положений Налогового кодекса не только вносит сумятицу в
ведение экономической деятельности предпринимателями, но и усложняет всю систему
налогового контроля.
Учитывая тот факт, что законодатели Кыргызстана ведут активную работу по
совершенствованию законодательства, имеет смысл внести изменения в регламент
работы ЖК и Правительства КР таким образом, чтобы все изменения в НПА в сфере
налогообложения принимались в установленном порядке на протяжении всего года, но
вступали в силу только с начала следующего финансового/налогового года, т.е. с 1
января. Это позволит налоговой службе более эффективно использовать свою
автоматизированную систему, упростит и облегчит все процедуры налогового контроля,
налогоплательщики снизят свои временные и трудовые затраты на ведение
бухгалтерской документации, подготовку и сдачу налоговой отчетности и позволит им
лишь раз в год вносить коррективы в свою налоговую политику.

Многие налогоплательщики отмечают, что они не успевают следовать за изменениями
налогового законодательства и очевидно, что настала пора проведенияцеленаправленной
33
просветительской работы среди населения. Финансирование этого направления со
стороны международных доноров носит несистемный характер, разовое и хаотичное
финансирование не позволяет разработать стратегические направления деятельности и
осуществлять планирование. Кроме проведения семинаров на регулярной основе
необходимо разъяснение законодательных норм в СМИ, издание брошюр, буклетов, а
для детей – комиксов, формирующих у них представление об основах налогообложения
и налоговую культуру. Необходимо проведение полномасштабной кампании для
популяризации электронной отчетности и сдачи Единой налоговой декларации (ЕНД) в
электронном формате. В целях упрощения заполнений формы ЕНД и облегчения
процесса ее сдачи есть смысл разработать и разместить на сайте ГНС шаблоны форм
ЕНД для различных категорий граждан. Целесообразны разработка государственной
программы повышения налоговой грамотности населения, а также выделение средств
отдельной статьей в бюджете ГНС.

Очевидно, что при изменении экономической ситуации должны, и скорее всего,
появляются новые факторы риска не осуществления налоговых платежей. Учитывая тот
факт, что эффективность налоговых проверок прямо влияет на стабильность налоговых
поступлений при столь низком уровне налоговой культуры, есть смысл в раскрытии
полного перечня факторов риска без разглашения информации об алгоритме обработки и
методике вычисления величин всех факторов риска, по которым идет отбор
налогоплательщиков в план проведения проверок. Возможно, по этой причине, статья
101 НК, в которой определены риски, не менялась с момента принятия НК. Несомненно,
в системе анализа и оценки критериев риска неуплаты налогов используется гораздо
больше 7 факторов.
Имеет смысл предоставить налогоплательщику возможность самостоятельной оценки
эффективности своей налоговой политики: необходимо размещение в открытом доступе
сведений о средних показателях по отрасли (налоговой нагрузке и рентабельности);
предоставление права самостоятельно запустить процедуру камеральной проверки и
процедуру оценки вероятности проведения проверки на основе анализа факторов риска.

В целях создания благоприятного климата для ведения экономической деятельности, для
оздоровления экономики, создания условий, препятствующих отмыванию нажитых
незаконным путем средств, и противодействия коррупции мошенничеству и
финансированию незаконной деятельности, видится целесообразным, по примеру
Российской Федерации, ввести уголовную ответственность за создание и ведение
деятельности от имени подставных организаций/компаний/лиц, а также за
предоставление документов для создания подобных организаций/компаний.

При предоставлении налогоплательщиком документов в бумажном виде, всегда
существует вероятность того, что в налоговом органе, при обработке этих
документов,данные будут внесены с ошибкой, которая станет причиной попадания
налогоплательщика в зону особого риска, и только в ходе проведения налоговой
34
проверки это будет выявлено и исправлено. Подобные недоразумения и технические
ошибки в системе налогового контроля, а также дополнительные затраты рабочего
времени сотрудников налоговой службы можно избежать путем установления в
законодательном порядке обязательства предоставления налоговой отчетности только в
электронном виде. Ввиду отсутствия технических возможностей на всей территории
страны данная норма может быть введена поэтапно, сначала для юридических лиц и
начиная с городов. При отсутствии в населенном пункте интернет соединения
необходимо предусмотреть на первых порах сдачу налоговой отчетности на
электронных носителях, навсегда избавившись при этом от бумажной отчетности,
являющейся атрибутом прошлого столетия. На начальном этапе возможно установление
порога ежегодного оборота, превышение которого автоматически ведет к соблюдению
требования о сдаче отчетности в электронном формате. Необходима подготовка
обоснования и разработка технического задания для привлечения средств
международных организаций. Помимо прочих выгод и преимуществ, эта работа
непременно приведет к сокращению коррупционных рисков, поскольку будут
максимально снижены личные контакты налоговых инспекторов и налогоплательщиков.

При подготовке материалов для проведения выездной проверки автоматизированная
система оперирует только внешними параметрами счет фактур. Большой объем времени
во время проверок отводится на изучение содержимого счет-фактур (наименований и
количество поставляемых товаров и услуг) и сравнение с данными получателей или
поставщиков товаров или услуг. С момента ввода системы применения счет-фактур по
НДС, как бланков строгой отчетности, отсутствие системы учета структуры поставки в
разрезе товаров всегда объяснялось тем, что очень трудно, а подчас и неоправданно
тяжело разработать и внедрить систему кодификации товаров и услуг. Существует
товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности (приложение №1 к Закону о
таможенном тарифе), где можно однозначно определить код товара. Распространение
этой классификации на процедуру оформления всех поставок товаров на территории КР
экономически вряд ли целесообразно – предпринимателям будет довольно сложно
правильно определить 10-тизначный код товара, налоговой службе для ввода и
обработки этих данных потребуется дополнительный штат, то есть дополнительное
бюджетное финансирование. В связи с этим настоятельно рекомендуется изучить
целесообразность использования счет-фактур по НДС в существующем порядке их
использования и обращения. Для повышения эффективности камеральных и выездных
проверок необходим анализ информации о структуре поставляемых и получаемых
товаров и услуг, но, учитывая трудоемкость ведения полноценной базы данных счетфактур,
будет
более
целесообразно
отменить
эту
отчетность,
посколькуадминистрирование и затраты предпринимателей соизмеримы с возможными
дополнительными поступлениями в бюджет.

Изучение системы планирования и проведения налоговых проверок показало, что
необходимо расширить информационное пространство для анализа риска неуплаты
налогов. Необходимо устранить коллизии в существующем законодательстве, когда
35
норма в одном НПА препятствует исполнению требования другого НПА. Ярким
примером подобного противоречия является невозможность для уполномоченных
сотрудников ГНС получить данные о наличии и движении средств на банковском счету
компании, а также информации о самом наличии действующего банковского счета,
поскольку подобная информация защищена положениями о банковской тайне. Во
избежание нарушений и злоупотреблений необходимо вести учет доступа к информации
и реестр всех запросов с приложением всех необходимых подтверждающих документов.
В свете государственной политики по искоренению и противодействию коррупции, а
также в преддверии введения обязательного всеобщего налогового декларирования
целесообразен пересмотр и внесение изменений в соответствующие законодательные
акты, препятствующие исполнению ГНС своих обязанностей по обеспечению налоговых
поступлений в бюджет. Оперативный доступ к информации и взаимный обмен данными
с Национальным статистическим комитетом, Социальным фондом, Государственной
регистрационной
службой,
Министерством
юстиции,
органами
местного
самоуправления, судами разных инстанций, банковскими и финансово-кредитными
учреждениями, залоговыми конторами, страховыми компаниями, Кыргызской фондовой
биржей, в партнерстве с частным кредитно-информационным бюро «Ишеним»8
(сведения о фактах получения кредитов, их пролонгации, задержках с выплатой, отказа
от выплат и другая информация) поможет существенно повысить качество и
эффективность налогового администрирования.
8
www.ishenim.kg
36
Рекомендации
Изменение законодательства:

Правительству КР, ЖК КР внести изменения в регламент законотворческой
деятельности, обеспечивающие вступление в силу изменений в налоговом
законодательстве строго в определенный период – с первого января следующего года.

ГНС разработать Положение «О факторах риска, используемых для планирования
выездных налоговых проверок» без разглашения алгоритма и методики вычисления
величин факторов риска.

ПравительствуКР утвердить Положение «О факторах риска, используемых для
планирования выездных налоговых проверок».

ГНС разработать и внести предложения по изменению в Кодекс об Административной
ответственности КР и Уголовный кодекс КР в части усиления ответственности за
создание и ведение деятельности от имени подставных организаций/компаний/лиц, а
также за предоставление документов для создания подобных организаций/компаний.

НБ КР разработать предложения о внесении изменений в НПА в части доступа ГНС к
информации о счетах юридических лиц в банковских учреждениях КР

Правительству КР обязать Национальный статистический комитет, Социальный фонд,
Государственную регистрационную службу, Министерство юстиции, Органы МСУ,
Государственную службу регулирования и надзора за финансовым рынком при
Правительстве Кыргызской Республики обеспечить регламентированный доступ для
ГНС к информации о налогоплательщиках юридических лицах при формировании плана
проверок на основе факторов риска.
Совершенствование налогового администрирования:

ГНС разработать меры по ускоренному переходу к обязательной сдаче налоговой
отчетности только в электронном виде для всех налогоплательщиков, начиная с
юридических лиц.

ГНС провести работу по отмене счет-фактур, как бланков строгой отчетности

В целях повышения эффективности рейдовых проверок ГНС изучить международный
опыт проведения рейдовых проверок и разработать план по применению лучшей
практики.

ГНС разработать и внедрить на сайте ГНС процедуру самостоятельной оценки риска и
вероятности налоговой проверки на основе анализа факторов риска при сдаче
отчетности в электронном виде
37
Информационно-просветительская работа:

ГНС разработать и обеспечить исполнение национальной программы просветительской
работы по повышению налоговой грамотности населения КР.

Министерству финансов изыскать средства на финансирование национальной
программы просветительской работы по повышению налоговой грамотности населения
КР

Правительству КР обратиться к международным донорам с просьбой об оказании
консультационной помощи и финансовой поддержки в разработке и реализации
национальной программы просветительской работы по повышению налоговой
грамотности населения КР

ГНС разместить на сайте сведения о средних показателях по секторам экономики –
налоговой нагрузке и рентабельности.
38
Методика проведения опроса
Техническим заданием «Оценки реформ в области налоговых проверок субъектов
предпринимательства» предусмотрено проведение опроса среди сотрудников отделов проверок
налогоплательщиков Государственной налоговой службы и среди предпринимателей.
Поскольку задачи анкетирования этих двух групп респондентов немного отличались, то и
вопросники были составлены таким образом, чтобы получить мнения двух противоположных
сторон относительно одного и того же процесса, а именно налоговых проверок. Вопросник для
сотрудников ОПН состоит из 22 вопросов, вопросник предпринимателей содержит 23 вопроса.
В обеих анкетах 9 вопросов совпадают, но сформулированы таким образом, чтобы узнать по
отдельности мнение респондентов двух целевых аудиторий.
Для проведения опроса среди сотрудников ГНС совместно с ОО “Поддержка партнерства
государства и бизнеса” были определены четыре управления ГНС: УГНС по г. Джалал-Абад,
УГНС по г. Балыкчы, УГНС по Ленинскому р-ну г. Бишкек и УГНС по Аламединскому р-ну
Чуйской области. Анкетирование среди предпринимателей проводилось в тех же населенных
пунктах/районах. Опрос обеих групп проводился с выездом в регионы/на места. В качестве
респондентов в опросе приняли участие 36 инспекторов ОПН ГНС: 7 сотрудников УГНС по г.
Джалал-Абад; 3 сотрудника УГНС по г. Балыкчы; 16 сотрудников УГНС по Ленинскому р-ну г.
Бишкек; и 10 сотрудников УГНС по Аламединскому р-ну Чуйской области. Респонденты
предприниматели, владельцы бизнеса либо главные бухгалтера компаний, в количестве 90
человек распределились следующим образом: 19 предпринимателей из г. Джалал-Абад; 23
представителя бизнеса из г. Балыкчы; 16 предпринимателей Ленинского р-на г. Бишкек; и 17
человек представили бизнес сообщество Аламединского р-на Чуйской области. Также
дополнительно было опрошено 15 предпринимателей, отобранных в г. Бишкек методом
случайной выборки. Из общего числа опрошенных людей наибольшая часть представляла такой
сектор экономики как “Розничная и оптовая торговля” (27 человек), 15 участников опроса в
качестве сферы своей деятельности указали “Услуги и транспорт”, по 12 человек представляли
“Промышленность/производство непродовольственных товаров” и “Производство пищевых
продуктов/напитков”, 11 респондентов были из сферы общественного питания, 9 человек
осуществляли деятельность в строительстве, остальные участники были представителями
других отраслей экономики. Опрос проводился в период с 9 по 18 июля 2014 г. при содействии
и непосредственной поддержке руководства ГНС. Ввиду малой выборки как сотрудников ГНС,
так и представителей бизнеса, и, следовательно, ее нерепрезентативности, итоги опроса не
могут быть экстраполированы на генеральную совокупность сотрудников ГНС и
предпринимательского сообщества, носят качественный характер и могут быть рассмотрены
лишь в качестве результатов обсуждений, проведенных в фокус группах.
Из 36 инспекторов ОПН ГНС 16 человек проработали во внешнем контроле 10 лет и более,
стаж работы во внешнем контроле 14 человек составил от 3-х до 10-ти лет, а 6 инспекторов
проработали в этом подразделении менее 3-х лет.
39
40
Список использованной литературы
1. Среднесрочная стратегия совершенствования налоговой политики в Кыргызской
Республике на 2006-2008 годы
2. Концепция развития Налоговой службы Кыргызской Республики на 2007-2012 годы.
3. Стратегический план развития Государственного комитета Кыргызской Республики по
налогам и сборам на 2009-2011 годы.
4. Анализ влияния введения «Концепции системы планирования выездных налоговых
проверок» на результативность выездных проверок и на подходы к их проведению.
Авторы: Денис Савин, Дарья Тарнопольская, Юридическая фирма «Базаров, Голиков и
партнеры»
5. Налоговые системы зарубежных стран: учебно-методическое пособие /Л.В. Попова, И.А.
Дрожжина, Б.Г. Маслов.- М.: Дело и Сервис, 2008. -368 с.
6. Перспективы внедрения риск-анализа в систему налогового контроля в Узбекистане.
Аналитическая
записка.
Проект
ПРООН
«Совершенствование
налогового
администрирования в Узбекистане»
7. Общедоступные критерии самостоятельной оценки рисков для налогоплательщиков,
используемые налоговыми органами в процессе отбора объектов для проведения
выездных налоговых проверок. Приложение N 2 к Приказу ФНС России от 30.05.2007 N
ММ-3-06/333@
8. Процедура применения налоговой санкции за налоговые правонарушения, выявленные
по
материалам
выездной
проверки.
(http://www.sti.gov.kg/docs/library/2012/04/27/порядок%20применения%20ст.14%20НК%2
0КР.pdf )
9. Комментарии к налоговым проверкам (http://www.sti.gov.kg/information-for-taxpayers/taxcontrol/комментарии )
10. Налоговые
проверки
–
чтомы
должны
о
http://www.sti.gov.kg/docs/library/2012/04/27/Tax%20audits_ru.pdf
них
знать?
11. Статистический ежегодник Кыргызской Республики 2008-2012. НСКР
Нормативно-правовые акты
1. Положение о порядке проведения камеральных проверок должностными лицами
налоговых органов по соблюдению налогоплательщиками налогового законодательства
2. Приказ ГоскомналоговКР от 1 декабря 2008 года № 124 "Об утверждении Методических
указаний "О порядке ведения в налоговых органах учета налогов и платежей"
41
3. Положение о порядке налоговой регистрации юридических лиц, филиалов
(представительств) и физических лиц в Кыргызской Республике (утверждено приказом
ГоскомналоговКР от 1 декабря 2008 года № 123)
4. Положение о взаимодействии управлений Государственного комитета Кыргызской
Республики по налогам и сборам, региональных отделений казначейства с органами
местного самоуправления по учету начислений и поступлений налогов и сборов в
местный бюджет
5. Методические указания о порядке ведения в Государственных налоговых инспекциях
оперативно-бухгалтерского учета налогов и других платежей в бюджет (утверждены
приказом ГосналогинспекцииКР от 10 октября 2005 года № 97)
6. Методические указания о порядке ведения в Государственных налоговых инспекциях
оперативно-бухгалтерского учета налогов и других платежей в бюджет ( Утверждены
приказом Министерства финансов Кыргызской Республики от 10 ноября 2004 года N
323-П )
7. Положение о порядке проведения документальных проверок хозяйствующих субъектов
уполномоченными должностными лицами Комитета по доходам при Министерстве
финансов Кыргызской Республики (Утверждено приказом Министерства финансов КР
от 10 апреля 2003 года № 118-п)
8. Положение о порядке проведения документальных проверок хозяйствующих субъектов
уполномоченными должностными лицами Комитета по доходам при Министерстве
финансов Кыргызской Республики (Утверждено приказом Министерства финансов КР
от 10 апреля 2003 года № 118-п)
9. Положение о порядке проведения налоговой проверки хозяйствующих субъектов по
вопросу соблюдения налогового законодательства (Приложение к приказу Министерства
финансов Кыргызской Республики от 17 июля 2002 года № 210-П)
10. Положение о возврате (зачете) из бюджета сумм переплат по налогам и другим
платежам (утверждено приказом Минфина КР от 22 ноября 2000 года № 388-п)
11. Налоговый кодекс КР от 26 июня 1996 года № 25
12. Налоговый кодекс КР от 17 октября 2008 года № 230
13. Закон КР от 23 января 2009 года № 24 "О государственной налоговой службе
Кыргызской Республики
14. Положение о порядке проведения проверок субъектов предпринимательства
(утверждено постановлением Правительства Кыргызской Республики от 6 ноября 2007
года № 533)
15. Положение о порядке учета и контроля нефтепродуктов и применения контрольных
пломб на территории Кыргызской Республики ( Утверждено постановлением
Правительства Кыргызской Республики от 27 июня 2006 года № 461)
42
16. Положение "О порядке зачета, возврата и возмещения из бюджета сумм переплат по
налогам и другим платежам" (Постановление Правительства КР от 29 июня 2005 года №
269)
17. Постановление Правительства КР от 30 декабря 2008 года № 736 "О мерах по
реализации требований норм Налогового кодекса Кыргызской Республики"
18. Отчет об итогах деятельности Государственной налоговой службы при Правительстве
Кыргызской Республики за 2013 год
19. Отчет об итогах деятельности Государственной налоговой службы при Правительстве
Кыргызской Республики за 2012 год
43