Шилина М.Г., Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» Межгосударственное экономическое взаимодействие в Евразии: актуальные варианты развития (международно-правовой аспект) Преобразование экономического и политического устройства Евразии является ключевой тенденцией в мировых геоэкономических процессах первой половины XXI в.1. Эффективное сосуществование и функционирование механизмов универсальных и региональных международных экономических организаций и объединений государств в Евразии (в текущих условиях усиливающейся взаимодополняющих и конкурирующих процессов глобализации и регионализации экономических отношений) зависит, в первую очередь, от гармоничного построения отношений между ними в рамках системы международного права (далее – МП) и на его основе2. Сегодня международные экономические отношения в Евразии регулируются МП на различных уровнях: на универсальном уровне – на основе многосторонних международных договоров и в рамках деятельности универсальных экономических организаций; на региональном уровне – на основе международных договоров и в рамках деятельности региональных организаций и объединений государств, компетенция которых затрагивает вопросы взаимодействия государств в области экономики и международно-правовое регулирование международных экономических отношений (далее – РЭО). В настоящее время формируются и новейшие форматы экономического взаимодействия, в рамках международно-правового которых регулирования не существует экономического устоявшегося механизма взаимодействия между государствами. То есть современные международные экономические отношения между государствами в различных макрорегионах Евразии строятся в рамках разных форматов и урегулированы на нескольких уровнях, исследование которых представляет существенный научно-теоретический и практический интерес. Уровни международноправового регулирования анализируются нами впервые, приводится их типологизация. На универсальном уровне международно-правовое регулирование международных экономических отношений основывается на Генеральном соглашении по тарифам и торговле (ГАТТ)3, предусматривающим, в частности, взаимное предоставление режима Бордачёв Т.В. Новое евразийство // Россия в глобальной политике. №5, 2015. Смбатян А.С. ВТО и региональные интеграционные объединения: соотношение «правовых сил» в урегулировании торговых споров. // Российский внешнеэкономический вестник. Вып. № 8, 2011. 3 Генеральное соглашение по тарифам и торговле 1994 г. 1 2 наибольшего благоприятствования государствами-членами Всемирной торговой организации (ВТО), и действует между большинством государств евразийского континента. В то же время, ведущей тенденцией становится регионализация: усилилась необходимость взаимодействия евразийских государств на региональном уровне4, что обусловлено мировым экономическим кризисом, растущим применением экономических санкций5. В рамках многих евразийских региональных объединений государств существует собственное нормативно-правовое регулирование6 экономических отношений и соответствующие институциональные структуры. РЭО интенсивно создают автономное международное экономическое право, которое может противоречить праву ВТО и повлечь за собой нарушение целостности и системности международного экономического правопорядка, т.е. фрагментацию международного экономического права. При этом создание региональных систем права, возможно, «станет эффективным шагом на пути к глобальному правовому пространству»7. В научном сообществе активно обсуждается вопрос фрагментации, которая чаще всего рассматривается как процесс расщепления, разделения МП на части через выделение самодостаточных международно-правовых режимов, посредством распространения МП на новые сферы отношений, а также при помощи создания большого числа институтов управления8. Так, профессор Г. Хафнер отмечает, что МП неоднородно и включает универсальные, региональные или двусторонние системы, подсистемы с различными уровнями правовой интеграции. Автор называет два фактора, обусловливающих фрагментацию: увеличение количества международных норм и усиливающуюся политическую фрагментацию, в сочетании с усиливающейся региональной и глобальной взаимозависимостью, в частности, в сфере экономики9. Согласительная природа МП, как отмечает Дж. Поувелин, приводит к образованию такого же количества договорных режимов, как и количество урегулированных ими Ломакин В.К.. Мировая экономика. Учебник для Вузов. , 2004. Slaughter A.M. A New World Order / Princeton University Press Oxford, 2004. 6 РЭО создаются на основе многосторонних международных договоров. Нормативно-правовой основой их деятельности являются учредительные договоры, а также акты, принимаемые их органами, которые подразделяются на «твердое право» (обязательные решения), и «мягкое право» (рекомендации). При этом во многих, особенно с элементами наднациональности, органы вправе принимать обязывающие положения по вопросам существа. 7 Гусейнов О.Р. Международная экономическая интеграция в сфере международного права // Евразийский юридический журнал. 2015. № 1. 8 Давлетгильдеев Р.Ш. К вопросу о подходах к фрагментации международного права // Российский юридический журнал", 2013, N 3. 9 Хафнер Г. Риски фрагментации международного права // Ежегодник Комиссии международного права. 2000. Т. II. С. 369. 4 5 проблем10. Другие авторы также считают, что проблема фрагментации11 состоит не в «эрозии» и уменьшении количества правовых норм, а в расширении международноправовой системы. Данное явление, они предлагают называть пролиферацией МП, сущность которой состоит в увеличении количества международно-правовых режимов12. Таким образом, проблема видится в том, что МП может быть разделено на нормативные образования, не скоординированные между собой. В большинстве случаев в МП нет механизмов, касающихся подобной координации, что может привести к противоречиям. Такая ситуация дает некоторым авторам основание сомневаться в том, будет ли МП образовывать настоящий юридический правопорядок (Ш. Лебен)13. Согласимся с точкой зрения профессора А.И. Абдуллина, который пишет, что международный правопорядок является относительно централизованным так же, как и внутригосударственный правопорядок. Различие заключается не в природе, а в степени: во внутригосударственном порядке большее количество централизованных норм (относящихся ко всему государству), чем децентрализованных (относящихся к региональному или муниципальному уровню), обратная же ситуация характерна именно для МП 14. То есть в МП в любом случае будет присутствовать определенная система. В доктрине МП принято разделять факторы, которыми обусловлен процесс фрагментации МП (в том числе международного экономического права) на нормативные и институциональные. Так, П.М. Дюпюи15 выделяет следующие: нормативные, связанные с тенденцией к автономии специальных режимов, а также органические и институциональные, основанные на росте числа методов и процедур управления, которые обеспечивают применение права. Факторы фрагментации МП были рассмотрены Комиссией МП ООН16 в докладе «Фрагментация МП: трудности обусловленные диверсификацией и расширением охвата МП». Комиссия отмечает, что происходит появление новых и специальных отраслей права («автономных режимов») и географически или функционально ограниченных 10 Pauwelyn J. Bridging fragmentation and unity: International law as a universe of inter-connected islands // Michigan Journal of International Law. 2004. N 25. P. 903. 11 Плотников А.В. Эволюция доктринальных подходов к пониманию и оценке фрагментации международного права // Российский юридический журнал", 2013, N 3. 12 Drezner D. W. Regime proliferation and the tragedy of global institution commons // URL: http://fletcher. tufts. edu/fila/pdf/FILADiscussionPaperNo0109.pdf. 13 Leben Ch. The Advancement of International Law. Oxford: Hart Publishing, 2010. Pp. 339. 14 Абдуллин А.И. Фрагментация международного права: проблемы и перспективы // Актуальные проблемы современного международного права: материалы XII ежегодной межд. научно-практич. конференции, посвященной памяти проф. И.П. Блищенко/отв. ред. А.Х. Абашидзе. Москва: РУДН, 2015. 15 Dupuy P.M. A Doctrinal Debate in the Globalisation Era: On the "Fragmentation" of International Law // European Journal of Legal Studies. 2007. Vol. 1. 16 В 2002 г. создана исследовательская группа, которая установила, что фрагментация создает проблемы как институциональные, так и касающиеся существа. договорных систем, что порождает проблемы для цельности МП 17 . В частности, в докладе комиссии отмечается, что «торговое право развивается как средство реагирования на возможности, создаваемые сравнительными преимуществами в международных отношениях». Актуальным, на наш взгляд, является анализ влияния региональной экономической интеграции на фрагментацию международного экономического права исходя из нормативного и институционального факторов фрагментации МП. В рамках рассмотрения евразийских региональных интеграционных процессов особенно актуален вопрос соотношения права ВТО и права РЭО. В системе ГАТТ/ВТО вопрос региональной экономической интеграции в общем виде решен: установлены критерии соответствия деятельности РЭО правилам ГАТТ/ВТО, при этом, соответствующие контрольные функции за ВТО не закреплены. ВТО обладает определенными полномочиями надзора за созданием и функционированием зон свободной торговли, таможенных союзов и иных форм региональных экономических объединений, что закрепляется в ст. XXIV ГАТТ и ст. V Генерального соглашения по торговле услугами (ГАТС)18. Взаимное влияние права ВТО и права РЭО может выражаться в нескольких аспектах: 1. Право ВТО устанавливает критерии, которым должны соответствовать региональное объединение при их создании и дальнейшем функционировании. В частности, согласно ст. XXIV ГАТТ, пошлины и другие меры регулирования торговли, действовавшие в отношении третьих стран до момента создания таможенного союза, не должны стать более высокими или более ограничительными, чем те, которые действовали на его территориях до его образования. 2. Соглашения о региональной экономической интеграции должны передаваться в Комитет по региональной интеграции ВТО на предмет получения заключения о его соответствии критериям, установленным в ст. XXIV ГАТТ. 3. ВТО осуществляет контроль в отношении процесса создания и функционирования региональных интеграционных объединений, который заключается в том, что член ВТО, полагая, что при создании или функционирования интеграционного объединения были нарушены его интересы, в частности, были аннулированы либо сокращены преимущества, предоставленные ему учредившими интеграционное 17 Report of the Study Group of the International Law Commission "Fragmentation of International Law: Difficulties arising from the Diversification and Expansion of International Law" // A/57/10. Par. 502 - 504. 18 Генеральное соглашение по торговле услугами, 1994 г. объединение государствами, то по его обращению Орган по разрешению споров ВТО (ОРС) инициирует процедуру разбирательства, и в случае, если доказано нарушение правил ВТО, государство-нарушитель должно в установленный срок его устранить. Данный механизм ВТО представляет реальные надзорные возможности. В рамках доктрины МП касательно вопроса соотношения права ВТО и соглашений о региональной интеграции существует два подхода: монистический и дуалистический. Согласно первому, ВТО предоставляет своим членам право на создание региональных интеграционных объединений, но только в той степени, в которой они соответствуют праву ВТО и являются подсистемой ВТО. Таким образом, устанавливается приоритет ВТО по отношению к региональным объединениям. В соответствии со вторым, ВТО и региональные горизонтальный объединения характер друг (их от друга деятельность независимы, их характеризуется, отношения с одной носят стороны, сотрудничеством и взаимодополнением, а с другой – конкуренцией). Согласимся с точкой зрения А.С. Смбатян, которая поддерживает дуалистический подход, отмечая, что соглашения системы ВТО и соглашения, подписанные в рамках региональных интеграционных объединений, обладают одинаковой юридической силой19. По мнению Н. Лавраноса, второй подход также представляется верным, поскольку приоритет механизма урегулирования споров действующими в в рамках рамках ВТО над региональных процедурами интеграционных разрешения споров, объединений, не устанавливается, то есть на практике между ними не может быть формальной иерархии20. Вместе с тем, нормативно-правовая база соглашений о региональной экономической интеграции тесно связана с правилами ВТО, поскольку последние регулируют большинство областей, связанных с международной торговлей товарами, услугами, защитой интеллектуальной собственности. Поэтому нередко основанием для выявления одного и того же нарушения может быть как соглашение системы ВТО, так и соглашение, подписанное в рамках интеграционного объединения21. Таким образом, функционирование РЭО не подрывает целостность международного экономического правопорядка. Однако при оценке влияния РЭО на систему Смбатян А.С. Указ.соч., 2011. Lavranos N. The Brazilian Tyres Case: Trade Supersedes Health. Trade, Law and Development. Vol 1. N.2, 2009. 21 Напомним, что в ДРС отсутствует требование относительно того, что до подачи жалобы в ОРС спор должен быть рассмотрен национальными судебными органами, т. е. отсутствует требование исчерпания внутригосударственных (региональных) средств обжалования. Кроме этого, ни третейские группы, ни Апелляционный орган не уполномочены отклонять иски по спорам, вытекающим из соглашений системы ВТО. Таким образом, отношения между ОРС и региональными органами правосудия носят горизонтальный характер, и между ними потенциально существует вероятность возникновения конфликта юрисдикции, поскольку у истца в определенных ситуациях может возникнуть формальное право подачи жалобы одновременно в ОРС и региональный судебный орган. 19 20 международного экономического институциональные факторы права необходимо фрагментации с учетом учитывать права нормативные конкретного и РЭО, компетенции его органов. В современном международном праве существуют механизмы в определенной степени устраняющие нормативные факторы фрагментации международного экономического права. Во-первых, признание права ВТО в качестве lex generalis в отношении права РЭО в рамках применения общеправового принципа lex specialis derogat legi generali. Во-вторых, правило системной интеграции, закрепленное в пп. «с» п. 3 ст. 31 Венской конвенции о праве международных договоров22, согласно которому при толковании договора необходимо принимать во внимание «любые соответствующие нормы международного права, применяемые в отношениях между участниками». Также с развитием процессов региональной экономической интеграции обостряется институциональный фактор фрагментации – увеличивается риск возникновения конкуренции компетенции органов (в частности, конфликт юрисдикции между ОРС ВТО и судебными органами РЭО). В доктрине существуют подходы, устраняющие данный фактор. Значим подход Дж. Паувелина23, согласно которому для недопущения дублирующих процедур соглашения о региональной интеграции должны включать оговорку об исключении подсудности («forum exclusion clause»): если спор представлен на рассмотрение ВТО, либо регионального органа правосудия, аналогичный вопрос не может повторно рассматриваться иным судебным органом. Таким образом, МП и доктрина МП обладают определенными механизмами устранения нормативных и институциональных факторов фрагментации. При этом в связи с процессами углубления интеграции, возникает необходимость усовершенствования данных механизмов. Евразия: реалии и перспективы. В макрорегионах Евразии межгосударственное экономическое взаимодействие осуществляется с помощью сети различных механизмов. В Европе данные структуры характеризуются глубиной интеграционных процессов, в Азии же и на постсоветском пространстве действует ряд накладывающихся друг на друга соглашений, ограниченных по целям и не предполагающих создания наднациональных институтов. Особенностью сети азиатских региональных механизмов24 является их многообразие, неформальный характер, гибкая структура членства. Они выполняют Венская конвенция о праве международных договоров, 1969 г. Pauwelyn, J. Legal Avenues to "Multilateralising Regionalism": Beyond article XXIV., Geneva, Switzerland, 2007. 24 АСЕАН, ЦАРЭС, СААРК, СЭСЮЦА, ТАЖД и ряд многосторонних и национальных банков развития. 22 23 главным образом консультативные функции, развивают конкретные проекты, а не вырабатывают общие нормы. В отличие от данной полицентричной сети, на постсоветском пространстве региональные проекты25 концентрируются вокруг России (включают как основного члена, либо созданы для уменьшения ее влияния). В Евразии (помимо универсального уровня и структуры региональных соглашений о свободной торговле, созданной частично вследствие задержки вступления отдельных стран26 в ВТО27) стремительно межгосударственного развиваются сотрудничества в новые форматы экономической регионального сфере, обусловленные активизацией России и Китая. Так, Россия развивает экономические связи в рамках Евразийского экономического союза (ЕАЭС) – новейшего проекта, интеграция в котором строится по линейно-стадиальной модели, предполагающей поэтапное сближение в экономической и политической сфере (международные экономические отношения регулируются в данном международном объединении главным образом с помощью многосторонних международных договоров). Китай же в 2013 г. выдвинул интеграционную концепцию Экономический пояс Великого шелкового пути (ЭШВП) 28 – транзитно-транспортный проект, комплексный план экономического развития (реализация проекта выстраивается Китаем в рамках двусторонних международных договоров). ЕАЭС и ЭШВП видятся главными движущими силами трансформации Евразии в зону совместного развития29. На наш взгляд, необходима разработка актуального многостороннего международно-правового регулирования для обеспечения учета интересов государств, затронутых обоими евразийскими проектами. Механизмом, с помощью которого возможно сопряжение интеграционных инициатив России и Китая, «стирание» границ между тремя регионами Евразии видится Шанхайская организация сотрудничества (ШОС), деятельность которой строится вокруг Центральной Азии30. ШОС включает31 главных инициаторов интеграционных процессов – Россию и Китай. Организация трансформировалась в полифункциональную32, произошло ее расширение. Развитие СНГ, Таможенный союз, Союзное государство России и Белоруссии, ЕАЭС, ЕЭП, ОЦАС, ГУАМ. Например, Узбекистан. 27 Винокуров Е. Ю., Либман А. М. Евразийская континентальная интеграция. СПб, 2012. С. 49. 28 Проект торгового коридора для прямых поставок товаров с Востока на Запад на льготных условиях. 29 Доклад Международного дискуссионного клуба «Валдай» «К ВЕЛИКОМУ ОКЕАНУ 3. Экономический пояс Шелкового пути и приоритеты совместного развития евразийских государств». Москва, 2015. 30 Регион связан и с постсоветским пространством, и с Восточной, Южной, Западной Азией, и с Европой. 31 Членами также являются Казахстан, Узбекистан, Киргизия, Таджикистан, Индия и Пакистан, наблюдатели – Белоруссия, Монголия, Иран и Афганистан, партнеры по диалогу – Армения, Азербайджан, Камбоджа, Непал, Турция и Шри-Ланка. 32 Шилина М. Г. Шанхайская организация сотрудничества как формат политического и экономического взаимодействия государств: реалии и перспективы // Бизнес. Общество. Власть. 2014. № 21. С. 41–61. Режим доступа: http://www.hse.ru/mag/27364712/2014--21/141402169.html 25 26 регионального экономического сотрудничества в ШОС видится приоритетной задачей33. ШОС эффективно способствует развитию торговых и инвестиционных связей в Евразии, продвигая отдельные проекты и обеспечивая платформу для диалога между деловыми кругами34 и правительствами. Поэтапное экономическое объединение государств Евразии, на наш взгляд, может оптимально строиться на основе следующего механизма международно-правового регулирования экономического взаимодействия предлагаемого нами. Первостепенной задачей является дальнейшее урегулирование экономических отношений внутри ЕАЭС путем заключения многостороннего экономического соглашения между всеми государствами35 организации (в том числе, принятие Таможенного кодекса). Далее объединение оптимально осуществлять в формате ЕАЭС – Китай, основой которого может стать соответствующий международный документ36, что предотвратит взаимодействие с Китаем по двусторонним линиям. На данной основе возможно создать соглашение о зоне свободной торговли37. Третий этап – подключение к взаимодействию государств 38, не входящих в ЕАЭС, но являющихся государствами ШОС. Состыковка интересов на платформе ШОС, разработка многостороннего экономического соглашения ШОС – приоритетное направление работы. Отметим, что ШОС и ЕАЭС уже готовят соглашение об экономическом континентальном партнерстве, о чем заявил 2 марта 2016 г. первый заместитель министра экономического развития РФ А. Лихачев. Фактически будет подготовлен «всеобъемлющий договор в рамках ШОС», который предположительно предусмотрит три крупных составляющих: свободу движения товаров, вопросы свободы движения капиталов, а также преференциальный доступ к рынкам услуг. Подготовка «самого амбициозного торгового соглашения в мире» будет вестись как в рамках ЕАЭС, так и в рамках двусторонних контактов между КНР и Россией39. Совместное заявление Российской Федерации и Китайской Народной Республики о новом этапе отношений всеобъемлющего партнерства и стратегического взаимодействия. 20.05.2014. Режим доступа: http://www.kremlin.ru/ref_notes/1642 34 В рамках Делового совета ШОС. 35 Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия и Россия. 36 «Дорожная карта» и Соглашение о координации экономического сотрудничества. 37 Сейчас уже ведутся переговоры по подготовке соглашения о торгово-экономическом сотрудничестве ЕАЭС с Китаем. 38 Азербайджана, Афганистана, Индии, Ирана, Камбоджи, Монголии, Непала, Пакистана, Турции, Узбекистана, Шри-Ланки. 39 ШОС и ЕАЭС готовят соглашение об экономическом континентальном партнерстве // Режим доступа: http://infoshos.ru/ru/?idn=15278 33 Далее необходимо выявить возможности заключения соглашений о зонах свободной торговли и координации экономической деятельности между созданным на основе ШОС механизмом и отдельными странами, задействованными в ЭШВП. На каждом этапе важно также сопоставлять создаваемые на региональном уровне международно-правовые универсального обязательства с международно-правового обязательствами, регулирования, вытекающими своевременно из выявлять противоречия с правом ВТО. Развитие взаимодействия зависит, в первую очередь, от взаимной заинтересованности и степени активности участвующих в евразийской интеграции государств, интересы и воля которых должны быть оформлены с помощью должного международно-правового регулирования. Таким образом, международное экономическое право обеспечивает целостность международного экономического порядка, обладает механизмами устранения факторов фрагментации. При этом новейшая практика и предполагаемые перспективы экономического взаимодействия государств Евразии диктуют необходимость дальнейшей разработки и реализации должных механизмов его международно-правового оформления. Список литературы 1. Абдуллин А.И. Фрагментация международного права: проблемы и перспективы // Актуальные проблемы современного международного права: материалы XII ежегодной межд. научно-практич. конференции, посвященной памяти проф. И.П. Блищенко/отв. ред. А.Х. Абашидзе. Москва: РУДН, 2015. 2. Бордачёв Т.В. Новое евразийство // Россия в глобальной политике. №5, 2015. 3. Винокуров Е.Ю., Либман А. М. Евразийская континентальная интеграция. СПб, 2012. 224 – с. 4. Гусейнов О.Р. Международная экономическая интеграция в сфере международного права // Евразийский юридический журнал. 2015. № 1. 5. Давлетгильдеев Р.Ш. К вопросу о подходах к фрагментации международного права // Российский юридический журнал", 2013, N 3. 6. Доклад Международного дискуссионного клуба «Валдай» «К великому океану 3. Экономический пояс Шелкового пути и приоритеты совместного развития евразийских государств». Москва, 2015. 7. Ломакин В.К.. Мировая экономика. Учебник для Вузов, 2004. 8. Плотников А.В. Эволюция доктринальных подходов к пониманию и оценке фрагментации международного права // Российский юридический журнал, 2013, N 3. 9. Смбатян А.С. ВТО и региональные интеграционные объединения: соотношение «правовых сил» в урегулировании торговых споров. // Российский внешнеэкономический вестник. Вып. № 8, 2011. 10. Хафнер Г. Риски фрагментации международного права // Ежегодник Комиссии международного права. 2000. Т. II. С. 369. 11. Шилина М. Г. Шанхайская организация сотрудничества как формат политического и экономического взаимодействия государств: реалии и перспективы // Бизнес. Общество. Власть. 2014. № 21. С. 41–61. 12. Drezner D.W. Regime proliferation and the tragedy of global institution commons. 13. Dupuy P.M. A Doctrinal Debate in the Globalisation Era: On the "Fragmentation" of International Law // European Journal of Legal Studies. 2007. Vol. 1. 14. Lavranos N. The Brazilian Tyres Case: Trade Supersedes Health. Trade, Law and Development. Vol 1. N.2. 2009. 15. Leben Ch. The Advancement of International Law. Oxford: Hart Publishing, 2010. P. 339. 16. Pauwelyn J. Bridging fragmentation and unity: International law as a universe of inter-connected islands // Michigan Journal of International Law. 2004. N 25. P. 903. 17. Pauwelyn, J. Legal Avenues to "Multilateralising Regionalism": Beyond article XXIV. Geneva, Switzerland, 2007. 18. Slaughter A.M. A New World Order / Princeton University Press Oxford, 2004.