Настоящим Министерство экономического развития Российской Федерации
advertisement
Настоящим Министерство экономического развития Российской Федерации уведомляет о проведении публичных консультаций в целях оценки регулирующего воздействия нормативного правового акта Проект акта: проекты федеральных законов «Об особенностях оборота нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации» и «О рыночном ценообразовании нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации» Разработчик акта: ФАС России Сроки проведения публичных консультаций: 03.12.2013 – 16.12.2013 Способ направления ответов: Направление по электронной почте на адрес genov@economy.gov.ru в виде прикрепленного файла, составленного (заполненного) по прилагаемой форме Контактное лицо по вопросам заполнения формы запроса и его отправки: Департамент оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России, Генов Сергей Анатольевич (499) 795-64-82, с 9-30 до 17-00 по рабочим дням Прилагаемые к запросу документы: проекты федеральных законов «Об особенностях оборота нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации» и «О рыночном ценообразовании нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации» Ответственные подразделения Минэкономразвития России: Департамент оценки регулирующего воздействия ПЕРЕЧЕНЬ ВОПРОСОВ В РАМКАХ ПРОВЕДЕНИЯ ПУБЛИЧНЫХ КОНСУЛЬТАЦИЙ по проектам федеральных законов «Об особенностях оборота нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации» и «О рыночном ценообразовании нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации» (далее проекты актов) Пожалуйста, заполните и направьте данную форму по электронной почте на адрес genov@economy.gov.ru не позднее 16 декабря 2013 года. Разработчики не будут иметь возможность проанализировать позиции, направленные в Минэкономразвития России после указанного срока, а также направленные не в соответствии с настоящей формой. Контактная информация По Вашему желанию укажите: Название организации Сферу деятельности организации Ф.И.О. контактного лица Номер контактного телефона Адрес электронной почты РСПП Морковина Евгения Александровна 663-04-04 доб. 1120 MorkovinaEA@rspp.ru 1. Оцените масштаб проблемы, на решение которой нацелено предлагаемое регулирование. Оцените эффективность предлагаемого регулирования. Как указано в пояснительных записках к законопроектам, их целями является «стабильное, бесперебойное и экономически эффективное удовлетворение внутреннего спроса на нефть и продукты ее переработки на основе создания и развития рынков с высоким уровнем конкуренции и справедливыми принципами организации торговли». Считаем, что предлагаемые меры регулирования противоречат принципам рыночной экономики, и с их помощью невозможно достичь желаемого результата. В рамках принятия рассматриваемых законопроектов поставлена задача исключить негативные явления, существующие в нефтедобывающем комплексе с помощью усиления контроля над нефтяной отраслью. При этом существующие проблемы в данной сфере заложены преимущественно давлением на нефтяную отрасль со стороны государственных органов, увеличением налоговой нагрузки, ухудшением условий ведения бизнеса и инвестиционной деятельности и т.д. В связи с этим, принятие рассматриваемых законопроектов создаст дополнительные существенные проблемы в деятельности нефтяных компаний и не решит накопившихся проблем в нефтяной отрасли. 1.1. Оцените нововведения, предлагаемые разработчиком, в чем сущность таких изменений регулирования. Укажите на целесообразность, по Вашему мнению, таких изменений. ПФЗ «Об особенностях оборота нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации»: 1. Устанавливает приоритетный доступ к транспортным услугам субъектов, приобретающих нефтепродукты на бирже. 2. Устанавливает обязанности владельцев нефтехранилищ, емкость которых превышает 35% от общих объемов таких нефтехранилищ на территории субъекта Российской Федерации, предоставлять услуги по хранению моторного топлива на недискриминационных условиях. 3. Запрещает юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, занимающим доминирующее положение на рынке оптовой или розничной торговли моторным топливом, совмещать деятельность по оптовой и розничной реализации топлива. 4. Вводит ограничение на приобретение дополнительных АЗС, равно как и земельных участков для строительства АЗС хозяйствующими субъектами, осуществляющими розничную торговлю моторным топливом, доля которых на соответствующем рынке превышает 35%. 5. Устанавливает требование к хозяйствующим субъектам по раздельному учету доходов и расходов по видам деятельности (производство, крупный опт, мелкий опт, розничная продажа) в разрезе отдельных видов и марок нефтепродуктов. Несмотря на установление в части 1 ст. 1 Законопроекта положений о том, что «закон призван определять основы государственного регулирования отношений, возникающих при обороте нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации», собственно обороту нефти в Законопроекте посвящена только часть 1 статьи 3 Проекта, устанавливающая приоритет оказания услуг по транспортировке нефти при её приобретении на биржевых торгах и части 1 статьи 8 Проекта, определяющая раскрытие информации. Представляется, что подобную систему закрепления приоритета необходимо привести в соответствие с Правилами обеспечения недискриминационного доступа к услугам субъектов естественных монополий по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным трубопроводам в Российской Федерации и вводить только после комплексной оценки возможности субъектов естественной монополии обеспечить такого рода приоритетность без ущерба для функционирования системы магистральных трубопроводов в целом. Полагаем, что положения о приоритете доступа к услугам транспортировки целесообразно устанавливать в одном нормативном акте и согласовывать их между собой. Законопроект создает предпосылки для дестабилизации деятельности ОАО «АК «ТРАНСНЕФТЬ». Приоритет доступа к услугам монополии биржевых покупателей перед производителями затрудняет систему планирования перевозок как по объемам, так и по направлениям поставок (годовое, квартальное планирование, использование графиков поставок на различные рынки и т.д.). Невозможность планирования услуг со стороны естественной монополии вызовет дестабилизацию ее деятельности и срывы, как международных контрактов, так и стабильного обеспечения нефтью НПЗ России. Представляется необоснованным распространять действие Законопроекта на отношения по обороту нефти, поскольку: 1) данная сфера в достаточной степени регулируется государством: изначально на стадии добычи (порядок предоставления лицензий на право разработки участков недр), в последующем при установлении экспортных квот на транспортировку нефти трубопроводным транспортом; 2) соответствующее регулирование может быть осуществлено в иных нормативных актах (Правилах недискриминационного доступа и Законе № 382-ФЗ «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса».). Запрет на совмещение деятельности по оптовой и розничной реализации автомобильного бензина и дизельного топлива для лиц, занимающих доминирующее положение на соответствующем рынке моторного топлива, противоречит как правовым нормам (право на осуществление любой не запрещенной законом предпринимательской деятельности, установленным Конституцией РФ и ГК), так и экономической логике (как, например, запрет на совмещение конкурентных и естественно-монопольных видов деятельности в электроэнергетике), а также приведет к трудно прогнозируемым негативным последствиям для внутреннего рынка, в том числе, росту цен, снижению качества продукта и качества оказываемых услуг, возможны перебои с поставками нефти и нефтепродуктов. Ограничения для хозяйствующего субъекта, имеющего долю более 35% объема товарного рынка, на сделки по приобретению АЗС или земельных участков для строительства АЗС на неразвитых рынках могут привести не к развитию конкуренции, а к ограничению возможностей развития розничной сети торговли нефтепродуктами и ограничению возможностей приобретения гражданами нефтепродуктов. Обязанность хозяйствующих субъектов, имеющих на любых основаниях хранилища, предназначенные для осуществления хранения моторного топлива, у которых доля емкости хранилищ моторного топлива превышает 35 процентов от общей емкости хранилищ моторного топлива (за обозначенными исключениями), расположенных на территории субъекта Российской Федерации, предоставлять услуги по хранению моторного топлива на недискриминационных условиях неопределенному кругу лиц, возлагает неоправданные обязательства на владельца резервуарного парка и исключает возможность мотивированного отказа даже при отсутствии свободных емкостей для хранения. Законопроект определяет рынок хранения нефтепродуктов как территорию субъекта РФ, что не всегда совпадает с действительными географическими границами товарного рынка услуг по хранению. Из содержания нормы нельзя определить: подлежат ли установленные запреты на совмещение оптовой и розничной торговли применению к товарным рынкам с совпадающими географическими границами, в случае установления факта доминирования на одном из них, либо такие запреты будут распространяться и на товарные рынки с иными географическими границами, на которых юр. лицо не занимает доминирующего положения (например, при занимании доминирующего положения на рынке оптовой реализации Омской области допустимо ли приобретение АЗС в Республике Коми). ПФЗ «О рыночном ценообразовании нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации»: Цели законопроекта (развитие нефтепереработки, бесперебойное и эффективное удовлетворение внутреннего спроса и т.д.) являются по сути декларативными, так как в законопроекте отсутствуют механизмы реализации этих целей. В проекте Закона установлено требование о применении индексов оптовых цен, но не установлен приоритет и порядок их применения, а также разрешения ситуаций конфликта между значениями различных индексов цен на один и тот же товар (например, в случае расхождения между значениями индекса цен сопоставимых зарубежных рынков и индекса биржевых цен). В пояснительной записке к проекту Закона указано, что индекс цены внутреннего рынка будет сформирован путем ценового арбитража между 3 индексами, но это ключевое понятие и принципы такого арбитража в тексте проекта Закона не раскрыты, что создаёт полную неопределённость для участников рынка. Согласно пункту 2 статьи 3 Законопроекта органы власти и хозяйствующие субъекты при принятии решений в пределах своей компетенции и в целях, определенных частью 2 ст. 1 данного законопроекта, должны учитывать указанные индексы. Даже если не принимать во внимание факт, что нечетким является определение самой ситуации, в которой субъекты должны использовать указанные индексы, большую неопределенность порождает сама формулировка, предложенная законопроектом, - «должны учитывать», в связи с отсутствием в законопроекте определенного порядка такого учета. Поскольку не определен порядок применения индексов цен, отсутствует порядок определения каждого из компонентов, включенных в формулу, как следствие – вольное толкование регулирующими органами размеров индексов и связанные с этим риски признания цен монопольно высокими (или заниженными в целях налогообложения, если данный закон будет иметь значение для налоговых целей). Формула расчета индекса цен содержит дифференциал, который не определен в законопроекте (должен устанавливаться постановлением Правительства РФ) и создает риски низкой премии внутреннего рынка и соответствующего дефицита. Все дифференциалы и коэффициенты в формулах расчета индексов утверждаются Правительством. Не заложен дифференцированный подход, отражающий гибкую реакцию рынка на изменение баланса спроса и предложения. Административное регулирование (определение дифференциалов в виде формализованного решения Правительства) не будет успевать за рынком, в результате – возникнут негативные последствия, связанные с отклонением применяемых цен от расчетных индексов. Следствием всего выше перечисленного станет снижение инвестиционной привлекательности сферы нефтепереработки и нефтепродуктообеспечения, повышение барьеров для входа на рынок, создание предпосылок для бесконечных судебных процессов. Вывод: Принятие данного законопроекта нецелесообразно. 2. Считаете ли Вы, что нормы проектов актов не соответствуют или противоречат иным действующим нормативным правовым актам? Укажите нормы и такие нормативные правовые акты. Методы определения рыночных цен и порядок их применения, устанавливаемые в ПФЗ «О рыночном ценообразовании нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации» не соответствуют положениям НК РФ. ПФЗ «Об особенностях оборота нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации»: 2.1. Положение п. 1 ст. 3 в соответствии, с которым предложено установить приоритетное предоставление услуг по транспортировке нефти и нефтепродуктов железнодорожным и трубопроводным транспортом лицам, приобретающим данные товары на биржевых торгах, является ограничительным, и создает наиболее благоприятное положение для определенного круга лиц, что само по себе противоречит целям антимонопольного регулирования и, соответственно, Федеральному закону от 26.07.2006г. № 135-Ф3 «О защите конкуренции» (далее – Закон о конкуренции). 2.2. Норма ст. 4, в соответствии с которой временный вывод объектов по производству нефтепродуктов в ремонт осуществляется по согласованию с Правительством РФ, ограничивает владельца в праве владения и пользования принадлежащим ему имуществом, так как предполагает непосредственное вмешательство государства в хозяйственную деятельность частных организаций, что противоречит ч. 1 ст. 3 и ч. 1 ст. 34 Конституции РФ, в соответствии с которыми гарантируется свобода экономической деятельности в Российской Федерации и право на свободное использование своего имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которой предпринимательской деятельностью является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг. 2.3. Представляется дискриминационным и противоречащим ч. 1 ст. 8, ст. 19, ст. 34 Конституции РФ, антимонопольному законодательству установление ограничений на совершение сделок для организаций, осуществляющих розничную торговлю моторным топливом и реализующих более 35 % моторного топлива на соответствующем товарном рынке. Идея принудительного разделения оптовой и розничной торговли нефтепродуктами (ст. 5) является дискриминационной по своей сути, поскольку противоречит ст. 8 Конституции РФ, ст. 1 ГК РФ, т.к. гражданские права, в том числе, юридических лиц, могут быть ограничены только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В данном случае ни одно из приведенных оснований не имеет места быть. 3. Достаточен/недостаточен предлагаемый проектами актов перечень норм? Существует ли необходимость включения/исключения/замены предлагаемых норм? Поясните свою позицию. 4. Считаете ли Вы, что предлагаемые нормы в представленной редакции проектов актов не достаточно обоснованы и(или) технически не выполнимы? Укажите такие нормы. Установление коэффициентов, учитывающих технико-экономические различия ценообразования экспортных и не экспортных нефтепродуктов, а также коэффициента, учитывающего физико-технические и потребительские различия нефти, торгуемых на внутреннем и мировых рынках представляется невозможным с практической точки зрения, учитывая: а) значительную рыночную волатильность дифференциалов между различными видами нефтепродуктов и сортами нефти, б) существенную экономическую разницу при производственных процессах у различных компаний-производителей в РФ. Кроме того, коэффициент, устанавливаемый Правительством РФ для экспортных нефтепродуктов и для нефтепродуктов производимых для внутреннего рынка не является рыночными механизмом регулирования рынка. По существу, речь идёт об установлении Правительством РФ искусственных величин, не являющихся рыночным инструментом ценового регулирования, с неопределённым порядком их установления (периодичность, факторы, влияющие на указанные показатели), что полностью противоречит целям проекта, который в свою очередь направлен, в том числе и на развитие рыночного ценообразования на нефть и нефтепродукты». Автоматическая привязка внутренних цен к котировкам зарубежных рынков не позволяет корректировать базисные величины в случае резких спекулятивных изменений на зарубежных рынках, четко не определен механизм выбора базисных индексов в зависимости от направлений поставок компаний (Сев. Европа, Юж. Европа, Азия), не учитывается необходимость входа российских компаний на новые рынки (н-р, Азия) с конкурентными ценами, что может привести к необоснованному занижению внутренней цены, не принимается во внимание «эффект масштаба», при котором экспортные поставки на высококонкурентные рынки с дисконтом позволяют получить маржу, обеспечивающие более низкие цены для внутренних потребителей (даже при более высокой арифметической разнице в пользу внутренних цен). 5. Оцените затратную сторону предлагаемого регулирования. Оцените предполагаемый положительный эффект в случае принятия проекта акта. Поясните свою позицию. Необходимость постоянного мониторинга ценовой политики на соответствие Закону приведет к росту коммерческих расходов предприятия. 6. Оцените количество субъектов предпринимательской и иной деятельности, на которые будет распространяться действие норм проекта акта. Все ВИНКи (и входящие в их структуру НПЗ, АЗС, нефтехранилища), а также независимые НПЗ, АЗС. 7. Считаете ли вы, что реализация норм проектов актов на практике приведет к усложнению/упрощению деятельности субъектов предпринимательской и иной деятельности? Поясните свою позицию. 7.1. Считаем регистрацию экспортных внебиржевых сделок (п. 2 ст. 6 Проекта ФЗ «О рыночном ценообразовании нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации») излишней, поскольку Правительство Российской Федерации и органы валютного контроля осуществляют валютный контроль экспортных операций участников внешнеэкономической деятельности в соответствии с Федеральным законом от 10.12.2003 г. № 173-Ф3 «О валютном регулировании и валютном контроле», и при необходимости, статистические данные таможенных органов могут применяться для определения ценовых индикаторов экспортных объемов нефтепродуктов и нефти. 7.2. Установленный п. 2 ст. 5 Проекта «Об особенностях оборота нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации» запрет для юридических лиц на совмещение оптовой реализации авиатоплива с НПЗ и реализации авиатоплива авиакомпаниями приведет к созданию искусственного дефицита авиатоплива, к нарушению саморегулирования данного рынка, выраженное дисбалансом спроса и предложения. Следует учитывать, что потребление авиатоплива диктуется в основном объемами авиаперевозок, а также технологическими возможностями нефтепереработки изменять в определенных пределах соотношение между производимым дизельным топливом и авиатопливом. Предлагаемая норма будет способствовать вытеснению с рынка прямых производителей нефтепродуктов, что приведет к спекулятивному росту цен. 8. Считаете ли Вы, что принятие норм проектов актов повлечет за собой существенные материальные или временные издержки субъектов предпринимательской и иной деятельности? Укажите такие нормы. Оцените такие издержки. Следствием принятия законопроектов станет снижение инвестиционной привлекательности сферы нефтепереработки и нефтепродуктообеспечения, повышение барьеров для входа на рынок, создание предпосылок для судебных процессов. 8.1. Какие дополнительные издержки для субъектов предпринимательской и иной деятельности могут быть сопряжены с реализацией норм проектов актов? Оцените такие издержки. Для субъектов предпринимательской деятельности устанавливаются обременительные и избыточные обязанности и ограничения по ведению учета, в отсутствие управленческой необходимости его осуществления по видам деятельности в разрезе нефтепродуктов. Расходы компаний на осуществление такого учета будут обременительными и в условиях искусственного (нормативного) распределения косвенных расходов по видам деятельности в разрезе нефтепродуктов, нерепрезентативными, независимо от факта их закрепления в соответствующем Постановлении Правительства. Действующие Стандарты бухгалтерского учета не устанавливают порядка признания доходов/расходов по отдельным видам производимой/реализуемой продукции. Кроме того, в текущих производственнотехнологических условиях, возможность ведения раздельного учета доходов/расходов по видам нефтепродуктов практически отсутствует. 9. Считаете ли вы, что существуют иные методы решения проблем, на решение которых нацелено предлагаемое регулирование? Поясните свою позицию. Необходимо сделать более привлекательным для небольших игроков рынок нефтепродуктов (например, путем снятия ограничений при торговле сопутствующими товарами на АЗС), стимулировать развитие франчайзинговой деятельности и аналогичных форм. Необходимо повышение ликвидности биржевой торговли, снижение административных барьеров для бирж и их участников. Признание биржевых цен внутреннего рынка однозначным маркером рыночности цен на нефтепродукты. Необходимо развивать систему мониторинга рынка нефти и нефтепродуктов в рамках реализации Федерального закона от 03.12.2011 г. № 382-ФЗ «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса» и совершенствования законодательства о товарных биржах. 10. Какой переходный период необходим, по Вашему мнению, для вступления в силу предлагаемого регулирования? Законопроектами не предусмотрен переходный период, являющийся объективной необходимостью, в течение которого хозяйствующие субъекты могли бы адаптировать сложившуюся схему взаимоотношений и производственных процессов к механизмам и процедурам, предусмотренным Законопроектами, в том числе, провести необходимые корпоративные процедуры и т.п. Заявленный срок о введении в действие законов сделает невозможным соблюдение их требований. В случае принятия законопроектов, необходим переходный период в несколько лет для вступления их в силу, а переходный период для вступления в силу положений ст. 5, 8 ПФЗ «Об особенностях оборота нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации» должен быть не менее пяти лет. 11. Иные предложения и замечания по Проектам актов. ПФЗ «О рыночном ценообразовании нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации»: 11.1. Предусмотренное ст. 8 создание Биржевого совета в отсутствии конкретизации направлений деятельности, сферы и объемов влияния на работу биржи, позволяет рассматривать данную структуру в качестве очередной регулирующей надстройки, расширяющей функции государства в сфере ценообразования на рынке нефтепродуктов. Включение 1 норм о создании Биржевого совета представляется нецелесообразным также ввиду существования регулирующего данную сферу законодательства, а именно – Закона РФ от 20.02.1992 г. № 2383-1 «О товарных биржах и биржевой торговле», Федерального закона от 21.11.2011 г. № 325-ФЗ «Об организованных торгах». Таким образом, Проект содержит значительное количество слабо детерминированных понятий, что в подавляющем большинстве случаев не позволит реализовать его нормы. Принятие рассматриваемого закона в значительной степени нарушающего права и законные интересы хозяйствующих субъектов несет риск возникновения необоснованных претензий со стороны государственных контролирующих органов и нивелирует возможности судебной защиты нарушенных прав. 11.2. В Проекте низкое качество юридической техники выражается, в частности, в использовании понятий, отсутствующих в действующем законодательстве РФ («величина налогов и сборов»), либо отсутствие определений используемых понятий («мировые рынки нефтяного сырья», «метод обратного счета», «маркерный нефтепродукт», «маркерная нефть»). Непонятен термин «сопоставимые зарубежные рынки», поскольку не определены критерии сопоставимости. В числе негативных последствий принятия законопроектов следует отметить следующие: Реализация законопроектов приведет к разрушению существующих хозяйственных связей и налаженной системы поставок и продаж. Могут начаться перебои со снабжением нефтью и нефтепродуктами, что может оказать существенный негативный эффект как на бизнес, так и на отдельные регионы с точки зрения дефицита нефтепродуктов. Законопроекты создают предпосылки для роста коррупции. Неизбежная «торговля доступом к трубопроводным мощностям» лицами, приобретающими нефть на бирже, увеличение контролирующих органов и цепочки посредников противоречит заявленным в законопроекте целям. Создаются предпосылки для снижения качества продукции и, как следствие, ущемления интересов российского потребителя. В связи с запретом на совмещение оптовой и розничной торговли нефтепродуктами, нефтегазовые компании теряют контроль за качеством продукции, производимой на НПЗ, но в дальнейшем реализуемой на рынке розничной торговли лицом, не входящим в эту компанию. Законопроекты в представленном виде способны вызвать дестабилизацию инфраструктуры отрасли и лишить отрасль перспективы развития, создают угрозу для реализации важнейших долгосрочных государственных проектов.
