на примере приморского региона «Сахалинская область
advertisement
На правах рукописи Кузнецова Светлана Георгиевна ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ В ПРИМОРСКИХ ТЕРРИТОРИЯХ (на примере приморского региона «Сахалинская область») АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук по специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (экономика природопользования) Москва 2013 Работа выполнена на кафедре землепользования и кадастров ФГБОУ ВПО «Государственный университет по землеустройству» Научный руководитель: Алла Андреевна Мурашева доктор экономических наук, профессор кафедры землепользования и кадастров Государственного университета по землеустройству Официальные оппоненты: Лойко Петр Федорович доктор экономических наук, член-корр. РАСХН, профессор Учебно-научного центра "Земля" Российской академии государственной службы Александр Леонидович Журавель кандидат экономических наук, директор Некоммерческого партнерства "Кадастровые инженеры Дальнего Востока" Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Кубанский государственный технологический университет" (ФГБОУ ВПО КубГТУ) Защита диссертации состоится «20.июня» 2013г. в 11.00 часов на заседании диссертационного совета Д.220.025.02 при Государственном университете по землеустройству по адресу: 105064, Москва, ул. Казакова, 15, ГУЗ, конференц-зал. Отзывы на автореферат просим присылать по адресу: 105064, г. Москва, ул. Казакова, 15, ФГБОУ ВПО «Государственный университет по землеустройству», диссертационный совет. С диссертацией можно ознакомиться в научном зале библиотеки ФГБОУ ВПО «Государственный университет по землеустройству» Автореферат диссертации разослан и размещен на сайте ФГБОУ ВПО ГУЗ www.guz.ru и на официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации http://vak.ed.gov.ru «15» мая 2013 г. Ведущая организация: Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук, доцент 2 М.М. Демидова ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Управление природопользованием это есть система взаимосвязей между обществом и природной средой. В силу того, что процесс управления природопользованием непосредственно объединяет особенности развития двух разнокачественных по характеру процессов (развитие природы как объективной реальности и развитие общества), то и достижение цели предполагает учет этих особенностей, учет разнообразных факторов, оказывающих влияние на процесс взаимосвязи в сложной системе «общество – природная среда». Приморские территории это территории контакта суши и моря, где возникают наиболее сильные противоречия между экономическим и социальным развитием, где особенно остро ощущается необходимость учёта особенностей, характерных только для этой территории, в системе управления природопользованием. Основными способами, средствами достижения цели эффективного и рационального природопользования в приморских территориях являются: экономико-правовой, организационный, информационный и технический (технологический) механизмы. В научных трудах отечественных и зарубежных учёных рассматриваются вопросы управления природопользованием на разных административнотерриториальных уровнях. Теоретическим и методическим аспектам посвящены работы В.С. Анфилатова, А.А. Емельянова, В.П. Зенковича, П.Я. Бакланова, А.А. Варламова, С. Витте, С.Н. Волкова, Г.Г. Гогоберидзе, С.А. Гальченко, В.Г. Давидовича, И.В.Дегтярева, А.М.Емельянова, Е.С. Карнаухова, Н.В. Коргова, Г.Л. Коффа, А.А. Кукушкина, П.Ф. Лойко, К.В. Мальцева, П.А. Минакера, А.А. Мурашевой, Р.Т. Нагаева, В.Н. Незамайкина, Л.А. Новаковского, С.И. Носова, П.Н. Першина, Н.Л. Плинка, Ю.М. Рогатнёва, Г.С. Хачатурова, В.Н. Хлыстуна, Ю.А. Цыпкина и других. Развитию вопросов управления природопользованием применительно к приморским регионам посвящены научные работы учёных исследователей П.Я. Бакланова, Г.Г. Гогоберидзе, В.П. Зенковича, Г.Л. Коффа, П.А. Минакера, А.В. Мошкова, А.А. Мурашевой, Н.Л. Плинка и других, однако исследования по решению вопросов природопользования на сопряжённых территориях 3 «суша-море» остаются проблемными. Требуют более детального научного изучения и разработки проблемы природопользования в приморских территориях, правовые вопросы природопользования, проблемы землеустройства, мониторинга и кадастров, оценки природных ресурсов, информационного обеспечения органов управления актуальной и достоверной информацией о природопользовании в приморской территории. Всё вышеизложенное и определяет актуальность исследования. Целью исследования является совершенствование теоретических и методических положений экономического механизма управления природопользованием в приморском регионе «Сахалинская область». Для достижения этой цели в работе были поставлены и решены следующие задачи: 1) уточнить теоретические и методические положения управления природопользованием в приморских территориях приморского региона; 2) разработать методические положения формирования прибрежной зоны, приморской территории и объекта хозяйствования на примере Сахалинской области; 3) уточнить методику формирования эффективных платежей за природопользование в прибрежной зоне и приморской территории; 4) разработать методические положения формирования информационной системы природопользования в прибрежной зоне с целью актуализации информационного взаимодействия с Государственным кадастром недвижимости и другими кадастрами и реестрами; 5) определить эффективность управления природопользованием в приморском регионе Сахалинская область; 6) рассчитать эффективность природопользования хозяйствующего субъекта в прибрежной зоне и приморской территории Сахалинской области. Объектом диссертационного исследования является система природопользования в приморском регионе «Сахалинская область». Предметом диссертационного исследования является процесс формирования эффективного экономического механизма управления 4 природопользованием в приморском регионе «Сахалинская область». Исходные материалы, теоретическая и информационная база исследования. В процессе исследования использованы Законы Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства России, нормативные акты Правительства и Губернаторов субъектов Дальневосточного округа, городских округов и муниципальных районов Сахалинской области, нормативные документы Росреестра, отчётная экономическая и статистическая информация, нормативносправочные материалы, специальная научная литература, научные публикации, научно-исследовательские отчёты. Методология и методика исследования. Теоретической и методологической основами исследования являются методология системных исследований, законодательные акты Российской Федерации и другие официальные документы, труды отечественных и зарубежных учёных, информационное обеспечение, а также электронные ресурсы по теме исследования. В диссертационной работе использованы различные методы сбора, обработки, анализа конструктивный, и оценки научной монографический, информации, это расчётно- абстрактно-логический и экспериментальный методы исследования, моделирование, сравнительный и системный подход. При обработке и оформлении использованы современные программные продукты MapInfo Professional 10.0. Научная новизна работы заключается в следующем: 1) уточнены существующие и дополнительно сформулированы теоретические и методические положения экономического механизма управления природопользованием в приморской территории и прибрежной зоне; 2) уточнены существующие и дополнительно сформулированы правовые положения в системе управления природопользованием в приморских территориях и прибрежных зонах; 3) разработаны методические положения формирования прибрежной зоны и объекта в ней хозяйствования; 4) уточнены методические положения формирования платежей за 5 природопользование хозяйствующих субъектов в приморской территории и прибрежной зоне (на примере объектов, расположенных в приморских муниципальных образований «Городской округ Охинский» и «Городской округ Ногликский» Сахалинской области); 5) разработаны информационной методические системы положения природопользования в формирования прибрежной зоне Сахалинской области; 6) рассчитана экономическая эффективность землеустроительных и кадастровых действий в прибрежной зоне на примере приморских муниципальных образований «Городской округ Охинский» и «Городской округ Ногликский» Сахалинской области. На защиту выносятся следующие основные положения диссертации: 1) уточненные экономического теоретические механизма и методические управления положения природопользованием в приморских территориях и прибрежных зонах; 2) методические положения формирования приморской территории и прибрежной зоны в приморском регионе «Сахалинская область»; 3) методические положения определения платежей за природопользование в прибрежной зоне; 4) методика определения эффективности природопользования в приморской территории и прибрежной зоне Сахалинской области; 5) методические положения формирования информационной системы управления природопользованием в прибрежной зоне Сахалинской области; 6) экономическая эффективность землеустроительных и кадастровых действий управления природными ресурсами в приморских муниципальных образованиях Сахалинской области. Практическая значимость работы состоит в том, что полученные автором и внедрённые в практику результаты исследования, а также сформулированные выводы и предложения по формированию территорий ответственности приморских муниципальных образований, определению прибрежных зон позволят повысить эффективность управления природопользованием в регионе в целом. Предложения по формированию прибрежной зоны и объектов недвижимости в ней, созданию актуальной, 6 достоверной и систематизированной информации о природопользовании в прибрежной зоне позволяет выработать эффективные инструменты, направленные на совершенствование управления природопользованием, рационального использования природных ресурсов в регионе. Предлагаемая методика определения платежей за природопользование позволит увеличить поступления средств в бюджеты всех уровней, и в первую очередь, бюджеты приморских муниципальных образований. Это, в свою очередь, обеспечит развитие муниципальных образований и прилегающих к ним привлекательность, территорий, определённость и повысит инвестиционную прозрачность в управлении природопользованием. Результаты исследования имеют большое значение для органов исполнительной власти всех уровней, органов Росреестра, производственных, научных и учебных организаций в сфере природопользования. Апробация результатов исследования была осуществлена на примере приморской территории Сахалинской области. Основные положения настоящей работы докладывались на научно-производственных конференциях и семинарах. Структура, объём и содержание работы. По теме диссертации опубликовано 8 работ общим объёмом 3,85 печатных листа. Диссертационная работа состоит из введения, трёх глав, выводов и предложений, библиографического списка использованной литературы и приложений. Основной текст изложен на 162 листах машинописного текста, включает 42 таблицы и 38 рисунков, 4 приложения. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Современное состояние и перспективы развития территорий, включая субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, во многом зависят от организации природопользования и охраны окружающей среды. Особенности контактных территорий (суши и моря) накладывают свои особенности и на природопользование. Морская территория является источником добычи природных морских богатств (рыба и морепродукты, полезные ископаемые, минеральные ресурсы и др.), сухопутная часть 7 использует особенности этой территории. Богатые природные ресурсы приморских территорий являются основой возникновения серьезных конфликтов между природопользователями, претендующими на одни и те же участки побережья и прилегающих акваторий. Освоение приморских территорий и их развитие должно с одной стороны соответствовать потребностям государства, включая вопросы его безопасности, оправдывать затраты инвесторов и не разрушать природную среду. Многочисленные работы различных исследователей, учёных доказывают, что в современных условиях активизации процесса использования природных ресурсов в приморских территориях возникает острая необходимость в актуализации сведений об объектах природопользования, учёта в государственном кадастре недвижимости объектов природопользования в контактной зоне, проведение оценочных мероприятий и другое. Территория Дальневосточного округа имеет одну из самых протяжённых береговых зон в Российской Федерации. Значение побережья Дальневосточного округа огромно и продолжает возрастать, это отмечается в Морской доктрине РФ. Противоречия, продолжают нарастать и в связи с интенсивным экономическим и военным развитием соседних государств Азиатско-Тихоокеанского региона. В работе выполнен анализ природопользования в приморском регионе «Сахалинская область». природопользовании, Возрастающее загрязнения браконьерство, нарушения в акватории, неэффективное природопользование на уровне региона, формируется, прежде всего, на уровне приморских районов, поселков и городов, в состав территорий которых входят прибрежные зоны (акватории). В силу действующего законодательства в Российской Федерации местные органы власти не имеют юрисдикции над участками прилегающих к суше морских акваторий, что является одной из основных причин современного состояния природопользования в приморских территориях. Для решения этих проблем, автор доказывает необходимость формирования единого понятийного аппарата для природопользования в приморских территориях в многочисленных законодательных актах 8 Российской Федерации, например определения таких понятий как: «приморская территория», «прибрежная территория», «прибрежная зона», «береговая зона», «земельный участок в прибрежной зоне», «морской кадастровый район», «морской кадастровый квартал», «морское угодье» и другие. Необходимость в этом возникает из-за расхождений в определениях данных понятий существенное в действующем влияние природопользования на законодательстве, результаты что формирования оказывает объекта в приморской территории и на эффективность управления природопользованием. В диссертационной работе объектом исследований была выбрана система природопользования Сахалинской области. Экономика региона специализируется на использовании природных ресурсов Охотского моря, Тихого океана (добыча минеральных ресурсов и морепродуктов, лов и переработка рыбы, морской транспорт, судостроительные и судоремонтные предприятия и др.), береговая инфраструктура (центры связи, сервисные услуги, логистические системы, мониторинговые службы и др.). Все эти виды деятельности относятся к межотраслевым комплексам, обеспечивающим сопряжение морских и сухопутных видов деятельности. Интенсивное развитие деятельности в контактной зоне приводит к повышению показателей воздействия на окружающую природную среду, в таблице 1 приведена динамика воздействия и динамика восстановления. Таблица 1 Динамика воздействия на окружающую среду и использование важнейших природных ресурсов в Сахалинской области Забор воды из водных источников, млн.куб.м Сброс загрязненных производственных и коммунальных сточных вод в водоемы, млн.куб.м. Выбросы загрязняющих веществ в атмосферу от стационарных источников, тыс.тонн Нарушено земель в результате хозяйственной деятельности, гектаров Лесная площадь, пройденная пожарами, тыс.гектаров Рекультивировано земель, гектаров Лесовосстановление, тыс.гектаров 9 2006 529,03 2007 545,4 2008 555,9 2009 533,9 2010 534,3 2011 540,1 233,9 230,9 236,5 220,5 221,1 225,0 158,2 154,5 148,8 153,4 158,1 160,2 1284 1776 1607 1267 2843 2900 134 64,5 88,5 100,6 176,7 150 1595 123,6 2061 125 1909 125,5 1510 101,1 2694 86,4 3000 100 Из таблицы наглядно видно, что динамика воздействия на окружающую среду значительно опережает динамику восстановления, а следовательно оказывает значительное влияние на экологическую обстановку Сахалинской области, которая формируется под воздействием сочетания природных и антропогенных факторов и становится всё более напряжённой. Так, например, в поверхностные водные объекты ежегодно сбрасывается более 230 млн.м³ сточных вод, масса загрязненных веществ составляет более 20 тыс.тонн, самой загрязненной рекой о. Сахалин является р. Охинка (и одной из самых загрязненных рек в РФ) и в тоже время является одной из основных рыбных ресурсов малых народностей севера о. Сахалин. За последние годы наметилась тенденция ухудшения качественного состояния земельных угодий. В области в течение многих лет остается нерешенным вопрос по утилизации отходов. Индустрия переработки отходов развита слабо, основным методом их уничтожения является размещение или сжигание на полигонах ТБО. Динамика образующихся отходов в Сахалинской области за последние 5 лет составила в 2010 году – 36586,4 тыс. тонн, а 2011 году – 33742368,8 тыс. тонн. Обстановка продолжает ухудшаться. В регионе предпринята попытка по наведению порядка в области природопользования посредством постановки на учёт природопользователей как объекта и источника негативного воздействия на окружающую среду, государственный экологический контроль которого осуществляется органами управления природопользованием Сахалинской области. По данным Доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Сахалинской области в 2011 году» количество поставленных на учёт природопользователей ежегодно возрастает. По данным Ростехнадзора поступление сумм в 2011 г. за негативное воздействие в бюджеты всех уровней составило – 105039,501 тыс. руб. (100%), в том числе в федеральный бюджет – 21007,897 тыс. руб. (20%), в областной бюджет – 42015,802 тыс. руб. (40%) при прогнозе на 2011 г. – 38800,0 тыс.руб., бюджеты муниципальных образований Сахалинской области – 42015,802 тыс. руб. (40%) при прогнозе на 2011 г. – 38800,0 тыс. рублей (рис.1). 10 Рисунок 1 – Поступления сумм платы за негативное воздействие на окружающую среду в 2009 – 2011 г.г. (тыс. руб.) Однако, отчисления на охрану окружающей среды в среднем по Сахалинской области составляют 0,04%, по Северному кластеру (Охинский и Ногликский МО) отчисления составляют – 0,001%, которые не покрывают требуемых расходов на устранение и предотвращение загрязнения окружающей среды. В диссертационной работе доказано, что внедрение разработанных методик при формировании экономического механизма природопользования в приморской территории Сахалинской области должна сопровождаться рядом практических действий, которые включают: - инвентаризацию природопользователей, в том числе и коренных (малых народностей); - анализ экономических и социальных последствий хозяйственной деятельности в приморской территории и прибрежной зоне; - исследования, связанные с загрязнением приморской территории и прибрежной зоны в результате хозяйственной деятельности; - разграничение прибрежной зоны и приморской территории и закрепление прав на них по уровням ответственности; - выполнение актуализации кадастровой стоимости природных ресурсов и расчёт платежей за их использование в прибрежной зоне; - формирование информационной базы данных природопользования в прибрежной зоне. Каждый вид хозяйственного антропогенного воздействия является индивидуальным объектом, включающим в себя весь комплекс природных 11 ресурсов прибрежной зоны (биоресурсы, водные ресурсы, недра, земельные ресурсы). Экономическая модель прибрежного хозяйствования включает в себя отрасли, связанные со спецификой использования природных ресурсов береговой зоны и акватории и при разработке модели управления природопользованием необходимо учитывать административно-управленческий уровень решаемых задач, от которых зависит то пространство, в пределах которого возможно их решение конкретным субъектом с учётом специфики природных ресурсов контактной зоны. В зависимости от принципов территориального деления приморского региона модель управления территориями подразделяется на три типа: трёхуровневый, к природопользованием которому в относится Российской и система Федерации, управления двухуровневый и одноуровневый типы управления. Проведенный анализ управления природопользованием в приморских территориях Российской Федерации позволил автору провести дальнейшее установление и организацию зон приморской территории и прилегающей к ней прибрежной зоны с учётом специфики типа модели управления. Область территориального охвата управления в приморском регионе определяется исходя из нужд управления с учётом дна и островных участков суши в морской зоне и территории в пределах административнотерриториальных образований. Из анализа принятых документов на уровне Сахалинской области были сделаны предложения пространственной организации приморской территории для о. Сахалин и формирования объекта управления в его прибрежной зоне. В 2008 году Приказом Управления Роснедвижимости по Сахалинской области от 29.02.2008 г. № П/36 были внесены изменения в предыдущий приказ в части добавления 2-х кадастровых районов: «Сахалинский морской» и «Курильский морской», включающие 12-мильную зону вокруг о. Сахалин и Курильских островов. В работе предлагается выполнить разграничение морского кадастрового района с учётом принадлежности к муниципальным образованиям прилежащих акваторий, на морские кадастровые блоки и 12 кварталы. «Прибрежная зона» формируется из морского кадастрового блока в морском кадастровом районе для муниципального образования, административные границы которого выходят к морскому побережью. Границы прибрежной зоны, входящей в приморскую территорию муниципального образования могут быть описаны и закреплены за соответствующими субъектами права, обеспечивающими соблюдение ответственности за их использование. «Морской кадастровый блок» разбивают на «морские кадастровые кварталы» по функциональному назначению прибрежного природопользования по ОКВЭД, принятом на уровне Сахалинской области: с рыбохозяйственными целями, для рекреации, добычи нефти и газа, морские порты, для транспортных и военных целей, под искусственные острова и сооружения и другое в кадастровых границах муниципального образования. Далее в границах «морского кадастрового квартала» устанавливаются зоны с особыми условиями использования. Таким образом, «морской кадастровый блок» в границах муниципального образования включает: 1) зону внутренних вод; 2) зону территориальных вод. «Прибрежная зона» включает: 1) прилежащую акваторию внутренних вод 2 мили (3,9 км) (морской кадастровый квартал); 2) береговую полосу общего пользования (20 м); 3) прибрежную защитную полосу моря (30-50 м); 4) водоохранную зону моря (500 м). Территория муниципального образования состоит из: 1) территории муниципального образования в административных границах «приморская территория»); 2) «прибрежной зоны». Такое представление «приморской территории» и «прибрежной зоны» в границах муниципального образования, административные границы которого выходят к береговой линии, даст возможность определить перечень прямых природопользователей, субъектов хозяйствования, природоохранная или любая другая деятельность которых, непосредственно связана с интересами развития контактных зон («суша-море»). С другой стороны, 13 позволит обеспечить рациональное и эффективное природопользование в целом. Предложенная схема разграничения позволит закрепить правовое пространство за муниципальными образованиями в «Сахалинском морском кадастровом районе» и полноценно выполнять формирование границ объектов природопользования в этом районе для хозяйствующих субъектов с различными уровнями ответственности и видов хозяйственной деятельности, а следовательно, полноценно осуществлять контроль и обеспечить заинтересованность природопользователей в охране окружающей среды. Предложенная схема пространственной организации административнотерриториального устройства, соответствует интересам федеральных и региональных органов власти, интересам муниципалитетов и населения, а законодательное закрепление приоритета биоресурсов, водных и земельных ресурсов позволит сформировать систему управления природопользованием на основе обеспечения соблюдения права собственности и экономической самостоятельности природопользователей. Такая схема также позволит обеспечить инвестиционную привлекательность этих территорий, прозрачность и однозначность определения границ объектов для всех уровней ответственности, а также справедливость в начислениях платежей за природные ресурсы, исходя из того, что к собственным доходам местных бюджетов относятся местные налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными законами, другие собственные доходы местных бюджетов (в частности, доходы от сдачи в аренду муниципальных земель, платежи за пользование недрами и природными ресурсами, штрафы и т.п.), следовательно, эффективность местного самоуправления во многом зависит от решения проблем муниципальной собственности, среди которых эффективность управления природными ресурсами. Автором предлагается платежи по видам пользования в экономической модели развития хозяйствующего комплекса на участках прибрежной экономические зоны, учитывающей результаты экологические, управления социальные и природопользованием рассчитывать исходя из актуализированной кадастровой стоимости природного ресурса в зоне хозяйственной деятельности субъекта. То есть, 14 кадастровая стоимость природного ресурса в прибрежной зоне должна включать коэффициенты, учитывающие кадастровую стоимость природного ресурса: Кс = УПКСПР х V, (1) где Кс – кадастровая стоимость природного ресурса ПР; УПКСПР – удельный показатель кадастровой стоимости природного ресурса в прибрежной зоне; V – объём (в м3) размещения природного ресурса в зоне хозяйственной деятельности, V = Sхh; h – высота природного объекта в м; S – площадь, занимаемая природным объектом (м2). В работе предложена формула расчета удельного показателя условной усредненной кадастровой стоимости природного ресурса в регионе: КСр = К1 х Сн/п + К2 х Слес +К3 х Сп + К4 х Сбр + К5 х Свод + К6 х Сн (2) где: КСр - удельный показатель условной усредненной кадастровой стоимости природного ресурса в субъекте Российской Федерации; Сн/п - удельный показатель условной усредненной кадастровой стоимости земель населенных пунктов группы 13 в субъекте Российской Федерации; Сп - удельный показатель условной усредненной кадастровой стоимости земель промышленности группы 4 в субъекте Российской Федерации; Слес - удельный показатель условной усредненной кадастровой стоимости земель лесного фонда в субъекте Российской Федерации; Сбр - удельный показатель условной усредненной кадастровой стоимости биоресурсов в субъекте Российской Федерации; Свод - удельный показатель условной усредненной кадастровой стоимости водных ресурсов в субъекте Российской Федерации; Снудельный показатель условной усредненной кадастровой стоимости недр в субъекте Российской Федерации; К1, К2, К3,К4,К5, К6 – процентные доли соответственно земель населенных пунктов, лесного фонда и промышленности, биоресурсов, водных ресурсов, недр; сумма К1 и К2 составляет единицу. Таким образом, например, арендная плата природного ресурса в прибрежной зоне устанавливается в зависимости от величины кадастровой стоимости природного ресурса для соответствующего вида использования по формуле: А = Кср x Кд x Кз х Кинф, (3) где: А – размер годовой арендной платы за использование природного ресурса, руб.; Кср - удельный показатель условной усредненной кадастровой стоимости природного ресурса в субъекте Российской Федерации; Кд - коэффициент дифференциации по видам деятельности арендатора внутри одного вида функционального использования объекта природопользования в соответствии с принятой при проведении государственной кадастровой оценки классификацией; Кз - коэффициент, зависящий от зоны в которой расположен объект природопользования; Кинф. - уровень инфляции, определяемый в соответствии с законодательством Российской Федерации о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Экономическая эффективность системы управления природопользованием создается за счет взаимной организации системы природопользования и территории региона, создания оптимальных пропорций в структуре природных ресурсов и природопользования. Учитывая, что запасы нефти Сахалинской области исчисляются миллиардами тонн, а газа – триллионами кубических метров, в ближайшие 15–20 лет область будет зоной повышенного внимания как отечественного, так и 15 зарубежного бизнеса. Развитие муниципальных образований на период до 2020 года будет обеспечиваться по направлениям, представленным в 4-х кластерах (табл.2). Таблица 2 Развитие муниципальных образований на период до 2020 года Экономические Муниципальные Профили основных направлений Северный кластер Ногликский, Охинский Промышленно-сырьевой, инновационнотехнологический, туристско-рекреационный Центральный АлександровскПромышленно-сырьевой, кластер Сахалинский, Тымовский, инфраструктурный, агропромышленный, Смирныховский, туристско-рекреационный, инновационноПоронайский, Вахрушев, технологический Макаровский, Углегорский, Томаринский Южный кластер Холмский, ЮжноПромышленно-сырьевой, Сахалинск, Невельский, инфраструктурный, агропромышленный, Долинский, мегаполис, инновационно-технологический, Корсаковский, Анивский туристско-рекреационный Курильский Северо-Курильский Промышленно-сырьевой, инновационнокластер Южно-Курильский технологический, туристскоКурильский рекреационный Из таблицы видно, что определяющим профилем основного направления экономического развития во всех кластерах является промышленно-сырьевой профиль, направленный, прежде всего, на добычу минерально-сырьевых и угольных ресурсов, а также рыбопромысловый. Основными промышленными муниципальными образованиями в Сахалинской области являются «Городской округ Ногликский» и «Городской округ Охинский», Северный кластер, где ведется почти вся нефте- и газодобыча. Однако, на основании проведенного в работе анализа значений ставок земельного налога, действующего на территории «Городского округа Охинский», выявлено что наиболее низкая кадастровая стоимость на земли в прибрежной зоне (0,16 руб./м2). Наибольшая площадь нарушенных земель также относится к этому району (3,684 тыс. га из 10,1 тыс. га по Сахалинской области), информация о состоянии природопользования в прибрежной зоне не является достоверной, о чём наглядно свидетельствуют данные публичной кадастровой карты и материалов космической съёмки на эти территории (рис.2). Из полученных материалов видно, что не все объекты, расположенные в 16 прибрежной зоне поставлены на кадастровый учёт. Рисунок 2 – Фрагмент публичной кадастровой карты и космического снимка на объект НГК в прибрежной зоне Сахалинской области В таблице 3 представлены сравнительные данные по арендной плате за земли в прибрежной зоне МО «Городской округ Охинский». Установленные в Сахалинской области арендные платежи за земли в прибрежной зоне, сведения о которых имеются в ГКН, составляют - 12084,2 руб. с общей площади 714,8га. В результате проведения оценочных работ в диссертационной работе была получена актуализированная кадастровая стоимость земель в МО «Городской округ Ногликский» (рис.3). Рисунок 3 - Результаты актуализации действующей кадастровой стоимости земель по оценочным участкам в МО «Городской округ Ногликский» Из анализа диаграммы (рис.3), можно констатировать, что расчетная кадастровая стоимость на большей части территории МО «Городской округ Ногликский» выше действующей. 17 18 В работе автором подсчитаны резервы поступлений земельных платежей (PJ) в МО «Городской округ Охинский» и «Городской округ Ногликский» для прибрежной зоны по формуле: PJ = ∆Зnj*Рj (4) где: PJ – резерв поступления земельных платежей за 1 га в прибрежной зоне; ∆Зпj – разница между расчетными (прогнозными) и фактическими поступлениями земельных платежей в прибрежной зоне, руб./га; Рj – площадь участка в прибрежной зоне, га. В таблице 4 представлен анализ эффективности использования земель в прибрежной зоне Северного кластера о. Сахалин. Таблица 4 Анализ эффективности использования земель прибрежной зоны в Северном кластере Наименование субъекта МО «ГО Охинский» МО «ГО Ногликский» Итого по прибрежной зоне Северного кластера Фактическое значение арендных платежей за использование прибрежной зоны, руб./га (Пф) 12084,2 4613,2 16697,4 Расчётное значение арендных платежей за использование прибрежной зоны, руб./га (Пр) 195732,0 73159,6 268891,6 Коэффициен т эффективнос ти земельнокадастровых действий, (Эзкj) 0,06 0,06 0,12 Резервы поступления арендных платежей за использование прибрежной зоны, руб. (PJ) 2448000,0 3935940,0 6383940,0 Таким образом, местные органы власти Северного кластера теряют минимум – 6383940,0 руб. Используя предлагаемую методику на практике, органы местного самоуправления имеют возможность повысить доходность бюджета. Автором в работе выполнена оценка ущерба биоресурсам для реализации природоохранных мероприятий на площади природопользования 15000 га в прибрежной зоне Северного кластера за 1 год (в ценах 2013г., с коэффициентом индексации за негативное воздействие): Упр = 35,12 тыс.руб.*15000*6,4*2,2 = 7416917,63 тыс.руб. Из полученного результата, можно констатировать, что: 1) увеличение поступлений от платежей за природопользование в прибрежной зоне не компенсируют всех необходимых затрат на проведение природоохранных мероприятий накопившихся уже за годы освоения и эксплуатации природных ресурсов; 2) местные органы власти теряют возможность напрямую регулировать доходы бюджета в части, формирующейся за счет средств от платежей за землю в прибрежной зоне; 3) уменьшение техногенной нагрузки на окружающую среду требует пересмотра всей системы управления природопользованием в прибрежной зоне; 4) требуется установление такого режима природопользования, при котором уменьшается степень потребления природных ресурсов и утрата их природных функций; 5) необходимо проведение работ по территориально-пространственному устройству (разработка проектов территориального землеустройства и внедрение их); 6) проведение оценочных мероприятий природных ресурсов в прибрежной зоне и начисление справедливых платежей. Автором в диссертационной работе были выполнены расчёты на проведение земельно-кадастровых работ в прибрежной зоне с использованием современной техники и технологий на участки, сведения о которых имеются в ГКН как ранее учтённые в МО «Городской округ Охинский», стоимость таких работ в среднем может составить 5366845,4 рублей. В таблице 5 приведены основные экономические показатели эффективности выполнения земельнокадастровых работ на примере прибрежной зоны МО «Городской округ Охинский». Таблица 5 Экономическая эффективность инвестиций на земельно-кадастровые работы в прибрежной зоне МО «Городской округ Охинский» (в ценах 2012 года) Площад ь, га Стоимость работ, руб. 714,8 5366845,4 Анализ Инвестиции Чистый Срок Индекс Индекс , руб. дисконтированный окупаемост рентабельн доходности, доход, ЧДД, руб. и, лет ости ИД 1879027,2 экономических 161779,0 показателей 2,86 1,54 показывает, что 2,03 проект эффективен т.к. чистый дисконтированный доход (табл.5), являющийся основным критерием эффективности инвестиционных проектов, положителен, выполнение земельно-кадастровых работ в прибрежной зоне реализует основную задачу – упорядочение использования природных ресурсов, снижение экологической нагрузки на ранимую контактную зону, улучшение социально-экономической и экологической ситуации района. Добиться положительных результатов можно только при условии формирования эффективного экономического механизма управления природопользованием в приморских территориях России, основанного: на ведении мониторинга; государственного кадастра недвижимости; надзора и 20 контроля за использованием природных ресурсов; государственных кадастров природных ресурсов, геоинформационной системы прибрежной зоны. Анализ современного состояния доказывает, что имеющаяся информация по объектам природопользования находится у различных правообладателей, крупных монопольных структур, разрознена и чаще всего не совместима. Автором предлагается объединение всех заинтересованных пользователей в актуальной и достоверной информации о природных ресурсах, обладающей определённой спецификой прибрежной зоны в единую информационную систему ГИС ПЗ, сформированную с учётом особенностей и закономерностей развития прибрежных зон, а также поставленных целей и задач на основе использования соответствующих инструментов и методов. Это соответствует действующей в настоящее время областной целевой программе «Электронный Сахалин на 2008–2011 годы». Программа разработана с учетом Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002–2010 годы)», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2002 N 65, и определяет стратегические приоритеты развития сферы информационно- коммуникационных технологий в Сахалинской области на 2008–2011 годы. Предлагаемая ГИС ПЗ позволит объединить усилия всех органов государственной власти области, органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов и граждан на территории региона в области управления природопользованием в прибрежной зоне на основе действующего регионального геопортала и автоматизированной системы мониторинга окружающей среды. Предложенный в работе алгоритм формирования ГИС ПЗ в системе экономического механизма управления природопользованием в прибрежной зоне включает следующие блоки: 1) определение субъекта управления природопользованием в прибрежной зоне; 2) определение задачи в системе управления природопользованием в прибрежной зоне; 3) определение инструментов информатизации; 4) анализ инструментов 21 государственного регулирования природопользования; 5) определение основной функции пространственного совершенствование и метода исполнения; распределения учёта и 6) совершенствование прибрежной регистрации прав зоны; на 7) объекты природопользования в прибрежной зоне; 8) совершенствование платежей за природопользование в прибрежной зоне (рис.4). ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ 1. В работе сделаны предложения по устранению несогласованности в нормативно-законодательных документах определений понятий для контактных территорий и применения предложений в системе управления природопользованием в приморских территориях на примере Сахалинской области. ГИС ПЗ Вход Субъекты: выход - Федеральное Собрание РФ; - Президент России; - Правительство России; - администрации субъектов РФ; - органы местного самоуправления Методы: 1) метод обязательных предписаний; 2) метод рекомендаций; 3) метод санкционирования или метод ограничения; 4) метод разрешения или полного делегирования. Основные функции: 1) функция учёта природных ресурсов и ведения государственных кадастров; 2) функция планирования мероприятий по использованию и охране природных объектов; 3) функция распределения и перераспределения природных объектов; 4) функция воспроизводства природных объектов; 5) функция пространственнотерриториального устройства природных ресурсов (взаимодействия общества и природы); 6) функция контроля и надзора за использованием охраной природных объектов; 7) функция о разрешении споров о праве природопользования Инструменты государственного управления природопользованием: 1)правового регулирования; 2) прямого административного принуждения; 3) прямого экономического принуждения; 22 4) косвенного экономического принуждения; 5) экономического стимулирования. Цель и задачи: цель - формирование эффективного экономико-информационного механизма управления природопользованием в прибрежной зоне задачи: - учёт и регистрация прав на объекты природопользования; - обеспечение актуальной и своевременной информацией о состоянии природного объекта; - оценка экологического состояния; - принятие управленческих решений; - разрешение споров; - прогноз. Инструменты: - система непрерывного мониторинга прибрежной зоны: - дистанционное зондирование; - береговые постоянно действующие системы наблюдений; - прибрежные экспедиции; - земельно-кадастровые действия; - оценка и платежи за природопользование; - рекультивация нарушенной природной среды. Инструменты государственного управления природопользованием: - рентабельность; - актуальность, достоверность и своевременность; - своевременные и реальные платежи в бюджеты всех уровней; - социальный и экологический эффект; - прозрачность; - привлечение инвестиций и эффективность их использования Рисунок 4 – Схема информационного обеспечения ГИС ПЗ управления природопользованием в прибрежной зоне 2. Предложенный в работе экономический механизм природопользования включает 5 взаимосвязанных государственных подсистем: 1) формирование и учёт природных ресурсов прибрежной зоны, 2) мониторинг и контроль за использованием природных ресурсов, 3) формирование информационной системы управления природными ресурсами прибрежной зоны, 4) зонирование и территориальное планирование прибрежной зоны, 5) закрепление зон ответственности в прибрежной зоне по административным уровням. Основными целями подсистем являются: упорядочение природопользованием в прибрежной зоне. Основные цели этих программ достигаются за счёт формирования государственных кадастров и мониторингов природных ресурсов и объектов. 3. В работе предложена геоинформационная система, действующая на базе интернет-портала Сахалинской области и государственного мониторинга шельфа, включающая в себя основные базовые тематические блоки: земельные ресурсы; морские ресурсы, природные ресурсы; наблюдательные сети и полигоны; морские сельскохозяйственные угодья; мониторинг окружающей среды; объекты антропогенной нагрузки; источники загрязнения; особо охраняемые территории; территории малочисленных народов и др.. 4. В работе выполнен анализ факторов использования природных ресурсов, построена модель экономического развития приморской территории Сахалинской области на примере о. Сахалин. Территория о. Сахалин была разделена на три кластера, экономические показатели в которых различаются между собой. В первом кластере (Восточное побережье) максимальные экономические результаты: валовой региональный продукт на 1 га составляет 6280,3 рублей, поступление платежей за землю - 42844,9 руб./га. Во втором кластере (Западное побережье) и третьем кластере поступление платежей за землю составляет соответственно 11137,0 и 2832,9 руб./га. Загрязнения 23 окружающей среды и объем природоохранных мероприятий также максимальны в первом кластере, объем которых снижается во втором и третьем кластерах. 5. Автором в работе выполнена оценка ущерба биоресурсам на площади природопользования 15000 га в прибрежной зоне Северного кластера, которая составила 7416917,63 тыс. руб. 6. В работе предложена структура и состав приморской территории муниципальных образований и прибрежной зоны, принцип кадастрового зонирования прибрежной зоны с разграничением и закреплением ответственности за муниципальными образованиями, тяготеющими к береговой полосе моря. 7. Автором в работе доказано, что используя предлагаемую методику на практике, органы местного самоуправления имеют возможность повысить доходность бюджета, на примере Северного кластера резервы поступления платежей за земельные ресурсы составляют примерно - 6383940,0 руб. 8. Проведенный анализ экономических показателей проведения земельнокадастровых работ в прибрежной зоне МО «Городской округ Охинский» на объекты, информация о которых имеется в ГКН, показывает, что проект эффективен т.к. чистый дисконтированный доход, являющийся основным критерием эффективности инвестиционных проектов, положителен. Стоимость работ на участке в 714,8 га составляет 5366845,4 руб., ЧДД – 161779,0 руб., срок окупаемости 2,86 при индексе рентабельности 1,54 и доходности 2,03. Основные положения диссертационной работы опубликованы в следующих работах: статьи в журналах из перечня ВАК и приравненных к ним изданиях: 1. Мурашева А.А., Кузнецова С.Г. Совершенствование теоретических основ обеспечения развития прибрежных зон [текст]/А.А. Мурашева, С.Г. Кузнецова//«Аграрная Россия», научно-производственный журнал - № 06, часть I – М.: 2012, стр.17-20. 2. Лепехин П.А., Кузнецова С.Г. Освоение землепользования в прибрежных зонах [текст]/ П.А. Лепехин, С.Г. Кузнецова //«Аграрная наука», журнал Межгосударственного совета по аграрной науке и информации стран СНГ- № 11 – М.: 2011, стр.2-4. 24 Статьи в других печатных изданиях: 3. Кузнецова, С.Г. Пути выбора оптимальной модели землепользования на территории охранных зон ЛЭП и трубопроводов [Текст]/С.Г. Кузнецова, П.А. Лепехин // Сб. научных трудов «Проблемы землепользования на современном этапе»// М.: ГУЗ, 2011, с.144-150. 4. Кузнецова, С.Г. Проблемы развития государственного земельного контроля [Текст]/ Сб. научных трудов Проблемы управления земельными ресурсами страны на современном этапе//М.: ГУЗ, 2010, ч.114-121. 5. Кузнецова, С.Г. Проблемы усовершенствования единой системы мониторинга окружающей среды [Текст]/ С.Г. Кузнецова//Сб. научных трудов Проблемы землеустройства, землепользования и земельного кадастра//М.: ГУЗ, 2005, с.140-145. 6. Кузнецова, С.Г. Земельные ресурсы и охрана земель [Текст]/ С.Г. Кузнецова// Сб. научных трудов Землеустройство и земельный кадастр// М.: ГУЗ, 2004, с.274-278. 25 Редакционно-издательский отдел ГУЗ Сдано в производство 14.05.2013. Подписано в печать 13.05.2013. Формат 60х 841/16. Объем 1,0 п.л. Бумага офсетная. Тираж 120 экз. Заказ № _____ _______________________________________________________ Отдел оперативной полиграфии ГУЗ 105064, г. Москва, ул. Казакова, 15 26
