МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К КОМПЛЕКСНОЙ ОЦЕНКЕ

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К КОМПЛЕКСНОЙ ОЦЕНКЕ
ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Рассматриваемая проблема
Современные концепции управления ориентированы на повышение подотчётности
государственных органов обществу. Становится актуальной разработка механизмов для
оценки деятельности государства. Государственная служба является центральным звеном
системы государственного управления, т.к. именно она обеспечивает реализацию
государственной политики во всех сферах. Ввиду этого разработка подходов к
комплексной оценке эффективности системы государственной службы отвечает целям
современного этапа реформирования.
Были проанализированы существующие подходы к определению понятия
эффективности, его отличию от результативности. Введено понятие эффективности
государственной службы, которая представляет собой меру достижения приоритетов
социально-экономического
развития
страны
через
реализацию
государственными
служащими функций государственных органов в условиях ограниченности ресурсов. При
данном подходе госслужба понимается как общественный институт, оказывающий
влияние на социально-экономические процессы.
Проанализированы методики оценки эффективности государства, разработанные
ООН, ОЭСР, Всемирным банком, Transparency International; сделан вывод, что ни одна из
них
не
может
быть
непосредственно
использована
для
комплексной
оценки
эффективности госслужбы в динамике ее развития. В отечественной практике существует
ряд подходов к оценке эффективности деятельности региональных администраций и
отдельных федеральных органов власти (ФАС, ФНС и др.). В их основе лежит
количественный анализ эмпирических данных. Российское законодательство имеет
предпосылки
для
оценки
эффективности
системы
госслужбы,
но
прикладных
инструментов для этого в настоящее время не существует.
Подход к решению проблемы (описание модели, на которой основан анализ)
Обоснован выбор показателей для оценки эффективности государственной
службы, которые характеризуют как ее внутреннее развитие, так и социальноэкономический фон, на котором происходит развитие государственной службы.
Указанные
показатели
служат
для
расчета
следующих
коэффициентов.
Коэффициент бюрократизации характеризует долю, которую занимают государственные
служащие в российском обществе. Коэффициент нагрузки характеризует количество
государственных функций в расчете на одного госслужащего. Коэффициент оплаты
характеризует соотношение уровня оплаты государственных служащих и работников,
занятых в национальной экономике. Коэффициент расходов характеризует долю затрат на
содержание
аппарата
государственной
службы
от
общего
объема
расходов
государственного бюджета. Наконец, коэффициент полезности характеризует связь между
динамикой расходов на содержание аппарата государственной службы и динамкой
изменения среднедушевого ВВП.
Неверно было бы утверждать, что эффективность общественно-экономического
развития напрямую объясняется процессами, происходящими в системе госслужбы.
Внешние процессы, измеряемые макроэкономическими показателями, и внутренние
процессы в системе госслужбы тесно взаимообусловлены и взаимосвязаны. Поэтому
рассматривать их следует в комплексе. На решение этой задачи направлен общий
коэффициент эффективности государственной службы.
Предложна
государственной
методика
службы,
определения
являющаяся
общего
первой
коэффициента
известной
эффективности
попыткой
разработки
универсальной методологии количественной оценки процессов, происходящих в системе
государственной службы в целом. Общий коэффициент эффективности призван
обозначить ориентиры для дальнейшего реформирования государственной службы с
учетом исторического опыта и ошибок. Важным преимуществом предлагаемого общего
коэффициента является возможность расчета его значений для различных периодов
времени.
Основные полученные результаты, характеристика их новизны
На основании собранных автором данных рассчитаны значения коэффициента
эффективности государственной службы в период с 1991 по 2014 гг. для центрального
аппарата (ЦА), территориальных подразделений (ТО) и всей системы федеральных
(центральных) органов исполнительной власти (ФОИВ). Разработана методика перевода
показателей сопоставимый вид.
В ходе применения методики определены значения коэффициента за каждый год,
прослежено реформирование отечественной государственной службы и выявлены
тенденции в данном процессе. Предложенный общий коэффициент эффективности, как
показал проведенный анализ, является прикладным инструментарием для комплексной
оценки эффективности функционирования государственной службы в контексте
социально-экономического развития страны. Его применение позволяет сформулировать
следующие выводы.
1. Хотя эффективность центрального аппарата федеральных органов была в
среднем выше уровня других групп, очевидно, что для повышения эффективности
госслужбы реформирование должно происходить комплексно и охватывать весь аппарат
ФОИВ. В противном случае общая эффективность федеральной госслужбы будет
оставаться низкой.
Ресурс для повышения эффективности ЦА видится в сокращении численности
работников и приведении их оплаты в большее соответствие со средним уровнем оплаты в
экономике. При этом механическое снижение уровня оплаты госслужащих противоречило
бы идее повышения конкурентоспособности государственной службы как работодателя.
Поэтому следует лишь незначительно снизить среднюю оплату госслужащих в
центральном аппарате на фоне планомерного повышения средней оплаты в экономике.
2. К 2014 г. удалось существенно оздоровить систему территориальных органов:
расходы на их содержание уменьшились, функции стали распределиться более
равномерно. В качестве общих тенденций можно отметить стабильность доли расходов на
территориальный аппарат и близость уровня оплаты госслужащих к средним значениями
по экономике. Это выгодно отличает территориальные органы от центрального аппарата.
Наряду с этим, наблюдается высокая бюрократизация, поэтому в сокращении избыточной
численности работников федеральных органов на региональном уровне видится основной
ресурс для повышения эффективности ФОИВ. Это может быть достигнуто за счет более
рационального перераспределения функций между федеральными и региональными
органами исполнительной власти, сокращения количества надзорных и контрольных
подразделений федеральных органов в субъектах РФ.
3. В 1994, 1998 и 2014 гг. значения общего коэффициента эффективности для
центрального и территориального аппарата федеральных органов были одинаковыми, что
свидетельствует о едином направлении происходящих изменений.
В свою очередь, самое низкое значение коэффициента эффективности для системы
ФОИВ в целом пришлось на 2014 г. Наблюдаются повышенная бюрократизация на фоне
низкой нагрузки и завышенного уровня оплаты госслужащих при общем снижении ВВП.
В целом значения всех показателей в 2014 г. ниже, чем в 2010 г., а в 2010 г., в свою
очередь, ниже, чем в 2003 г. Это может объясняться как кризисными явлениями в
экономике, так и ослаблением внимания к реформированию государственной службы со
стороны руководства страны.
4. Лучшее значение коэффициента эффективности было достигнуто в 2003 г. Это
свидетельствует, что сбалансированное развитие всех показателей может обеспечить
высокое значение общего коэффициента эффективности, даже при условии, что значение
каждого отдельного коэффициента не является максимальным. Тренд на повышение
эффективности государственной службы может сохраниться лишь при условии, что
невысокая на сегодня доля бюджетных расходов на содержание аппарата государственной
службы не повысится в будущем, а снижение доли расходов на госслужбу будет
сопровождаться ростом национальной экономики (увеличением среднедушевого ВВП).
Предложенный подход к комплексной оценке эффективности государственной
службы обладает преимуществами относительной простоты, универсальности и гибкости.
При расчете общего коэффициента эффективности не используются результаты опросов и
иные оценочные результаты, а только точные количественные данные, отражаемые
статистикой. Это способствует минимизации спекулятивной составляющей в данном
коэффициенте и повышению его объективности. Данные преимущества позволяют
рассчитывать на то, что методика получит практическое применение при решении задач
нового
этапа
реформирования
государственной
службы.
На
практике
данный
коэффициент может быть использован при разработке программ реформирования и
развития гражданской службы и государственной службы иных видов.
Ключевые слова: эффективность, государственная служба, реформирование,
социально-экономическое развитие, коэффициент, оценка.