Проблемная лекция и семинар ЭАУД Проблемы управленияи
advertisement
ПРОБЛЕМНАЯ ЛЕКЦИЯ (профессор кафедры ГПОУ Цукарев С.С.) (Состоит из трёх частей: методической, проблемной лекции и проблемного семинара на примере управленческой экономики Маслянинского района) ВВЕДЕНИЕ Все технологии интерактивного обучения делятся на неимитационные и имитационные. В основу классификации положен признак воссоздания (имитации) контекста профессиональной деятельности, ее модельного представления в обучении. Неимитационные технологии не предполагают построения моделей изучаемого явления или деятельности. В основе имитационных технологий лежит имитационное или имитационно-игровое моделирование, т. е. воспроизведение в условиях обучения с той или иной мерой адекватности процессов, происходящих в реальной системе. Широко распространены и применимы следующие формы и методы технологий интерактивного обучения: проблемная лекция, семинар – диспут, деловая игра, контрольная работа. 1. МЕТОДИЧЕСКАЯ ЧАСТЬ Проблемная лекция предполагает постановку проблемы по вопросам экономических аспектов государственного и муниципального управления СЭР и решения задач проблемной ситуации в управленческой деятельности. Так как в проблемной лекции моделируются противоречия реальной жизни через их выражение в теоретических концепциях, то главная цель этой лекции – закрепление теоретических и приобретение прикладных знаний студентами при непосредственном действенном их участии в разрешении проблем. Среди смоделированных проблем могут быть научные, прикладные, экономические, социальные, профессиональные, связанные с конкретным содержанием учебного материала. Постановка проблемы побуждает учащихся к активной мыслительной деятельности, к попытке самостоятельно ответить на поставленный вопрос, вызывает интерес к излагаемому материалу, активизирует внимание обучаемых. В нашем случае: это проблемы государственного управления и регионы; региональные бюджетно-налоговые проблемы и проблемы интеграции регионов в системе национальной экономики Так как в ходе проблемной лекции выдвигается множество проблем, которые требуют своего разрешения, преподаватель, совместно со студентами выбирает важные для коллективного обсуждения на семинаре – диспуте. Семинар-диспут предполагает коллективное обсуждение какой-либо одной проблемы с целью установления путей ее достоверного решения. В нашем случае: «Планирование как основной механизм управления социальноэкономическим развитием муниципальных образований». Семинар-диспут на эту тему проводится в форме диалогического общения его участников. Он предполагает высокую умственную активность, прививает умение вести полемику, обсуждать проблему, защищать свои взгляды и убеждения, лаконично и ясно излагать мысли. Функции действующих лиц на семинаре-диспуте могут быть различными: докладчик, содокладчик, оппонент, эксперт, ассистент и др. Далее, для закрепления полученных знаний и выработке умений хотя бы по одному концептуальному элементу (в нашем случае «Бизнес планированию»), проводится деловая игра – «Создаю бизнес фирмы». Она предполагает коллективную организационномыслительную деятельность в форме учебной дискуссии при анализе проблемных ситуаций, когда необходимо дать простой и однозначный ответ на вопрос, при этом предполагаются альтернативные ответы. С целью вовлечения в дискуссию всех присутствующих целесообразно использовать методику кооперативного обучения (учебного сотрудничества). Данная методика основывается на взаимном обучении при совместной работе учащихся в малых группах под контролем преподавателя. . Основная идея учебного сотрудничества проста: учащиеся объединяют свои интеллектуальные усилия и энергию для того, чтобы выполнять общее задание. В нашем случае, - осуществить составить бизнес план своего предприятия в агропромышленном комплексе Маслянинского района. 1.2. ТЕРМИНЫ, ПОНЯТИЯ И КАТЕГОРИИ Бюджетный федерализм — определенный способ устройства бюджетной системы страны, где каждый уровень государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах бюджетных полномочий. Инструментами реализации бюджетного федерализма выступают трансферты, субвенции, дотации. Интеграция (от лат. integer — «целый») — объединение экономических субъектов, углубление их взаимодействия, развитие связей между ними. Экономическая интеграция имеет место как на уровне национальных хозяйств целых стран, когда интегрирующимися субъектами выступают регионы страны, так и между предприятиями, фирмами, компаниями, корпорациями. Проявляется в расширении и углублении производственно технологических связей, совместном использовании ресурсов, объединении капиталов, а также в создании друг другу благоприятных условий осуществления экономической деятельности, снятия взаимных барьеров. Государственная система управления — совокупность элементов, предпосылок и условий, принципов, а также организации управления в стране. Многоуровневая система государственного управления — основана на распределении полномочий и ответственности между уровнями власти, а также гарантии их деятельности. Государственная региональная политика — неотъемлемая составная часть политики государства, связанная с организацией территории страны в соответствии с принятой государственной стратегией развития. Выражается в целевых действиях государства, направленных на сбалансирование условий деятельности регионов и их результатов, повышении эффективности использования совокупных региональных ресурсов и возможностей, создании условий для повышения эффективности деятельности отдельных регионов в целом. Основная цель государственной региональной политики — обеспечение достойного уровня жизни граждан в каждом регионе Российской Федерации. Направления государственной региональной политики — налоговая, бюджетная, ценовая, инвестиционная, структурная, институциональная, социальная политики. Региональная бюджетная система — составная и обособленная в рамках закона часть общегосударственной бюджетной системы. Бюджетная система региона включает консолидированный бюджет региона, бюджеты территориальных образований, входящих в регион, а также внебюджетные фонды региона. Регион как объект государственного управления — часть территории, обладающая общностью природных, социально- экономических, национально-культурных и иных условий. 2. ЛЕКЦИОННАЯ ЧАСТЬ: ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА В предыдущих разделах книги многократно говорилось о государстве как субъекте экономической деятельности, собственнике экономических и финансовых ресурсов, субъекте управления экономикой, регулирования социально-экономических процессов. Но этим не ограничивается роль государства в современной экономике. Еще одна важнейшая функция государства, относящаяся к области стратегического управления, состоит в выработке и проведении в жизнь экономической политики страны. Государство призвано выражать и способствовать удовлетворению долговременных интересов народа своей страны, по крайней мере, в меру понимания и соблюдения этих интересов. Решению этой сложнейшей задачи и служит государственная экономическая политика, воплощающая генеральную линию государства, пытающегося направить социальноэкономические процессы в русло, ведущее к экономическому подъему и удовлетворению нужд и чаяний народа страны. Государственная экономическая политика ставит своей задачей достижения рационального использования ресурсного потенциала страны, обеспечивающего устойчивое состояние и экономический рост как в ближайшей, так и в отдаленной перспективе. Экономическая политика государства распространяет свое действие на процессы производства, распределения, обмена, потребления экономического продукта в стране. Используя имеющиеся у вас знания, попытайтесь ответить на следующие вопросы: 1. Согласно словарям политика —это образ действий, линия поведения, направленные на достижение определенных результатов, желаемых целей, а экономика — это хозяйство. Следовательно, государственная экономическая политика есть образ государственного хозяйствования, экономических действий государства, проводимых им во имя достижения своих целей. Согласны ли вы с таким определением? 2. Что вы знаете о целях государственной экономической политики? Совпадают ли эти цели с желаниями и волей населения страны, ее народа? Не может ли получиться так, что государственная экономическая политика проводится в интересах государственных органов власти, не совпадающих с интересами страны и ее народа? 3. Не находите ли вы, что сложившийся термин «государственная экономическая политика» лучше было бы заменить понятием «социально-экономическая политика»? Ведь интересы населения страны носят в основном общественный, социальный характер, поэтому в интересах народа надо проводить не только экономическую, но и социальную политику. 4. Авторы немецкого учебника «Основы учения об экономике», выдержавшего десять изданий, X. Зайдель и Р. Теммен выделяют четыре главные цели экономической политики государства, образующие «магический четырехугольник»: стабильный уровень цен, высокий уровень занятости (доля безработных не более 1%), положительный внешнеторговый баланс, постоянный, равномерный и экологически безвредный экономический рост в виде увеличения реального ВВП. Считаете ли вы, что Россия должна принять те же целевые ориентиры государственной экономической политики? 5. Должна ли долгосрочная экономическая политика обладать приоритетами в сравнении с краткосрочной? Следует ли проводить политику «затягивания ремней», т. е. максимальной экономии расходов сегодня, чтобы лучше жить завтра, в будущем. 6. В какой экономике государству проще проводить экономическую политику: в централизованно управляемой или в рыночной? 7. Каким образом население страны способно влиять на проводимую правительством государственную экономическую политику? 8. Согласны ли вы с утверждением, что главной, определяющей частью государственной экономической политики должна быть финансовая, бюджетная, денежная политика, направленная на обеспечение сбалансированности бюджета при «мягких» налогах и высокой инвестиционной активности? 9. Каковы главные инструменты государственной экономической политики? 10. Что изучает предмет «Экономические с аспекты управленческой деятельности? 2.1. Что такое экономическая политика В своем развитии экономика любой страны подчинена прежде всего объективным историческим и экономическим закономерностям. В этом смысле есть основания утверждать, что путь ее предопределен, проистекает из предначертанной судьбы. Однако в действительности экономика связана с историческим прошлым и неизбежным будущим лишь частично. Во многом траектория ее движения не продиктована, а зависит от устремлений и воли главных действующих субъектов: государства, предприятий, предпринимателей, граждан. Каждый из этих субъектов способен влиять на экономическую судьбу, хотя и в разной степени, в различных масштабах. Самыми обширными возможностями обладает в этом смысле государство в лице правительства в широком понимании этого слова, т. е. всех ветвей государственной власти. Правительство, будучи главным кормчим экономического корабля страны, избирает курс для реализации избранной социально- экономической стратегии, исходя из целевых установок и учитывая сложившуюся ситуацию и намечающиеся тенденции. Поэтому и принято говорить, что государство проводит выработанную им экономическую политику. Таким образом, экономическая политика — это проводимая государством, правительством страны генеральная линия экономических действий, придание желаемой направленности экономическим процессам. Она воплощается в совокупности предпринимаемых государством мер, посредством которых достигаются намечаемые цели и задачи, решаются социально-экономические проблемы. В экономической политике находит непосредственное отражение реализуемый правительством страны курс. По своему замыслу экономическая политика призвана выражать, воплощать цели, задачи, интересы страны, государства, народа. В то же время, поскольку толкователем, интерпретатором целевых социально-экономических установок государства является правительство, в государственной экономической политике находят достаточное отражение интересы, позиции, взгляды самого правительства и тех кругов, лиц, от которых оно зависит, с которыми непосредственно связано. Во многом экономическая политика государства ситуационно обусловлена. Она непосредственным образом диктуется унаследованным прошлым, сложившейся в стране экономической обстановкой, ранее принятыми решениями и обязательствами. В значительной степени политика предопределена внутристрановой и мировой конъюнктурой — состоянием хозяйства и рынка, уровнем экономической активности, тенденциями роста и спада, спросом и предложением на товары и услуги. Как отмечалось в предыдущих главах, экономика стран мира развивается циклически, в ней происходят колебательные процессы, волнообразные движения. С периодом в несколько лет или даже десятилетий фаза экономического роста, подъема деловой активности сменяется фазой снижения макроэкономических показателей, возникновения экономического спада, уменьшением спроса и предложения, угасания предпринимательской активности. Соответственно принято выделять, различать такие последовательно сменяющие друг друга фазы экономического цикла, как подъем (экономический рост), высокая экономическая конъюнктура (экономический бум), спад (рецессия, экономический кризис, стагнация, стагфляция), низкая экономическая конъюнктура (депрессия). В зависимости от того, в какой фазе (в каком состоянии) находится национальная экономика, формируется тот или иной тип экономической политики правительства, государства. Чаще всего индикаторами, на которые реагируют конструкторы государственной экономической политики, являются величина и динамика валового внутреннего продукта, совокупного спроса и предложения, доходов и потребления, цен, занятости и безработицы. Экономическая политика тесно связана с государственной внутренней и внешней политикой и даже с государственной идеологией, с военной политикой. Экономическая политика воплощает в себе политические взгляды правительства, политическую доктрину государства и в то же время она призвана способствовать созданию экономических предпосылок, экономического базиса поведения государственной политики. Так что политические силы страны, политические партии, движения способны оказывать ощутимое влияние на экономический курс государства, проводимую экономическую политику. Социальные аспекты экономической политики проявляются в том, что правительство, принимая экономические решения, формируя бюджет, выделяя государственные ассигнования, вынуждено учитывать социальную реакцию разных слоев населения, в особенности ведущих групп. Забастовки шахтеров и другие формы социальных протестов способны иногда оказывать решающее воздействие на отдельные элементы планируемой и проводимой в стране государственной экономической политики. Намечаемая экономическая политика находит самое яркое проявление в структуре планируемого государственного бюджета, в целевых государственных программах, в государственных законах, в параметрах социальной защиты и поддержки нуждающихся в условиях государственного кредитования, в ставках государственного налогообложения и налоговых льготах, таможенных пошлинах. Зачастую экономическая политика характеризуется не только тем, что зафиксировано в государственных планах и программах, но и текущими, принимаемыми по ходу дела решениями правительства, проводимыми крупными оперативными мероприятиями. Необходимость подобных действий в России, способных заметно деформировать официально декларируемую государственную экономическую политику, обусловлена прежде всего нестабильностью социально-экономической, военнополитической, природно-экологической ситуаций. Вполне возможны и часто наблюдаются пересмотры экономической политики вследствие допущенных ошибок в ее формировании, изменении позиций правительства либо смены его состава. Задания Что представляет собой государственная экономическая политика, в чем она проявляется? Чем предопределяется необходимость проведения экономической политики? Каким образом экономическая политика государства связана с состоянием экономики и ее циклическим развитием? Каким образом экономическая политика связана с социальными явлениями? 2.2. Виды и инструменты государственной экономической политики В зависимости от временного диапазона действия, продолжительности периода, на который рассчитаны проводимые мероприятия, принято различать краткосрочную и долгосрочную экономическую политику. Долгосрочная экономическая политика характерна при относительно устойчивых условиях экономической жизни либо достаточно гарантированных ресурсных возможностях, что позволяет наметить линию экономического поведения на много лет вперед и более или менее строго придерживаться ее. Неустойчивость экономических процессов, непредсказуемость внутренних и внешних условий осуществления хозяйственной деятельности отдает приоритет краткосрочной экономической политике, характеризуемой приданием направленности экономическим действиям примерно на год или даже несколько месяцев. Экономическая политика проводится государством посредством использования находящегося в его распоряжении инструментария, совокупности рычагов воздействия на экономические процессы и агентов хозяйственной деятельности. Она реализуется через законы, президентские указы, правительственные постановления и другие нормативные акты, государственные программы, текущие оперативные постановления и решения государственных органов. Конкретными инструментами проведения государственной экономической политики выступают прежде всего такие фискальные рычаги воздействия, инструменты фискальной политики, как налоги, государственные расходы, трансферты (государственные выплаты). С помощью фискальных инструментов государство способно изменять величину и направленность денежных потоков в соответствии с преследуемыми целями и намечаемыми для их осуществления мерами. Наряду с фискальными значительную роль играют кредитно- денежные инструменты экономической политики, например общая масса и доступность денег, кредита, ставки ссудного процента (учетная ставка центрального банка, норма резервирования, другие централизованно устанавливаемые нормативы). Государство способно использовать такие рычаги экономической политики, как установление предельных (максимальных, минимальных) уровней цен на определенные виды товаров и валюту, величин объемов производства и получаемых предпринимательских доходов, а также доходов разных социальных групп, введение запретов и ограничений на отдельные виды экономической деятельности. Широко используемым инструментом государственной экономической политики в области внешней торговли и внешнеэкономических связей являются экспортно-импортные тарифы, таможенные пошлины, квоты на ввоз и вывоз товаров, капитала. В зависимости от области государственного воздействия на экономические процессы и способов, инструментов осуществления государственной экономической политики различают разные ее виды. Единой, общепринятой классификации видов экономической политики не существует, разные авторы по-разному называют отдельные ее виды и по-разному формируют общий перечень составных частей экономической политики государства. В укрупненном плане принято выделять фискальную (финансово-бюджетную) политику, монетарную (кредитно-денежную), внешнеэкономическую политику. В более широком плане в государственную экономическую политику включают такие ее части, как социальная, структурная, инвестиционная, приватизационная, региональная, аграрная, научно-техническая, налоговая, банковская, ценовая, антимонопольная, природоохранная (экологическая) политика. Характеристика основных видов и форм государственной экономической политики представлена в последующих разделах главы. Задания Зачем разделять государственную экономическую политику на долгосрочную и краткосрочную? Назовите и охарактеризуйте основные инструменты проведения государственной экономической политики. В чем заключается сущность фискальной, монетарной, внешнеэкономической политики государства? 2.3. Цели государственной экономической политики Экономическая политика государства в целом ориентирована на достижение общенациональных целей страны, общества, народа. Это обширная совокупность целевых задач, которую трудно свести к одной обобщенной цели. В советское время российской истории генеральная цель социалистического государства формально декларировалась как достижение максимально возможного в данных условиях уровня удовлетворения материальных и духовных запросов народа. Такая постановка цели политики носила во многом идеологический характер, была сугубо качественной ввиду отсутствия количественного измерителя уровня удовлетворения многообразных потребностей, да и масштабов самих потребностей. В современной экономической науке проблема целеполагания, установления целей и задач государственной экономической политики рассматривается более утилитарно и сводится не к формированию единой общей цели, а к установлению спектра, совокупности таких целей. Однако и при таком подходе нет возможности однозначно образом установить цели, преследуемые государством в ходе выработки и осуществления своей экономической политики. Цели не однотипны для разных государственных, общественно- политических систем, они заметным образом различаются в странах с централизованно управляемой и рыночной экономикой. Цели государства зависят от достигнутого уровня социального и экономического развития страны, от историко-национальных традиций. В разных странах существуют свои приоритеты, предпочтения в отношении государственных устремлений, отражающие позицию правительства, общественное мнение, господствующие политические убеждения. Принято считать, что в тех странах, где господствуют рыночные отношения, государство должно принимать на себя и считать главными целями экономической политики только те задачи, которые не способен решить сам рынок, не подвластные рыночному механизму хозяйствования. При таком подходе цели государственной экономической политики совпадают с целями государственного регулирования рыночной экономики. Достаточно конструктивен прагматический подход, в соответствии с которым цели экономической политики государства состоят в создании и поддержании условий стабильности, уравновешенности экономической ситуации. Такой подход получил название стабилизационной политики, он наиболее характерен для ситуации кризиса, спада, когда прежде всего необходимо подавить стихийные процессы, достичь управляемости, предотвратить дальнейшее ухудшение состояния дел. Цели стабилизации столь же важны для закрепления достигнутого и желаемого состояния равновесия, предотвращения нежелательного выхода параметров экономики за допустимые пределы. В странах, экономика которых находится на подъеме или такой подъем ожидается, цели экономической политики становятся целями экономического роста, измеряемого уровнем такого роста. Для стран с социально ориентированной рыночной экономикой характерно выдвижение на первый план социальных целей государственной экономической политики. Такие цели во многом смыкаются с экономическими и в известной степени сопутствуют им. Выдвижение социальных целей государственной политики и увязка их с экономическими целями характерны для таких стран, как США, Германия, в какой-то степени это присуще и всем другим странам. К самым распространенным социальным целям государственной экономической политики относят экономическую свободу и экономическую справедливость. Экономическая свобода понимается как свобода выбора форм и видов экономической, предпринимательской деятельности, распределения и использования собственных средств, приобретения и продажи объектов собственности, поведения на рынке, участия в профсоюзах и забастовках. Государство способно проводить линию на ограничение экономической свободы отдельных субъектов хозяйственной деятельности даже в условиях рыночной экономики. Так что, говоря об экономической свободе как цели государственной экономической политики, следует иметь в виду не безраздельную свободу, граничащую с анархией, а тот уровень свободы, который необходим для обеспечения эффективного функционирования хозяйственной системы и достижения посредством этого собственно экономических целей государственной политики. Весьма привлекательно выглядит целевая ориентация на экономическую справедливость, понимаемую как честное, добросовестное отношение государства ко всем людям в стране, учет их интересов и возможностей, создание им адекватных (в пределе равных) условий, прав, возможностей проявить себя в жизни. Вообще-то «справедливость» есть не экономическое, а морально-этическое понятие. У каждого человека существует свое представление о справедливости, диктуемое чаще всего собственными интересами, личной выгодой. В сознании людей, прошедших сквозь горнило советской системы, укоренилось представление о справедливости как о равенстве экономических благ, которого следует добиваться посредством государственной уравнительной социальной политики, проводимой путем выравнивания доходов. Между тем справедливым следует считать выравнивание потенциальных возможностей получения доходов, в пределах которого каждый достигает того, на что он оказался способным. Надо различать равенство возможностей достижения благ и равенство получаемых благ. Более определенной, предметной целью государственной экономической политики следует считать социальную защищенность, трактуемую как защиту государством граждан от неизбежных экономических рисков, объективно наступающей невозможности обеспечить себя минимумом благ, необходимых для существования. Государство призвано защищать своих граждан от безработицы, помогать престарелым и немощным, инвалидам, многодетным семьям, смягчать тяжелые последствия несчастных случаев. Об этой функции государства говорилось в главе, посвященной социальной сфере экономики. В более широком плане государство призвано гарантировать получение каждым, нуждающимся в помощи, доходов на уровне не ниже прожиточного минимума. Самой универсальной целью государства следует считать содействие достижению высокого уровня, росту социально-экономической эффективности в масштабе хозяйства страны. Социально-экономическая эффективность понимается как величина экономического эффекта и социальных результатов, получаемых в расчете на единицу затрачиваемых ресурсов. В конечном счете именно социально-экономическая эффективность, результативность функционирования хозяйства страны, рациональное, экономически выгодное использование всех составляющих ее ресурсного потенциала характеризуют возможность достижения комплекса социальных целей государственной экономической политики. Без создания значительного ВВП в расчете на одного жителя не может быть достигнуто высокое благосостояние. Еще одна глобальная цель государственной экономической политики известна под названием «общеэкономическое равновесие». Под общеэкономическим равновесием понимается так называемый магический четырехугольник, включающий стабильность цен, высокий уровень занятости, соразмерный экономический рост, сбалансированность внешнеторговых операций. В Германии, например, достижение и поддержание заданного уровня общеэкономического равновесия законодательно закреплено принятым в 1967 г. Законом по содействию стабилизации и экономическому росту, называемым также «Основным законом экономической политики государства». Стабильность уровня цен означает ограничение показателя инфляции четким верхним пределом. В экономически развитых странах задачей экономической политики считается недопущение роста цен на величину, превышающую 1% в год. В действительности удается сдерживать рост в пределах, не превышающих нескольких процентов в год. Имеется в виду, естественно, общий уровень цен, совокупная цена, тогда как цены на отдельные виды товаров способны изменяться в гораздо большей степени. При этом необходимо понимать, что рост цен при повышении качества товаров не есть инфляция. Так что государственная политика ориентируется на «разумную» стабильность цен. К сожалению, в России конца 90-х годов XX в. уровень инфляции все еще измерялся десятками процентов в год. Цель достижения высокого уровня трудовой занятости ассоциируется прежде всего с низким показателем безработицы, не выходящим за пределы нескольких процентов. Принято считать, что уровень безработицы в пределах от 3 до 7% надо рассматривать как нормальный, обусловленный естественной текучестью рабочей силы, неизбежной «фрикционной» безработицей. Удержание безработицы в пределах до 5-6% представляет собой целевую установку государственной экономической политики большинства стран. Отметим, что даже в период экономического кризиса 90-х годов уровень безработицы в России не превышал 1012%. Экономический рост, как уже отмечалось, измеряется ежегодным темпом роста или прироста валового национального (валового внутреннего) продукта в целом надушу населения страны. Экономический рост означает увеличение количества производимых товаров, обусловленный этим рост их предложения и доходов населения, а в силу этого и увеличение потребления. Чем больше экономический пирог, испекаемый в стране, тем больше шансов у каждого гражданина получить больший кусок от этого пирога. Поэтому обеспечение экономического роста относится к числу важнейших задач государственной экономической политики. Согласно современным воззрениям экономический рост, измеряемый стабильным приростом ВВП величиной 3-4% в год, считается успехом экономической политики государства. Но в послекризисный период, переживаемый современной Россией, нужны гораздо более высокие темпы экономического роста. Цель обеспечения сбалансированности внешнеторговых операций страны можно полагать достигнутой при положительном сальдо внешнеторгового баланса, т. е. при наличии чистого экспорта товаров и услуг, составляющем от одного до нескольких процентов валового национального (внутреннего) продукта. Понятно, что не все страны способны реализовывать эту цель государственной экономической политики. Характерно, что в этом отношении России даже в условиях экономического кризиса 90-х годов благодаря наличию мощного сырьевого потенциала и дешевой рабочей силы удавалось поддерживать положительное сальдо внешнеторгового баланса на высоком уровне, достигающем от 10 млрд. до 20 млрд. дол. в год. При формировании комплекса (системы) целей приходится иметь в виду их взаимосвязь и взаимодействие. Отдельные цели и характеризующие их показатели могут оказаться как взаимосдерживающими, так и конкурирующими или даже несовместимыми, взаимоисключающими. Поэтому неизбежны целевые компромиссы. Кроме того, при всей важности перечисленных целей они не исчерпывают всей системы целей государственной экономической политики. Вполне возможны и другие цели, целевые задачи, обусловленные спецификой экономики страны, решаемых ею проблем, точкой зрения правительства. Задания В чем состоит суть проблемы целеполагания на государственном уровне? Каким образом цели государственной социально-экономической политики зависят от вида общественнополитической системы, господствующей в стране? В чем состоят особенности целей экономической политики в странах с рыночной экономикой и социально ориентированной рыночной экономикой? Что означает стабилизационная политика? В чем состоит идея уравнительной социальной политики? Какой смысл вкладывается в целевые установки «экономическая свобода», «экономическая справедливость», «социальная защищенность», «социально-экономическая эффективность»? Каковы цели достижения общеэкономического равновесия и сбалансированности? Охарактеризуйте цели экономического роста. 2.4. Фискальная экономическая политика Фискальная политика, называемая финансовой и финансово- бюджетной, распространяет свое действие на основные элементы государственной казны (фиска). Она непосредственно связана с государственным бюджетом, налогами, государственными денежными доходами и расходами. В условиях рыночной экономики это стержневая часть государственной экономической политики. Фискальная политика объединяет в себе такие крупные виды, формы финансовой политики, как бюджетная, налоговая, политика доходов и расходов. В целом фискальная политика проявляется в совокупности государственных мероприятий по организации управления финансовыми ресурсами государства, их использовании в целях решения социально-экономических проблем страны. Фискальная политика распространяется на мобилизацию, привлечение необходимых государству денежных средств, их распределение, обеспечение применения этих средств по назначению, достижение соответствия средств, получаемых и расходуемых государством. Одна из важнейших задач фискальной политики состоит в поиске источников и способов формирования централизованных государственных денежных фондов, средств, позволяющих реализовать цели экономической политики. Посредством проведения финансово-бюджетной политики государство регулирует глобальные экономические процессы в стране, поддерживает устойчивость финансов, денежного обращения, обеспечивает финансирование государственного сектора, способствует лучшему использованию производственноэкономического и научно-технического потенциала страны. Инструменты фискальной политики используются государством, чтобы оказать влияние на совокупный спрос и совокупное предложение, воздействуя тем самым на общую экономическую конъюнктуру, способствовать стабилизации экономической ситуации, проводить антициклические меры, противодействующие чрезмерным колебаниям экономических параметров, угрожающим возникновением кризисных явлений. Доля государственного сектора в расходах на товары и услуги весьма велика, государство выступает на рынке в качестве самого крупного покупателя, расходующего в течение года суммы, составляющие в экономически развитых странах около половины ВВП. Закупки осуществляются государством как внутри страны, так и на внешних рынках. Таким образом, государство обладает колоссальными возможностями влияния на объем и структуру совокупного спроса, если только оно не связало себя заранее обусловленными жесткими ограничениями. Кроме того, государство имеет возможность косвенно воздействовать на спрос со стороны частных предприятий и домашних хозяйств, сдерживая или стимулируя его с помощью налогов и таких трансфертных платежей, как пенсии, стипендии, пособия. В макроэкономической финансово-бюджетной политике принято выделять две генеральные линии, складывающиеся в зависимости от общей экономической ситуации в стране, фазы цикла, в которой находится экономика. В период экономического бума, резкого подъема деловой активности, бурного экономического роста фискальная политика носит ограничительную направленность, сдерживает параметры роста в допустимых пределах. В более опасные периоды экономического кризиса, обусловленного нарастающим спадом производства, затуханием экономической активности, государственная фискальная политика носит расширительный характер, т. е. направлена на расширение производства и других видов экономической деятельности, преодоление спада, депрессии, постепенный переход от спада к подъему. Между этими двумя курсами, соответствующими и противоположными фазам экономического цикла, пролегает третий курс действий, именуемый стабилизационной политикой. Политика стабилизации — это действия правительства по регулированию финансовых потоков, денежного обращения с целью приблизить объем валового национального продукта страны к его возможному в данных условиях потенциальному уровню и с целью удержать при этом в допустимых пределах инфляцию, обеспечить высокий уровень занятости. Политика стабилизации — наиболее типичная форма проявления фискальной политики, соответствующая более или менее устойчивому состоянию экономики. Она призвана, с одной стороны, предотвратить переход в неустойчивое кризисное состряние, для чего надо удерживать экономические параметры в определенных пределах, а с другой — улучшать сложившуюся экономическую ситуацию, стремясь приблизить макроэкономические показатели к оптимальным. Принято различать автоматическую и регулируемую стабилизацию. Автоматические (встроенные) стабилизаторы представляют собой принятые, действующие в экономике правила, нормы, позволяющие автоматически, без вмешательства правительства реагировать на отклонения от устойчивого положения и приводить хозяйство страны в стабильное состояние. Автоматические стабилизаторы предусмотрены, задуманы заранее, введены в законодательные акты, регулирующие экономическую деятельность, отражены в действующих положениях, нормативных документах. Например, при уменьшении доходов автоматически снижается величина налога, взимаемого с дохода. Если люди потеряют работу и заработок, им без указаний на то правительства выплачивают пособие по безработице. При наступлении определенного возраста автоматически возникает право на получение пенсии. Существует минимальный уровень заработной платы, который устанавливается директивно. Можно назвать великое множество других автоматически действующих стабилизаторов, предотвращающих или ослабляющих экономические катаклизмы при возникновении новых обстоятельств, отклонений от ранее существовавших условий. В то же время встроенные в экономическую систему внутренние стабилизаторы, уменьшающие возможные колебания в экономике, не обеспечивают требуемого уровня стабилизации, в ряде случаев они просто не способны гасить возникающие колебания, предотвращать потерю устойчивости. Так что заранее вписывать в законодательные акты и другие нормативные документы правила и нормы, гарантирующие от выхода экономики из стабильного состояния, не удается. На помощь приходит оперативное регулирование, текущая реакция правительственных органов на возникающие отклонения в виде инструментов дискреционной политики. Дискреционная фискальная политика представляет совокупность оперативных финансовых мер правительства, принимаемых в дополнение или во изменение постоянно действующих правил, норм, установлений хозяйственной жизни. Точно так же, как летчик, чувствуя, что автопилот не справляется с управлением самолета, берет штурвал в свои руки, правительство, видя, что принятые ранее законы, решения не обеспечивают поддержания стабильной ситуации в хозяйстве страны, прибегают к дискреционной политике. Применение разных дискретных мер, характер которых зависит от складывающейся обстановки, называют регулируемой стабилизацией. К числу наиболее распространенных способов, средств осуществления дискреционной фискальной политики относят общественные работы, программы материальной помощи, изменение налоговых ставок и другие аналогичные инструменты воздействия. Привлечение безработных к выполнению общественных работ с оплатой за государственный счет служит оперативным средством борьбы с резко нарастающей безработицей. В период обострения социальной ситуации, обусловленной обнищанием определенных групп граждан, наряду с такими автоматическими стабилизаторами, как предусмотренные законом пособия, правительство прибегает к оказанию материальной помощи, увеличению пособий, дополнительным выплатам. Чтобы предотвратить неожиданно резкое снижение доходов предприятий и граждан, временно уменьшают налоговые ставки, вводят частичные льготы. Дискретные фискальные меры позволяют погасить очаги экономической напряженности. Однако введенные временно послабления, льготы, дополнительную помощь затем бывает трудно отменить. Иногда приходится дискретные, временные стабилизаторы превращать в автоматические, постоянные, хотя по своей природе они не таковы. Задания В чем состоит сущность фискальной политики государства, на какие виды финансовой деятельности она распространяется? В чем состоят задачи фискальной государственной политики в условиях действия развитых товарно-денежных, рыночных отношений? Каковы основные инструменты фискальной политики? В каких условиях фискальная политика носит ограничительный и расширительный характер? Что означает политика стабилизации? Объясните механизм действия автоматических стабилизаторов. Как обеспечивается регулируемая стабилизация в условиях дискреционной фискальной политики? 2.5. Бюджетно-налоговая политика государства как составная часть фискальной политики Бюджетная политика государства как часть фискальной политики ориентируется в основном на достижение уравновешенного государственного бюджета, сбалансированного по доходам и расходам на протяжении всего бюджетного периода. Иногда осуществляется ориентация на построение бюджета полной, высокой или структурной занятости, при которой может иметь место даже выпуск избыточной продукции и превышение доходов бюджета над его расходами. В условиях высокой экономической конъюнктуры потенциальный избыток бюджета (превышение государственных доходов над расходами) может быть направлен на погашение предыдущих долгов, создание компенсационных резервных фондов, осуществление дополнительных социальных мероприятий. В периоды спада деловой активности органы государственной власти должны увеличивать совокупный спрос даже ценой бюджетных дефицитов, чтобы преодолеть спад и стабилизировать затем экономические процессы. Чаще всего задачей государственной бюджетной политики становится преодоление бюджетных дефицитов, достигающих критического уровня. Бюджетные дефициты в пределах 5% общего объема государственного бюджета и до 1—2% ВВП не считаются опасными. Так что в большинстве случаев бюджетная политика может быть ориентирована на поддержание и даже разработку, принятие подобного бюджета. Но если дефицит бюджета достигает десятков процентов его величины, приближается к 10% ВВП, это свидетельствует о крупнейших промахах в бюджетной политике и острой необходимости стабилизации бюджета. Наличие крупного бюджетного дефицита ведет к росту внутреннего и внешнего государственного долга, что дестабилизирует денежную систему государства, приводит к инфляции. Приходится отмечать, что именно подобная ситуация имела место в российском федеральном и консолидированном государственном бюджете в 90-е годы XX в. Лишь к концу этого периода бюджетная политика претерпела переориентацию на резкое сокращение бюджетного дефицита и построение профицитного бюджета, в котором доходы превышают расходы. Стремление государства погасить дефицит бюджета денежной эмиссией ведет к инфляции, а выпуск и продажа государственных ценных бумаг как средство преодоления бюджетного дефицита порождает будущий долг, ведь бумаги приходится погашать и платить по ним проценты. Иначе государство попадает в состояние дефолта,становится финансовым банкротом. Поэтому для достижения сбалансированности государственного бюджета бюджетная политика должна теснейшим образом сопрягаться с политикой доходов и расходов государства, обеспечивая их сбалансированность. Политика государственных расходов призвана прежде всего удовлетворять спрос государственного сектора, т. е. потребности в расходах на неотложные государственные нужды, отражаемые в расходных статьях бюджета. Вместе с тем приходится учитывать, что многие государственные (общественные, социальные) потребности растут непрерывно, поэтому необходимо ограничивать их с учетом настоятельности и приоритетов других потребностей. Государственная политика расходов может находиться на грани возможного, но переходить эту грань не следует. Главным ограничителем государственных расходов служат доходы бюджета. Политика государственных доходов исходит из имеющихся и потенциальных источников поступления денежных средств в государственный бюджет с учетом ограниченных возможностей использования этих источников, превышение которых способно подорвать экономику и в конечном счете привести к истощению каналов получения доходов. Так как государственный бюджет наполняется в основном налоговыми поступлениями, пошлинами, то политика формирования доходов государства тесно сплетается с налоговой политикой. Налоговая политика — часть фискальной экономической политики, проявляющаяся в установлении видов налогов, объектов налогообложения, налоговых ставок, условий взимания налогов, налоговых льгот. Все эти параметры государство регулирует таким образом, чтобы поступление денежных средств за счет уплаты налогов обеспечивало финансирование государственного бюджета. Но при этом приходится встречаться с главным противоречием налоговой и всей фискальной политики. Чем выше налоговое бремя, тем ниже, начиная с некоторого предела, желание и возможность платить налоги и, что гораздо важнее, тем больше ущерб, наносимый производству, созданию налогооблагаемого продукта, взиманием налогов. Высокие налоги подтачивают само налоговое дерево, которое их питает. Об этом упоминалось при построении кривой Лаффера. Так что в основу государственной налоговой политики должны быть положены не высокие, а рациональные налоговые ставки. Другое дело, если государство успевает связать себя такими бюджетными обязательствами расходов, что вынуждено искать спасения в налоговых поборах для обеспечения расходов бюджета. В России после осуществления экономических реформ 90-х годов количество видов налогообложения юридических лиц — организаций, предприятий, предпринимателей и номинальные, установленные законом налоговые ставки оказались чрезмерно высокими. Если бы налогоплательщики уплачивали все положенные налоги по принятым ставкам, им пришлось бы вносить в федеральный, региональные, местные бюджеты и во внебюджетные фонды более 50% своих доходов. В действительности этого не происходило. Во-первых, благодаря налоговым льготам уровень налогообложения снижается примерно до 40%. Во-вторых, повсеместное сокрытие налогооблагаемых доходов и имущества приводит к уменьшению реального уровня налогообложения примерно до 25% от истинных доходов, а если учесть неполное внесение начисленных налогов, то окажется, что в России 90-х годов в бюджеты и внебюджетные фонды государства и регионов поступало только 20% реальных доходов юридических лиц. Так что в России начала XXI в. главная задача налоговой политики — обеспечение высокой собираемости налогов, что позволило бы снизить налоговые ставки. Налоговая политика государства связана не только с обеспечением поступлений в бюджет, но и с проводимой структурно-инвестиционной политикой. Регулируя налоги, налоговые ставки, налоговые льготы, государство способно стимулировать тем самым развитие определенных видов производств, оказывать воздействие на структуру потребления, поощрять вложение средств в развитие экономики. Таким образом, фискальная политика, будучи самым мощным направлением государственной экономической политики в целом, сочетает в себе набор самых разнообразных инструментов финансирования, бюджетирования, налогообложения. Задания Обрисуйте основные контуры государственной бюджетной и налоговой политики, место каждой из них в фискальной политике. Каковы требования к сбалансированности государственного бюджета и в какой мере они выполнялись в России. Почему России ныне необходим профицитный бюджет? Как следует сочетать политику государственных доходов и расходов при составлении и принятии бюджетов? Что вкладывается в понятие «государственная налоговая политика»? Какой была налоговая политика России в предыдущем десятилетии и каким образом ее следовало бы изменить в свете задач подъема российской экономики? 2.6. Монетарная экономическая политика С фискальной политикой государства тесно сплетается его монетарная политика. Если фискальная политика есть по своей сути финансово-бюджетная политика, то монетарную политику правильно называть денежной политикой или, точнее, политикой воздействия на денежную массу. Итак, монетарная политика есть регулирование денежной массы и денежного обращения в стране путем непосредственного государственного воздействия или воздействия через центральный банк страны. Монетарная политика обеспечивает надлежащее функционирование денежной системы и денежного оборота, распространяя свое влияние как на деньги, так и на цены. Как известно, экономическую политику, проводившуюся в России на первом этапе рыночных реформ в 1992-1993 гг., многие называли монетаристской, что должно было бы подчеркнуть ее монетарную направленность. Проводившаяся в то время политика была в известном смысле действительно монетарной, так как она опиралась на либерализацию цен, регулирование денежной массы в обращении, переход к двухуровневой банковской системе со всеми вытекающими отсюда последствиями. Но действия реформаторов в области преобразования централизованного планирования, организационных структур управления, форм и отношений собственности выводили проводимую в тот период политику за пределы чисто монетарной. Но главное не в этом. Монетаристская политика есть гипертрофированная монетарная политика, доведенная до своего предела. Монетаристы полагают, что с помощью методов и средств денежной политики, путем регулирования денежной массы и инфляции можно решить практически все социально-экономические проблемы в стране. Это ошибочное мнение. И мировой и российский опыт свидетельствуют, что монетарная политика есть необходимый, но не достаточный элемент государственной экономической политики. Монетарная политика по аналогии с фискальной ставит цели стабилизации, повышения устойчивости и эффективности функционирования хозяйственной системы, преодоления кризисов, обеспечения занятости и экономического роста. В то же время фискальная политика носит более ярко выраженный антициклический характер, связана с бюджетом и налогами, тогда как монетарная политика ограничивается стабилизацией денежного обращения и ориентирована в основном на денежную массу. Соответственно и целевые задачи монетарной политики обладают своеобразием. Это стабилизация уровня цен, подавление инфляции, стабилизация покупательной способности и курса национальной валюты на внутреннем и внешнем рынках, обеспечение устойчивого денежного обращения в условиях свободных рыночных цен, регулирование денежной массы, спроса и предложения денег посредством банковской системы. Макроэкономическая денежная политика в ее монетарной форме связывается прежде всего с воздействием на денежную массу. Денежная политика считается жесткой, если государство сокращает денежную массу, ограничивает эмиссию, способствует поддержанию высоких процентных ставок на получение денег в кредит. И наоборот, денежную политику называют мягкой, если государство способствует увеличению денежной массы или, по крайней мере, не препятствует ему, слабо сдерживая выпуск в обращение новых денег и помогая получению дешевых кредитов. Свою эмиссионную политику государство проводит в основном через центральный банк страны. В качестве составных частей и одновременно инструментов государственной монетарной политики выступает политика рефинансирования, политика операций на открытом рынке, политика резервирования, политика обеспечения ликвидности. Все эти инструменты, вместе взятые, позволяют регулировать денежную массу в обращении и отдельные денежные агрегаты и тем самым оказывать косвенное влияние на динамику рыночных цен, уровни инфляции, товарно-денежные отношения между производителями и потребителями, рыночный обмен, доходы и расходы субъектов рынка, валютный курс. Политика рефинансирования, которую называют также учетной политикой, есть выражение процентной политики; она заключена в воздействии центрального банка посредством процентной ставки на объем кредитных ресурсов и, соответственно, денежной массы в обращении. Центральный банк назначает учетную ставку процента, в соответствии с которой он переучитывает векселя у коммерческих банков и предоставляет им кредиты. В более широком плане коммерческие банки приобретают, покупают кредитные деньги у центрального банка и затем перепродают их своим заемщикам, осуществляя рефинансирование. Так что центральный банк способен влиять на цену кредитных денег на финансовом рынке. Поднимая цену, увеличивая свою учетную ставку (по которой учитываются проданные ему векселя коммерческих банков), центральный банк сдерживает спрос на кредиты и сужает денежную массу в обращении, а снижая учетную ставку - способствует увеличению денежной массы. Центральный банк способен также устанавливать ограничительные контингенты для рефинансирования, оказывая прямое влияние на величину денежной экспансии. Политика рефинансирования представляет собой составную часть политики регулирования процентных ставок (процентной политики), которая может проводиться не только центральным банком и коммерческими банками, но любыми кредиторами, предоставляющими деньги в долг под процент. Однако в последнем случае имеет место выход за пределы государственной монетарной политики. Центральный банк способен регулировать денежную массу и оказывать влияние на денежное обращение посредством операций на открытом рынке, выступая в качестве продавца или покупателя государственных ценных бумаг и иностранной валюты. Сама эмиссия ценных бумаг в виде облигаций, казначейских обязательств становится актом государственной монетарной политики. Приобретая государственные ценные бумаги и организуя куплю-продажу на открытом рынке, центральный банк способствует проведению определенной денежной политики. Продавая ценные бумаги, центральный банк изымает деньги из обращения и сужает денежную массу, а покупая ценные бумаги на открытом рынке, центральный банк расширяет денежную массу, осуществляя как бы дополнительную эмиссию. Эффективное воздействие на величину активной денежной массы государство способно оказывать, осуществляя через централь- ный банк политику резервирования. Центральный банк вправе обязать коммерческие банки держать определенную часть своих активов в виде беспроцентного резерва в этом банке. Чем выше норма такого резервирования, тем меньшими возможностями свободно оперировать своими денежными средствами обладают коммерческие банки, т. е. происходит уменьшение денежной массы. Уменьшение нормы резервирования приводит к увеличению денежной массы в обращении. При нехватке денег в обращении следует уменьшать норму резервирования, а при избыточности денег — увеличивать ее. Предложение денег коммерческими банками зависит от наличия у них денег, эмитируемых центральным банком. Так что центральный банк, а в его лице государство обладает возможностью регулирования предложения денежной массы со стороны коммерческих банков в ходе реализации политики обеспечения ликвидности за счет изменения количества денег, предоставляемых в распоряжение коммерческих банков для проведения ими операций. Несмотря на то что государство, опираясь на центральный банк, держит в своих руках мощные средства воздействия на денежную массу, проведения денежной политики, в ряде критических ситуаций оно оказывается далеко не всесильным. Задания В чем заключаются суть и способы осуществления государственной монетарной экономической политики? Чем монетарная политика отличается от монетаризма начала 90-х годов в России? Каковы цели, задачи и инструменты проведения государством при участии центрального банка монетарной политики? Объясните как и зачем проводится учетная политика, в чем заключается рефинансирование? Какую роль в монетарной политике играют процентная политика, операции на открытом рынке, политика резервирования, политика обеспечения ликвидности? 2.7. Другие виды и формы государственной экономической политики Единство фискальной и монетарной политики представляет собой несущую конструкцию государственной экономической политики в странах с рыночной экономикой. Тем не менее этим не исчерпываются все виды и формы экономической политики. Перечислим и другие важные виды государственной экономической политики, сопрягающиеся и взаимодействующие с фискальной и монетарной. Структурная политика характеризует линию действий государства в отношении формирования и изменения отраслевой и региональной структуры производства в стране, влияния на пропорции, соотношения между производством разных видов отраслевого и регионального продукта. Советская ортодоксальная экономическая наука утверждала, что существует закон опережающего развития производства средств производства в сравнении с производством предметов потребления и проводить экономическую политику государство обязано в соответствии с этим законом. Вместе с тем и в советское время российской истории этот «закон» подвергался сомнению. В рыночной экономике проводимая государством структурная политика призвана способствовать прогрессивным изменениям в структуре производства, связанным с возможностью более полного удовлетворения внешнего и внутреннего рыночного спроса, потребностей населения страны, использования прогрессивной техники и технологии, обеспечения экономической независимости и военной безопасности, достижения других целей. Частями структурно-инвестиционной политики выступают научно-техническая политика, ориентированная на использование в экономике достижений науки, техники, технологии, и конверсионная политика, направленная на конверсию отраслей производства, потребность в продукции которых значительно сужается, и расширение производства импортозамещающей продукции. Со структурно-инвестиционной политикой взаимодействуют промышленная и аграрная политика, направленные на поддержание и подъем этих отраслей. Любые крупные преобразования структуры производства связаны с потребностью вложений, инвестиций. Поэтому структурная политика тесно связана и образует единое целое с инвестиционной политикой, направленной на изыскание источников инвестиций и установление рациональных областей их использования, обеспечение обновления экономического потенциала и подъема производства. Социальная политика государства ориентирована главным образом на социальную защиту населения, обеспечение удовлетворения первостепенных жизненных потребностей, поддержание необходимых условий жизни, охрану окружающей среды. К социальной политике примыкают политика регулирования доходов населения и оплаты труда, политика занятости, смысл которых ясен из их названия. Региональная экономическая политика подчинена целям и задачам осуществления курса на развитие экономики регионов, административно-территориальных образований и обеспечение территориального взаимодействия в рамках единого федеративного государства. Региональная экономическая политика включает и курс на саморазвитие регионов и стремление государства к выравниванию социального положения, помощи регионам с депрессивной экономикой. Заслуживает выделения в качестве самостоятельной ветви государственной экономической политики внешнеэкономическая политика, распространяющаяся на область экономических отношений с другими странами, охватывающая внешнюю торговлю, международные научно-технические и культурные связи, осуществление совместных программ, привлечение иностранного капитала, внешний долг стран друг другу. Значительную роль во внешнеэкономической политике играют политические и оборонные аспекты, проблемы использования богатств Мирового океана, воздушно-космического пространства, охраны окружающей среды, международной безопасности. В качестве конкретных инструментов проведения государственной внешнеэкономической политики выступают, как уже отмечалось, таможенные тарифы, пошлины, налоги, квоты, другие экспортно-импортные ограничения, обменный курс валют, валютный контроль. Задания Какие виды государственной экономической политики связаны с рассмотренными в предыдущих материалах главы фискальной и монетарной политикой, но представляют в то же время самостоятельные ветви экономической политики государства? Каким образом государственная структурная политика должна и способна влиять на отраслевую и региональную структуру экономики? Что понимается под научно-технической и конверсионной политикой? Какова роль инвестиционной политики в решении задач обеспечения экономического роста? Охарактеризуйте основные черты государственной социальной, региональной, внешнеэкономической политики. 3. СЕМИНАР по теме: УПРАВЛЕНЧЕСКО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ (на примере муниципального управления социально-экономическим развитием Маслянинского района Новосибирской области) 3. ВВЕДЕНИЕ В ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ 3.1. Проблемы государственного управления и регионы Государственное управление как функция государственной власти представляет собой наиболее сложную и многогранную систему принятия решений. Особенно данная область управления, эффективная реализация его целей актуальны для федеративных государств. В настоящее время в России функционирование государственной системы управления осуществляется на принципах федерализма, среди которых можно выделить следующие: — единое геополитическое пространство государства формируется из территориально обособленных единиц, которые не имеют права выхода и состава государства; — разграничение функций федерального центра и территориально обособленных единиц; — всем субъектам Федерации предоставляется определенный объем прав и обязанностей, в процессе их реализации регионы обладают самостоятельностью, соблюдая при этом принцип единства. Государственная система управления обретает особое содержание также и в связи с тем, что Российская Федерация построена по смешанному типу территориального устройства. Он предполагает деление государства по двум разным принципам, которые в совокупности являются противоречивыми: 1) административно-территориальное деление (города федерального значения, области, края); 2) национально-территориальное деление (автономные округа, республики). Другой важной особенностью формирования современной государственной системы управления является совпадение территорий субъектов, т.е. одни субъекты Федерации входят в состав других. Данная структура федерации, названная «матрёшечной», противоречит властной вертикализации системы государственного управления. Начатый процесс «поглощения» более крупными регионами-субъектами меньших по масштабам и потенциалу рассматривается как наиболее оптимальный в модернизации государственной системы управления в Российской Федерации (к примеру, Коми-Пермяцкий автономный округ слился с Пермской областью и в Российской Федерации де-юре функционирует новый регион-субъект — Пермский край). Сегодня очевидно, что эффективные федеративные отношения могут быть построены только при условии выработки четких, взаимовыгодных правил поведения. В этих условиях вероятна возможность эффективного развития и национальной экономики в целом. Федеральному центру необходимы самостоятельные, экономически развитые регионы. Однако субъекты Федерации кардинально различаются по уровню экономического развития, и система финансовой поддержки сохранится еще в течение длительного времени. 3.2. Региональные бюджетно-налоговые проблемы Построение бюджетной вертикали в федеративных государствах обретает сегодня ключевое положение в решении организационно- экономических проблем, так как бюджетно-налоговая система федеративного государства включает в себя помимо бюджета центрального правительства (федерального бюджета) также и региональные бюджетно-налоговые системы. Их значимость в системе государственных финансов различных стран не одинакова. Это наглядно иллюстрируют данные о доле бюджетов регионов в консолидированных бюджетах ряда стран. Так, для Российской Федерации эта доля не превышает 50% совокупного государственного бюджета, для Швейцарии она составляет 60%, а для Канады — даже около 70%. Вместе с тем есть страны, в которых указанная доля существенно ниже. Например, в Австралии она составляет немногим более 45%, в Германии — около 40%, в Австрии — около 35%. Региональная бюджетно-налоговая система — это обособленная часть соответствующей государственной системы. Она (вне зависимости от меры автономности) составляет именно часть целого (пока существует целостность государства), по-своему отражая соотношение централизации и децентрализации, баланс центробежных и центростремительных тенденций. Формирование и использование региональных финансов осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также федеральным и региональным законодательствами. Региональные бюджетно-налоговые системы большинства государств в свою очередь включают в виде обособленных частей бюджетно-налоговые подсистемы местного уровня. При сложной территориальной организации современных государств (например, если населенный пункт входит в состав района, район — в состав области и т.д.) между этими системами и подсистемами возникают свои бюджетно-налоговые отношения, во многом аналогичные отношениям «центр — регион». Изложенное со всей очевидностью подтверждает, что распределение расходной нагрузки между бюджетами различных уровней должно играть исходную роль в построении системы федеративных бюджетных отношений. При этом необходимо, чтобы структурная иерархия бюджетных расходов естественным образом определялась конкретным распределением и закреплением ответственности (функций) между различными уровнями власти. Поэтому остановимся на некоторых принципах распределения расходов между бюджетами. Согласно теории, только после того как распределена ответственность за расходы и стал известен их общий объем на каждом уровне власти, следует приступать к решению вопросов о закреплении и перераспределении доходов между этими уровнями. Считается аксиомой, что наибольшей эффективности в осуществлении той или иной расходной функции можно добиться в том случае, если она будет закреплена за низшим из тех уровней власти, которые могут выполнить ее надлежащим образом. При этом услуги, предоставляемые на конкретном уровне, должны финансироваться из бюджета этого уровня. Здесь целесообразно привести функциональные виды расходов, которые, согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, финансируются исключительно из бюджетов субъектов Федерации: — обеспечение функционирования .органов представительной и исполнительной власти субъектов Федерации; — обслуживание и погашение государственного долга субъектов Федерации; — проведение выборов и референдумов субъектов Федерации; — обеспечение реализации федеральных целевых программ; — формирование государственной собственности субъектов Федерации; — осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации; — содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Федерации; — обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов Федерации; — оказание финансовой помощи местным бюджетам; — обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень; — компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами власти субъектов Федерации, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов местных бюджетов; — прочие расходы, связанные с осуществлением полномочий субъектов Федерации. Опыт стран с развитыми рыночными отношениями показывает, что расходы, связанные с социальной стабилизацией (например, пособия по безработице), и расходы, влияющие на распределение доходов населения (например, на социальную защиту), обычно являются функцией центрального правительства. Реальная структура распределения расходных функций зависит от огромного числа регионально опосредованных факторов, и поэтому каждая страна стремится найти собственную модель и выработать свой подход к распределению расходных функций по уровням власти. Далее определимся с подходами к распределению доходов между различными бюджетами. За распределением расходной нагрузки между бюджетами разных уровней следует не менее важный процесс — регулирование доходов данных бюджетов. Цель государственного регулирования доходов различных бюджетов состоит в таком распределении налогов между территориальными звеньями бюджетной системы федеративного государства, которое гарантировало бы финансирование расходов, законодательно закрепленных за каждым из этих звеньев; и свело бы тем самым к минимуму необходимость дополнительного перераспределения между ними финансовых средств. Мировая практика знает три принципиальных подхода к решению проблемы разделения собираемых налогов в федеративном государстве: — закрепление налогов за определенным уровнем власти и разграничение полномочий по взиманию налогов; — совместное использование базы налогообложения; — долевое распределение налогов. Суть первого подхода заключается в том, что каждый уровень власти в государстве получает полное право и несет всю ответственность за установление и сбор своих собственных налогов. Тем самым появляется несколько независимых уровней налогов — например, федеральные, субъектов федерации и местные. В основе второго подхода лежит соединение в рамках определенного вида общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти (федеральным, региональным, местным). Это означает, что предприятия и организации обязаны платить один и тот же вид налога одновременно в разные бюджеты по разным ставкам. В результате в бюджеты различных уровней одновременно должны поступать одноименные виды налогов. При этом размеры поступлений определяются контингентами указанных налогов по определенной территории (в границах всей страны, в границах субъекта федерации и т.д.) исходя из ставок налогообложения, введенных соответствующими органами власти. И наконец, третий подход предполагает использование механизма нормативного разделения между бюджетами разных уровней доходов от конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории страны. В этом случае в бюджет данного уровня власти подлежит зачислению законодательно установленная доля той суммы конкретного налога, которая должна быть собрана на соответствующей территории, исходя из общей (для всех плательщиков этого налога в государстве) налоговой ставки. К преимуществам данного метода относятся его простота и наличие гарантий в получении определенной части поступлений региональными органами власти. Существуют два основных способа передачи региональным бюджетам причитающихся им долей налогов: 1) налоги остаются в распоряжении той административной единицы, на территории которой они собраны (принцип «привязки к территории сбора налога»); 2) поступления могут направляться в централизованный фонд с последующим нормативнорасчетным распределением, например на основе численности населения, степени урбанизации, среднедушевого уровня доходов или иных показателей. В современной российской практике решение проблемы разделения собираемых налогов происходит на основе преимущественно совместного использования базы налогообложения и долевого распределения налогов. Так, из общего числа налогов, собранных в 2005 году, долевое распределение наиболее значимых из них происходило следующим образом (табл. 3.1). Таблица 3.1 Распределение налоговых доходов между бюджетами различного уровня в 2005 году, % Налог НДС Акцизы: на спирт (питьевой, этиловый из пищевого сырья, водку и ликероводочные изделия); коньяк, шампанское, пиво, вино, другие алкогольные напитки ювелирные изделия; бензин, дизельное топливо, моторные масла Налог: на прибыль организации; доходы физических лиц Федеральный Бюджет бюджет регионовсубъектов 100 0 50 50 0 100 Местный бюджет 0 0 0 40 60 0 27 0 73 70 0 30 Реальные бюджетные системы государств со сложным территориальным устройством, как правило, строятся путем комбинирования всех трех указанных подходов с целью обеспечения надежности этих систем, Достижения приемлемого- компромисса многочисленных и противоречивых интересов страны в целом и составляющих ее регионов. 3.3. Проблемы интеграции регионов в системе национальной экономики В современной экономической теории и практике вопросы экономической интеграции почти всеми исследователями незаслуженно отодвинуты на второй план. Между тем интеграция — процесс, характеризующий важнейшие изменения внутренней связанности экономического пространства национальной хозяйственной системы. Для России, обладающей огромной территорией с недостаточно обустроенной инфраструктурой, данный аспект функционирования национальной экономики чрезвычайно важен, так как интеграция, по определению основанная на взаимной выгоде экономических партнеров, позволяет использовать преимущества взаимодополнения региональных экономик (табл. 3.2). Таблица 3.2 Вклад внутрирегиональных, межрегиональных и внешнеэкономических связей в конечное потребление макрорегионов России, %' Экономические связи Европ ейская часть Внутрирегиональные Межрегиональные Внешнеэкономические Итого Внутрирегиональные Межрегиональные Внешнеэкономические Итого 25,9 9,2 Макрорегион Восточн Дальни Урал Западна я ая й Сибирь Сибирь Восток Режим свободной внешней торговли 0,0 21,6 5,3 0,0 20,7 0,0 16,7 21,2 64,9 100 78,0 79,3 78,4 78,8 100 100 100 100 Режим регулируемой внешней торговли 0,0 57,4 0,0 69,2 27,1 5,4 0,0 39,4 56,8 71,8 33,5 100 37,8 100 42,6 100 30,8 100 28,2 100 По материалам: Гранберг А.Г. Основы региональной экономики : учебник для вузов. 3-е изд. М.: ГУ ВШЭ, 2003. 1 К сожалению, наработанная полезная практика интеграции с переходом к рыночным отношениям утеряна, и набирающая обороты дезинтеграция (ослабление межрегиональных связей) национальной экономики создает угрозу экономической целостности страны. Сегодня интеграционные процессы в национальной экономике формируются под воздействием внутренних и внешних факторов. Тесная их сопряженность связана с либерализацией внешнеэкономической деятельности. Внутренний рынок, зародившись как следствие выравнивания внутренних и мировых цен, становится для отечественного товаропроизводителя, с одной стороны, фактором интенсификации обмена, с другой — резкого снижения в его структуре продукции конечного потребления. Выход регионов на мировой рынок, снижение тарифов и в целом ослабление входных барьеров компенсировали «потери» структуры национального производства. В дальнейшем ослаблении межрегиональных связей отражается также и характер межотраслевых связей — отрасли добывающего профиля, экспортно-ориентированные в российской модели экономики, в меньшей степени нуждаются в межотраслевом взаимодействии, нежели обрабатывающие производства. В этих условиях экономика определенной части регионов, особенно приграничных, вообще перестает ориентироваться на внутренний рынок. Выгодное положение по отношению к внешним рынкам сопровождается свертыванием связей с внутренними регионами. В этих условиях государство посредством таможенного регулирования (введением импортных и экспортных пошлин) должно активно влиять на процессы, происходящие на внутреннем рынке. Для оценки влияния межрегиональных и международных экономических связей на показатели развития регионов России используется метод испытания на разрыв связей. Эффект взаимодействия (взаимодополняемости) экономик регионов и внешнего мира определяется как разность между фактическим уровнем конечного потребления региона и тем уровнем, который можно получить при разрыве тех или иных связей. При режиме свободной (полностью либерализованной) внешней торговли вклад внешней торговли в конечное потребление в среднем составляет 71,2%, а вклад межрегиональных связей — только 15%, что говорит о крайне слабой связанности внутреннего экономического пространства, его фактической дезинтеграции. При этом большинство отраслей, кроме добывающих, резко сокращают свое производство, отечественная продукция замещается импортом, снижается занятость. Благодаря умеренному тарифному регулированию внешней торговли интенсивность межрегиональных связей значительно возрастает и их вклад в конечное потребление увеличивается в среднем до 49,1%, а вклад внешней торговли снижается в среднем до 36,2%. Моделирование экономических связей необходимо осуществлять с учетом внешнеэкономических. Умеренное тарифное регулирование внешней торговли оказывает положительное влияние на объемы и структуру производства в регионах, и межрегиональную торговлю. Таким образом, достигается главная тактическая задача этапа адаптации российской экономики к условиям мирового рынка: защита отечественных производителей и межрегиональной торговли. 3.2. ДИСКУССИОННАЯ ЧАСТЬ СЕМИНАРА по следующим проблемным вопросам: 1.Управление социально-экономическим развитием муниципальным образованием и проблемы реформирования местного самоуправления. 2.Технологии эффективного муниципального управления экономикой. 3.Планирование как основной механизм управления социально-экономическим развитием муниципальных образований. 4.Концептуальные территорий. основы управления 5.Инновационные образований. технологии социально-экономическим социально-экономическим развитием развитием 6.Другие социальные и экономические проблемы муниципального хотели бы отметить и предложить пути их устранения. сельских муниципальных управления, которые ВЫ ОСНОВНАЯ ЛИТЕРАТУРА для подготовки к занятию 1.Муниципальное управление социально-экономическим развитием Маслянинского района Новосибирской области. Под научной ред. Проф. Папело В.Н. Н-ск. СибАГС. 2006, 407 с. 2.Экономическая теория. И.В. Брызгалова уч.пос. Н-ск. СибАГ. 2005. 260 с. Примечание: в ходе дискуссии и деловых игр приветствуется использование студентами местных и зарубежных методик управления для проведения сопоставительного анализа опыта управления. Дополнительная литература 1. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики : учебник для вузов. 3-е изд. М. : ГУ ВШЭ, 2003. 2.Куликов Л.М. Основы экономической теории. Уч.пос. Финансы и статистика. М.: 2010. 400 с. 3.Казанцев С.В. Потенциал экономики регионов России как основа их внутренней конкурентоспособности // Регион: экономика и социология. 2004. № 31. С. 191—199. 4.Лексин И.В., Грицюк Т.В., Лексин А.В. Регион как объект анализа и государственного управления // Региональная экономика: теория и практика. 2005. № 3—4 (18—19). 5.Лексин В.Н., Швецов А.Н. Бюджетный федерализм: диалектика централизации и децентрализации // Российский экономический журнал. 2002. № 7. С. 53—77. 6.Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М. : УРСС, 2003. 7.Лексин И.В. Системные основания преобразований территориального устройства государства и оценка аргументов «от экономики» // Российский экономический журнал. 2003. № 4. 8.Пчелинцев О. С. Региональная экономика в системе устойчивого развития. М. : Наука, 2004. 9.Юсупов КН., Таймасов А.Р., Янгиров А.В., Ахунов P.P. Региональная экономика: учеб. пособие. М. : КНОРУС, 2006. 10.Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и региональное управление : учеб. пособие. М. : ИКФ «ЭКМОС», 2002. 11.Ходов Л.Г. Основы государственной экономической политики: учебник. М. : БЭК, 1997. 12.Ясин Е., Яковлев А. Конкурентоспособность и модернизация российской экономики // Вопросы экономики. 2004. № 7. С. 4—34.
