Глава 2 Содержание правового статуса главы местной

______________________________________________
Факультет (институт) ______________________________
Специальность _________________________________
Специализация _____________________________
Выпускающая кафедра _____________________________
ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА
(ДИПЛОМНАЯ РАБОТА)
на тему «Правовой статус главы местной администрации
муниципального района на примере Кинешемского муниципального района
(Ивановская область)»
Автор работы:
студент __ курса
___________ формы обучения
Ф.И.О. ____________________
подпись______________
Руководитель работы:
Должность, звание _____________
Ф.И.О. _______________________
подпись _____________
Заведующий выпускающей кафедрой:
Должность, звание _____________
Ф.И.О. _______________________
подпись _____________
__________________ 2013 г.
Оглавление
Введение............................................................................................................................................ 3
Глава 1 Правовое регулирование статуса главы местной администрации
муниципального района в Российской Федерации. .......................................................................... 8
1.1 Правовой статус главы местной администрации муниципального
образования в Российской Федерации: понятие, структурные элементы. ............................... 8
1.2 Становление правового статуса главы местной администрации
муниципального образования в местном самоуправлении в современной России............18
1.3 Особенности правового статуса главы местной администрации
муниципального образования в зарубежных странах. ...................................................................27
1.4 Система нормативных правовых актов, регулирующих статус главы местной
администрации муниципального образования .................................................................................34
Глава 2 Содержание правового статуса главы местной администрации
муниципального района в Российской Федерации: на примере Кинешемского
муниципального района (Ивановская область).................................................................................40
2.1 Компетенция главы местной администрации муниципального района..........40
2.2 Гарантии, предоставляемые главе местной администрации муниципального
района................................................................................................................................................................47
2.3 Ответственность главы местной администрации муниципального района...52
Заключение.....................................................................................................................................65
Библиографический список.....................................................................................................69
Приложения...................................................................................................................................78
2
Введение.
Актуальность работы. На современном этапе развития Российской
Федерации тенденции социально-экономического развития в изменяющихся условиях
обозначили проблему поиска новых подходов и механизмов управления на всех
уровнях федеративного устройства для обеспечения высокой конкурентоспособности
экономики страны, роста качества жизни населения.
Проводимые в Российской Федерации муниципальная и административная
реформы непосредственно затрагивают интересы каждого гражданина. Данные
реформы, проводятся с учетом разграничения полномочий федеральной, региональной
и местной властей при условии повышения эффективности их осуществления.
Определение структуры и организации системы органов местного самоуправления,
является одной из актуальных задач муниципальной реформы. При этом одной из
самых важных и актуальных в системе местного самоуправления Российской
Федерации является проблема определения статуса главы местной администрации
муниципального образования.
Изучение правового статуса главы местной администрации муниципального
образования представляет несомненный интерес в доктринальном плане, являясь
предметом многочисленных споров, как среди специалистов-практиков, так и ученых,
специализирующихся на данной проблематике. Продолжается научная дискуссия о
правовом статусе главы местной администрации муниципального образования, а также
активно обсуждаются проблемы, возникающие в процессе применения отдельных норм
Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» 1, регламентирующих функции,
компетенцию и ответственность главы местной администрации муниципального
образования в условиях, проводимых в России административной и муниципальной
реформ.
Особую актуальность рассматриваемой теме придает так же то, что в
Российской Федерации недостаточно, несмотря на внесение в последние годы ряда
изменений, урегулировано законодательство, регламентирующее правовой статус главы
1
Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
3
местной администрации муниципального образования, в частности порядок
ответственности данных лиц. Это становится причиной снижения эффективности их
практической деятельности; порождает неоднородность судебной практики в данной
сфере.
Эти и другие факторы служат достаточно вескими основаниями актуальности
критического исследования имеющейся теоретической базы, а также законодательных и
нормативных правовых актов, регламентирующих правовой статус главы местной
администрации муниципального района, с целью выявления тенденций развития
данного института; определения места и роли главы местной администрации
муниципального образования в целом и муниципального района в частности в системе
органов местного самоуправления; выявления комплекса проблем правового статуса
данного должностного лица.
Целью дипломной работы является обоснование на основе комплексного
сравнительного анализа источников права, результатов теоретических изысканий
отечественных и зарубежных ученых теоретических положений о сущности института
главы местной администрации муниципального района в Российской Федерации как
важнейшего представителя местной власти, выявление специфики его деятельности и
как следствие разработка на этой основе предложений, направленных на формирование
предложений по совершенствованию федерального и регионального законодательства,
муниципальных нормативных правовых актов.
Для достижения указанной цели были поставлены и решены следующие
задачи:

исследовать структуру, содержание отдельных элементов правового
статуса главы местной администрации муниципального района;

рассмотреть эволюцию института главы местной администрации
муниципального образования в современной России;

рассмотреть зарубежный опыт регулирования правового статуса главы
администрации муниципального образования;

рассмотреть систему нормативных правовых актов, регулирующих статус
главы местной администрации муниципального района в Российской Федерации;
4

исследовать компетенцию и проблемы гарантий деятельности,
предоставляемых главе местной администрации муниципального района и выработать
предложения возможных путей их совершенствования;

рассмотреть вопросы ответственности главы местной администрации
муниципального района;

разработать
теоретически
обоснованные
рекомендации
по
совершенствованию правового регулирования исследуемых общественных отношений.
Объект дипломной работы — общественные отношения, складывающиеся в
процессе регулирования правового статуса главы местной администрации
муниципального района в системе органов местного самоуправления в Российской
Федерации.
Предметом дипломной работы являются имеющиеся научные труды
российских и зарубежных ученых, посвященные различным вопросам исследуемой
темы, законодательные и иные нормативные правовые акты, определяющие
организацию и деятельность института главы местной администрации муниципального
района в Российской Федерации.
Методологической основой дипломной работы стала система общенаучных и
частно-научных методов познания.
Среди общенаучных методов познания наиболее значимым стал всеобщий
диалектико-материалистический метод познания, предполагающий всесторонность,
объективность и взаимосвязь исследуемых явлений, который помог автору
обосновывать взаимосвязь и взаимообусловленность процессов, связанных с правовым
регулированием института главы местной администрации муниципального района в
Российской Федерации, выделить условия и тенденции формирования тенденций,
проблем и причин, способствующих неоднозначному толкованию и применению
правовых норм, регулирующих данный институт.
Системно-структурный метод обеспечил изучение комплекса нормативных
правовых актов, регулирующих исследуемые отношения как системы, дал возможность
выявить ее основные элементы, показать объективно существующую взаимосвязь
между ними.
5
В работе при исследовании отношений, складывающиеся в процессе
регулирования правового статуса главы местной администрации муниципального
района в системе органов местного самоуправления в Российской Федерации, с позиции
системного подхода использованы и иные общенаучные методы  анализ, синтез,
аналогия, индукция и дедукция, моделирование, абстрагирование и конкретизация,
лингвистический анализ, методы исторического и логического исследования. Методы
формальной логики – сравнение, описание, классификация, анализ, синтез и др. –
позволили провести детальное исследование действующих в настоящее время комплекс
правовых норм, регулирующих исследуемые отношения, определить их значимость для
дальнейшего развития эффективного правоприменения, выявить имеющиеся в них
дефекты и обосновать предложения по их устранению.
В числе используемых автором частнонаучных методов следует особо
выделить историко-правовой, методы правового моделирования и сравнительного
правоведения и ряд других.
Информационная база работы сформирована путем обобщения и анализа: 1)
материалов практической деятельности судов различных уровней, в том числе судов
высших инстанций, таких как акты Конституционного Суда Российской Федерации,
Верховного суда Российской Федерации; 2) статистических и аналитических
материалов о ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
федерации» за период с 2003 по 2011 гг.; 3) результатов изучения нормативных
правовых актов Ивановской области, регулирующих правовой статус главы местной
администрации муниципального района, устава Кинешемского
муниципального
района Ивановской области в части осуществления главой местной администрации
муниципального района полномочий по руководству местной администрацией.
Теоретическая значимость работы определяется тем, что ее выводы вносят
определенный вклад в развитие и углубление научных знаний в области различных
аспектов правового регулирования отношений, складывающиеся в процессе
регулирования правового статуса главы местной администрации муниципального
района в системе органов местного самоуправления в Российской Федерации.
6
Практическая ценность работы состоит в том, что сформулированные в нем
предложения и выводы, могут быть использованы в законотворческом процессе при
разработке мер, направленных на совершенствование действующего законодательства,
регулирующего отношения, складывающиеся в процессе регулирования правового
статуса главы местной администрации муниципального района в системе органов
местного самоуправления в Российской Федерации. Сформулированные положения
могут быть использованы в практической деятельности органов государственной
власти, органов местного самоуправления.
7
Глава 1 Правовое регулирование статуса главы местной администрации
муниципального района в Российской Федерации.
1.1 Правовой статус главы местной администрации муниципального
образования в Российской Федерации: понятие, структурные элементы.
Глубокое и всестороннее изучение правового статуса главы местной
администрации муниципального района невозможно без первоначального определения
его понятия и структуризации элементов. Элементы правового статуса главы местной
администрации муниципального района в совокупности и в своем неразрывном
единстве образуют его структуру.
Понятие «статус», «положение», «состояние» и другие подобные им категории,
обозначают место субъекта в том или ином поле общения. Так, например, в справочных
изданиях статус (от лат. — status) — это правовое положение (совокупность прав и
обязанностей) физических или юридических лиц 1.
В юридической науке существует несколько подходов к определению
правового статуса личности. Правовой статус как ключевое понятие правовой науки
привлекает пристальное внимание юристов. Так, Е.А. Лукашева указывает, что
правовой статус индивида — одна из важнейших политико-юридических категорий,
которая неразрывно связана с социальной структурой общества, уровнем демократии,
состоянием законности» 2.
Однако сегодня позиции различных авторов по поводу структуры правового
статуса (его элементов, основ) 3 следует признать схожими.
Так, Витрук Н.В. в структуру правового статуса включает различный набор
элементов: гражданство, общая правоспособность, гарантии, законные интересы 1. В.А.
Кучинский дополняет этот список юридической ответственностью 2.
Популярный энциклопедический словарь. М.: Большая российская
энциклопедия, 2008. С 1261.
2
Общая теория прав человека / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 1996. С. 28.
3
Разные авторы используют различную терминологию.
1
8
С.С. Алексеев выделяет следующие характеристики правового статуса
личности: категория носит собирательный, универсальный характер (она как бы вбирает
в себя правовые статусы: гражданина: иностранного гражданина; лица без гражданства;
беженца; вынужденного переселенца) 3. По мнению В.И. Абрамова правовое
положение личности (правового статуса) составляют: предстатусные элементы
(правовые принципы, гражданство, общая правоспособность, законные интересы);
правовой статус (права и обязанности); послестатусные элементы (система гарантий,
юридическая ответственность) 4.
Признавая все данные элементы правового статуса личности, мы склонны
согласиться с Е.А. Лукашевой и В.И. Абрамовым, выделяющими предпосылки,
определяющие правовой статус индивида (предстатусные элементы), и элементы,
вторичные по отношению к основным (послестатусные элементы) 5.
Основы
понятия
правовой
статус
главы
местной
администрации
муниципального района в науке муниципального права составляют теоретические
разработки правового статуса личности, где права и обязанности представляются как
неоспоримые элементы любого правового статуса и присутствуют в определениях таких
авторов как A.B. Малько, Е.А. Лукашева, В.В. Лазарева, Е.И. Козлова, O.E. Кутафина.
Федеральный законодатель определил содержание правового статуса
муниципального служащего в гл. 3 Федерального закона от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ (ред.
от 21.01.2011) «О муниципальной службе в Российской Федерации»
6
(далее —
Федеральный закон от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ), назвав ее «Правовое положение (статус)
Витрук Н. В. Основы правового положения личности в социалистическом
обществе. М.: Наука, 1979. С. 29.
2
Кучинский В. А. Личность, свобода, право. М.: Юрид. лит., 1978. С. 115.
3
См. Алексеев С.С. Теория государства и права. М.: Изд-во «Норма». 2005.
URL:
http://www.razym.ru/biz/urist/20778-alekseev-ss-teoriya-gosudarstva-i-prava.html
(дата обращения: 25.08.2010). Аналогичную позицию занимает И. Н. Сиренко (см.
Сиренко И. Н. Конституционные основы правового статуса иностранных граждан и
лиц без гражданства в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.,
2008. С.5).
4
Абрамов В. И. Правовой статус ребенка // Современное право. 2005. № 9. С.
18-20.
5
См. Права человека: итоги века, тенденции, перспективы// Отв. ред.
Лукашева Е. А. М.: НОРМА, 1996. С. 29 - 30.
6
Собрание законодательства РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
1
9
муниципального служащего». Данным федеральным законом установлено, что
содержание правового статуса муниципального служащего составляют: понятие «муниципальный служащий», основные права и обязанности муниципального служащего,
ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой, вопросы урегулирования
конфликта интересов на муниципальной службе, а также выделенная отдельно
обязанность муниципального служащего представлять сведения о своих доходах, об
имуществе и обязательствах имущественного характера.
В главе 3 Федерального закона от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ содержатся нормы,
устанавливающие
некоторые
элементы
правового
статуса
главы
местной
администрации, замещающего должность по контракту, отличные от норм,
установленных для муниципальных служащих. Так, в ч. 2 ст. 11 данного закона законодатель, определяя права муниципальных служащих, установил запрет для главы
местной администрации, замещающего должность по контракту, определив, что
последний не может «с предварительным письменным уведомлением представителя
нанимателя (работодателя) выполнять иную оплачиваемую работу...». В ст. 14 данного
Закона, посвященной запретам, связанным с муниципальной службой, в ч. 2 установлены дополнительные запреты для главы местной администрации, замещающего
должность по контракту. Такие же запреты для главы местной администрации, вне
зависимости от способа замещения этой должности, установлены в ч. 9 ст. 37 Закона. В
ст. 74 Закона установлена также дополнительная ответственность главы местной
администрации, вне зависимости от способа замещения должности.
Анализируя вопросы статуса, приходим к выводу, что правовой статус главы
местной администрации муниципального образования является разновидностью
специального правового статуса личности и представляет собой правовое положение
главы местной администрации муниципального образования в системе местного
самоуправления, определенное правовыми нормами и выраженное в совокупности его
прав и обязанностей, закрепленных в соответствующих нормативно-правовых актах 1.
См. Амусова Л. С. Правовой статус главы муниципального образования в
Российской Федерации (на примере краев): дис. … канд. эконом. наук. М., 2008. С. 24;
Слюсаренко, Т. В. Правовой статус главы муниципального образования в Российской
Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. 214 с.; Федоренко С. В. О
1
10
Анализ проблемы правового статуса дает основание полагать, что содержание
правового статуса глав местной администрации муниципального района определяется
правами и обязанностями 1. В качестве предстатусных элементов статуса главы местной
администрации муниципального района: гражданство, право- и дееспособность; в
качестве элементов непосредственного статуса: обязанности и права (как основные
элементы статуса главы муниципального образования), правоограничения и
ответственность как производные элементы; к послестатусным — гарантии для глав
местной администрации муниципального района.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон) закрепляет
правовой статус главы местной администрации муниципального района. Главой
местной администрации является глава муниципального образования либо лицо,
назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому
по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий,
определяемый уставом муниципального образования (ч. 2 ст. 37).
При этом Закон устанавливает главу муниципального образования в статус
обязательных
органов
местного
самоуправления,
за
исключением
случаев
предусмотренных Законом, а также определяет зависимость главы муниципального
образования от способа его избрания (ч. 2 ст. 36), наложив запрет на совмещение главой
муниципального образования функций председателя представительного органа и главы
местной администрации, за исключением случаев предусмотренных п. 3 ст. 36.
В юридической литературе распространён подход, согласно которому
полномочия есть права и одновременно обязанности должностного лица. Этот подход
правовом статусе главы местной администрации муниципального образования //
Вестник
Оренбургского
гос.
университета.
2009.
№
3.
URL:
http://www.osu.ru/doc/1037/lang/0 (дата обращения: 22.03.2012).
1
Остальные элементы, упоминающиеся в юридической литературе
(ограничения прав, ответственность, законные интересы и т.д.), целесообразно
включать в структуру правового статуса главы муниципального образования, как
производные от основных элементов (прав и обязанностей), и являются их
обобщающей характеристикой.
11
используется, например, в работах O.E. Кутафина, К.Ф. Шеремета, В.И. Фадеева 1.
Однако, по мнению C.B. Корсаковой и H.A. Тарасьян, не всегда в законодательстве
право органа местного самоуправления одновременно является обязанностью 2. Что
касается такого элемента правового статуса как ответственность, то речь должна идти не
только об ответственности самого субъекта, но и шире — об ответственности за
нарушение норм, регулирующих деятельность данного субъекта права, со стороны
любых субъектов.
В нормативных актах, посвященных правовому регулированию местного
самоуправления, для обозначения должностного лица в системе муниципальной власти
используется термин «должностное лицо местного самоуправления». К примеру,
указанный термин используется в ч. 1 ст. 2 Закона для обозначения выборного лица,
наделенного исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов
местного значения и (или) по организации деятельности органа местного
самоуправления.
Термин «должностное лицо местного самоуправления» не является достаточно
теоретически проработанным. Так, Засов К.П., анализируя общие подходы к понятию
должностного лица, отмечает, что, несмотря на серьезное внимание в отечественной
юриспруденции к понятию «должностное лицо», компромисс относительно этой
дефиниции так и не достигнут 3. Если рассматривать значение словосочетания
«должностное лицо местного самоуправления» буквально (в прямом значении слов) (ст.
2 Закона), то речь идет о логически непонятном феномене — «должностном» лице
деятельности населения». Очевидно, что феномен «деятельность» никаких
должностных лиц иметь не может.
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации.
С.486 - 487.
2
См.: например: Тарасьян Н.А. Компетенция органов местного
самоуправления в финансово-экономической сфере. Армавир: Армавирский
православно-социальный институт, 2003. С. 19-20.
3
См.: Засов К. П. Понятие должностного лица в законодательстве и
юридической практике // Современное право. 2003. №. 8. С. 33.
1
12
Глава муниципального образования обладает рядом признаков должностного
лица. Елистратов А. И. в качестве наиболее существенного признака должностного лица
рассматривал наличие властных полномочий 1.
Обращаясь к ст. 36 Закона (в редакции от 30.11.2011), глава муниципального
образования в соответствии с уставом избирается не только на муниципальных выборах,
но и представительным органом муниципального образования из своего состава. В
поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100
человек глава муниципального образования избирается на сходе граждан,
осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования,
и исполняет полномочия главы местной администрации.
В соответствии с Законом глава муниципального образования может быть
согласно уставу муниципального образования главой местной администрации только в
том случае, если он избирается на муниципальных выборах. Глава муниципального
образования,
являясь
главой
местной
администрации,
руководит
данным
исполнительно-распорядительным органом на принципе единоначалия. Структура
местной администрации утверждается по его представлению представительным
органом.
Следует отметить, что Закон определяет главу муниципального образования как
высшее должностное лицо, в свою очередь ст. 40 Закона регламентирует статус
выборного должностного лица, что создает трудность в понимании статуса главы
муниципального образования.
В свою очередь Закон содержит понятие должностного лица местного
самоуправления в ст. 2. В свою очередь в п. 13 ст. 2 Закона под выборным должностным
лицом местного самоуправления понимается, должностное лицо местного
самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного
права при тайном голосовании на муниципальных выборах либо представительным
органом муниципального образования из своего состава или на сходе граждан,
См. Елистратов Л. И. Должностное лицо и гражданин // Правоведение.
1994. № 1. С.87; Кутафин O. E., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской
Федерации. М.: Проспект, 2009. С.486 - 487.
1
13
осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования,
и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Следовательно, спроецировав эти нормы в отношении главы, муниципального
образования, отмечаем, что к нему не относится положение о заключении контракта, и
соответственно, исходя из статьи 2, он является выборным. Обращаясь к ст. 36, глава
муниципального образования в соответствии с уставом избирается не только на
муниципальных выборах, но и представительным органом муниципального
образования.
Таким образом, считаем необходимым, дополнить ст. 36 Закона и представить
ее в следующей интерпретации — глава муниципального образования — высшее
выборное должностное лицо муниципального образования.
Если затронуть вопрос муниципальных (местных) выборов и обратиться к
Конституции РФ 1, то выборы в ней характеризуются, как высшее непосредственное
выражение власти народа (ч. 3 ст. 3), способ осуществления гражданами не только
государственной власти, но и местного самоуправления (ч. 2 ст. 3, ч. 2 ст. 130).
Муниципальные выборы — стадия формирования местной публичной власти 2.
Они являются единственным способом формирования депутатского корпуса
представительных органов местного самоуправления, а также замещения должностей
глав муниципальных образований. Право определения порядка избрания главы
муниципального образования в Уставе муниципального образования является одной из
немногих диспозитивных норм Закона в части регулирования «общих принципов»
системы органов самоуправления. Глава муниципального образования избирается либо
населением
муниципального
образования,
либо
представительным
органом
муниципального образования из своего состава.
Законодатель в Федеральном законе от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ (ред. от
09.11.2009) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации
Собрание законодательства РФ. 2009. № 4. Ст. 445.
Шамсутдинов Р. Х. Трансформация статуса главы муниципального
образования в Поволжском регионе // Ученые записки Казанского университета.
Серия: Гуманитарные науки. Казань: изд-во Казан. гос. ун-та, 2008. Т.150. № 5. С.
101-107.
1
2
14
избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» 1, закрепил норму,
согласно которой активным избирательным правом (правом избирать) обладает
гражданин Российской Федерации достигший возраста 18 лет, применительно к
пассивному избирательному праву (правом быть избранным) в органы местного
самоуправления обладает гражданин Российской Федерации, достигший 21 года.
Таким образом, субъекты РФ вправе устанавливать возраст для обладания
правом избираться на должность главы муниципального образования не менее 21 года.
Но при этом ни один закон не установил максимального возраста кандидата в главы
муниципального образования.
Законодателю, на наш взгляд, следовало бы повысить возраст для кандидатов на
должность главы муниципального образования. Ведь возраст 21 год, начиная с которого
житель муниципального образования может выдвигать свою кандидатуру на должность
главы муниципального образования является достаточно низким. В таком возрасте у
кандидата на такую должность отсутствует не только опыт управления, а также
необходимые профессиональные навыки. Представляется, что в данном случае
целесообразно перенять опыт зарубежных государств, где для кандидатов на должность
глав муниципальных образований установлен возраст в 25 лет, к этому времени у
кандидата формируются необходимые профессиональные навыки. Поэтому в
региональное и местное законодательство целесообразно ввести норму следующего
содержания: Высшим выборным должностным лицом муниципального образования
может быть гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет.
В связи с неурегулированностью вопроса о сроках, на которые может
избираться глава муниципального образования, представляется целесообразным
установить предельный возрастной ценз нахождения в должности, равный 65 годам при
достижении которого, в соответствии с федеральным законодательством наступает
пенсионный возраст.
Положение ч. 4 ст. 37 Закона о том, что в случае, если лицо назначается на
должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в
отношении должности главы местной администрации муниципального района
1
Собрание законодательства РФ. 1996. № 49. Ст. 5497.
15
(городского
округа), внутригородского
муниципального
образования
города
федерального значения — уставом муниципального района (городского округа),
внутригородского муниципального образования города федерального значения и
законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные
требования к кандидатам на должность главы местной администрации представляется
необоснованным. Причин для введения дополнительных требований (причем не
определенных федеральным законодательством) 1 к лицу, назначаемому на должность
главы местной администрации, не имеется, так как законодатель не устанавливает
каких-то дополнительных требований для главы муниципального образования,
избираемого на муниципальных выборах.
В этой связи нам представляется возможным согласиться с авторами,
полагающими, что положение ч. 4 ст. 37 Закона следует признать необоснованным 2.
Причин для введения дополнительных требований (причем не определенных
федеральным законодательством) к лицу, назначаемому на должность главы местной
администрации, не имеется, так как законодатель не устанавливает каких-то
дополнительных требований для главы муниципального образования, избираемого на
муниципальных выборах.
В отношении кандидатов на должность главы администрации–менеджера
уставом муниципального образования и решением представительного органа могут
быть предусмотрены дополнительные требования. Требования к кандидатам на
должность главы администрации – менеджера обычно включают: наличие
избирательной правоспособности (права избирать и быть избранным); возрастной ценз
(не моложе 25 лет); образовательный ценз (высшее профессиональное образование);
стаж (например, не менее 3-х лет на выборных муниципальных или государственных
должностях, на руководящих должностях муниципальной или государственной
службы); деловая репутация (положительные отзывы с предыдущих мест работы
(службы); знание федерального и регионального законодательства; положительное
заключение государственной экспертной комиссии о возможности исполнения
должностных обязанностей главы местной администрации по осуществлению
отдельных
государственных
полномочий,
переданных
органам
местного
самоуправления законами субъекта РФ.
2
См., напр., Бегларян Г. М. Особенности правового статуса главы
муниципального образования, замещающего должность главы местной администрации
(на примере Челябинской области): автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск,
2012. 24 с.
1
16
Таким образом, проанализировав статус главы местной администрации
муниципального образования, становится очевидным, что нужно различать правовой
статус главы муниципального образования (высшего выборного должностного лица),
являющегося главой местной администрации, и главы местной администрации, который
замещает свою должность на основе заключаемого с ним контракта по результатам
конкурса.
Глава местной администрации муниципального образования: 1) является
муниципальным служащим, в том случае, если он назначается на должность главы
местной администрации по контракту; 2) не может быть признан муниципальным
служащим, в том случае, если он является главой муниципального образования и
получает свою должность в результате выборов, являющихся формой занятия
должностей, принципиально отличной от формы назначения служащих. Нормы,
устанавливающие элементы правового статуса главы местной администрации,
замещающего должность по контракту, отличаются от норм, установленных для
муниципальных служащих. Глава администрации муниципального образования имеет
специфические права и обязанности по решению вопросов местного значения; объем его
полномочий определяется теми задачами и исполнительно-распорядительными
функциями, которые призвана осуществлять местная администрация под его
руководством в соответствии с законодательством о местном самоуправлении, уставом
муниципального образования; наложение на него взысканий также имеет свою
специфику.
На основе проведенного автором анализа уставов муниципальных образований
Ивановской области
1
по состоянию на 2012 год, установлено, что во всех
муниципальных образованиях кроме Пучежского муниципального района, главы
муниципальных районов, осуществляют полномочия председателей представительных
органов. Глава Пучежского района одновременно возглавляет Пучежский районный
Ильинский,
Гаврилово-Посадский,
Комсомольский,
Тейковский,
Фурмановский, Ивановский, Лежневский, Савинский, Шуйский, Палехский,
Родниковский, Приволжский, Заволжский, Вичугский, Лухский, Южский,
Пестяковский, Верхнеландеховский, Кинешемский, Юрьевецкий, Пучежский
1
17
Совет депутатов и администрацию Пучежского района, т.е. имеет более эффективную (с
точки зрения практического управления) модели организации местной власти, при
которой высшее должностное лицо возглавляет исполнительно-распорядительный орган
— местную администрацию.
1.2 Становление правового статуса главы местной администрации
муниципального образования в местном самоуправлении в современной России
Вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой
системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее
эффективно. Реализация многих задач, обеспечение определенного уровня жизни
населения осуществляется не в государстве вообще, а в муниципальных образованиях.
Именно здесь должны быть, прежде всего, созданы условия для реализации
гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность
благоустроенного проживания.
История правовой регламентации института местного самоуправления в
современной России представляет собой основу современных попыток осмысления и
решения ряда актуальных проблем и, следовательно, имеет теоретическую и
практическую ценность. Развитие отечественной юридической науки невозможно без
осознания преемственности и восстановления связи времен.
В настоящем параграфе мы рассмотрим вопрос становления местного
самоуправления России в аспекте основных направлений развития местных органов
власти, принципов их формирования и деятельности. В основу исследования,
проведенного в настоящем параграфе, был положен проблемно-хронологический
подход к изучению историко-правовой действительности, что, дает возможность
отследить эволюцию данного института поэтапно. Хронологические рамки
исследования охватывают период с 1990 года и заканчивая сегодняшними днями.
18
Итак, начало первого этапа (апрель 1990 г. — декабрь 1993 г.) сопровождается
принятием 9 апреля 1990 года союзного Закона «Об общих началах местного
самоуправления и местного хозяйства в СССР» 1, а 6 июля 1991 года — Закона «О
местном самоуправлении в РСФСР»
2
, которые способствовали конкретному
изменению системы местной власти, определив основные направления развития
местных органов власти. Был установлен порядок формирования органов местной
власти и управления при активном участии населения, сделана попытка на
законодательном уровне провести принцип разделения властей, создать предпосылки
основ территориального общественного самоуправления. Но в то же время сохранялась
прежняя организационная структура Советов, не вписывающаяся в современную
организацию местного самоуправления.
24 октября 1991 года Закон «О местном самоуправлении в РСФСР»
3
определил новый этап развития местного самоуправления.
В системе органов местного самоуправления появляется новый элемент —
местная администрация.
Усилению исполнительной местной власти способствует появлению
вводимого Законом РСФСР 1991 года объекта местного самоуправления — главы
местной администрации, который получает мандат от населения непосредственно,
фактически получает статус первого должностного лица местного самоуправления 4.
Съезд народных депутатов 1 ноября 1991 года принимает постановление «Об
организации исполнительной власти в период радикальных экономических реформ», в
соответствии с которым 25 ноября 1991 года был издан Указ Президента РСФСР
27декабря 2004 г. № 1603 «О порядке назначения глав местных администраций высшим
руководителем исполнительной власти». Один из главных парадоксов состоял в том,
что глава местного самоуправления и другие должностные лица местной
Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР.
1990. № 16. Ст. 267.
2
ВСНД РС ФСР и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст.1010.
3
Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР.
1990. № 16. Ст. 267.
4
Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.
1991. № 44. Ст. 1457.
1
19
администрации могли быть членами представительного органа местного
самоуправления 1.
По своему правовому, да и фактическому статусу глава местной администрации
стал, прежде всего, представителем местной власти на территории соответствующего
Совета, чем субъектом местного самоуправления. «Прописанный законом правовой
механизм сдержек и противовесов внутри системы местной власти был существенно
нарушен» 2.
Закон установил единую для всей России модель системы органов местного
самоуправления, выборность глав местных администраций, а также установил
внутреннюю систему взаимоответственности и контроля за деятельностью органов
местного самоуправления.
В ноябре 1991 года принимается постановление «Об организации
исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» 3, в
соответствии с которым 25 ноября 1991 года был издан Указ Президента РСФСР «О
порядке назначения глав администраций» 4. Указы установили определенный порядок
назначения и смещения глав местных администраций вышестоящим руководителем
исполнительной власти, но данный закон также не исключал и возможности проведения
выборов главы администрации, однако такие выборы носили единичный характер.
По своему правовому статусу глава местной администрации стал
представителем государства на территории соответствующего муниципального
См: Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в
Российской Федерации: сборник научных трудов / под ред. A. B. Иванченко. М., 2008.
- С. 183.
2
См.: Mестнoe самоуправление в современной России: некоторые итоги и
перспективы // Аналитический обзор Департамента законодательной и правовой
работы Центра аналитический исследований Конгресса муниципальных образований
РФ. Муниципалитет (Спецвыпуск). М., 2010. С. 9.
3
Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.
1991. № 44. Ст. 1457.
4
Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №
44. Ст. 4188.
1
20
образования. Таким образом, правовой механизм «сдержек и противовесов» внутри
системы местной власти был существенно нарушен 1.
Осенью 1993 года начался второй этап реформирования системы местного
самоуправления (декабрь 1993 г. — 1995 г.), сложившийся на основе реализации Закона
РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991) 2. После того, как возник
институт глав администраций и их стали назначать в подавляющем большинстве
случаев сверху, реальная власть стала перемещаться к ним. Они все меньше считались с
Советами.
Правовой основой реформирования местного самоуправления на данном этапе
послужил Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 года № 1400 (ред. от 10.01.2003) «О
поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» 3; указами «О реформе
представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской
Федерации» от 9 октября 1993 года № 1617 (ред. от 16.08.1996) 4 и «О реформе местного
самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 года № 1760 5, было
подтверждено, что деятельность городских и районных Советов народных депутатов
прекращается, а их функции передаются соответствующей местной администрации.
Устанавливалось, что глава местной администрации, назначенный или избранный до
вступления в силу данных Указов, являлся главой местного самоуправления.
Начавшийся на основе указов Президента РФ процесс реформирования
местных органов власти заложил качественно новые основы организации и
деятельности местного самоуправления. Прежде всего, главным образом изменив
характер взаимодействия представительного органа местного самоуправления и
избранного главы администрации, который согласно Указу Президента Российской
О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации: Указ
Президента России от 22.12.1993 г. № 2265 // Собрание актов Президента и
Правительства РФ. 1993. № 52. Ст. 5071.
2
Ведомости РСФСР. 1991. № 29. Ст. 100.
3
Собрание актов Президента и Правительства РФ.1993. № 39. Ст. 3597.
4
Российская газета. № 190, 12.10.1993.
5
Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №
41. Ст. 3924; № 44. Ст. 4188.
1
21
Федерации от 26 октября 1993 года «О реформе местного самоуправления» 1 получил
статус и стал именоваться главой местного самоуправления. Полномочия органов
местного самоуправления фактически делегировались главе местного самоуправления,
который должен был организовать работу выборного представительного органа.
Первым шагом в реформировании системы государственного устройства стало
принятие в 28 августа 1995 года Федерального закона № 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2. В
законе были четко разграничены полномочия органов местного самоуправления и
органов государственной власти и установлены обязательные прямые выборы
населением органов местного самоуправления.
К началу 1997 года реформа местной власти постепенно приблизилась к
третьему своему этапу. Указ Президента Российской Федерации от 3 апреля 1997 года
№ 278 (ред. от 19.09.1997) «О первоочередных мерах по реализации Послания
Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Порядок во власти —
порядок в стране»
3
в целях согласованного проведения реформы местного
самоуправления поручал Правительству Российской Федерации совместно с
Администрацией Президента представить Президенту предложения о разработке
системы мер, направленных на реализацию реформы местного самоуправления.
11 июня 1997 г. был принят Указ Президента Российской Федерации № 568
«Об основных направлениях реформы местного самоуправления» 4.
В августе 1995 года помимо Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», был принят
Федеральный закон от 22 апреля 1996 года № 38-ФЗ «О внесении изменений в
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления»» 5,
который допускал наличие должности главы муниципального образования —
Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №
41. Ст. 3944.
2
Российская газета. № 170. 01.09.1995.
3
Российская газета. № 47. 07.03.1997.
4
Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.
5
Российская газета. № 79. 25.04.1996.
1
22
выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению
местного самоуправления на территории муниципального образования.
Относительно статуса данного должностного лица Федеральный закон «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
содержал отсылку к Конституции РФ, законам субъектов Российской Федерации и
уставам муниципального образований. Но в самом законе в ст. 16 и 18 были определены
основы статуса главы муниципального образования. Он являлся выборным
должностным лицом и поэтому нес ответственность за свои действия непосредственно
перед населением муниципального образования, а с другой стороны, как правило,
наделялся полномочиями в сфере управления соответствующим муниципальным
образованием и поэтому был подотчетен представительному органу местного
самоуправления. Авторы, исследовавшие местное самоуправление, указывали и на ряд
других недостатков самого федерального закона. Это обусловило необходимость не
просто внесения изменений и дополнений в Федеральный закон от 28 августа 1995 года,
а принятие фактически нового.
Такой закон был принят 6 октября 2003 года. Новый Закон существенно
изменил концепцию местного самоуправления. Ключевые положения нового
Федерального закона направлены на изменение принципов территориальной
организации местного самоуправления.
Новый закон очень подробно отрегулировал систему органов местного
самоуправления, вплоть до определения численности представительных органов и
порядка занятия, должности главы муниципального образования 1. Дополнил перечень
обязательных органов и должностных лиц и отнес к ним: главу муниципального
образования (ст. 36), представив его для Российского местного самоуправления в
качестве высшего должностного лица. Этот институт в муниципальном управлении
Коняхин В. Г. Муниципально-правовой статус представительных органов
муниципальных образований в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук.
Кемерово, 2010. 211 с.
1
23
должен обеспечивать координацию деятельности всех органов структуры местного
самоуправления по решению вопросов местного значения 1.
Начатая реформа 2003 года в местном самоуправлении была направлена на
формирование полноценных органов муниципальных органов власти и управления, что
рассматривается как ключевая задача реформы государственного устройства. По
мнению И.Н. Зубова «государство не рассматривает эту часть реформы как
«перепихивание» и ответственность сверху вниз 2. Признавая самостоятельность
местного самоуправления в пределах его компетенции и полномочий, оно
одновременно берет на себя обязанности создать необходимые условия для их
реализации.
Как показала практика реализации Закона, некоторые вопросы развития
местного самоуправления оказались недостаточно проработанными для того, чтобы
быть закрепленными в законодательстве 3. К таким вопросам, прежде всего, следует
отнести: развитие муниципальной экономики как составной части национальной
экономики
(народно-хозяйственного
межмуниципального
комплекса)
сотрудничества;
России;
взаимодействие
осуществление
органов
местного
самоуправления и органов государственной власти по решению вопросов
территориального развития и др. Практика реализации федерального закона также
показала, что органы местного самоуправления столкнулись со значительными
трудностями, связанными с отсутствием необходимых правовых, организационнометодических и экономических условий для деятельности местного самоуправления в
соответствии с Законом. Участники совместного заседания разделяют озабоченность
органов местного самоуправления по следующим вопросам
Шамсутдинов Р. Х. Становление и развитие института главы
муниципального образования в России. // Бизнес в законе, 2008. № 4. (0,3 п.л.) С. 125127.
2
Муниципальное право России / А. С. Прудников, И. Н. Зубов. М.: Юнити,
2009. С. 37.
3
Протокольное решение Совместного заседания Комитета Государственной
Думы по вопросам местного самоуправления и президиума Общероссийского
конгресса муниципальных образований по обсуждению актуальных вопросов
правоприменительной практики и совершенствования законодательства о местном
самоуправлении.
Москва.
12.10.2007.
URL:
www.komitet4.km.duma.gov.ru/file.xp?idb=761581&fn=19 (дата обращения: 06.03.2012).
1
24
Федеральными законами от 28 ноября 2009 г. № 283-ФЗ (ред. от 27.07.2010) «О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» 1 и от
27 декабря 2009 № 365-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием
деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и
органов местного самоуправления»
2
внесены изменения в Федеральный закон от
06.10.2003 № 131-ФЗ.
В частности, под членом выборного органа местного самоуправления стало
пониматься
лицо,
входящее
в
состав
органа
местного
самоуправления,
сформированного на муниципальных выборах (за исключением представительного
органа муниципального образования). Часть 2 ст. 37 Закона была дополнена. Согласно
действующей редакции «контракт с главой местной администрации заключается на
срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего
решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала
работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не
менее чем на два года».
Федеральным законом от 30 ноября 2011 года № 361-ФЗ (ред. от 21.01.2011) «О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» 3 в
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ был внесен целый ряд изменений:
1) вводится новое понятие: «лицо, замещающее муниципальную должность»;
2) уточняется статус объединений муниципальных образований, не являющихся
советами муниципальных образований субъектов Российской Федерации;
3) расширяются перечни вопросов местного значения всех видов
муниципальных образований, в число которых включается утверждение правил
благоустройства территории;
4) уточняется порядок проведения сходов граждан;
6) в число вопросов, которые должны выноситься в обязательном порядке на
публичные слушания включаются проекты правил благоустройства территории;
Российская газета. № 227. 30.11.2009.
Российская газета. № 252. 29.12.2009.
3
Российская газета. № 252. 29.12.2009.
1
2
25
7) определяется порядок формирования представительного органа в поселениях,
где число жителей, обладающих избирательным правом, составило более 100 человек, а
также порядок перехода к избранию представительного органа муниципального района
на муниципальных выборах;
8) уточняется срок, на который может быть заключен контракт с нанимаемым
по контракту главой местной администрации, от 2 до 5 лет;
9) изменяется название, порядок формирования, организации и деятельности
контрольного органа муниципального образования, который в соответствии с законопроектом становится «контрольно-счетным органом муниципального образования», образуемым представительным органом муниципального образования;
10) вводится ответственность депутатов, членов выборных органов местного
самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, за нарушение ограничений, установленных ч. 7 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ, в виде досрочного прекращения их
полномочий и др.
Таким образом, реформа местного самоуправления являясь попыткой
формирования новой модели государственного и муниципального управления.
Проводимые реформы имели вполне объяснимые исторические и социальноэкономические причины, а также традиционное желание властей на местах,
доминировать в пределах «своих» территорий.
В условиях постоянных противоречий политических интересов между
центральной властью и властью «на местах» создавались основы для становления и
развития местного самоуправления, которое всегда выступало компромиссом между
политическими, экономическим и иными интересами центра и провинций.
Процесс формирования системы норм, регулирующих институт местного
самоуправления в целом и правовой статус главы местной администрации
муниципального образования в местном самоуправлении, занял в современном
российском законодательстве довольно длительный период (22 года) и продолжается в
настоящее время. Развитие законодательства в данной сфере шло по пути устранения
правовых пробелов и коллизий; установления единой терминологии, расширения и
26
уточнения правового статуса главы местной администрации муниципального
образования в местном самоуправлении; попытки нивелирования конфликтной основы
развития в системе отношений Совет — местная администрация, председатель Совета
— глава администрации.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», несмотря на ряд недостатков, стал основой
дальнейшего развития современного муниципального правотворчества, системы
местного самоуправления и становления правового статуса главы местной
администрации муниципального образования на долгосрочный период.
1.3 Особенности правового статуса главы местной администрации
муниципального образования в зарубежных странах.
Анализируя муниципальные системы зарубежных стран, можно прийти к
выводу, что в мире существует несколько различных моделей. Они существенно
отличаются друг от друга по принципам формирования органов местного
самоуправления, характеру взаимоотношений органов местного самоуправления с
органами государственной власти и т.п. 1
В основу их формирования лег тип правовой системы, к которому принадлежит
государство. На этом основании В.Е. Чиркин, в частности выделяет три базовые модели
местного самоуправления: англосаксонскую (США, Великобритания, Канада, Австрия);
континентальную (Франция, Италия, Бельгия и др.); и иберийскую (Испания,
Португалия, Бельгия и др.) 2.
H.A. Емельянов, используя тот же подход, приводит несколько иную
классификацию. Он выделяет англосаксонскую (континентальную), французскую,
См.: Бутырина М. В. Зарубежные модели местного самоуправления //
Вестник ИГЭУ. 2008. № 1. С. 49-53; Рой О. М. Система государственного и
муниципального управления. СПб.: Питер, 2003. С. 89–92; Чиркин В. Е. Современные
модели местного самоуправления // Российский юридический журнал. 1995. № 3. С. 59.
1
27
смешанную, или гибридную (Германия, Австрия, Япония), а также «советскую» (Китай,
КНДР, Куба) модели местного самоуправления 1.
Рассмотрим каждую модель местного самоуправления в отдельно взятых
государствах.
В рамках англосаксонской модели (США, Великобритания, Канада, Австралия)
органы и должностные лица местного самоуправления действуют автономно в пределах
представленных
им полномочий, отсутствует выраженное подчинение их
вышестоящим органам, центру, кроме того, на местах нет уполномоченных
центрального правительства, которые бы опекали органы местного самоуправления.
Анализируя
полномочия
органов
и
должностных
лиц
местного
самоуправления, можно сделать вывод о высокой степени самостоятельности (речь не
идет об абсолютной автономии внутри государства). Самоуправление решает главным
образом локальные местные дела, хотя может привлекаться на определенных условиях
и к участию в осуществлении общегосударственных программ 2.
В Великобритании, США, Канаде, Австралии сформировался особый тип
местного самоуправления, получивший название англосаксонского. Его спецификой
является
отсутствие института полномочных представителей
правительства,
контролирующих местные выборные органы. Разнообразием форм местного
самоуправления отличается Великобритания 3. В соответствии с Законом о местном
самоуправлении от 2000 года все советы должны были сформировать орган
исполнительной власти. Закон предусматривал три варианта формирования
исполнительной власти (ст. 11). Первая система «Мэр и кабинет», вторая система «лидер
и кабинет»; третья система «мэр и управляющий от совета»: всенародно избранный мэр
Емельянов H. A. Местное самоуправление: международный опыт. Тула:
Левша, 1996. С. 23.
2
Козлова Н. Ю. Институты самоуправления в Англии // Институты
самоуправления историко-правовые исследования. М. 1995. С. 81-103.
3
См. подробнее: Ежевский Д. О. Местное самоуправление в Соединенном
Королевстве Великобритании и Северной Ирландии: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
С. 12-47.
1
28
делит полномочия исполнительной власти с управляющим, которого назначает совет из
числа профессиональных чиновников 1.
Как справедливо отметил В.В. Таболин: «Система местного самоуправления по
Конституции России впитала» в себя очень много черт англосаксонской модели
муниципального управления» 2.
Например, в континентальной системе управления (Франция, Италия,
Германия, Болгария, Венгрия, Польша, Кыргызская Республика, Казахстан, Беларусь,
Армения, Украина) основана на сочетании выборных местных коллегиальных органов,
самоуправления (советы и мэры общин, городов) с назначенными «сверху»
(президентом, правительством и др.) чиновниками.
Не менее интересен опыт Франции. Во Франции в каждой, коммуне путем
всеобщего, прямого голосования образуется муниципальный совет, который на шесть
лет избирает из своего состава главу исполнительной власти — мэра и его заместителей.
Мэр и его заместители образуют муниципалитет — исполнительный орган коммуны.
Специфика должности мэра заключается в том, что, с одной стороны, он является
главой исполнительной власти, а с другой — представителем центральной власти в
коммуне. Хотя совет обладает возможностью влиять на мэра посредством обращения в
судебные инстанции, тем не менее, роль государства, даже на этом уровне
территориального деления остается значительной 3.
В Германии органы местного самоуправления и местного управления
отличается некоторым своеобразием. Здесь, фактически действует двухуровневая
система управления — федеративная и земельная. Коммуны являются неотъемлемой
частью земель. Именно коммуна выступает в качестве важнейшего элемента
самоуправления, которое, в силу этой своей специфики, обычно понимается как
См. подробнее. Там же.
Таболин В. В. Местное самоуправление // Местного самоуправления:
теория и практика: Труды Академии управления МВД России. М. 2009. С. 42-43.
3
См.: Бутырина М. В. Зарубежные модели местного самоуправления //
Вестник ИГЭУ. 2008. № 1. С. 49-53.
1
2
29
коммунальное самоуправление 1. В Германии сложились четыре основных модели
организационного устройства общин. Все муниципальные образования в Германии
являются юридическими лицами, и, соответственно, обладают обособленным
имуществом, самостоятельным бюджетом, правом вступать в юридически значимые
отношения с третьими лицами, быть истцом и ответчиком в суде, действовать через
собственные органы управления.
Местное самоуправление в Японии включает два основных уровня
территориальной организации: муниципалитеты и префектуры. Муниципальные
органы избираются в соответствии с Конституцией прямыми всеобщими выборами. В
каждом муниципалитете существует представительный орган — муниципальное
собрание — и избираемый населением глава администрации. В обоих случаях срок
полномочий — четыре года. Глава администрации единолично руководит
исполнительной властью, выполняет решения ассамблеи, назначает и сменяет местных
служащих. Можно говорить о существовании в Японии типичной схемы «совет —
сильный мэр» 2.
Во многих государствах-участниках СНГ сложилась система публичного
управления, в которой местное самоуправление осуществляется на уровне села,
общины, поселка и города, а местное управление функционирует в районе и в
отдельных больших городах, не входящих в районное представительство 3.
В Кыргызской Республике местные представительные органы — кенеши
действуют как на первичном общинном уровне (аульные, поселковые), так и на
городском, районном и областном уровнях. Местное управление в Узбекистане
осуществляется в областях, районах и городах, поскольку советы народных депутатов,
Хлебунова С. А. Модель местного самоуправления в системе российского
государственного управления // Вестник Челябинского гос. университета. 2005. № 1.
URL: http://www.lib.csu.ru/vch/9/2005_01/009.pdf (дата обращения: 12.03.2012).
2
Бегларян Г. М. Некоторые особенности в характере полномочий главы
местной администрации муниципального образования // Проблемы права. 2011. № 2.
С. 116 – 118.
3
Чихладзе Л. Т. Местное самоуправление и местное управление зарубежных
стран и государств-участников СНГ. Сравнительно-правовой анализ: Учеб. пособие.
M.: NOTA BENE, 2005. С. 45.
1
30
возглавляемые хокимами, решают различные вопросы, исходя из интересов
государства, а местное самоуправление функционирует в поселках, кишлаках и аулах.
Можно сделать вывод, что в государствах-участниках СНГ сложилась практика,
согласно которой важнейшие решения в масштабе определенной административнотерриториальной единицы принимает муниципальный председатель, совет и его
председатель. В некоторых государствах (Армения, Украина) выбираемый глава
муниципального совета совмещает исполнительно-распорядительную деятельность, то
есть практически является главой исполнительной власти. Такое сочетания следует
рассматривать как выражение компромисса между двумя ветвями власти.
К иберийской модели местного самоуправления относится организация
местного самоуправления в Испании, Португалии, во многих испаноязычных странах
Латинской Америки.
Согласно статье 141 Конституции Королевства Испании от 27 декабря 1978
года осуществление в провинциях автономного правления и руководство
администрацией возлагает на депутации и иные представительные корпорации.
Центральное правительство в указанной административно-территориальной единице
представлено губернатором, которого назначает министр внутренних дел Испании.
Депутация состоит из депутатов, избираемых по судебным округам, которые, в свою
очередь, избирают из своего состава председателя. В обязанности председателя
депутации входит представительство провинций, руководство ее управляющей
комиссией и администрацией, созыв депутации на сессии, руководство службами и
деятельностью исполнительных органов провинции.
Принципиальное отличие от вышеуказанных моделей организации власти
имеет так называемая советская система, которая утвердилась в Китае, КНДР, Кубе.
Советскую систему местного управления характеризует довольно жесткая
иерархическая соподчиненность входящих в нее звеньев. Конституция Республики Куба
характеризует ассамблеи народной власти как органы государственной власти на местах,
осуществляющие управление с целью реализации государственных функций в
соответствующих территориальных единицах.
31
При более детальном анализе становится очевидно, что во многих странах,
муниципальные системы которых отнесены к различным базовым моделям местного
самоуправления, разновидности этих моделей имеют иногда больше сходств, чем
различий.
Например, американская модель «сильный мэр» при котором вся полнота
власти в пределах муниципального образования концентрируется в руках избранного
непосредственно населением мэра, напоминает модель «южногерманского совета»
(точнее ее разновидность «обер-бургомистр — совет») получивший распространение в
землях Бавария и Баден-Вютемберг 1.
В то же время в Германии на окружном уровне осуществляется прямое
государственное управление, что является отличительной чертой французской модели
местного самоуправления (подобная форма управления используется в округах и
кантонах Франции) 2.
В зависимости от способа выборов главы муниципального образования и
формы взаимодействия представительных и исполнительно-распорядительных органов
можно выделить несколько различных типов модели автономного местного
самоуправления:
1. Глава исполнительной власти непосредственно избирается населением и
одновременно совмещает функции председателя (руководителя) представительного
органа местного самоуправления. Подобная модель, условно обозначаемая как «совет
— сильный мэр», представлена более чем в половине городов США, используется она и
в южных землях Германии;
2. Глава исполнительной власти избирается на должность из числа депутатов
представительного органа и одновременно совмещает функции руководителя. Данная
модель соответствует, например, системе «сильный совет — мэр», применяемой в
См.: Емельянов H.A. Местное самоуправление: международный опыт. С. 22.
См.: Фадеев В. И. Территориальная организация местного самоуправления в
Российской Федерации. М.: Изд-во ИНИОН РАН, 2002. - 58 c.
См.: Холлис Г., Плоккер К. На пути к демократической децентрализации:
перестройка региональных и местных органов власти в новой Европе. М., 1995. С. 197200.
1
2
32
США, Канаде и Великобритании, а также бургомистерской форме организации
местного самоуправления в Германии;
3. Глава исполнительной власти избирается на должность непосредственно
населением или представительным органом местного самоуправления, однако при этом
он не становится главой данного представительного органа. Подобная форма
организации местной власти получила распространение в некоторых провинциях
Канады, на территории земель Гессен и Бремен в Германии;
4. Глава исполнительной власти назначается на должность соответствующим
представительным органом по результатам конкурса по контракту. При этой
муниципальной модели населением территориального образования избираются
депутаты представительного органа, и высшее должностное лицо местного
самоуправления (мэр). Однако сфера их компетенции (полномочия по предметам
ведения) ограничивается решением вопросов исключительно политического характера.
Повседневной
же
административной
работой
руководит
назначаемый
и
контролируемый представительным органом местного самоуправления управляющий
(менеджер) 1 (США, Германия, Норвегия, Швеция, Финляндия и ряд других стран);
5. Глава исполнительной власти не избирается, а все полномочия
представительного и исполнительно-распорядительного характера реализуется
комиссией — органом, состоящим из выборных должностных лиц, возглавляющих
основные подразделения аппарата муниципального управления. Данная форма
организации местной власти применяется во многих малых городах США;
6.
Местным сообществом избирается единственное должностное лицо
местного самоуправления — глава муниципального образования (мэр, староста), в
компетенцию которого входит реализация всех полномочий органов местного
самоуправления, за исключением утверждения местного бюджета, отчета о его
исполнении и контрольных полномочий, осуществляемых непосредственно населением
данного муниципального образования (страны Западной Европы).
См.: Сологуб В. А. Местное самоуправление в современном российском
обществе: изменение принципов социального строительства. Ростов-на-Дону: Изд-во
СКНЦ ВШ, 2000. С. 64-65.
1
33
Таким
образом,
зарубежный
опыт
муниципального
строительства
свидетельствует о наличии большого разнообразия моделей местного самоуправления.
Каждая страна определяет для себя именно тот тип муниципальной модели, который в
наибольшей степени соответствует ее конкретным условиям, приоритетам
общегосударственной и муниципальной политики. О характере действующей в стране
модели местного самоуправления в первую очередь дают представление ее
Конституция и специальные законы, регламентирующие деятельность местных органов
власти.
Зарубежный опыт правового регулирования института главы муниципального
образования свидетельствует о том, что требуется достаточно длительное время для его
становления и развития в Российской Федерации. Для дальнейшего проведения
реформы местного самоуправления и в частности, в области становления института глав
местных администраций муниципальных образований в Российской Федерации
возможно обращение к опыту правового регулирования местного самоуправления и
органов местного самоуправления в Германии, имеющей сходную структуру
федеративного устройства и характер перераспределения предметов ведения и
полномочий, а также Великобритании, где накоплен значительный опыт в построении
двухуровневой и трехуровневой модели организации местного самоуправления и
регулирования высшего должностного лица местной власти.
1.4 Система нормативных правовых актов, регулирующих статус главы
местной администрации муниципального образования
Система нормативных правовых актов регулирующих правовой статус главы
местной администрации муниципального образования в Российской Федерации
представляет собой правовую основу, регулирующую вопросы организации
деятельности главы местной администрации муниципальных образований и его
предназначения, как института, в системе местной власти.
34
В этой связи представляется необходимым, рассмотреть, как и какой системой
нормативных актов регулируется статус глав местной администрации муниципальных
образований на федеральном и местном уровнях в настоящее время.
Основу правового статуса главы местной администрации муниципальных
образований
составляют
федеральное
законодательство
(Конституция
РФ,
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской
Федерации», иные федеральные законы и нормативные правовые акты, принимаемые
федеральными органами государственной власти), законодательство субъектов
Российской Федерации (краев) (например, Конституции (Уставы), законы и иные
нормативно-правовые акты субъектов Федерации о местном самоуправлении «О
статусе главы муниципального образования», «О местном самоуправлении»1) и
нормативные акты муниципальных образований.
Конституция РФ
2
установила общие принципы организации местного
самоуправления, выступая основой для формирования федерального и регионального
законодательства. Согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению
Российской Федерации и ее субъектов относится только установление общих
принципов организации местного самоуправления.
Конституция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 6) установили полномочия
субъектов Российской Федерации в области правового регулирования местного
самоуправления.
Правовое регулирование осуществляется посредством законодательства
субъектов Федерации, издания актов главами субъектов Федерации и главами
См. О муниципальной службе в Ивановской области: закон Ивановской
области от 23.06.2008 г. № 72-ОЗ. URL: http://www.ivanovoobl.ru/ (дата обращения:
12.03.2012); О реестре должностей муниципальной службы в Ивановской области:
закон Ивановской области от 31.12.2009 г. № 180-ОЗ. URL: http://www.ivanovoobl.ru/
(дата обращения: 12.03.2012).
2
Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием
12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции
РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ.
2009. № 4. Ст. 445.
1
35
администраций, постановлений представительными органами государственной власти,
актов правительства и других органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации (краевая Дума).
К полномочиям федеральных органов государственной власти в области
местного самоуправления (ст. 6 Закона) относятся: определение общих принципов
организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых
настоящим Федеральным законом; правовое регулирование по предметам ведения
Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав,
обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их
должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и
их должностных лиц в области местного самоуправления; правовое регулирование прав,
обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения и
др.
Предоставление данных полномочий произошло не случайно. Это объясняется
тем, что одной из важных черт местного самоуправления является чрезвычайное
многообразие организационных форм и многовариантность его проявлений, основанное
на самостоятельности населёния в решении вопросов местного значения, при
определении структуры местного» самоуправления и осуществлении местного
самоуправления в территориях с учетом исторических и иных традиций местного
самоуправления 1. Субъекты Федерации могли развивать и конкретизировать нормы
федерального закона, не вступая с ним в противоречие. Кроме того, федеральный закон
прямо определял необходимость издания законов субъектов Федерации по широкому
кругу вопросов, в том числе по вопросам организации местного самоуправления.
Принятые в большинстве российских регионов (Хабаровский, Ставропольский,
Приморский, Красноярский, Краснодарский, Алтайский края) законы «О статусе
См.: Володин В. В. Субъект РФ: проблемы власти, законотворчества и
управления: дис. ... д-ра. юрид. наук. СПб. 1997. С.81.
1
36
выборного должностного лица местного самоуправления»
1
являлись важными
источниками муниципального права.
Однако Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ был выбран
более простой путь — полное изъятие у субъектов Федерации указанных
правотворческих полномочий. Федеральный законодатель, взяв на себя полномочия, по
регулированию статуса глав муниципальных образований и местных администраций.
Установление таких ограничений, связанное со статусом должностного лица местного
самоуправления, в Законе (ст. 40), безусловно, будет способствовать единству правовых
стандартов организации местного самоуправления.
Сегодня в региональных законах о статусе выборных и других лиц местного
самоуправления содержатся дополнительные к федеральным гарантии трудовых прав
этих лиц, определяются права на обращение к должностным лицам органов
государственной власти субъектов Федерации по делам, связанным с решением
вопросов местного значения и др.
2
Однако если относительно распределить весь
нормативный материал, регулирующий правовой статус выборного лица местного
самоуправления, по уровням регулирования, на долю региональных органов власти
останется немного. Поэтому сами нормативные региональные акты по этому
вопросу вряд ли стоит называть законами о статусе выборных лиц. Скорее, это
нормативные акты по некоторым вопросам их статуса.
В системе местного самоуправления принимаются нормативные правовые
акты, входящие в единую систему правовой основы местного самоуправления.
См., напр.: О статусе выборного должностного лица местного
самоуправления: закон Краснодарского края от 14.04.2004 г. № 480-КЗ //Кубанские
новости. № 105-106. 01.06.2002; «О статусе выборного должностного лица местного
самоуправления Орловской области»: закон Орловской области от 01.06.2004 г. № 409ФЗ. URL: http://law.ostudent.ru/orlaw/21.htm (дата обращения: 22.03.2012); О статусе
выборного должностного лица местного самоуправления в городе Москве: закон
города
Москва
от
25.02.2004
г.
№
10.
URL:
http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_89485.html (дата обращения:
22.03.2012).
2
Васильев В. И. О полноте статуса муниципального выборного лица // Журнал
российского
права,
2005.
№
12.
URL:
base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=CJI;n=8762
(дата
обращения:
16.03.2012).
1
37
Устав муниципального образования (далее — устав) как основной закон
муниципального уровня имеет особое значение в системе муниципальных правовых
актов. Устав призван не просто дублировать нормы федерального законодательства, но в
рамках диспозитивных возможностей, представленных законодателем установить свой
вариант регуляции местного самоуправления 1.
В этой связи следует отметить, что в рамках мониторинга муниципальных
правовых актов Специалисты Минюста России регулярно выявляются ошибки и
недостатки, допускаемые представительными органами муниципальных образований
при их подготовке и принятии, которые служат основанием для отказов в
государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных
правовых актов о внесении изменений в уставы. При этом наиболее распространенным
нарушением, допускаемым органами местного самоуправления при принятии уставов и
правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы, являются, в том числе и
несоответствие
оснований
досрочного
прекращения
полномочий
депутата,
должностного лица муниципального образования, а также установленных ограничений
перечню, предусмотренному ст. 35, 36 Закона.
Закон не предусматривает принятия базового закона субъекта Федерации о
местном самоуправлении. Кроме того, у субъектов теперь нет правотворческих
полномочий, которые необходимо реализовывать в таком законе. Это вынуждает
региональных законодателей издавать отдельный закон, объемом в полстраницы, о
наименованиях глав муниципальных образований и органов местного самоуправления
2
. Однако в федеративном государстве, которым согласно Конституции РФ является
Россия, именно законы субъектов Федерации призваны учесть региональные условия и
особенности в организации местного самоуправления, одновременно гарантировав
нормативную базу деятельности местных властей.
О типичных ошибках при принятии уставов муниципальных образований и
муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав: обзор Управления
Министерства юстиции Российской Федерации по Рязанской области. URL:
www.minjust-ryazan.ru/docs/5000219.doc (дата обращения: 12.03.2012).
2
О наименованиях представительных органов местного самоуправления, глав
муниципальных образований и местных администраций в Красноярском крае: закон
Красноярского края от 20.06.2006. № 19-4805 // Ведомости высших органов
государственной власти Красноярского края. № 27 (120). 17.07.2006.
1
38
Таким образом, на сегодняшний момент систему нормативных правовых актов
регулирующих правовой статус глав местных администраций муниципальных
образований образуют Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон
«О муниципальной службе в Российской Федерации», ограничивая законодательный
орган субъекта Федерации в развитии норм, определяющих правовой статус главы
муниципального образования, законы субъектов Российской Федерации и уставы
муниципальных образований.
Изъятие у субъектов Федерации полномочий по регулированию организации
местной власти был шагом со стороны федерального законодателя в упорядочении
нормативной законодательной базы регулирующей все местное самоуправление и
органы местного самоуправления. Безусловно, этот шаг был сделан с целью создания
существенных правовых предпосылок для гармоничного развития и функционирования
института глав муниципальных образований и всего местного самоуправления в России,
но при этом следует отметить и о необходимости устранения пробелов и спорных
моментов. Задача текущей правоприменительной практики состоит в том, чтобы
отработать правовые механизмы, наполнить их конкретным содержанием, обеспечить
их нормальную реализацию и применение.
39
Глава 2 Содержание правового статуса главы местной администрации
муниципального района в Российской Федерации: на примере Кинешемского
муниципального района (Ивановская область).
2.1 Компетенция главы местной администрации муниципального района
Компетенция органов местного самоуправления детально не очерчивается
Конституцией РФ.
Н.В. Постовой, говоря о компетенции местного самоуправления, определяет ее
как установленную нормами конституции, законов, подзаконных актов совокупность
прав, обязанностей и предметов ведения органов местного самоуправления,
должностных лиц местного самоуправления для осуществления функций и задач
местного самоуправления» 1. Т.е. под компетенцией главы местной администрации
муниципального района можно понимать совокупность полномочий, необходимых для
самостоятельного решения вопросов, отнесенных к его ведению и обусловленных
задачами и функциями местного самоуправления 2.
Полномочия выступают основным элементом правового статуса главы местной
администрации муниципального района, и входят в его компетенцию. Согласно
Федеральному закону главам местной администрации муниципального района (в
зависимости от того, является он главой местной администрации или главой местной
администрации, который замещает свою должность на основе заключаемого с ним
контракта по результатам конкурса) передано в общей сложности более 30 полномочий
(ч. 2 ст. 36).
Права и обязанности (полномочия) главы местной администрации
муниципального района образуют первый и основной элемент его компетенции. Они
характеризуют пределы возможностей органа в той или иной сфере муниципальных
отношений (см. п. 4 ст. 36 Закона).
Постовой Н. В. Муниципальное право России: Вопросы и ответы. М.: Новый
Юрист, 1999. С. 94.
2
См. Амусова Л. С. Правовой статус главы муниципального образования в
Российской Федерации (на примере краев). С. 114 (см. также Шамсутдинов Р.Х.
Правовой статус главы муниципального образования (по материалам Приволжского
федерального округа): автореф. дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2012. 28 с.).
1
40
Рассмотрим полномочия и функции главы местной администрации на примере
Кинешемского муниципального района Ивановской области.
Структуру органов местного самоуправления района составляют обладающие
собственными полномочиями по решению вопросов местного значения: 1) Глава
Кинешемского муниципального района; 2) Совет Кинешемского муниципального
района; 3) Администрация Кинешемского муниципального района; 4) Контрольносчетная комиссия Кинешемского муниципального района. Органы местного
самоуправления района не входят в систему органов государственной власти.
Главой администрации Кинешемского муниципального района согласно
Уставу (ст. 37) является лицо, назначаемое на должность по контракту, заключаемому по
результатам конкурса на замещение должности Главы Администрации, сроком на пять
лет 1.
Полномочия главы местной администрации муниципального района должны
быть определены уставом данного муниципального образования. Полномочия главы
администрации — наемного менеджера схожи с управленческими полномочиями
возглавляющего администрацию главы муниципального образования 2. При этом, как
мы уже указывали ранее, круг таких полномочий напрямую будет зависеть от трех
основных факторов 3: от места главы в системе местного самоуправления; от перечня
вопросов местного значения; от того, входит ли глава муниципального образования в
состав представительного органа муниципального образования на правах председателя с
правом решающего голоса (для глав, избранных на муниципальных выборах или
представительным органом) или возглавляет местную администрацию (для глав,
О принятии Устава Кинешемского муниципального района Ивановской
области: решение Совета Кинешемского муниципального района четвертого созыва
01.07.2011 г. № б/н. URL: http:// www.mrkineshma.ru/ (дата обращения: 16.03.2012). См.
также: Порядок принятия нормативных правовых актов органами местного
самоуправления. методические рекомендации: одобрены Президиумом Совета
муниципальных образований Ивановской области 20 октября 2009 г., протокол № 6.
URL: smo37.ru/articles/doc/25/doc_4aea8c7f87af1.doc (дата обращения: 23.03.2012).
2
См. Нарутто С. В. Правовой статус главы местной администрации по
контракту. URL: http://www.samoupravlenie.ru/35-02.php (дата обращения: 06.04.2012).
1
См. Шамсутдинов Р.Х. Правовой статус главы муниципального образования
(по материалам Приволжского федерального округа): автореф. дис. … канд. юрид.
наук. Казань, 2012. 28 с.
3
41
избранных на муниципальных выборах). В первом случае у него появятся
дополнительные полномочия по организации деятельности представительного органа
муниципального образования, во втором — полномочия главы местной администрации.
Согласно ст. 6 Закона обязанности для глав муниципальных образований
устанавливаются
законами
субъектов
Российской
Федерации
и
уставами
муниципальных образований в соответствии с федеральным законодательством и
законодательством субъектов Российской Федерации. Анализ уставов муниципальных
образований Ивановской области, и в том числе и Устава Кинешемского
муниципального района Ивановской области показал, что в этих нормативных актах
более подробно регламентированы полномочия глав местных администраций
муниципальных образований 1.
В Законе как такового разграничения прав и обязанностей глав администраций
нет, они выражаются в едином определении полномочий, на них возложенных. Это же
относится и к Уставу Кинешемского муниципального района в части, как закрепления
полномочий главы муниципального района, так и главы местной администрации.
Однако следует помнить, что, во-первых, права и обязанности главы местной
администрации, назначающего на должность главы местной администрации по
контракту, как муниципального служащего установлены в ст. 11, 12 Федерального
закона от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ и, во-вторых, права и обязанности главы местной
администрации установлены региональным законодательством, в частности Законом
Ивановской области от 23.06.2008 г. № 72-ОЗ «О муниципальной службе в Ивановской
области» (ст.10.1, 10.2.).
Автором были проанализированы уставы следующих районов Ивановской
области:
Ильинский,
Гаврилово-Посадский,
Комсомольский,
Тейковский,
Фурмановский, Ивановский, Лежневский, Савинский, Шуйский, Палехский,
Родниковский, Приволжский, Заволжский, Вичугский, Лухский, Южский,
Пестяковский, Верхнеландеховский, Кинешемский, Юрьевецкий, Пучежский - см.
Приложение № 1 к настоящей работе (см. также Модельный устав муниципального
образования, поселения, муниципального района ивановской области: утв.
Департаментом внутренней политики Ивановской области. Совет муниципальных
образований Ивановской области. Иваново, 2009. URL: http://smo37.ru/articles/cat27/
(дата обращения: 02.04.2012).
1
42
Контракт с Главой местной администрации Кинешемского муниципального
района заключается Главой муниципального района. Он приобретает статус
муниципального служащего и не имеет права заниматься предпринимательской, а также
иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой
творческой деятельности. Нужно отметить, что именно в контракте 1 (см. приложение
№ 2 к настоящей работе) определяются основные права, обязанности, гарантии главы
местной администрации, его ответственность.
Согласно ст. 38 Устава Кинешемского района Ивановской области количество
полномочий, которыми наделен Глава местной администрации муниципального
района, — 11 (против 26 полномочий главы муниципального района). Глава местной
администрации осуществляет общее руководство деятельностью администрации, ее
структурных подразделений по решению вопросов местного значения и осуществлению
отдельных государственных полномочий, переданных администрации федеральными
законами и законами Ивановской области.
Вторым элементом компетенции главы муниципального образования является
предмет ведения. Термин «предмет» означает все то, что может находиться в отношении
или обладает какими-либо свойствами O.E. Кутафин, В.И. Фадеев полагают, что «под
предметами ведения органа местного самоуправления следует понимать сферы местной
жизни, в которых действует данный юридически компетентный в них орган». К.Ф.
Шеремет определяет «предметы ведения» как общественные отношения, в которых
орган юридически компетентен, обладает функционалом» 2.
Каковы же функции 3, которыми наделен глава местной администрации
муниципального района?
Типовую форму такого контракта см. в Основах кадровой работы в
муниципальных образованиях Ивановской области: методические рекомендации:
одобрены решением Президиума Совета муниципальных образований Ивановской
области 18 мая 2011 г. № 2. URL: smo37.ru/articles/doc/25/doc_4df0cd1fa153a.doc (дата
обращения: 12.03.2012).
2
Шеремет К.Ф. Вопросы компетенции местных Советов // Советское
государство и право. 1965. № 4. С. 21.
3
Практически все современные ученые под функциями органа власти
понимают направления, сферы его деятельности, под полномочиями – основные права
и обязанности, с помощью которых ими реализуется закрепляемые в законе функции.
1
43
Во-первых, в числе функций, реализуемых в системе муниципальной власти
главой местной администрации, следует выделить нормотворческую функцию. Так,
согласно Уставу Кинешемского муниципального района (п. 6, 4, 8 ст. 37), Глава местной
администрации
в пределах своих полномочий, установленных федеральными
законами, законами Ивановской области, Уставом, решениями Совета, издает
постановления администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с
осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных администрации
федеральными законами и законами Ивановской области, а также распоряжения
администрации по вопросам организации работы администрации.
Второй функцией, которая реализуется в системе муниципальной власти,
является
правоприменительная
(исполнительно-распорядительная)
функция.
Содержание правоприменительной функции обуславливает необходимость выделения
в муниципальном властном механизме органов и должностных лиц, обеспечивающих
практическую реализацию требований, содержащихся в системе муниципальных
нормативных актов.
В рамках правоприменительной функции традиционно выделяют две
производные
функции:
исполнительская
функция,
которая
заключается
в
непосредственным, буквальным исполнении требований юридических норм;
распорядительская функция, связанная с распоряжением материальными и
финансовыми ресурсами, имеющимися в территориальных пределах муниципального
образования.
Так, Глава Кинешемского муниципального района: 1) открывает и закрывает
счета, в том числе лицевые, открытые в соответствии с законодательством Российской
Федерации;
2)
является
главным
распорядителем
бюджетных
средств,
предусмотренных отдельной строкой в бюджете района на обеспечение деятельности
Совета и др. А Глава местной администрации Кинешемского муниципального района
уполномочен вносить на рассмотрение Совета проекты решений Совета о бюджете
района, о планах и программах социально-экономического развития района, а также
отчеты об их исполнении;
проекты решений Совета, предусматривающие
44
установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов
из средств бюджета района.
Третья функция, которая реализуется в системе муниципальной власти,
является представительская функция. Содержание представительской функции
заключается в представительстве интересов местного населения. Представительскую
функцию
Глава
Кинешемского
муниципального
образования
осуществляет
посредством следующих полномочий: 1) представляет муниципальное образование в
отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований,
органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности
действует от имени муниципального образования; 2) подписывает и обнародует в
порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые
акты, принятые представительным органом муниципального образования; 3) издает в
пределах своих полномочий правовые акты; 4) вправе требовать созыва внеочередного
заседания Совета муниципального образования.
Глава местной администрации Кинешемского муниципального района (п. 7
Устава): 1) заключает от имени администрации договоры в пределах своей
компетенции; 2) приобретает и осуществляет имущественные и иные права и
обязанности, выступает в суде без доверенности; 3) представляет район в Совете
муниципальных образований Ивановской области.
Четвертую функцию, которая реализуется в системе муниципальной власти,
следует обозначить как контрольная функция. Реализация контрольной функции
предполагает определенное подчиненное положение контролируемого субъекта
местной жизни в отношении контролирующего субъекта.
Глава Кинешемского муниципального района (п. 11,12 ч. 1 ст. 27 Устава)
контролирует в пределах своей компетенции выполнение решений Совета, собственных
правовых актов всеми органами местного самоуправления и общественными
объединениями, предприятиями, учреждениями и гражданами, находящимися на
территории района. Конкретных «контрольных» полномочий Главы местной
администрации Уставом не предусмотрено. В этой связи следовало бы, на наш взгляд,
закрепить в Уставе обязанность Главы местной администрации в рамках общего
45
руководства деятельностью администрации контролировать в пределах своей
компетенции выполнение постановлений и распоряжений администрации.
Глава местной администрации Кинешемского муниципального назначает на
должность и освобождает от должности первого заместителя и заместителей Главы
администрации, начальников структурных подразделений администрации, иных
должностных лиц, предусмотренных структурой администрации, работников
структурных подразделений администрации, не наделенных правами юридического
лица, руководителей муниципальных предприятий и учреждений, а также решает
вопросы применения к ним мер поощрения и дисциплинарной ответственности;
представляет на утверждение Совета структуру администрации, формирует штат
администрации (п. 2, 3 ст. 37 Устава).
Глава администрации: обеспечивает планирование деятельности местной
администрации; проводит оперативные рабочие совещания с заместителями главы
местной администрации, руководителями структурных подразделений администрации,
муниципальных предприятий и др.; обеспечивает организацию работы с обращениями
граждан, ведет личный прием граждан и др.
Проанализировав все вышеизложенное в отношении функций, реализуемых
органами местного самоуправления Кинешемского района в системе муниципальной
власти, можно сделать вывод о том, что система муниципальной власти в Кинешемском
районе представляет собой достаточно функциональный и эффективный публичновластный механизм, в рамках которого основные представительские и управленческие
функции реализует Глава района со своими подчиненными структурами. Глава
Администрации подконтролен и подотчетен Совету.
Подход, при котором функциями органа власти понимают направления, сферы
его деятельности, под полномочиями – основные права и обязанности, с помощью
которых ими реализуется закрепляемые в законе функции, дает возможность создать
эффективные механизмы правового регулирования общественных отношений, в том
числе и в области социальной защиты; разграничить полномочия органов местного
самоуправления в области социальной защиты и государственных органов в
зависимости от их функционального предназначения; проанализировать круг и
46
содержание каждого в отдельности полномочия с точки зрения решения задач, стоящих
перед каждым органом, и оценить его действия и решения с точки зрения их
соответствия законодательству 1.
В этой связи в Уставе Кинешемского муниципального района целесообразно
четко разграничивать компетенции, полномочий и функций, как Главы района, так и
Главы администрации района; предусмотреть контрольные функции Главы
администрации района. Не исключена возможность разработки проектов и принятия
специальных инструкций, регулирующих полномочия и функции Главы района,
определяющих основные направления его деятельности.
2.2 Гарантии, предоставляемые главе местной администрации
муниципального района.
Согласно п. 5. 1. ст. 40 Закона гарантии осуществления полномочий депутата,
члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица
местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в
соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Законодатель гарантируют главе муниципального образования необходимые
условия для эффективного осуществления им его полномочий. Степень эффективности
процесса определяется комплексом факторов, которые, в зависимости от своего
характера (позитивный либо негативный), может способствовать, либо препятствовать
ему. Факторы, позитивно воздействующие на процесс реализации исследуемого права,
См. Шамсутдинов Р.Х. Правовой статус главы муниципального образования
(по материалам Приволжского федерального округа): автореф. дис. … канд. юрид.
наук. Казань, 2012. 28 с.
1
47
выступают в качестве его гарантий 1. В случае возникновения угрозы существования
прав и свобод вступают в действие гарантии — средства защиты.
Термин «гарантия» означает ручательство, заверение, обеспечение. Проблема
гарантий прав и обязанностей глав муниципальных образований весьма актуальна,
особенно на современном этапе 2. Гарантии деятельности — это необходимые условия
для реализации полномочий, обеспечивающие беспрепятственное и эффективное
участие высшего должностного лица местного самоуправления в осуществлении своей
власти
3
. В науке государственного права нет единого мнения по вопросу
классификации
гарантий.
Большинство
авторов
выделяют
организационно-
политические, правовые и материальные гарантии. А.А.Безуглов более обоснованно
подразделяет гарантии на социально-экономические, политические, организационные и
правовые 4.
Законом устанавливается, что выборным должностным лицам местного
самоуправления гарантируются условия для беспрепятственного осуществления
полномочий (ст. 38). Законом Ивановской области от 18.03.2009 г. № 29-03 «О гарантиях
осуществления
полномочий
депутата,
члена
выборного
органа
местного
самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в
Ивановской области»
5
предусмотрен широкий ряд гарантии деятельности (глава II
Закона).
В ст. 3 Закона Ивановской области от 18.03.2009 г. № 29-03 предусмотрено, что
Устав муниципального образования и принимаемые муниципальные правовые акты
должны обеспечивать выборному лицу местного самоуправления условия для
беспрепятственного и эффективного осуществления своих полномочий.
При установлении правового статуса главы местной администрации
муниципального образования, замещающего должность по контракту, также крайне
См.: Боброва H. A. Гарантии реализации государственно-правовых норм.
Воронеж, 1984. С. 19.
2
См. Абрамова А. Глава местной администрации, замещающий должность по
контракту: особенности правового статуса // Власть. 2011. № 3. С. 104-106.
3
См. Амусова Л. С. Правовой статус главы муниципального образования в
Российской Федерации (на примере краев). С. 87.
4
Безуглов A.A. Гарантии в местном самоуправлении. M.: НОРМА, 2008. С. 56.
5
http://ivoblast.ru/news/qxqwa.htm.
1
48
важно учитывать и соблюдать стройность и взаимообусловленность всех элементов его
правового статуса (обязанности и права, ограничения и гарантии, поощрения и
ответственность) в нормативном закреплении 1.
Гарантии, предоставляемые муниципальному служащему, установлены в ст. 23
Федерального закона от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ. Так, муниципальному служащему
гарантируются условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных
обязанностей в соответствии с должностной инструкцией (ч. 1 ст. 23). Законом
Ивановской области от 23.06.2008 г. № 72-ОЗ «О муниципальной службе в Ивановской
области» также установлен ряд гарантий главы местной администрации (ст. 7-9).
Правовые гарантии деятельности глав администраций муниципальных
образований можно подразделить на четыре группы 2: 1) организационно-правовые
гарантии; 2) процессуальные гарантии; 3) материально-правовые гарантии,
предназначенные для финансового обеспечения; 4) иммунитет изучаемого субъекта,
целью которого является обеспечение беспрепятственной реализации своих
полномочий.
Под организационными гарантиями следует понимать такую совокупность
правовых возможностей, при реализации которых выборным должностным лицам
местного самоуправления обеспечиваются условия для исполнения своих полномочий.
Информационная
помощь,
включая
и
юридическую,
обеспечивает
эффективность реализации полномочий. Анализ Закона Ивановской области от
18.03.2009 г. № 29-03 закрепляет информационные гарантии в ст. 24 («Гарантии
информационного обеспечения»). В Уставе Кинешемского муниципального района
отдельные гарантии Главы района предусмотрены в ст. 32 («Гарантии осуществления
полномочий депутата Совета Кинешемского муниципального района, Главы
См. Абрамова А. Глава местной администрации, замещающий должность по
контракту: особенности правового статуса. С. 104-106.
2
См. Амусова Л. С. Правовой статус главы муниципального образования в
Российской Федерации (на примере краев). С. 92; Бегларян
Г. М. Особенности
правового статуса главы муниципального образования, замещающего должность главы
местной администрации (на примере Челябинской области): автореф. дис. … канд.
юрид. наук. Челябинск, 2012. 24 с.
1
49
Кинешемского муниципального района»). В целом положения этой статьи дублируют
положения ст. 24 Закона Ивановской области от 18.03.2009 г. № 29-03.
В свою очередь, Уставом Кинешемского муниципального района
предусмотрено (ст. 47), что гарантии, предоставляемые муниципальному служащему,
устанавливаются ст.23 и 24 Федерального закона от 02.03.2007 года № 25-ФЗ и
Трудовым кодексом Российской Федерации. В соответствии со ст. 40 Устава расходы на
обеспечение деятельности администрации предусматриваются в бюджете района
отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской
Федерации. Материально-техническое и организационное обеспечение деятельности
Главы администрации осуществляет аппарат администрации.
Процессуальные гарантии полномочий можно определить как специальный
механизм, обеспечивающий беспрепятственный порядок реализации прав и
обязанностей. Их можно классифицировать без указания критерии на: 1)
процессуальные гарантии деятельности; 2) гарантии деятельности в муниципальном
образовании; 3) гарантии при отчетах перед избирателями; гарантии при отзыве 1.
При осуществлении функций по участию в управлении муниципальным
образованием глава муниципального образования несет расходы. Однако они не могут
производить затраты на должностную деятельность за свой счет. Поэтому установлена
специальная группа юридических гарантий, направленных на материально-финансовое
обеспечение деятельности глав муниципальных образований. Необходимо подчеркнуть,
что эти гарантии — не льготы, улучшающие условия жизни.
Закон Ивановской области от 23.06.2008 г. № 72-ОЗ (ст. 7-9) содержит ряд
гарантий (в основном социальных), предоставляемых главам местных администраций.
Так, главе администрации выплачивается денежное содержание в соответствии с
действующим
законодательством,
муниципальными
правовыми
актами
представительного органа муниципального образования: 1) должностной оклад; 2)
надбавка к должностному окладу за квалификационный разряд; 3) надбавка к
должностному окладу за особые условия муниципальной службы; 4) надбавка к
Ярматов А. Я. Гарантии деятельности органов местного самоуправления. М.:
Изд. Норма, 2008. С. 32.
1
50
должностному окладу за выслугу лет; 5) ежемесячное денежное поощрение; 6) премия
за выполнение особо важных и сложных заданий и др. На главу администрации
распространяются иные гарантии, предусмотренные трудовым законодательством и
законодательством о муниципальной службе. Главе администрации устанавливается
время отдыха: перерывы в течение рабочего дня, ежедневный отдых, выходные дни,
праздничные нерабочие дни, отпуска в соответствии с правилами внутреннего
трудового распорядка, действующими в администрации.
Исследуя уставы Ивановской области, необходимо отметить, что, как правило,
размер и порядок возмещения расходов, связанных с осуществлением полномочий
главы администрации конкретно не устанавливаются. В уставах муниципальных
образований Ивановской области, в основном, существует ссылка на другой
муниципальный нормативный правовой акт, который должен подробно регулировать
соответствующий порядок возмещения расходов, связанных с осуществлением
полномочий главой местной администрации, а именно перечень документов,
подтверждающих такие расходы (счет-фактура, накладная, проездной билет и пр.).
Установление гарантий прав выборных должностных лиц местного
самоуправления в отношениях с правоохранительными органами направлено на
обеспечение их неприкосновенности.
Согласно Уставу Кинешемского муниципального района Главе района
гарантируется защита его и членов его семьи в порядке, установленном законом, от
насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением своих
полномочий. Гарантии главы администрации в этом аспекте не установлены. Устав
содержит ссылку на ст. 23 Федерального закона от 02.03. 2007 года № 25-ФЗ в п. 8 ч. 1
которой предусмотрено, что защита муниципального служащего и членов его семьи от
насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им
должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных
федеральными законами.
В
целом
анализ
свидетельствует, что
Устава
Кинешемского
этот документ разработан
муниципального
и
утвержден
района,
решениями
представительных органов муниципальных образований и носит общий характер, в
51
основном дублирующий региональное законодательство, как в отношении
регламентации прав, обязанностей и гарантий главы муниципального образования, так и
главы
местной
администрации.
Законодательством
Ивановской
области
дополнительных гарантий главам местных администраций, замещающим должности по
контракту, отличающихся от гарантий, закрепленных в настоящее время в ч. 3 ст. 23
Федерального закона от 02.03. 2007 года № 25-ФЗ не предусмотрено.
2.3 Ответственность главы местной администрации муниципального
района.
Одним из важных элементов правового статуса представительных органов
муниципальных образований являются вопросы его юридической ответственности.
Ответственность должностных лиц местного самоуправления — это неблагоприятные
правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее
осуществление своих задач и функций 1.
В юридической литературе существует два подхода к пониманию публичной
ответственности в местном самоуправлении. Одни авторы считают, что существует
самостоятельный муниципально-правовой вид юридической ответственности 2. Так,
Е.С. Шугрина выделяет наряду с классическими видами ответственности — уголовной,
административной,
дисциплинарной,
гражданско-правовой,
материальной,
конституционно-правовой — еще и муниципально-правовую 3.
Конституция РФ и Закон заложили правовую основу ответственности органов
местного самоуправления, закрепив общие принципы и механизмы ее реализации в
современных условиях. Этот правовой институт состоит из большой группы норм,
закрепленных
на разных
уровнях
правового
регулирования
(федеральном,
Местное самоуправление в РФ. Органы власти. М.: НОРМА, 2010. С. 66.
См. Черногор Н. Н. Проблемы ответственности в теории муниципального
права и практике местного самоуправления: автореф. дис. … д-ра. эконом. наук. М.,
2007. 46 с.
3
Шугрина Е. С. Муниципальное право: учебник. M.: Проспект, 2004. С. 293294.
1
2
52
региональном, муниципальном) и различными отраслями российского права
(административным, гражданским, уголовным, муниципальным и т. д.).
В настоящий момент правовая основа юридической ответственности не
образует прочной, единой системы норм, обеспечивающих ответственность и
законность деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления 1.
Ответственность представительных органов муниципальных образований – это один из
самых проблемных институтов законодательства о местном самоуправлении как с точки
зрения его юридического содержания 2. В настоящее время, как и многие другие
институты конституционного и муниципального права, он находится в процессе своего
становления.
В позитивном смысле муниципально-правовую ответственность главы
администрации, по аналогии с общими подходами к данной категории 3 и с известной
долей абстракции, можно определить как ответственное отношение данного субъекта к
своим муниципальным обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение. В
негативном же смысле муниципально-правовую ответственность представляется
возможным определить, отталкиваясь опять же от общих подходов к категории
«ответственность» 4, как отрицательную оценку деятельности данного субъекта, в
результате чего для него наступают неблагоприятные правовые
последствия.
Можно выделить следующие виды ответственности органов местного
самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовую, ответственность
перед населением, ответственность перед государством и гражданско-правовую
ответственность.
Закон устанавливает специфический вид ответственности – ответственность
перед населением муниципального образования (ст. 71). Такого рода ответственность не
Алексеев И. А. Содержание и виды муниципально-правовой
ответственности // Журнал российского права. М.: Норма, 2006, № 9. С. 57-71.
2
См. Черногор Н. Н. Проблемы ответственности в теории муниципального
права и практике местного самоуправления: автореф. дис. … д-ра. эконом. наук. М.,
2007. 46 с.
3
Лучин В. О. Ответственность в механизме реализации Конституции //
Право и жизнь. 1992. № 1. С. 36; Барабашев Г.В. Ответственность органов управления
перед Советами // Советское государство и право. 1981.N5.
4
Колосова H. M. Конституционная ответственность - самостоятельный вид
юридической ответственности // Государство и право. 1997. № 2. С. 89-92.
1
53
обязательно наступает в результате неправомерных действий, и именно это отличает ее
от иных видов юридической ответственности 1. Основания наступления ответственности
органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного
самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед
населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами
муниципальных образований в соответствии с Законом (с. 44).
Ответственность главы муниципального образования, как и главы местной
администрации перед государством (ст. 74 Закона) базируется на их конституционной
обязанности
соблюдать
законы
при
осуществлении
своих
полномочий.
Соответствующие «деликты» образуют основания конституционной ответственности
глав муниципальных образований 2. Данный вид ответственности относится к публичноправовой ответственности, в которой сочетаются политические и правовые меры
ответственности 3.
Устав Кинешемского муниципального района содержит Главу VIII
«Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления Кинешемского муниципального района, контроль и надзор за их
деятельностью».
Сегодня высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного
органа государственной власти) Ивановской области может издать правовой акт об
отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной
администрации в случае, если (см. п. 4 ст. 60 Устава Кинешемского муниципального
Критерием, по которому население оценивает работу представительного
органа, является не только соблюдение им действующего законодательства, но и
степень соответствия его деятельности интересам населения. Автор обращает
внимание еще на одну особенность, влияющую на ответственность представительных
органов местного самоуправления перед населением, которая заключается в
определении момента наступления муниципально-правовой ответственности.
Доверием населения представительные органы местного самоуправления с точки
зрения состояния легитимности наделяются с момента их избрания (формирования).
2
См. Коняхин В. Г. Муниципально-правовой статус представительных
органов муниципальных образований в Российской Федерации: дис. … канд. юрид.
наук. Кемерово, 2010. 211 с.
3
См. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под ред. И. В.
Бабичева, Е. С. Шугриной. М.: Норма, 2010. 672 с.
1
54
образования «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц
местного
самоуправления
Кинешемского
муниципального
района
перед
государством»):
1) глава совершил следующие действия: а) издал нормативно-правовой акт,
противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам,
федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу
муниципального образования, б) совершил действия, в том числе путем издания
правового акта, не носящего нормативного характера, влекущие нарушение прав и
свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности,
национальной
безопасности и
обороноспособности, единству правового и
экономического пространства Российской Федерации;
2) указанные нарушения установлены соответствующим судом;
3) глава в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в
течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих
полномочий
мер
по
исполнению
решения
суда.
При этом срок, в течение которого высшее должностное лицо (руководитель высшего
исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации издает правовой
акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной
администрации, не может быть: 1) менее одного месяца со дня вступления в силу
последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, 2) не может
превышать шести месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.
Попытки детализировать основание ответственности, сделать его более
«пригодным» для юридической практики предпринимались законодателями субъектов
Российской Федерации и нормотворцами муниципальных образований. Не случайно
многие отечественные ученые не раз отмечали, что правовая категория «утрата доверия»
является важнейшим элементом не только правовой доктрины местной,
муниципальной, демократии, но и народовластия в целом 1. Устав Кинешемского
1
Кутафин O. E., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации.
С. 541.
55
муниципального района не содержит положений, предусматривающих наступление
ответственности Главы местной администрации в связи с утратой доверия.
В целом анализ показал, что, несмотря на стремление законодателя в субъектах
Российской Федерации и нормотворцев муниципальных образований конкретизировать
основания наступления ответственности должностных лиц местного самоуправления
перед населением, ответственность этого вида отличается отсутствием детализации
оснований ее наступления.
В соответствии со ст. 63 Устава ответственность органов местного
самоуправления района перед физическими и юридическими лицами наступает в
порядке, предусмотренном федеральными законами. Население района вправе отозвать
депутата, Главу района в соответствии с действующим законодательством и Уставом.
Конституционный Суд РФ в ряде своих решений определил, что основаниями отзыва
являются правонарушения соответствующего лица. Факт правонарушения констатирует
суд 1. Таким образом, суд становится непременным участником процедур отзыва.
В соответствии с п. 10 ст. 37 Устава контракт с Главой администрации
Кинешемского муниципального района может быть расторгнут в судебном порядке
на основании заявления: 1) Совета или Главы района — в связи с нарушением условий
контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения, а также в связи с
несоблюдением ограничений, установленных ч. 5 ст. 37 Устава 2; 2) высшего
должностного лица Ивановской области (руководителя высшего исполнительного
Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П
//Собрание законодательства РФ. 2000. № 25. Ст. 2728; Постановление
Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002г. № 7-П //Собрание
законодательства РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.
2
Глава администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также
иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и
иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная
творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств
иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных
граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным
договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
Глава администрации не вправе входить в состав органов управления, попечительских
или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих
неправительственных организаций и действующих на территории Российской
Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено
международным договором Российской Федерации или законодательством Российской
Федерации.
1
56
органа государственной власти Ивановской области) — в связи с нарушением условий
контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных
полномочий, переданных администрации федеральными законами и законами
Ивановской области, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных ч. 5
ст. 37.
В Федеральном законе от 02.03.2007 года № 25-ФЗ прямо установлено, что
порядок расторжения контракта с главой местной администрации, назначенным на
должность по результатам конкурса, определяется Законом. Тем самым законодатель
дополнительно указал на необходимость применения при урегулировании вопросов,
касающихся трудовых прав данной категории работников, специальных законов. Таким
образом, увольнение главы администрации, с которым заключен контракт, возможно
только по основаниям, предусмотренным п. 10 и п. 11 ст. 37 Закона 1.
Нужно отметить, что позиция судов по вопросу оснований для расторжения
контракта с главами администраций, отрешения их от должностей неоднородна.
Так, Ершовский районный суд Саратовской области рассмотрел иску о
расторжении контракта № 1 от 28 апреля 2006 года, заключенного главой Ершовского
муниципального района с И. Типцовым, который являлся главой местной
администрации Ершовского района. Такое решение судом было принято, а в январе
2010 года в Ершовском районе были проведены выборы нового главы администрации
района. 6 августа 2010 г. коллегия Верховного суда Российской Федерации вынесла
решение об отмене решения Ершовского районного суда от 11 августа 2009 года о
расторжении контракта. Вынесено также решение об отмене кассационного
определения судебной коллегии по гражданским делам Саратовского областного суда 2.
См. Никандров В. Г. Проблемы расторжения контракта с главой местной
администрации: пределы применимости трудового законодательства // Трудовое право.
2011. № 3. С. 89-98 (см. также Определение судебной коллегии по гражданским делам
Ульяновского областного суда по делу от 02.03.2010 г. N 33-***. URL:
http://uloblsud.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=192&ltemid=6%203&idC
ard=15766 (дата обращения: 02.04.2012).
2
См. Кассационное определение Судебной коллегит по гражданским делам
Саратовского
областного
суда
от
11.11.2010
№
33-5567/2010.
URL:
http://actoscope.com/pfo/saratovobl/oblsud-sar/gr/3/-33-55672010-ot-11112010-operesmotre-o17112010-1513752/ (дата обращения: 02.04.2012).
1
57
После указанной отмены судебных актов следовало автоматическое восстановление И.
Типцовым своего статуса главы администрации.
Еще один пример. 9 сентября 2010 г. Железнодорожный районный суд
Алтайского края отказал В.Н. Колганову в иске по оспариванию постановления
губернатора Алтайского края об отрешении В.Н.Колганова от должности главы
г.Барнаула из-за ряда невыполненных администрацией Барнаула судебных решений. В
то время как в соответствии со ст. 74 Закона необходимо четко определять в отношении
какого субъекта были вынесены судебные решения: в отношении главы администрации
или в отношении администрации. В судебном процессе непосредственно должны были
быть установлены факты совершения главой города действий, влекущих нарушения
конституционных норм, прав и свобод граждан. Суд установил лишь «факты
бездействия исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления
(администрации Барнаула)». Суд не принял во внимание то обстоятельство, что по тем
делам, которые легли в основу постановления об отрешении от должности, имелись и
другие ответчики.
Определением судебной коллегии по гражданским делам Алтайского краевого
суда от 03.11.2010 г. кассационные жалобы Колганова В.Н. и его представителя Оськина
А.Н. на решение Железнодорожного районного суда г. Барнаула от 9 сентября 2010 г.,
которым заявителю отказано в признании незаконными постановлений администрации
Алтайского края № 358 от 12 августа 2010 г. «Об отрешении от должности главы города
Барнаула Колганова В.Н.» и от 27 августа 2010г. № 382 «О внесении изменения в
постановление Администрации края от 12.08.2010г. № 352» оставлены без
удовлетворения, решение суда первой инстанции – без изменения 1.
В итоге правоприменение по отрешению от должности глав городов может
пойти по неправильному пути. Может быть создан достаточно опасный юридический
прецедент принятия решения при неправильном толковании ст. 74 Закона. Решение
суда, в соответствии с которым отрешают от должности главу местной администрации,
должно быть вынесено в отношении конкретного должностного лица, а не
1
http://kraevoy.alt.sudrf.ru/modules.php?name=press_dep&op=1&did=169
58
администрации муниципального образования. Данное решение должно признавать
именно факт наличия противоправного, виновного действия данного лица.
После принятия закона о муниципальной службе суды стали признавать
обоснованность расторжения трудового договора с главой местной администрации на
основании, в том числе, положений Трудового кодекса РФ 1.
Так, глава администрации обратилась с иском в Печорский районный суд о
восстановлении на работе, оплате вынужденного прогула, компенсации морального
вреда. По мнению истца, полномочия главы администрации могли быть досрочно
прекращены либо по собственному желанию, либо по соглашению сторон, либо на
основании вступившего в законную силу решения суда. Суд отказал в иске, отметив, что
п. «в» ч. 1 ст. 27 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской
Федерации» устанавливает, что за совершение дисциплинарного проступка
(неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине
возложенных на него служебных обязанностей) работодатель имеет право применить
дисциплинарное взыскание, в том числе в виде увольнения. В соответствии с ч. 3 ст. 27
закона порядок применения дисциплинарных взысканий в отношении муниципальных
служащих определяется трудовым законодательством. Каких-либо исключений по
должностям муниципальной службы норма не содержит. Пункт 10 ч. 1 ст. 81 ТК РФ
предусматривает возможность увольнения работника в качестве меры дисциплинарной
ответственности за однократное грубое нарушение трудовых обязанностей. Таким
образом, порядок наложения дисциплинарного взыскания на главу администрации ГП
«Печоры» нарушен не был. Псковский областной суд, проверяя решение Печорского
районного суда по кассационной жалобе истца, также признал данный вывод верным.
Таким образом, вступившим в силу решением Печорского районного суда установлено,
что практика привлечения главы администрации муниципального образования к
дисциплинарной ответственности в виде увольнения является легальной, не
противоречащей действующему законодательству 2.
Трудовой кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 30.12.2001 г.
№ 197-ФЗ: ред. от 01.04.2012 //Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.
1
2
http://www.prokuratura.pskov.ru/news.html?code=654.
59
Впоследствии подобная позиция была еще раз подтверждена Печорским
районным судом по делу уволенного главы местной администрации Леонида
Атрощенко 1. 3 февраля 2009 года Печорский районный суд принял решение
восстановить Леонида Атрощенко в должности главы администрации Печорского
района, признав незаконным наложенное на него постановлением главы Печорского
района дисциплинарное взыскание в виде увольнения.
В практике правового регулирования соответствующих общественных
отношений используется универсальная мера ответственности — досрочное
прекращение полномочий ответственного субъекта
2
. На указанный случай
распространяются положения ст. 58 «Срок трудового договора», ст. 59 «Срочный
трудовой договор» и ст. 79 «Прекращение срочного трудового договора» ТК РФ. Однако
судебная практика в отношении муниципальных служащих свидетельствует об
обратном 3.
Неясной остается сущность такого основания расторжения контракта с главой
местной администрации, как отставка. Сам термин «отставка» используется в качестве
основания прекращения служебных отношений и на других видах службы, в частности
военной и правоохранительной. Однако отставка государственных служащих обычно
связывается с достижением ими предельного возраста.
Вполне
очевидно,
что
отставка
главы
местной
администрации,
предусмотренная законодательством Российской Федерации, представляет собой иной
случай. Закон не увязывает отставку с достижением главы местной администрации
какого-либо возраста, наличием у него определенной выслуги лет. Глава местной
Кисилев М. Взыскание к увольнению // Псковская губерния. 2009. № 6 (427).
См. Распопин М. Отрешение от должности главы муниципального
образования // Законность. 2007. № 10. С. 43 - 44; Шугрина Е.С. Особенности
конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности органов и
должностных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное
право. 2005. № 5. С. 38-39; ее же Удаление главы муниципального образования в
отставку: проблемы законодательного регулирования и правоприменительная практика
//
Право
и
политика.
2009.
№
9.
URL:
http://www.nbpublish.com/lpmag/mag_contents_9_2009_10152.html (дата обращения:
12.02.2012).
3
См.: Определение Верховного Суда РФ № 46-Г03-5 от 27 марта 2003 г. //
Документ опубликован не был.
1
2
60
администрации может уйти в отставку по собственному желанию. Влечет ли отставка
автоматическое прекращение муниципально-служебных отношений или она требует
подтверждения второй стороны (представителя нанимателя)? Прямого ответа на этот
вопрос законодательство о местном самоуправлении и муниципальной службе России
опять-таки не содержит.
Представляется, что отставка является единственным предусмотренным
законом способом для главы местной администрации прекратить свои служебные
отношения. И в этом смысле отставка приобретает очевидное сходство с увольнением
по собственному желанию (ст. 80 ТК РФ) 1.
Ответственность глав местных администраций как должностного лица
местного самоуправления имеет более широкий круг оснований, чем ответственность
органов
местного
самоуправления.
Помимо
норм
муниципального
права,
ответственность глав местных администраций предусмотрена нормами уголовного,
административного права.
Совершение преступления главой местной администрации — отягчающее
обстоятельство многих уголовно-наказуемых деяний, предусмотренных главой 30 УК
РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы
и службы в органах местного самоуправления» 2. Данная глава включает семь статей,
содержащих составы преступлений, наличие которых в деяниях глав муниципального
образования влечет уголовную ответственность. Уголовной ответственности подлежит
глава органа местного самоуправления, виновный в злоупотреблении должностными
полномочиями (ст. 285); нецелевом расходовании бюджетных средств и внебюджетных
фондов (ст. 285.1, 285.2); в превышении должностных полномочий (ст. 286), в
неправомерном отказе в предоставлении информации, а также в предоставлении
заведомо ложной информации Федеральному Собранию или Счетной палате (ст. 287), в
См. Чаннов С. Е. Актуальные проблемы расторжения контракта с главой
местной администрации// Журнал российского права. 2009. № 5. С. 76-84.
2
Уголовный кодекс Российской Федерации: федеральный закон Российской
Федерации от 13.06.1996 № 63-Ф3: ред. от 01.03.2012 // Собрание законодательства
Российской Федерации. 1996. № 25. Ст. 2954.
1
61
незаконном участии в предпринимательской деятельности (ст. 289), в получении взятки
(ст. 290), в служебном подлоге (ст. 292), в халатности (ст. 293).
Административно-правовая
ответственность
наступает
за
совершение
административных проступков, должностное лицо несет административную
ответственность как за собственные противоправные деяния, так и за издание ими актов,
нарушающих законодательство, а также непринятие мер по обеспечению выполнения
правил подчиненными лицами. В соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ административным
правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие)
физического и юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов РФ об
административных правонарушениях (например, Ивановской области 1) установлена
административная ответственность. В Соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ должностное
лицо подлежит административной ответственности в случае им административного
правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих
служебных обязанностей 2.
При
рассмотрении
вопросов,
связанных
с
гражданско-правовой
ответственностью главы местной администрации, автор основывается на следующих
положениях 3.
Гражданско-правовая ответственность наступает за совершение гражданского
правонарушения и состоит в применении санкций в основном имущественного
характера, обозначает возложение обязанности возместить вред (ущерб) физическим,
юридическим лицам.
При рассмотрении гражданско-правовой ответственности органов местного
самоуправления отмечаются следующие особенности. В этих отношениях
разграничивается лицо, ответственное за причинение вреда, и, следовательно, обязанное
Об административных правонарушениях в Ивановской области: закон
Ивановской области от 30.04.2008 № 11-ОЗ: ред. от 30.12.2009. URL: http://www.achfci.ru/Ivanovobl/Info/Zakon/ZakAdmPravonarush (дата обращения: 12.03.2012).
1
См. Коняхин В. Г. Муниципально-правовой статус представительных
органов муниципальных образований в Российской Федерации. С. 18.
3
62
понести ответственность, и субъект, за счет средств которого вред фактически
возмещается. В первом случае речь идет об органе местного самоуправления, а во
втором – о муниципальном образовании.
Требование о возмещении убытков или вреда, причиненных в сфере
управления, предъявляет физическое или юридическое лицо, права которого нарушены,
в суд общей юрисдикции или в арбитражный суд по подведомственности. Данные
требования являются гражданско-правовыми, и при их рассмотрении применяются
соответствующие нормы ГК РФ. Дела по таким требованиям отнесены к делам в сфере
управления.
Убытки или вред подлежат возмещению при наличии вины и доказанности
причинной связи между убытками или причиненным вредом и незаконными
действиями (бездействием) либо актами причинителя вреда. В отличие от юридических
лиц граждане могут требовать за причинение убытков или вреда в сфере властноадминистративных отношений компенсацию морального вреда.
Сам глава местной администрации, незаконными действиями (бездействием)
которого причинены убытки или вред, гражданско-правовой ответственности перед
потерпевшим не несет. Возмещение убытков или вреда производится из бюджета
муниципального образования. Орган местного самоуправления, возместивший убытки
или вред, причиненный его работником при исполнении им служебных, должностных
или иных трудовых обязанностей, имеет право обратного требования (регресса) к этому
лицу в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом.
Таким образом, ответственность является важным элементом правового статуса
главы местной администрации муниципального образования, так как она обеспечивает
учет и защиту интересов населения, учет местных условий. Однако сегодня правовая
основа юридической ответственности не образует прочной, единой системы норм,
обеспечивающих ответственность и законность деятельности органов и должностных
лиц местного самоуправления.
Анализ текста Закона, предусматривающего отрешение главы администрации
муниципального образования, а также его отправление в отставку и складывающейся
правоприменительной практики, свидетельствует о необходимости дальнейшего
63
совершенствования и текста закона, и самой юридической конструкции, положенной в
его основу. В противном случае это создает основу для злоупотребления на местах,
нарушения прав граждан. Выход в данном случае видится в совершенствовании
положений ст. 37 Закона.
64
Заключение
Процесс формирования системы норм, регулирующих институт местного
самоуправления в целом и правовой статус главы местной администрации
муниципального образования в местном самоуправлении, занял в современном
российском законодательстве довольно длительный период (22 года) и продолжается в
настоящее время.
Развитие законодательства в данной сфере шло по пути устранения правовых
пробелов и коллизий; установления единой терминологии, расширения и уточнения
правового статуса главы местной администрации муниципального образования в
местном самоуправлении; попытки нивелирования конфликтной основы развития в
системе отношений Совет — местная администрация, председатель Совета — глава
администрации. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», несмотря на ряд недостатков, стал основой
дальнейшего развития современного муниципального правотворчества, системы
местного самоуправления и становления правового статуса главы местной
администрации муниципального образования на долгосрочный период.
Систему нормативных правовых актов регулирующих правовой статус глав
муниципальных образований образуют Конституция РФ, Федеральный закон «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации», ограничивая
законодательный орган субъекта Федерации в развитии норм, определяющих правовой
статус главы местной администрации, законы субъектов Российской Федерации и
уставы муниципальных образований.
Сегодня нормативные региональные акты по этому вопросу определяют
лишь
отдельные аспекты правового статуса рассматриваемых субъектов.
Проанализировав статус главы местной администрации муниципального
образования, становится очевидным, что нужно различать правовой статус главы
муниципального образования (высшего выборного должностного лица), являющегося
главой местной администрации, и главой местной администрации, который замещает
свою должность на основе заключаемого с ним контракта по результатам конкурса.
65
Глава местной администрации, назначаемый на свою должность представительным
органом, не обладает правами главы муниципального образования.
Глава местной администрации муниципального района: 1) является
муниципальным служащим, в том случае, если он назначается на должность главы
местной администрации по контракту; 2) не может быть признан муниципальным
служащим, в том случае, если он является главой муниципального образования и
получает свою должность в результате выборов, являющихся формой занятия
должностей, принципиально отличной от формы назначения служащих. В этой связи
предложено вместо понятия «должностное лицо местного самоуправления» установить
в Законе (ст. 36) определение «должностное лицо муниципального образования» или
«муниципальное должностное лицо» изложив редакцию ч. 1 ст. 36 Закона: «1. Глава
муниципального образования является высшим выборным должностным лицом
муниципального образования…».
Нормы, устанавливающие элементы правового статуса главы местной
администрации, замещающего должность по контракту, отличаются от норм,
установленных для муниципальных служащих: глава администрации муниципального
района имеет специфические права и обязанности по решению вопросов местного
значения; объем его полномочий определяется теми задачами и исполнительнораспорядительными
функциями,
которые
призвана
осуществлять
местная
администрация под его руководством в соответствии с законодательством о местном
самоуправлении, уставом муниципального образования; наложение на него взысканий
также имеет свою специфику.
На основе проведенного автором анализа уставов муниципальных образований
Ивановской области по состоянию на 2012 год, установлено, что во всех муниципальных
образованиях кроме Пучежского муниципального района, главы муниципальных
районов, осуществляют полномочия председателей представительных органов. Глава
Пучежского района одновременно возглавляет Пучежский районный Совет депутатов и
администрацию Пучежского района, т.е. имеет более эффективную (с точки зрения
практического управления) модели организации местной власти, при которой высшее
66
должностное лицо возглавляет исполнительно-распорядительный орган — местную
администрацию.
Анализ Устава Кинешемского муниципального района Ивановской области,
свидетельствует о том, что этот документ разработан и утвержден решениями
представительных органов муниципальных образований и носит общий характер, в
многом дублируя федеральное и региональное законодательство, в части прав,
обязанностей, гарантий и ответственности, как главы муниципального образования, так и
главы местной администрации муниципального района.
Проанализировав функции, реализуемые органами местного самоуправления
Кинешемского района, можно сделать вывод о том, что система муниципальной власти
в Кинешемском районе представляет собой достаточно функциональный и
эффективный публично-властный
механизм, в рамках которого основные
представительские и управленческие функции реализует Глава района со своими
подчиненными структурами. Глава Администрации подконтролен и подотчетен Совету.
В этой связи предлагается в Уставе района четко разграничить компетенции,
полномочий и функций, как Главы района, так и Главы местной администрации района.
Возможна также разработка проектов и принятия специальных
инструкций,
регулирующих полномочия и функции Главы района. Устанавливая запреты для главы
местной администрации, замещающего должность по контракту, необходимо установить в Уставе и гарантии, компенсирующие такие ограничения. В связи с наличием дополнительных запретов представляется необходимым установить в Уставе дополнительные гарантии для главы местной администрации, замещающего должность по
контракту.
Институт ответственности главы местной администрации состоит из большой
группы норм, закрепленных на разных уровнях правового регулирования и различными
отраслями российского права. Выделяются следующие виды ответственности:
конституционно-правовая, ответственность перед населением, ответственность перед
государством и гражданско-правовая ответственность. Глава администрации несет
ответственность за весь объем выполняемых функций, равно как и за всю совокупность
67
юридически значимых действий, как нарушающих правовые нормы, так и
соответствующих их предписаниям.
При этом правовая основа юридической ответственности глав местных
администраций не образует сегодня прочной, единой системы норм, обеспечивающих
ответственность и законность их деятельности: 1) большую часть вопросов, связанных с
ответственностью перед гражданами, закон оставляет на усмотрение муниципальных
образований; 2) анализ текста Закона, предусматривающего отрешение главы
администрации муниципального образования, а также его отправление в отставку и
складывающейся правоприменительной практики, свидетельствует о необходимости
дальнейшего совершенствования и текста закона, и самой юридической конструкции,
положенной в его основу.
К недостаткам рассмотренного Устава можно отнести следующее.
Ответственность Главы местной администрации перед населением отличается
отсутствием детализации оснований ее наступления. Основания ответственности
ограничиваются совершением данным должностным лицом местного самоуправления
правонарушения. Иные основания, такие как фактическое невыполнение уставных
функций и т.п. фактически исключаются из перечня соответствующих оснований, что
существенно ограничивает возможность влиять на главу местной администрации
района. Каких-либо особенностей порядка возмещения убытков или вреда,
причиненного главой местной администрации, положения Устава не предусматривают.
Не определено понятие неудовлетворительной оценки деятельности Главы
администрации по результатам его ежегодного отчета перед Советом о результатах
своей деятельности и деятельности администрации, в том числе о решении вопросов,
поставленных Советом. В этой связи предлагается внести соответствующие изменения в
Устав района.
68
Библиографический список
1.
Законодательные и нормативные акты, другие документы и
материалы органов государственной власти и местного самоуправления
Российской Федерации
1.1. Конституция
Российской
Федерации:
принята
всенародным
голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к
Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Собр.
законодательства РФ. - 2009. - № 4. - Ст. 445.
1.2. Уголовный кодекс Российской Федерации: федеральный закон
Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-Ф3: ред. от 01.03.2012
// Собр.
законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 25. - Ст. 2954.
1.3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях:
федер. закон от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ: ред. от 02.04.2012 // Собр. законодательства РФ. 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 1.
1.4. Трудовой кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 30.12.2001
г. № 197-ФЗ: ред. от 01.04.2012 // Собр. законодательства РФ. - 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 3.
1.5. О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации: указ
Президента России от 22 декабря 1993 г. № 2265 // Собр. актов Президента и
Правительства РФ. - 1993. - № 52. - Ст. 5071.
1.6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации : федер. закон от 28.08.1995 г.: ред. от 21.07.2005 // Российская газета. 01.09.1995. - № 170.
1.7. Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации
избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: федер. закон от 26
ноября 1996 г. № 138-ФЗ: ред. от 09.11.2009 // Собр. законодательства РФ. - 1996. - № 49. Ст. 5497.
1.8. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления»: федер. закон от 22.04.1996 г. № 38-ФЗ //
Российская газета. - 25.04.1996. - № 79.
69
1.9. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации: федер. закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ : ред. от 06.12.2011, с изм. от
07.12.2011 // Собр. законодательства РФ. - 2003. - № 40. Ст. 3822.
1.10. О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон от
02.03.2007 г. № 25-ФЗ: ред. от 21.01.2011 // Собр. законодательства РФ. - 2007. - № 10. Ст. 1152.
1.11. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации: федер. закон от 28.11.2009 г. № 283-ФЗ: ред. от 27.07.2010 // Российская
газета. - 30.11.2009. - № 227.
1.12. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: федер. закон от
27.12.2009 г. № 365-ФЗ: ред. от 21.11.2011 // Российская газета. - 29.12.2009. - № 252.
1.13. О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации: указ
Президента РФ от 21.09.1993 г. № 1400 (ред. от 10.01.2003) // Собр. актов Президента и
Правительства РФ. -1993. - № 39. - Ст. 3597.
1.14. О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации: указ
Президента РФ от 22.12.1993 г. № 2265 // Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1993. - № 52. - Ст. 5071.
1.15. О первоочередных мерах по реализации Послания Президента
Российской Федерации Федеральному Собранию «Порядок во власти — порядок в
стране»: указ Президента РФ от 03.04.1997 г. № 278: ред. от 19.09.1997) // Российская
газета. - 07.03.1997. - № 47.
1.16. О наименованиях представительных органов местного самоуправления,
глав муниципальных образований и местных администраций в Красноярском крае:
закон Красноярского края от 20.06.2006. № 19-4805 // Ведомости высших органов
государственной власти Красноярского края. - № 27 (120). - 17.07.2006.
1.17. О муниципальной службе в Ивановской области: закон Ивановской
области от 23.06.2008 г. № 72-ОЗ. - [Электронный ресурс]. - Электрон. тестовые дан. Режим доступа: http://www.ivanovoobl.ru/. - Загл. с экрана.
70
1.18. Об административных правонарушениях в Ивановской области: закон
Ивановской области от 30.04.2008 г. № 11-ОЗ: ред. от 30.12.2009. - [Электронный ресурс].
-
Электрон.
тестовые
дан.
-
Режим
доступа:
http://www.ach-
fci.ru/Ivanovobl/Info/Zakon/ZakAdmPravonarush. - Загл. с экрана.
1.19. О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного
органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного
самоуправления в Ивановской области: закон Ивановской области от 18.03.2009 г. № 2903. - [Электронный ресурс]. - Электрон. тестовые дан. - Режим доступа:
http://ivoblast.ru/news/qxqwa.htm. - Загл. с экрана.
1.20. Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П
//Собр. законодательства РФ. - 2000. - № 25. - Ст. 2728;
1.21. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2
апреля 2002г. № 7-П //Собр. законодательства РФ. - 2002. - № 14. - Ст. 1374.
1.22. Определение Верховного Суда РФ № 46-Г03-5 от 27 марта 2003 г. //
Документ опубликован не был.
1.23. Определение судебной коллегии по гражданским делам Ульяновского
областного суда по делу от 02.03.2010 г. N 33-***. - [Электронный ресурс]. - Электрон.
тестовые
дан.
-
Режим
доступа:
http://uloblsud.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=192&ltemid=6%203&idCar
d=15766. - Загл. с экрана.
1.24. Кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам
Саратовского областного суда от 11.11.2010 № 33-5567/2010. - [Электронный ресурс]. Электрон. тестовые дан. - Режим доступа: http://actoscope.com/pfo/saratovobl/oblsudsar/gr/3/-33-55672010-ot-11112010-o-peresmotre-o17112010-1513752/. - Загл. с экрана.
1.25. О принятии Устава Кинешемского муниципального района Ивановской
области: решение Совета Кинешемского муниципального района четвертого созыва
01.07.2011 г. № б/н. - [Электронный ресурс]. - Электрон. тестовые дан. - Режим доступа:
http:// www.mrkineshma.ru/. - Загл. с экрана.
2.
Монографии, диссертации, научные сборники, учебники
71
2.1. Алексеев, С.С. Теория государства и права. М.: Изд-во «Норма». 2005.
[Электронный
ресурс].
–
Электрон.
тестовые
дан.
–
Режим
доступа:
http://www.razym.ru/biz/urist/20778-alekseev-ss-teoriya-gosudarstva-i-prava.html. - Загл. с
экрана.
2.2. Амусова, Л. С. Правовой статус главы муниципального образования в
Российской Федерации (на примере краев) / Л. С. Амусова: дис. … канд. эконом. наук.
М., 2008. - 231 с.
2.3. Бегларян, Г. М. Особенности правового статуса главы муниципального
образования, замещающего должность главы местной администрации (на примере
Челябинской области) / Г. М. Бегларян: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Челябинск,
2012. - 24 с.
2.4. Безуглов, A. A. Гарантии в местном самоуправлении / А. А. Безуглов. - M.:
НОРМА, 2008. - 186 с.
2.5. Витрук, Н. В. Основы правового положения личности в социалистическом
обществе. / Отв. ред.: Патюлин В.А. - М.: Наука, 1979. - 229 c.
2.6. Выдрин, И. В. Муниципальное право России: Учебник для ВУЗов / И. В.
Выдрин, А. Н. Кокотов. - М. : НОРМА, 2006. - 480 с.
2.7. Ежевский, Д. О. Местное самоуправление в Соединенном Королевстве
Великобритании и Северной Ирландии / Д. О. Ежевский: дис. ... канд. юрид. наук. - М.,
2005. - 197 с.
2.8. Козлова, Н. Ю. Институты самоуправления в Англии // Институты
самоуправления историко-правовые исследования / Н. Ю. Козлова. - М., 1995. - 260 с.
2.9. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» / под ред. И. В. Бабичева, Е. С.
Шугриной. - М.: Норма, 2010. - 672 с.
2.10. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в
Российской Федерации: сборник научных трудов / под ред. A. B. Иванченко. - М., 2008. 260 с.
72
2.11. Коняхин, В. Г. Муниципально-правовой статус представительных органов
муниципальных образований в Российской Федерации / В. Г. Коняхин: дис. … канд.
юрид. наук. - Кемерово, 2010. - 211 с.
2.12. Кутафин, O. E. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник /
О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. - М.: Проспект, 2009. - 672 с.
2.13. Кучинский, В. А. Личность, свобода, право. / В. А. Кучинский. - М.: Юрид.
лит., 1978. - 208 с.
2.14. Муниципальное право России: Учебник / А. С. Прудников, И. Н. Зубов. М.: Юнити, 2009. - 319 с.
2.15. Общая теория прав человека / Отв. ред. Е.А. Лукашева. - М. : НОРМА,
1996. - 520 с.
2.16. Постовой, Н. В. Муниципальное право России: Вопросы и ответы / Н. В.
Постовой. - М.: Новый Юрист, 1998. - 176 с.
2.17. Права человека: итоги века, тенденции, перспективы// Отв. ред. Лукашева
Е. А. Ин-т гос-ва и права РАН. - М. : НОРМА, 2002. - 435с.
2.18. Рой, О. М. Система государственного и муниципального управления:
Учеб. пособие. СПб.: Питер, 2003. - 301 с.
2.19. Слюсаренко, Т. В. Правовой статус главы муниципального образования в
Российской Федерации / Т. В. Слюсаренко: дис. … канд. юрид. наук. - Челябинск, 2006. 214 с.
2.20. Фадеев, В. И. Территориальная организация местного самоуправления в
Российской Федерации / В. И. Фадеев. - М.: Изд-во ИНИОН РАН, 2002. - 58 c.
2.21. Чихладзе, Л. Т. Местное самоуправление и местное управление
зарубежных стран и государств-участников СНГ. Сравнительно-правовой анализ / Л. Т.
Чихладзе: Учебник для ВУЗов / под. ред. Н. И. Дорохова. - M.: NOTA BENE, 2005. - 143
с.
2.22. Шамсутдинов, Р. Х. Правовой статус главы муниципального образования
(по материалам Приволжского федерального округа) / Р. Х. Шамсутдинов: автореф. дис.
… канд. юрид. наук. - Казань, 2012. - 28 с.
73
3.
Научные статьи и другие публикации периодических изданий
3.1. Абрамова, А. Глава местной администрации, замещающий должность по
контракту: особенности правового статуса // Власть. - 2011. - № 3. - С. 104-106.
3.2. Абрамов, В. И. Правовой статус ребенка / В. И. Абрамов // Современное
право. - 2005. - № 9. - С. 18-20.
3.3. Алексеев, И. А. Содержание и виды муниципально-правовой
ответственности / И. А. Алексеев // Журнал российского права. - М.: Норма, 2006. - № 9. С. 57-71.
3.4. Бегларян, Г. М. Некоторые особенности в характере полномочий главы
местной администрации муниципального образования / Г. М. Бегларян // Проблемы
права. - 2011. - № 2. - С. 116 - 118.
3.5. Бутырина, М. В. Зарубежные модели местного самоуправления / М. В.
Бутырина // Вестник ИГЭУ. - 2008. - № 1. - С. 49-53.
3.6. Васильев, В. И. О полноте статуса муниципального выборного лица //
Журнал российского права. - 2005. - № 12. [Электронный ресурс]./ В. И. Васильев. –
Электрон.
тестовые
дан.
–
Режим
доступа:
base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=CJI;n=8762. - Загл. с экрана.
3.7. Засов, К. П. Понятие должностного лица в законодательстве и
юридической практике / К. П. Засов // Современное право. - 2003. - №. 8. - С. 33.
3.8. Колосова, H. M. Конституционная ответственность - самостоятельный вид
юридической ответственности / Н. М. Колосова // Государство и право. - 1997. - № 2. - С.
89-92.
3.9. Нарутто, С. В. Правовой статус главы местной администрации по
контракту. [Электронный ресурс]./ С. В. Нарутто. – Электрон. тестовые дан. – Режим
доступа: http://www.samoupravlenie.ru/35-02.php. - Загл. с экрана.
3.10. Никандров, В. Г. Проблемы расторжения контракта с главой местной
администрации: пределы применимости трудового законодательства / В. Г. Никандров //
Трудовое право. - 2011. - № 3. - С. 89-98.
74
3.11. Распопин, М. Отрешение от должности главы муниципального
образования / М. Распопин // Законность. - 2007. - № 10. - С. 43 - 44.
3.12. Федоренко, С. В. О правовом статусе главы местной администрации
муниципального образования // Вестник Оренбургского гос. университета. - 2009. - № 3.
[Электронный
ресурс].
–
Электрон.
тестовые
дан.
–
Режим
доступа:
http://www.osu.ru/doc/1037/lang/0. - Загл. с экрана.
3.13. Хлебунова, С. А. Модель местного самоуправления в системе российского
государственного управления // Вестник Челябинского гос. университета. - 2005. - № 1.
[Электронный ресурс]. / С. А. Хлебунова. – Электрон. тестовые дан. – Режим доступа:
http://www.lib.csu.ru/vch/9/2005_01/009.pdf . - Загл. с экрана.
3.14. Чаннов, С. Е. Актуальные проблемы расторжения контракта с главой
местной администрации / С. Е. Чаннов // Журнал российского права. - 2009. - № 5. - С. 7684.
3.15. Черногор, Н. Н. Проблемы ответственности в теории муниципального
права и практике местного самоуправления / Н. Н. Черногор: автореф. дис. … д-ра.
эконом. наук. - М., 2007. - 46 с.
3.16. Чиркин, В. Е. Современные модели местного самоуправления / В. Е.
Чиркин // Российский юридический журнал. - 1995. - № 3. - С. 59.
3.17. Шамсутдинов, Р. Х. Становление и развитие института главы
муниципального образования в России / Р. Х. Шамсутдинов // Бизнес в законе. - 2008. № 4. - С. 125-127.
3.18. Шамсутдинов, Р. Х. Трансформация статуса главы муниципального
образования в Поволжском регионе / Р. Х. Шамсутдинов // Ученые записки Казанского
университета. Серия: Гуманитарные науки. - Казань: изд-во Казан. гос. ун-та, 2008. Т.150. - № 5. - С. 101-107.
3.19. Шеремет, К. Ф. Вопросы компетенции местных Советов / К. Ф. Шеремет //
Советское государство и право. - 1965. - № 4. - С. 21-28.
3.20. Шугрина, Е. С. Особенности конституционно-правовой и муниципальноправовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления / Е. С.
Шугрина // Конституционное и муниципальное право. - 2005. - № 5. - С. 38-39.
75
3.21. Шугрина Е. С. Удаление главы муниципального образования в отставку:
проблемы законодательного регулирования и правоприменительная практика // Право и
политика. 2009. № 9. [Электронный ресурс]. / Е. С. Шугрина. – Электрон. тестовые дан. –
Режим доступа: http://www.nbpublish.com/lpmag/mag_contents_9_2009_10152.html. - Загл.
с экрана.
4.
Источники статистических данных, энциклопедии, словари
4.1. Mестнoe самоуправление в современной России: некоторые итоги и
перспективы // Аналитический обзор Департамента законодательной и правовой работы
Центра аналитический исследований Конгресса муниципальных образований РФ.
Муниципалитет (Спецвыпуск). - М., 2010. 145 с.
4.2. Модельный
устав
муниципального
образования,
поселения,
муниципального района Ивановской области: утв. Департаментом внутренней политики
Ивановской области. Совет муниципальных образований Ивановской области. Иваново,
2009. - [Электронный ресурс]. - Электрон. тестовые дан. - Режим доступа:
http://smo37.ru/articles/cat27/. - Загл. с экрана.
Основы кадровой работы в муниципальных образованиях Ивановской
4.3.
области: методические рекомендации: одобрены решением Президиума Совета
муниципальных образований Ивановской области 18.05.2011 г. № 2. - [Электронный
ресурс].
-
Электрон.
тестовые
дан.
-
Режим
доступа:
smo37.ru/articles/doc/25/doc_4df0cd1fa153a.doc. - Загл. с экрана.
4.4. О типичных ошибках при принятии уставов муниципальных образований
и муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав: обзор Управления
Министерства юстиции Российской Федерации по Рязанской области. Официальный
сайт Минюста России. - [Электронный ресурс]. - Электрон. тестовые дан. - Режим
доступа: www.minjust-ryazan.ru/docs/5000219.doc. - Загл. с экрана.
4.5. Популярный энциклопедический словарь / Редкол.: О. Е. Кутафин, В. А.
Туманов, И. В. Шмаров и [др.]. - М.: Большая российская энциклопедия, 2008. - 4600 с.
4.6. Порядок принятия нормативных правовых актов органами местного
самоуправления. Методические рекомендации: одобрены Президиумом Совета
76
муниципальных образований Ивановской области 20.10.2009 г., протокол № 6. [Электронный
ресурс].
-
Электрон.
тестовые
дан.
-
Режим
доступа:
www.smo37.ru/articles/doc/25/doc_4aea8c7f87af1.doc/. Загл. с экрана.
4.7. Протокольное
решение
Совместного
заседания
Комитета
Государственной Думы по вопросам местного самоуправления и президиума
Общероссийского конгресса муниципальных образований по обсуждению актуальных
вопросов правоприменительной практики и совершенствования законодательства о
местном самоуправлении. - М. 12.10.2007. [Электронный ресурс]. – Электрон. тестовые
дан. – Режим доступа: www.komitet4.km.duma.gov.ru/file.xp?idb=761581&fn=19. - Загл. с
экрана.
4.8. Разбор полетов. Хроника наиболее ярких удалений глав муниципальных
образований в отставку. - [Электронный ресурс]. - Электрон. тестовые дан. - Режим
доступа: http://www.panor.ru/upload/iblock/8f0/jjubjb%20uacjenk.pdf. - Загл. с экрана.
4.9. Результаты проверки законности муниципальных нормативных правовых
актов, регулирующих деятельность выборных лиц местного самоуправления.
Прокуратуры Ивановской области. 2010. - [Электронный ресурс]. - Электрон. тестовые
дан. - Режим доступа: http://prokuratura.ivanovo.ru/news-3261/. - Загл. с экрана.
4.10. http://www.prokuratura.pskov.ru/news.html?code=654.
4.11. http://kraevoy.alt.sudrf.ru/modules.php?name=press_dep&op=1&did=169.
4.12. http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/053048124055056055.html.
77
Приложения
Приложение № 1
Перечень уставов муниципальных образований Ивановской области
1.
Об утверждении Устава Гаврилово-Посадского муниципального района:
решением сессии Гаврилово-Посадского районного Совета депутатов второго созыва
23.08.2005 № 82 с изменениями и дополнениями от 26.03.2009 № 214. - [Электронный
ресурс]. - Электрон. тестовые дан. - Режим доступа: http://www.adm-gavrilovposad.ru/. Загл. с экрана.
2.
Об утверждении Устава Тейковского муниципального района ивановской
области: решение Совета Тейковского районного от 25 августа 2010 г. № 50-р. [Электронный
ресурс].
-
Электрон.
тестовые
дан.
-
Режим
доступа:
http://www.teikradmin.ru/. - Загл. с экрана.
3.
Об утверждении устава Фурмановского муниципального района
Ивановской области: решение Фурмановской городской Думы от 24.08.2005 № 78. [Электронный ресурс]. - Электрон. тестовые дан. - Режим доступа: http://www.furmanovgorpos.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=19&Itemid=43. - Загл. с экрана.
4.
О принятии Устава Шуйского муниципального района: решение
Шуйского Районного совета четвертого созыва от 14.07.2010 г. № 38. - [Электронный
ресурс]. - Электрон. тестовые дан. - Режим доступа: http://shrn.ru/adm/docadm/9-ustav. Загл. с экрана.
5.
О принятии муниципального правового акта о принятии устава
Приволжского муниципального района Ивановской области в новой редакции: решение
Приволжского районного Совета от 24.05.2007 № 45: ред. от 10.12.2009 г. [Электронный
ресурс].
-
Электрон.
тестовые
дан.
-
Режим
доступа:
http://docs.pravo.ru/document/view/13099551/. - Загл. с экрана.
6.
О принятии Устава Вичугского муниципального района: решение Совета
Вичугского муниципального района Ивановской области от 26.01.2012 г. № 12-01. 78
[Электронный ресурс]. - Электрон. тестовые дан. - Режим доступа: http://www.vichugamr.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=86&Itemid=60. - Загл. с экрана.
7.
О принятии Устава Верхнеландеховского муниципального района
Ивановской области: решение Верхнеландеховского районного Совета Ивановской
области от 24 августа 2005 г. № 21: ред. от 15.01.2010. - [Электронный ресурс]. Электрон.
тестовые
дан.
Режим
-
доступа:
http://www.ivanovoobl.ru/departmentregulation.aspx?id=58. - Загл. с экрана.
8.
О принятии Устава Пучежского муниципального района Ивановской
области: решение Пучежского районного Совета депутатов Ивановской области от 7
сентября 2005 г. № 174: ред. от 17.05.2010. - [Электронный ресурс]. - Электрон. тестовые
дан. - Режим доступа: http://www.pucheg.ru/ustav.page?OM=280. - Загл. с экрана.
9.
О принятии Устава Ильинского муниципального района Ивановской
области: решение Ильинского районного Совета депутатов от 01.10.2010 № 28. [Электронный ресурс]. - Электрон. тестовые дан. - Режим доступа:
www.cfo-
info.com/okrug10e/rajonbs/read7fewisc.htm . - Загл. с экрана.
10. О принятии Устава Лежневского муниципального района Ивановской
области: решение Совета Лежневского муниципального района от 26.04.2006 г. № 23:
ред. от 28.01.2009. - [Электронный ресурс]. - Электрон. тестовые дан. - Режим доступа:
http://lezhnevo.ru/. - Загл. с экрана.
11. О принятии Устава Савинского муниципального района Ивановской
области: решение Совета Савинского муниципального района от 04.05.2011. [Электронный ресурс]. - Электрон. тестовые дан. - Режим доступа: http://www.mrsavino.ru/admin/pravovye%20akty.php. - Загл. с экрана.
12. О принятии Устава муниципального образования «Заволжский
муниципальный район Ивановской области»: решение Заволжского районного Совета
от 24.12.2010 № 34. - [Электронный ресурс]. - Электрон. тестовые дан. - Режим доступа:
http://www.zavrayadm.ru/index.php/about-joomla/2011-03-19-19-34-23. - Загл. с экрана.
13. О принятии Устава Лухского муниципального района Ивановской
области: решение Лухского районного Совета от 30.11.2010 г. № 81. - [Электронный
ресурс].
-
Электрон.
тестовые
79
дан.
-
Режим
доступа:
http://www.luhadm.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=69&Itemid=64.
-
Загл. с экрана.
14. О принятии Устава Южского муниципального района (новая редакция)
Ивановской области: решение Южского районного Совета от 23 августа 2005 г. № 44:
ред. от 19.06.2009. - [Электронный ресурс]. - Электрон. тестовые дан. - Режим доступа:
http://yuzha.ru/documents/document.html. - Загл. с экрана.
15. О принятии Устава Луговского сельского поселения Кинешемского
муниципального района Ивановской области: решение Совета Луговского сельского
поселения от 30.05.2011 г. № 15(52). - [Электронный ресурс]. - Электрон. тестовые дан. Режим доступа: http://www.mrkineshma.ru/poseleniya/lugovoe/poselenie/ustav.php. - Загл. с
экрана.
80
Приложение № 2
Типовая форма контракта с лицом, назначаемым на должность
главы местной администрации
(приложение к Основам кадровой работы в муниципальных
образованиях Ивановской области)
I. Общие положения
1. В соответствии с настоящим контрактом глава администрации берет на
себя обязательства, связанные с замещением должности муниципальной службы главы
администрации
_________________________________________
по
исполнению
наименование муниципального образования полномочий на решение вопросов
местного значения (поселения городского округа, муниципального района) и
осуществлению отдельных государственных полномочий,
переданных
органам
местного самоуправления федеральными законами и законами Ивановской области, а
глава муниципального образования обязуется обеспечить главе администрации условия
для исполнения полномочий, обусловленных
настоящим
контрактом,
в
соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной
службе, Уставом муниципального образования и настоящим контрактом.
2. Настоящий контракт имеет целью определение взаимных прав, обязанностей
и ответственности Сторон в период действия контракта.
3. Глава администрации назначается на должность на определенный Уставом
муниципального образования срок и приступает к исполнению полномочий "___"
__________ 20___ года.
4. Работа по данному контракту является для главы администрации основной.
5. Глава администрации является муниципальным служащим, возглавляет
администрацию на принципах единоначалия, самостоятельно решает все вопросы,
отнесенные к его компетенции.
81
6. Местом работы главы администрации является администрация поселения
(муниципального района, городского округа).
II. Права и обязанности главы администрации
7. Глава администрации имеет права, предусмотренные статьей 11 и другими
положениями Федерального закона «О муниципальной службе в Российской
Федерации» от 02.03.2007 № 25-ФЗ, Трудовым кодексом Российской Федерации, иными
нормативными правовыми актами о муниципальной службе, в том числе право
расторгнуть служебный контракт и уволиться с муниципальной службы по собственной
инициативе, предупредив об этом представителя нанимателя в письменной форме за две
недели.
8. Глава администрации обязан исполнять обязанности муниципального
служащего, предусмотренные статьей 12 Федерального закона «О муниципальной
службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 N 25-ФЗ, Трудовым кодексом
Российской Федерации, настоящим Законом, в том числе соблюдать ограничения,
выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты,
которые установлены федеральными законами.
III. Полномочия главы администрации
9. Глава администрации обладает следующими полномочиями:

возглавляет администрацию муниципального образования, руководит ее
деятельностью на принципах единоначалия;

организует и обеспечивает исполнение полномочий администрации по
решению вопросов местного значения, а также исполнение государственных
полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и
законами Ивановской области;

законами
в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами,
Ивановской
области,
Уставом
82
муниципального
образования,
муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального
образования, издает правовые акты по вопросам местного значения и вопросам,
связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных
органам местного самоуправления федеральными законами, законами Ивановской
области, а также распоряжения по вопросам организации работы администрации;

в пределах своих полномочий организует выполнение решений
представительного органа муниципального образования;

ежегодно
отчитывается
перед
представительным
органом
муниципального образования о социально-экономическом положении муниципального
образования;

осуществляет контроль за деятельностью администрации, должностных
лиц администрации в формах, установленных Уставом муниципального образования, а
также иными муниципальными правовыми актами;

организует прием граждан;

решает иные вопросы, отнесенные к его компетенции Уставом
муниципального образования и муниципальными правовыми актами представительного
органа муниципального образования.
(В разделе указываются непосредственные полномочия, связанные с
замещением должности.)
IV. Осуществление главой администрации муниципального района
(городского округа) отдельных государственных полномочий
10. Условия контракта для главы администрации в части, касающейся
осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного
самоуправления федеральными законами и законами Ивановской области:
10.1. Глава администрации обязан:
а) знать и соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные
законы, Устав Ивановской области, законы Ивановской области, Устав муниципального
83
образования, нормативные правовые акты, связанные с осуществлением переданных
отдельных государственных полномочий;
б) исполнять надлежащим образом отдельные государственные полномочия
(обеспечивать надлежащее исполнение отдельных государственных полномочий);
в) обеспечивать целевое использование предоставленных на осуществление
отдельных государственных полномочий материальных ресурсов и финансовых
средств;
г) исполнять (обеспечивать исполнение) официальные документы Ивановской
областной Думы и Губернатора Ивановской области в части исполнения переданных
государственных полномочий;
д) представлять (обеспечивать представление) в Ивановскую областную Думу,
Губернатору Ивановской области в установленном ими порядке расчеты финансовых
затрат, требуемых на осуществление отдельных государственных полномочий, отчеты
об их исполнении, иные документы и информацию, связанные с осуществлением
отдельных государственных полномочий;
е) обеспечивать возврат материальных ресурсов и неиспользованных
финансовых средств при прекращении исполнения органами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий;
ж) не разглашать охраняемую законом тайну;
з) представлять на утверждение представительного органа муниципального
образования проект структуры местной администрации, содержащий перечень
структурных подразделений администрации муниципального района, городского округа
и (или) должностных лиц администрации муниципального района, городского округа, на
которых возлагается осуществление отдельных государственных полномочий;
и) организовать работу местной администрации, выполнение которой
необходимо для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных
органам местного самоуправления федеральными и областными законами;
к) исполнять иные обязанности, установленные федеральными законами или
законами Ивановской области, предусматривающими наделение отдельными
государственными полномочиями.
84
10.2. Глава администрации вправе:
а) требовать своевременного и в полном объеме перечисления финансовых
средств, предусмотренных в областном бюджете для осуществления переданных
государственных полномочий;
б) издавать в пределах своих полномочий правовые акты по вопросам,
связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, осуществлять
контроль за их исполнением;
в) дополнительно использовать материальные ресурсы и финансовые средства
муниципального
образования
для
осуществления
переданных
отдельных
государственных полномочий в соответствии с муниципальными правовыми актами;
г) использовать в соответствии с федеральным и областным законодательством
материальные ресурсы, финансовые средства, предоставленные органам местного
самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий;
д) иметь иные права, установленные федеральными законами или законами
Ивановской области, предусматривающими наделение отдельными государственными
полномочиями.
10.3. Условия контракта, указанные в настоящей статье, становятся
обязательными для главы администрации со дня вступления в силу федеральных
законов или законов Ивановской области о наделении органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями и распространяют свое действие на
период, в течение которого органы местного самоуправления исполняют отдельные
государственные полномочия.
10.4. Контракт с главой администрации может быть расторгнут в судебном
порядке на основании заявления Губернатора Ивановской области в случаях,
установленных федеральным законом.
10.5. Глава администрации в случае ненадлежащего осуществления переданных
отдельных государственных полномочий несет ответственность перед государством в
порядке, установленном федеральным законом.
V. Оплата труда и социальные гарантии главы администрации
85
11. На главу администрации распространяется действие трудового
законодательства с особенностями, предусмотренными федеральными законами и
законами
Ивановской
области,
Уставом
муниципального
образования,
муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального
образования, для муниципальных служащих.
12. Главе администрации выплачивается денежное содержание в соответствии с
действующим
законодательством,
муниципальными
правовыми
актами
представительного органа муниципального образования:
1) должностной оклад в размере ________ рублей;
2) ежемесячная выплата за присвоенный классный чин;
3) надбавка к должностному окладу за особые условия муниципальной службы;
4) надбавка к должностному окладу за выслугу лет;
5) ежемесячное денежное поощрение в размере _______ должностного оклада;
6) другие выплаты, предусмотренные федеральными законами и иными
нормативными правовыми актами Российской Федерации, Ивановской области, в
пределах установленного фонда оплаты труда.
13.
На
главу
администрации
распространяются
иные
гарантии,
предусмотренные трудовым законодательством и законодательством о муниципальной
службе.
VI. Режим труда и отдыха
14. Режим рабочего времени устанавливается в соответствии с правилами
внутреннего трудового распорядка, действующими в администрации.
15. Главе администрации устанавливается время отдыха: перерывы в течение
рабочего дня, ежедневный отдых, выходные дни, праздничные нерабочие дни, отпуска в
соответствии с правилами внутреннего трудового распорядка, действующими в
администрации.
86
16. Главе администрации устанавливается ежегодный оплачиваемый отпуск
продолжительностью ____ календарных дней и дополнительный оплачиваемый отпуск
продолжительностью ____ календарных дней (в зависимости от стажа муниципальной
службы).
VII. Поощрение главы администрации
17. К главе администрации могут применяться виды поощрения, установленные
законодательством о муниципальной службе и муниципальными правовыми актами.
VIII. Ответственность Сторон
18. За неисполнение и (или) ненадлежащее исполнение условий настоящего
контракта Стороны несут ответственность в соответствии с законодательством.
19. Глава администрации несет ответственность за неисполнение своих
обязанностей, в том числе в части, касающейся осуществления переданных органам
местного самоуправления муниципального образования отдельных государственных
полномочий, в порядке и на условиях, установленных федеральными законами,
законами Ивановской области, Уставом муниципального образования.
IX. Изменение и расторжение настоящего контракта
20. Каждая из Сторон вправе ставить перед другой Стороной вопрос об
изменении (уточнении) или дополнении настоящего контракта, которые оформляются
дополнительным соглашением, прилагаемым к контракту, в порядке, установленном для
заключения контракта.
21. Полномочия главы администрации прекращаются в связи с истечением
срока контракта либо досрочно в соответствии с действующим законодательством.
22. Глава администрации по прекращении муниципальной службы обязан
возвратить все документы, содержащие служебную информацию, и передать дела
своему преемнику в установленном порядке.
87
X. Разрешение споров
23. Споры между Сторонами разрешаются в установленном трудовым
законодательством порядке.
XI. Заключительные положения
24. Настоящий контракт вступает в силу со дня его подписания обеими
Сторонами и прекращается после окончания полномочий главы администрации.
25. По вопросам, не урегулированным настоящим контрактом, Стороны
руководствуются трудовым законодательством и законодательством о муниципальной
службе.
26. Условия настоящего контракта подлежат изменению в случае изменения
трудового законодательства и законодательства о муниципальной службе, Устава
муниципального образования.
27. Настоящий контракт составлен в двух экземплярах, имеющих одинаковую
юридическую силу. Один экземпляр хранится представителем нанимателя
(работодателем) в личном деле главы администрации, другой - у главы администрации.
88