Тезисы доклада “Реформа местного самоуправления в РФ

Тезисы доклада
“Реформа местного самоуправления в РФ: “анализ выживания” мэров в 2003-2015
гг.”
для выступления на конференции
“XVII Апрельская международная научная конференция по проблемам развития
экономики и общества”
Павел Кононенко,
старший преподаватель, Факультет свободных искусств и наук, СПбГУ
Кристина Гущина,
Выпускник, магистерская программа по политическим наукам, ЦЕУ
Резюме: В докладе планируется представить результаты исследования реформы
системы местного самоуправления в РФ, стартовавшей в 2003 году. Анализ фокусируется
на замене прямых выборов мэра институтом назначаемого сити-менеджера. Исследование
охватывает столицы субъектов Российской Федерации. Предметом исследования
являются факторы, способствовавшие или препятствовавшие введению института ситименеджера в региональной столице. Метод исследования – пропорциональная регрессия
Кокса, один из видов «survival analysis». В докладе будут представлены как результаты
собственно статистического анализа, так и их интерпретация в контексте уже
проводившихся на эту тему исследований.
Содержание доклада:
В 2003 году был принят федеральный закон (ФЗ) № 131 “Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации”, вступивший в силу три
года спустя. Данный закон реорганизовывал местное самоуправление (МСУ) по многим
направлениям, однако для нашего исследования интерес представляли положения,
касающиеся способов организации исполнительной власти на местах. Закон предлагал три
модели, одна из которых могла быть выбрана местным парламентом или на городском
референдуме.
Две из предложенных модели предполагают появление новой для российской
политики должности сити-менеджера. Он нанимается местным парламентом по контракту
на определенный срок (обычно от 2 до 5 лет) и возглавляет местную администрацию.
Таким образом, исполнительная власть в городе, в отличие от 1 модели, оказывается
1
разделена на две части. Представительские функции остаются у мэра, а административные
полномочия переходят к сити-менеджеру.
В 2014 году в данный федеральный закон были внесены две важные, с точки зрения
данного исследования, поправки. Согласно первой из них, право выбирать способ
организации исполнительной власти на местах переходило к региональным властям.
Вторая поправка изменяла соотношение членов конкурсной комиссии по выбору ситименеджера: отныне ½ назначается местным парламентом, ½ - губернатором.
Мы видим, что региональные власти обладают широким спектром полномочий в
сфере МСУ. В основной период введения института сити-менеджеров главы субъектов
РФ назначались региональными парламентами по представлению Президента России.
Большинство мест в региональных законодательных органах власти, в свою очередь,
принадлежало партии власти, “Единой России” (ЕР). Таким образом, институт ситименеджеров может быть рассмотрен как логичный шаг федерального центра по
встраиванию МСУ в вертикаль исполнительной власти. Однако процесс этого
встраивания происходил не одномоментно.
Предварительный анализ времени введения сити-менеджеров в региональных
столицах выявил, что проведение реформы проходило волнообразно, а именно: в 20042006 гг., 2009-2011 гг. и 2014-2015 гг. По ситуации на 1 октября 2015 года прямые выборы
мэра сохранились в 8 субъектах федерации.
В связи с этим, возникает исследовательский вопрос: какие факторы оказывали
влияние на время введения института сити-менеджеров в региональных столицах РФ в
2003-2015 гг.?
Несмотря
на
актуальность
рассматриваемой
проблемы,
исследований,
посвященных данной теме, мало. Одну группу работ можно условно назвать
описательной.1 В них подробно изложены основные положения ФЗ 131, рассмотрен
процесс его разработки и принятия, высказаны общие идеи о причинах проведения
реформы исполнительной власти на местах. Однако, никакого анализа факторов,
повлиявших на проведение реформы на местах, в данных исследованиях не проводится.
Вторая группа научных работ пытается найти причины реформы местной
исполнительной власти путем проведения статистического анализа. Исследование
1Moses,
J. C. 2010. “Russian Local Politics in the Putin–Medvedev Era.” Europe-Asia Studies 62 (9):
1427-1452. Moses, J. C. 2013. “Russian Mayors Embattled.” Russian Analytical Digest, no. 139: 12-14.
Ross, C. 2007. “Municipal Reform in the Russian Federation and Putin’s ‘Electoral Vertical’.”
Demokratizatsiya: The Journal of Post-Soviet Democratization 15 (2): 191-208. Wollmann, H., and E.
Gritsenko. 2009. “Local Self-Government in Russia: Between Decentralisation and Re-centralisation.” In
Federalism and Local Politics in Russia, edited by C. Ross and A. Campbell, 227-248. London and New
York: Routledge. Нoung, J. F., and G. N. Wilson. 2007. “The View from Below: Local Government and
Putin’s Reforms.” Europe-Asia Studies 59 (7): 1071-1088.
2
В.Гельмана и Т.Ланкиной2 выявило, что на отмену прямых выборов мэров оказывали
влияние высокий процент голосов, отданный за ЕР на федеральных парламентских
выборах, и низкий уровень экономической помощи региону от ЕС. Другая работа3
показала, что прямые выборы мэра с наибольшей вероятностью сохранялись в городах,
мэры которых смогли создать сильные политические машины.
Несмотря на достаточно убедительные результаты собственно статистического
анализа, логика этих исследований исходит из того, что выбор модели местного
самоуправления является вопросом непосредственно региональной политики и что у
регионов (и муниципалитетов) в рамках проводимой реформы есть полноценный выбор
между введением должности сити-менеджера или сохранением прямых выборов мэра. Но
развитие событий в 2014 и 2015 годах показывают, что общий вектор реформы такого
выбора не оставляет и прямые выборы мэра отменяются практически повсеместно. Таким
образом, более корректным является вопрос не о том, введут ли региональные элиты
институт сити-менеджеров или нет, а о том, когда они это сделают.
Такой ракурс исследовательского вопроса предполагает использование более
специализированного метода анализа данных по сравнению с обычным регрессионным
анализом. В своем исследовании мы использовали один из видов «анализа выживания»
(survival analysis) – пропорциональную регрессию Кокса. В анализ включены 79 субъектов
РФ и их столиц (по понятным причинам исключены такие субъекты как города
федерального значения и регионы, не имеющие официальных столиц).
Проведенный анализ показал, что чем “дальше” (географически, экономически,
политически) региональная столица находится от федерального центра и чем выше была
фрагментированность региональной и местной политической элиты, тем меньше был
«риск введения» сити-менеджера.
2
Гельман, Владимир и Ланкина Т. В. 2007. Политические диффузии в условиях пространственногибридного режима: институциональное строительство и выборы мэров в городах России. Социум
и власть в России, 20 ноября 2007: 86-109.
3
Buckley, N., G. Garifullina, O. J. Reuter, and A. Shubenkova. 2015. Local Elections in Authoritarian
Regimes: An Elite-Based Theory with Evidence from Russian Mayoral Elections: 1-43.
3