(на примере деятельности Уполномоченного по правам
advertisement
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ФИЛИАЛ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО АВТОНОМНОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ “ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ”» Факультет Школа социальных и гуманитарных наук Департамент Государственного администрирования Зенич Наталия Юрьевна ВОЗМОЖНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ АНАЛИТИЧЕСКИХ МЕТОДОВ ПРИ ПРИНЯТИИ РЕШЕНИЙ В ПРАКТИКЕ РЕГИОНАЛЬНЫХ УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА Выпускная квалификационная работа по направлению 38.04.04 Государственное и муниципальное управление магистранта группы № МУО131 магистерская программа «Управление образованием» Рецензент Научный руководитель к.фил.н. к.п.н., профессор ____________________ ____________________ С.Ю. Агапитова Н.А. Заиченко Санкт-Петербург 2015 СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ 4-8 ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ 9-89 Глава 1. Практика решения контекстовых проблем региональными институтами Омбудсменов. 9-41 1.1. Типология проблем в региональных практиках Уполномоченных по правам ребенка в России. 9-24 1.2. Сравнительная характеристика аналитической составляющей в ежегодных докладах Уполномоченных по правам ребенка. 25-33 1.3. Кейс-метод как возможность качественного анализа для решения проблем. 34-41 Глава 2. Аналитические методы для принятия решений в практиках региональных уполномоченных по правам ребенка. 42-66 2.1. 2.2. Выбор аналитических методов для принятия решений в сфере соблюдения и защиты прав детей: теория вопроса. Контент-анализ как аналитический метод для изменения и формирования матрицы анализа обращений граждан к Уполномоченному. 42-52 53-66 Глава 3. Опыт внедрения аналитических методов в практику деятельности Уполномоченного по правам ребенка (на примере деятельности Уполномоченного по правам ребенка в Санкт-Петербурге). 67-89 Анализ обращений граждан: сигнал или шум? 67-75 3.1. 2 3.2. Анализ доступности дошкольного образования в Санкт-Петербурге 76-89 ЗАКЛЮЧЕНИЕ 90-92 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 93-98 ПРИЛОЖЕНИЯ 99-127 3 ВВЕДЕНИЕ В современных условиях высокой степени неопределенности принятия решений не только в долгосрочной перспективе, но и в отношении ближайшего будущего, возрастает значение принятия научно обоснованных, эффективных и адекватных ситуации управленческих решений на разных уровнях власти. Анализируя динамику существующих тенденций и закономерностей развития социально-экономической жизни общества, при подготовке предложений по оптимизации того или иного явления многие управленцы сталкиваются с проблемой выбора из множества возможных наиболее эффективного и адекватного рассматриваемой задаче управленческого решения. Довольно распространенным случаем в управленческой практике является выбор верного решения на основе жизненного опыта, интуиции и здравого смысла. Такой способ принятия решения «по аналогии» возможен. Однако, когда проблема касается конкретных судеб конкретных людей, каждая из этих ситуаций специфична и использование аналитических методов позволяет уменьшить риски при принятии решения, ограничив множество решений наиболее оптимальным по принятому критерию. «Дэвид Бланкетт, бывший британский министр образования, в своем выступлении на Совете по социальным и «Доказательства, экономическим основанные исследованиям на (ESRC) научно-социальных сказал: исследованиях, занимают центральное место при разработке и оценке политики…Мы должны быть в состоянии опираться на социальные науки, а ученые социологи должны сказать нам, что работает, почему и какие типы политических инициатив, вероятно, будут наиболее эффективными»1. Особенно важным избегание рисков становится в случаях, когда принятие решения может качественным образом изменить судьбы людей, Сатклифф Софи, Корт Юлиус «Проведение доказательной государственной политики: Что это? Как это работает? Какое значение имеет для развивающихся стран?» / Институт развития зарубежных стран, ноябрь 2005. – с.7 1 4 например, в сфере соблюдения и защиты их прав, где контроль и прогнозирование развития ситуации осуществляется институтом омбудсменов. Общая для данного института миссия - обеспечить эффективное управление в сфере прав человека и соблюдение конституционных прав граждан. Если к принятию решения подключить «мощный аппарат прикладной статистики… Эти методы позволят выявлять закономерности на фоне случайностей, делать обоснованные прогнозы и оценивать вероятность их выполнения».2 Цель диссертационного возможности использования исследования аналитических состоит методов в в определении практической деятельности региональных уполномоченных по правам ребёнка с целью обеспечения комплексных изменений в сфере детства. Построение адекватных моделей конкретных явлений и процессов в сфере соблюдения и защиты прав ребенка позволит получать прогнозные оценки перспектив развития, служащие «сигнальной» информацией для выработки конкретных предложений и рекомендаций прикладного характера, а также для принятия превентивных мер по предотвращению возможных рисков негативного развития тенденций. Для достижения цели предполагается решить следующие задачи: - выявить аналитические методы, используемые при принятии решений в практической деятельности региональных уполномоченных по правам ребёнка; - отобрать инструментарий для анализа проблем в сфере соблюдения и защиты прав ребенка с целью принятия управленческих решений на разных уровнях власти; Дуброва Т.А. Статистические методы прогнозирования в экономике. /М. Московский международный институт эконометрики, информатики, финансов и права, 2003. – с.5 2 5 - определить возможности внедрения аналитических методов для принятия решений в практике региональных уполномоченных по правам ребёнка. Объект исследования – региональные практики уполномоченных по правам ребенка. Предмет исследования – возможности применения аналитических методов для исследования существующих тенденций и закономерностей в сфере соблюдения и защиты прав ребенка. Выбор предмета исследования связан с практической необходимостью определения перспективных направлений развития аналитической деятельности уполномоченных по правам ребенка с целью формирования предложений для оптимальных изменений в сфере соблюдения и защиты прав ребенка. В ходе исследования был проведен анализ материалов по трем направлениям: нормативно-правовому: изучение правовых актов, регламентирующих использование аналитических методов, например, ГОСТ Р ИСО/МЭК 31010 — 2011; экспертному: изучение материалов о современном аналитическом инструментарии для проведения исследований процессов и явлений в социально-экономической сфере; функциональному: отбор инструментария для анализа проблем в сфере соблюдения и защиты прав ребенка с целью принятия адекватных управленческих решений. Методология исследования построена на общенаучных подходах и методах исследования (факторный и контент-анализ, моделирование, классификация и т.п.), а также системном подходе в определении 6 возможностей внедрения аналитических методов в практику деятельности региональных уполномоченных по правам ребёнка. Положения, выносимые на защиту: 1. Внедрение аналитических методов в практику деятельности омбудсмена позволяет активизировать эвристический тип управления, а также компенсирует дефицитную управленческую функцию – координацию действий государственной власти региона в интересах детей. 2. Выбору наилучшей альтернативы при принятии решений способствуют методы оценки риска. Критерием отбора необходимого инструментария являлются доступность и низкая ресурсозатратность аналитического инструмента. 3. Для обеспечения возможности использования аналитических методов в практике омбудсмена необходимо: - организация и проведение систематического анализа обращений граждан с целью выявления проблем в сфере соблюдения и защиты прав ребенка (подготовлена матрица обращений); - функционирование структур, обеспечивающих своевременный анализ проблем и экспертную оценку рисков (создан и апробирован алгоритм подготовки Экспертного совета при Уполномоченном по правам ребенка, разработана структура «Рабочего блокнота эксперта»); - обеспечение непрерывного повышения квалификации сотрудников аппарата (подготовлены рекомендации по использованию методов оценки риска). Организация и этапы исследования: - первый этап: анализ практики решения контекстовых проблем региональными институтами уполномоченных по правам ребенка; 7 - второй этап: изучение научной литературы и отбор инструментария для анализа проблем в сфере соблюдения и защиты прав ребенка; - третий этап: проведение эксперимента по внедрению аналитических методов в практику деятельности сотрудников аппарата Уполномоченного по правам ребенка в Санкт-Петербурге. Описание полученных данных. Подведение итогов исследования. База исследования: Теоретико-методологические экономическому социологических исследования прогнозированию, исследований, а оценке также по социально- рисков, организации материалы, подготовленные Уполномоченными по правам ребенка в Санкт-Петербурге, Псковской области и Республики Карелии. Работа структурирована по трем главам, заключению и включает 3 приложения. Объем работы составляет 127 страниц (13 таблиц, 25 рисунков). 8 ГЛАВА 1 Практика решения контекстовых проблем региональными институтами уполномоченных по правам ребенка § 1.1. Типология проблем в региональных практиках уполномоченных по правам ребенка Одно из условий развития современного государства - закрепление на самом высоком уровне гарантий прав и свобод граждан. Со времени подписания Всеобщей декларации прав человека прошло почти 66 лет3, но и сегодня общество находится на пути поиска равнозначного понимания общественного идеала правозащиты, сочетающего в нормативном правовом поле моральные и юридические начала, позволяющие воплотить в жизнь представления о модели справедливого, демократического общества. Одним из институтов, активно развивающихся в последние годы, обеспечивающим дополнительную защиту прав и свобод, является институт омбудсменов (омбудсманов), который «до 60-годов прошлого века существовал только в двух скандинавских странах, а затем быстро распространился практически по всей планете. Бурное распространение этого института в последней трети XX века (в 1983 он существовал в 21 стране, к 1997 - уже в 87 странах, а к лету 2004 г.- в 122 странах мира), появление наряду с национальными также и региональных, и муниципальных омбудсманов, а также омбудсманов специализированных, прежде всего, омбудсманов по правам детей (количество офисов омбудсмана всех уровней и видов перевалило за 400)».4 Сегодня, в условиях усиления акцентов государственной политики Российской Федерации в сторону поддержки института семьи и детства, роль Всеобщая декларация прав человека в окончательной редакции была поддержана 48 странами на 183-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций в Пале де Шайо (Париж) 10 декабря 1948 г. 3 4Сунгуров, А.Ю. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика. 9 омбудсмена по правам ребенка становится особенно важной, а изучение формирующегося в настоящее время в РФ института детского правозащитника и способов повышения эффективности его деятельности представляется весьма актуальным. Становление института во многом связано с процессом заимствования управленческих практик по направлениям деятельности, методам, формам работы и оценки эффективности деятельности, а, значит, необходимо доказательно отбирать наиболее эффективный опыт с учетом специфики деятельности детских омбудсменов в Российской Федерации, которая обусловлена, с одной стороны, независимостью развивающегося института и возможностью самостоятельно определять оптимальные инструменты для обеспечения на самом высоком уровне гарантий прав и свобод детей России, с другой стороны, ограниченностью ресурсов для организации масштабной аналитической деятельности. Кроме того, необходимо учитывать географические масштабы страны (все население Республики Карелии, например, сопоставимо с населением, проживающем только в одном только административном районе Санкт-Петербурга) и национально-историческими особенностями развития регионов (сложно говорить об идентичности развития европейского форпоста России - Калининграда и, например, Республики Тыва, чьи этнографические традиции вносят особую специфику в деятельность государственных и общественных структур). Основная задача омбудсменов по правам ребенка - улучшение положения детей, обеспечение соблюдения прав и свобод ребенка и восстановление нарушенных прав, в том числе путем осуществления независимого контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц в части соблюдения ими прав и законных интересов несовершеннолетних. 10 Организация регламентируется деятельности законами, региональных принятыми в омбудсменов субъекте в РФ (например, в Санкт-Петербурге), указами глав субъекта РФ (например, в КабардиноБалкарской Республике) или соглашениями, заключаемыми между уполномоченным и исполнительными органами государственной власти (например, в Забайкальском крае). Таким образом, специфика деятельности уполномоченных напрямую зависит не только от обозначенных выше географических и исторических особенностей, но и от правового поля, определяемого имеющимися в регионе документами. Наибольшую свободу действий для уполномоченного и его независимость обеспечивает закон субъекта, определяющий неподотчетность омбудсмена каким-либо государственным органам и должностным лицам, закрепляющий сферу ответственности и права уполномоченного. Указы, как правило, определяют должность уполномоченного при главе субъекта, закрепляя тем самым иерархию управления. Предметом соглашений становятся взаимодействие по различным социальным вопросам, в том числе оказание правовой, консультативной, психологической помощи, совместное использование имеющихся информационных, правовых, методических ресурсов, планирование и реализация совместных мероприятий. Введение федерального закона позволило бы унифицировать положение уполномоченных в регионе, определить единые подходы к организации их деятельности и, главное, высокий уровень законодательного закрепления независимости омбудсменов «…в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов ребенка, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами»5. Из проекта Федерального закона «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. — :URL:www.yamalchild.ru/docs/project_fz_upr.doc (дата обращения 02.04.2014) 5 11 В настоящий момент6 федеральный закон не принят: «в связи с отсутствием единообразия в подходах к созданию института Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации и его правовой регламентации в региональном законодательстве, не везде результативно формируется государственная система защиты прав ребенка с профессионально выстроенной, координирующей ролью регионального Уполномоченного по правам ребенка»7. Cогласование подходов по реализации Конвенции по правам ребенка в регионах осуществляется Ассоциацией уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации8. На ежегодных съездах Ассоциации обсуждаются проблемы, решаемые в субъектах, предлагаются пути разрешения тех вопросов, которые определяются международными документами и государственной политикой в области защиты прав детей. Рекомендации, подготовленные участниками съезда, направляются в органы исполнительной и законодательной власти для принятия решения для обеспечения гарантий государственной защиты семье и ребенку. С целью проведения синхронного сравнения деятельности Уполномоченного по правам ребенка (далее - УППР) в регионах РФ, выявления общих и специфических черт в деятельности УППР проведем анализ материалов по работе с обращениями граждан омбудсменов Псковской области, Республики Карелии и Санкт-Петербурга. Критерии выбора регионов для сравнения следующие: с одной стороны, это регионы, входящие в состав одного федерального округа – СевероЗападного, а значит, во многом развитие региональных практик УППР должно совпадать, с другой стороны, географическое положение регионов (Псковская область граничит с Эстонией, Карелия – с Финляндией, Санкт-Петербург не Октябрь 2015 года Ченцов С.Д., Новикова А.Е. «Становление института Уполномоченного по правам ребенка в России». Молодий вчений, № 1 (03)/2014. с.124 8 Создана в марте 2005 года 6 7 12 имеет общих границ с прибалтийскими и скандинавскими странами, однако имеет серьезно развитое с ними сотрудничество в различных социальных и экономических сферах) может определять особое взаимопроникновение идей и принципов европейского опыта в деятельность УППР. Внутреннее сравнение позволит составить типологию проблем в региональных практиках омбудсменов и выявить особенности развития регионального института УППР. Основой для сравнения будут служить данные о письменных обращениях к УППР Санкт-Петербурга, анализ которых один раз в полугодие публикуется на официальном сайте петербургского омбудсмена в разделе «Статистика»9. Предложенную УППР Санкт-Петербурга матрицу анализа обращений используем для определения специфики деятельности региональных омбудсменов по работе с обращениями граждан: Матрица анализа обращений граждан Таблица № 1 Предмет обращения количество 1. Жилищные права детей 1.1 Незаконное отобрание или выселение из жилых помещений 1.2 Незаконный отказ в предоставлении жилых помещений по договору социального найма 1.3 Незаконный отказ в постановке на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях 1.4 Ухудшение жилищных условий несовершеннолетних в результате действий третьих лиц 1.5 Необоснованный отказ в регистрации ребенка по месту проживания или по месту пребывания 1.6 Улучшение жилищных условий 2. Вопросы привлечения к уголовной или административной ответственности 2.1 Необоснованный отказ в привлечении к уголовной или административной ответственности 9 http://www.spbdeti.org/id4946 13 % от общего 2.2 Необоснованное привлечение несовершеннолетних к административной или уголовной ответственности 2.3 Жалобы на деятельность правоохранительных органов 2.4 Половые преступления против несовершеннолетних 3. Право детей на охрану здоровья и медицинскую помощь 3.1 Деятельность медицинских учреждений, нарушающих права детей 3.2 Необеспечение детей медицинскими препаратами 3.3 Вопросы психиатрии 4. Право детей на отдых 4.1 Организация и функционирование летних лагерей 4.2 Деятельность иных организаций, осуществляющих право детей на отдых 5. Право детей на регистрацию и (или) получение гражданства РФ 6. Право детей на образование 6.1 Реорганизация либо ликвидация образовательных и сиротских учреждений 6.2 Проблема сокращения обслуживающего персонала 6.3 Унижение чести и достоинства ребенка в образовательных учреждениях со стороны педагогов 6.4 Нарушение норм и стандартов нахождения детей в образовательных учреждениях 6.5 Необоснованный отказ в размещении ребенка в школьных и дошкольных учреждениях 7. Право детей на труд 8. Содействие в получении мер социальной поддержки или адресной социальной помощи 9. Право детей на семью 9.1 Лишение или ограничение родительских прав 9.2 Решение проблемы беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних 9.3 Жестокое обращение с ребенком в семье 9.4 Содействие детям, оставшимся без попечения родителей 10. Нарушение прав детей одним из родителей 10.1 Уклонение от уплаты алиментов 10.2 Незаконный вывоз детей 10.3 Незаконное нахождение ребенка на территории РФ 10.4 Вывоз ребенка в иной субъект РФ без согласия другого родителя 10.5 Определение места жительства ребенка и порядок общения детей с родителями, проживающими отдельно 14 11. Нарушение прав детей псевдорелигиозными и экстремистскими организациями 12. Деятельность органов уголовно- исправительной системы 13. Нарушение прав детей при осуществлении градостроительной деятельности 14. Иные вопросы ВСЕГО Данная матрица используется в Санкт-Петербурге с 2010 года, УППР в Санкт-Петербурге является председателем Координационного совета УППР по СЗФО, статистические материалы неоднократно представлялись на заседаниях совета, поэтому УППР Республики Карелии и Псковской области также используют матрицу для анализа обращений. Однако сведения несколько отличаются от того, что фиксируется в Санкт-Петербурге (выделены курсивом в таблице ниже). Статистическая информация по обращениям граждан к УППР трех регионов СЗФО в 2013 году выглядит следующим образом10: Информация по обращениям граждан к УППР Санкт-Петербурга, Республики Карелия, Псковской области Таблица № 2 Санкт-Петербург Карелия Псковская обл. Предмет обращения 1. Жилищные права детей 1.1 Незаконное отобрание или выселение из жилых помещений 1.2 Незаконный отказ в предоставлении жилых помещений по договору социального найма Кол-во % от общего Кол-во % от общего 658 21,1 56 21,5 45 1,4 29 11,2 22 0,7 3 1,1 Колво11 % от общего 24 Информация об обращениях граждан взята из ежегодных докладов о деятельности Уполномоченных по правам ребенка Псковской области, Республики Карелии и Санкт-Петербурга за 2013 год. 11 В отчете отсутствует информация о количестве поступивших обращений. 10 15 1.3 Незаконный отказ в постановке на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях 1.4 Ухудшение жилищных условий несовершеннолетних в результате действий третьих лиц 1.5 Необоснованный отказ в регистрации ребенка по месту проживания или по месту пребывания 1.6 Улучшение жилищных условий 2. Вопросы привлечения к уголовной или административной ответственности 2.1 Необоснованный отказ в привлечении к уголовной или административной ответственности 2.2 Необоснованное привлечение несовершеннолетних к административной или уголовной ответственности 2.3 Жалобы на деятельность правоохранительных органов 2.4 Половые преступления против несовершеннолетних 3. Право детей на охрану здоровья и медицинскую помощь 3.1 Деятельность медицинских учреждений, нарушающих права детей 3.2 Необеспечение детей медицинскими препаратами 3.3 Вопросы психиатрии 4. Право детей на отдых 4.1 Организация и функционирование летних лагерей 44 1,4 2 0.8 107 3,4 7 2,7 17 0,5 1 0,4 423 13,5 14 5,4 114 3,6 21 0,7 4 0,1 65 2,1 24 0,8 100 3,2 13 5 65 2,1 11 2,7 12 0,4 2 0,8 23 47 0,7 1,5 25 0,8 16 11 2 4.2 Деятельность иных организаций, осуществляющих право детей на отдых 5. Право детей на регистрацию и (или) получение гражданства РФ 6. Право детей на образование 6.1 Реорганизация либо ликвидация образовательных и сиротских учреждений 6.2 Проблема сокращения обслуживающего персонала 6.3 Унижение чести и достоинства ребенка в образовательных учреждениях со стороны педагогов 6.4 Нарушение норм и стандартов нахождения детей в образовательных учреждениях 6.5 Необоснованный отказ в размещении ребенка в школьных и дошкольных учреждениях 22 0,7 51 1,6 433 13,9 21 8,1 11 0,4 4 1,5 2 0,1 67 2,1 8 3,1 126 4,0 227 7,3 6.6. Проблемы дошкольного образования 6 2,3 6.7.Сбор денежных средств с родителей 3 1,2 21 8,1 7. Право детей на труд 8. Содействие в получении мер социальной поддержки или адресной социальной помощи 8.1. Пособия и иная поддержка многодетных семей 9. Право детей на семью 9.1 Лишение или ограничение родительских прав 1 0,03 213 6,8 13 4 1 229 7,3 48 18,5 52 1,7 8 3,1 17 3 9.2 Решение проблемы беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних 9.3 Жестокое обращение с ребенком в семье 9.4 Содействие детям, оставшимся без попечения родителей 9.5. Опека, попечительство, усыновление, патронат 10. Нарушение прав детей одним из родителей 10.1 Уклонение от уплаты алиментов 10.2 Незаконный вывоз детей 10.3 Незаконное нахождение ребенка на территории РФ 10.4 Вывоз ребенка в иной субъект РФ без согласия другого родителя 10.5 Определение места жительства ребенка и порядок общения детей с родителями, проживающими отдельно 10.6. Защита прав семьи и детства, имущественные и наследственные права 11. Нарушение прав детей псевдорелигиозными и экстремистскими организациями 12. Деятельность органов уголовноисправительной системы 13. Нарушение прав детей при осуществлении градостроительной деятельности 14. Иные вопросы 15. Жалобы на правоохранительные органы 25 0,8 8 3,1 46 1,5 10 3,8 106 3,4 3 1,2 19 7,3 395 12,6 48 18,5 129 4,1 6 2,3 9 0,3 2 0,8 2 0,1 13 0,4 242 7,7 24 9,2 16 6,2 1 0,03 1 0,03 11 0,4 870 27,8 18 7 3 11 5 50 19,2 3 1,2 10 16. Права детей с ОВЗ ВСЕГО 3124 100 260 100 6 100 Статистическая информация УППР Псковской области не содержит сведений о количестве поступивших обращений (только процентное соотношение) и значительно уступает информации из Карелии и Петербурга по градации обращений по темам – 13 против 24 и 36 критериев учета соответственно. Несмотря на это, можно сделать некоторые выводы об общих и специфических направлениях деятельности УППР 3-х регионов СЗФО. Во-первых, самые частые нарушения прав ребенка, рассматриваемые УППР, это жилищные права: Рис.1 Жилищные права детей Объем обращений по проблемам жилищных прав детей по регионам в целом примерно одинаков и входит в диапазон от 21, 1 до 24 % от общего количества обращений к УППР, однако обращает на себя внимание следующий факт: в Санкт-Петербурге большая часть обращений связана с просьбой оказать содействие в улучшении условий проживания – 13,5%, в то время как в Республике Карелия самыми частными являются обращения, в которых содержатся жалобы на незаконное отобрание или выселение из жилых помещений – 11, 2%. Можно предполагать, что смещение акцентов связано с тем, что Санкт-Петербург – один из немногих регионов РФ, где, с одной стороны, активно развиваются различные жилищные программы, с другой, до сих пор остро стоит вопрос расселения коммунальных квартир. 19 Во-вторых, вопросы медицинского обеспечения волнуют жителей Карелии и особенно Псковской области больше, чем жителей Санкт-Петербурга: Рис. 2 Право детей на охрану здоровья и медицинскую помощь Возможно, это связано с тем, что в условиях республики и области возникает вопрос транспортной доступности медицинских услуг, тогда как в городе федерального значения данный вопрос не вызывает трудностей у жителей. Кроме того, в Санкт-Петербурге расположены не только региональные медицинские организации, но и многие учреждения федерального подчинения, что увеличивает возможности семьи на оперативное получение медицинской помощи. Третье проблемное направление – соблюдение прав детей на образование. Их трех сравниваемых регионов относительно благополучнее обстоят дела с соблюдением прав детей на образование в Республике Карелия (8,1%), в то время как в Санкт-Петербурге и Псковской области – процент обращения существенно выше – 13,9% и 13% соответственно: Рис.3 Право детей на образование Предположить причину довольно высокого процента обращений в Псковской области затруднительно (в отчете дан только общий процент обращений). Сопоставительный анализ 20 тематики обращений Санкт-Петербурга и Карелии дает возможность сделать следующие предположительные выводы. Более высокий процент обращений в Санкт-Петербурге связан с двумя темами: нарушение - норм и стандартов нахождения детей в образовательных учреждениях (4% в Санкт-Петербурге, ни одного обращения в Карелии); необоснованный отказ в размещении ребенка в школьных и - дошкольных учреждениях (7,3% в Санкт-Петербурге, ни одного обращения в Карелии). Важно отметить, что УППР Республики Карелии выделяет отдельно две дополнительные позиции, по которым ведется статистика: проблемы дошкольного образования и сбор денежных средств с родителей, тем самым определяя ту сферу, которая является существенной для региона в сфере нарушения прав и законных интересов ребенка. Предположительно, проблемы дошкольного образования в Карелии также связаны с обеспечением его доступности (проблема предоставления мест в детских садах, особенно для детей младше 3-х лет, является актуальной для всех регионов РФ). Если предположение верное, то этим объясняется разность в общем количестве обращений по сфере образования в Санкт-Петербурге и Карелии, а именно: Информация о количестве обращений по сфере образования в Санкт-Петербурге и Республике Карелия Таблица № 3 Предмет обращения 6. Право детей на образование 6.1 Реорганизация либо ликвидация образовательных и сиротских учреждений 6.2 Проблема сокращения обслуживающего персонала Разница,% (условные СанктПетербург, % от общего Карелия, % от общего обозначения: СПб + Карелия -) 13,9 8,1 +5,8 0,4 1,5 -1,1 0,1 21 +0,1 6.3 Унижение чести и достоинства ребенка в образовательных учреждениях со стороны педагогов 2,1 6.4 Нарушение норм и стандартов нахождения детей в образовательных учреждениях 4,0 +4 6.5 Необоснованный отказ в размещении ребенка в школьных и дошкольных учреждениях 7,3 +7,3 3,1 -1 6.6. Проблемы дошкольного образования 2,3 -2,3 6.7.Сбор денежных средств с родителей 1,2 -1,2 Дополнительно можно отметить, что в зону конфликтов для жителей Карелии (в большей степени, чем у жителей Санкт-Петербурга) входят вопросы реорганизации образовательной сети (возможно, речь идет о реформировании сельских школ) и проблемы, связанные с конфликтными ситуациями в образовательных учреждениях (об унижении чести и достоинства ребенка сообщалось в 3,1% обращений в Карелии, в 2,1% в Петербурге). Четвертое направление - проблемы, связанные с нарушениями права ребенка на семью, в сравнительной характеристике представлены следующим образом: в Республике Карелия: 18,5% обращений против 7,3% в Петербурге и 7% в Псковской области: Рис.4 Право детей на семью 22 Проблемы, связанные с жестоким обращением с ребенком в семье (10%), лишение или ограничение родительских прав (8%), беспризорность и безнадзорность несовершеннолетних (8%), а также вопросы, связанные с опекой и попечительством (19%) – вот зоны риска в сфере обеспечения прав ребенка, которые требуют пристального внимания органов власти Карелии, занимающихся поддержкой семьи и детства. Пятое направление проблемных ситуаций, общее для всех регионов, это нарушения прав ребенка родителями, связанные с определением места жительства ребенка и порядка общения детей с родителями, проживающими отдельно. При разводе дети часто становятся «предметом спора» для собственных родителей. Для разрешения подобных конфликтов из трех сравниваемых регионов пока только в аппарате УППР Санкт-Петербурга создана служба медиации, специалисты которой ищут возможности для примирения сторон в интересах ребенка: Рис.5 Нарушение прав детей одним из родителей При анализе статистики по обращениям выявляются специфичные для региона направления деятельности омбудсменов. Для Санкт-Петербурга характерны обращения, связанные с нарушением прав детей при осуществлении градостроительной деятельности (0,4%), для Карелии жалобы на действия правоохранительных органов (1,2%), а для Псковской области – обращения по защите прав детей с ограниченными возможностями здоровья (6%). Подобного рода анализ деятельности УППР является необходимым для принятия решений омбудсменом, но недостаточным. 23 С одной стороны, благодаря общим критериям учета проблем, заявленных в обращениях граждан, можно выделить вопросы, решаемых исключительно на федеральном уровне: например, по инициативе детских омбудсменов проводится работа по внесению изменений в Семейный кодекс Российской Федерации для закрепления ответственности родителей перед детьми с целью предупреждения случаев манипулирования ребенком в достижении цели ранить чувства жены/мужа при разводе. На уровне региона можно определить направления развития социальной политики конкретного субъекта РФ, а также понять по каким темам у граждан возникает наибольшее консультационных количество мероприятий, вопросов с раздаточных целью подготовки материалов или дополнительных исследований для подготовки предложений по повышению эффективности деятельности системы государственного управления региона в сфере защиты прав и законных интересов детей. С другой стороны, применяемые сегодня «укрупненные» критерии не способствуют выявлению причин возникновения тех или иных обращений, связанных с нарушением прав детей. Например, общее количество обращений по критерию " Нарушение норм и стандартов нахождения детей в образовательных учреждениях" не позволит определить, что же в действительности в школьной среде вызывает беспокойство граждан. Важным направлением необходимых изменений становится детализация собираемой статистики: чем точнее будут сформированы показатели учета, тем яснее будут определяться векторы развития социальных сфер региона в сфере детства. Учитывая, что ежегодные доклады уполномоченных являются одним из основных регулярных комплексных документов, отражающих текущее состояние в сфере соблюдения и защиты прав ребенка, необходимо определить, в какой степени они отражают аналитическую составляющую деятельности УППР в зоне своей ответственности. 24 § 1.2. Сравнительная характеристика аналитической составляющей в ежегодных докладах Уполномоченных по правам ребенка Учитывая, что одной из важнейших задач, стоящих перед детским омбудсменом, является необходимость «предвосхищать события в положении детей, а не следовать за ними, реагируя на проявившиеся чрезвычайные ситуации или проблемы, обострение которых достигло критического уровня»12, аналитической деятельности необходимо уделить особое внимание. Объективная информация о состоянии дел в сфере детства, полученная в ходе анализа, необходима для принятия адекватных проблеме управленческих решений по координации действий государственной власти региона в интересах детей. Именно координационные усилия по защите прав детей являются дефицитной управленческой функцией по мнению исследователей данной проблемы в России: «система органов, на которые возложены функции содействия ребенку в защите его прав, а также контроля за различными аспектами соблюдения прав ребенка (органы образования, здравоохранения, органы прокуратуры, комиссии по делам несовершеннолетних, органы опеки и попечительства и т.д.) в Российской Федерации формально сложилась. Однако праксиологические сведения свидетельствуют о недостаточности такого содействия и контроля, т.к. на практике комплексный подход к защите прав ребенка отсутствует»13. Отмечается, прежде всего, узковедомственная направленность деятельности органов государственной или муниципальной власти. В своей деятельности Уполномоченный по правам ребенка должен компенсировать данный недостаток: постоянный анализ информационных данных о состоянии дел в сфере детства, превентивный или регулирующий характер координирующей деятельности позволит не только способствовать восстановлению уже нарушенных прав конкретного ребенка (работа с Ченцов С.Д., Новикова А.Е. «Становление института Уполномоченного по правам ребенка в России». Молодий вчений, № 1 (03)/2014. - 122 с. 13 Там же. 12 25 обращениями), но и обеспечить глубинные изменения по улучшению положения детей в целом (предложения по созданию/коррекции нормативных правовых актов). Исследователи14 выделяют три вида управленческого труда: - эвристический (состоит из двух видов операций: аналитических (получение необходимой для принятия решений информации) и конструктивных (подготовка и принятие разного рода решений)); - административный (непосредственное управление действиями и поведением людей в процессе их трудовой деятельности); - операторный (выполнение повторяющихся операций, необходимых для информационного обеспечения производственных и управленческих процессов). Если представить систему защиты прав детей в виде единой структуры, то в своей деятельности Уполномоченный по правам ребенка должен сосредоточиться на эвристическом типе управленческого труда, ведь именно «его сущность заключается в выработке и принятии управленческих решений, организации коллектива служащих для их выполнения. Он охватывает такие действия, как анализ конкретной управленческой ситуации, постановка проблемы, выявление объективной необходимости принятия решения, выбор адекватных форм и методов урегулирования ситуации, перевода ее в разряд бесконфликтных, определение эффективности управленческого решения»15. Выполнение аналитических и/или конструктивных операций позволит оптимизировать координаторскую функцию Уполномоченного с целью улучшения деятельности всей системы защиты прав детей. Сапожникова Т.И. «Учебно-методические материалы лекционного курса по «Теории управления»/ Читинский государственный университет. – 2009 – с. 54. 15 13. Казанник А.И. «Научная организация управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России: научно-практическое пособие». - Издательство "Проспект" – 2015. – с.526 14 26 Как в настоящее время выполняются именно аналитические операции проследим, сопоставив ежегодные доклады УППР Республики Карелии16 и Псковской области17 за 2014 год, а также сравнив задачи, определяемые нормативным документом региона18 для детского омбудсмена. Сопоставительный анализ документов позволяет констатировать следующие различия. Закон Республики Карелия не выделяет перед УППР отдельно задачу анализировать текущую ситуацию в сфере защиты и соблюдения прав ребенка, тогда как закон Псковской области четко формулирует данную позицию. В Псковской области уполномоченный «осуществляет сбор, изучение и анализ информации, содержащейся в актах государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, расположенных на территории области, и должностных лиц, по вопросам обеспечения и защиты прав, свобод и законных интересов детей, а также в обращениях граждан, негосударственных некоммерческих организаций, в сообщениях средств массовой информации по указанным вопросам». Контент-анализ докладов УППР позволяет определить к какому жанру относится текст доклада: так слово «анализ» и его производные словосочетания встречаются в докладе карельского омбудсмена (доклад представлен на 35 страницах) 6 раз. А в связке с представлением аналитических данных (сопоставление данных, графики, схемы и т.п.) данное слово фигурирует один раз – при представлении сведений об обращениях граждан по представленной выше матрице. Ежегодный доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в Республике Карелия за 2014 год. – 35 с. 17 Ежегодный доклад о соблюдении и защите прав, свобод и законных интересов детей в 2014 году на территории Псковской области. - 62 с. 18 Закон Республики Карелия от 11.03.2011 №1468-ЗРК «Об Уполномоченном по правам ребенка в Республике Карелия» и Закон Псковской области от 30 декабря 2009 года № 934-оз «Об Уполномоченном по правам ребенка в Псковской области» 16 27 Аналитическая составляющая в докладах представлена слабо, а данные по обращениям граждан, которые могли бы стать базой для аналитики, не проинтерпретированы в связке с тематикой обращений граждан к омбудсмену. Так, например, самое большое количество обращений к детскому омбудсмену Псковской области в 2014 году было связано с вопросами образования (16% от общего числа обращений). Однако на анализ данных обращений в докладе отведено 1,6% от общего текста. Анализ по решению жилищных проблем детей, обращения по которым так же стабильно занимают лидирующие позиции (в 2014 году – 15% от общего числа обращений), отсутствует вообще. При этом в докладе представлены аналитические данные о младенческой смертности в Псковской области как в исторической ретроспективе (приведены данные за 1985-1989 гг), так и с учетом показателей регионов РФ и зарубежных стран, в том числе тех, в которых «медицинские учреждения оказывают услуги жительницам Псковской области»19 (Эстония, Латвия, Беларусь.) Указанные доклады не могут претендовать на полноту и транспарентность. Так в докладе УППР Псковской области отмечено: «В настоящем Докладе содержится информация ранее не публиковавшаяся в различных источниках, посвященных соблюдению прав детей на территории Псковской области»20. Кроме того, в докладе указано, что существует «ограниченность кадровых ресурсов, а, следовательно, и временных»21, соответственно у уполномоченных недостаточно возможностей для проведения масштабных исследований. Похожая ситуация наблюдается в Санкт-Петербурге. Ежегодный доклад о соблюдении и защите прав, свобод и законных интересов детей в 2014 году на территории Псковской области. - с.20 20 Там же, с.9 21 Там же, с.7 19 28 Законом Санкт-Петербурга от 13.11.2009 № 528-98 «Об Уполномоченном по правам ребенка в Санкт-Петербурге» закреплено полномочие о необходимости осуществлять «сбор, изучение и анализ информации, содержащейся в материалах, получаемых от органов государственной власти Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге, по вопросам обеспечения и защиты прав и законных интересов ребенка, а также в обращениях граждан, организаций Санкт-Петербурга, в сообщениях средств массовой информации по указанным вопросам». Такая формулировка практически полностью повторяет требования, предъявляемые к Уполномоченному по правам ребенка в Псковской области. В ежегодном докладе Уполномоченного по правам ребенка в Санкт-Петербурге, несмотря на то, что сам доклад22 существенно больше – 417 страниц (в Псковской области – 62, в Карелии - 35), слово «анализ» и его производные словосочетания встречаются в тексте доклада 46 раз, в среднем на каждой 9 странице (в Псковской области – на каждой 3, в Карелии – на каждой 5). Как правило, употребление слова «анализ» осуществляется как констатация проведенного анализа по той или иной теме, однако не всегда на страницах доклада представляется информация о самом анализе, гораздо чаще слово используется для подтверждения вывода (например: «При сборе и анализе ситуации в городе выяснилось, что опыт работы с малышами за пределами детских садов уже есть»23 или «Анализ ситуации подтвердил»24) или действий, которые выполнят те или иные структуры (например, «будет направляться …для анализа и учета»25 или «Детский совет призван анализировать и решать насущные проблемы юных граждан»26). Ежегодный доклад за 2014 год Уполномоченного по правам ребенка в Санкт-Петербурге. – с.417 Там же, с.73 24 Там же, с.76 25 Там же, с.55 26 Там же, с.9 22 23 29 Аналитический характер носят материалы, представленные в таблице ниже: Аналитическая информация, представленная в докладе Таблица № 4 № п.п. Наименование материалы 1 Об обращениях граждан к Уполномоченному О семьях, обратившихся за мерами государственной поддержки и компенсациями Об обращениях граждан по вопросу определения порядка общения одного из родителей с ребенком/детьми О деятельности службы медиации в 2013-2014 гг. Об обеспечении доступности дошкольного образования Об обеспечении доступности школьного образования О разрешении конфликтных ситуаций между участниками образовательного процесса Об обучении детей с ОВЗ О деятельности Детского телефона доверия О детском отдыхе О формах устройства детей в семью О результатах социально-психологического тестирования среди учащихся на предмет потребления ими наркотических средств, психотропных и других веществ О предложениях по изменению законодательства РФ и Санкт-Петербурга 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 Страницы в докладе, на которых представлен материал 11-18 27-29 35-36 39-41 66-78 79-83 84-85 103-105 179-189 190-199 219-223 291-294 408-414 Почему именно эти материалы можно отнести к аналитическим? «Анализ - (от греч. analysis - разложение) - метод научного исследования (познания) явлений и процессов, в основе которого лежит изучение составных частей, элементов изучаемой системы»27, следовательно, аналитическим можно назвать, прежде всего, те материалы, в рассмотрении которых был осуществлен многосторонний взгляд на проблему. Аналитика должна не просто содержать статистическую информацию, графики и диаграммы, но и Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б.. Современный экономический словарь. — 2-е изд., испр. М.: ИНФРА-М., 1999- 479 с. 27 30 обосновывать использование цифр, делать их доказуемыми. К аналитическим принято относить материалы, содержащие сравнительную информацию об обсуждаемой проблеме, информацию о функционировании и перспективах развития той или иной системы. Если определять задачи анализа как метода исследования какой-либо проблемы, то исследователи выделяют «следующие работы: определение тенденций и показателей, характеризующих состояние и динамику изучаемого объекта и элементов его составляющих; сравнение численных значений показателей со значениями другого периода, другого субъекта, с нормативным уровнем; формулирование выводов, служащих основой для принятия эффективных управленческих решений»28. В представленных в таблице материалах была предпринята попытка не только представить статистические данные, но, детально разобрав их, сформулировать предложения по разрешению проблемы (как в случае с доступностью образования) или совершенствования системы (как в случае изменения законодательства). Важно отметить, что в докладе много статистической информации и материалов, представляющих описание деятельности Уполномоченного по разрешению конкретных ситуаций по обращениям граждан, по взаимодействию с различного рода государственными и общественными организациями, рекомендаций и текстов просветительской направленности. Эти материалы чрезвычайно важны для комплексного позиционирования работы Уполномоченного и описания ситуации в сфере защиты прав ребенка в регионе в целом, ведь анализ – это только часть деятельности Уполномоченного. Однако с целью усиления эвристического характера труда Уполномоченного необходимо четко различать информацию аналитического Баранчеев В.П. «Управление инновациями: учебник» /В.П. Баранчеев, Н.П. Масленникова, В.М. Мишин. – М.: Высшее образование, Юрайт-Издат, 2009. – с.630 28 31 характера от данных: «Слишком часто за информацию принимается просто большой объем данных… необходимо устранять данные, которые не имеют отношения к нужной теме; … данные нужно организовать, проанализировать, интерпретировать и только потом использовать для принятия решения о действиях. Ибо мы собираем данные не для того, чтобы накапливать знания, а для того, чтобы предпринимать правильные действия»29. Учитывая, что основная миссия детского омбудсмена заключается в том, чтобы проводить «мониторинг осуществления Конвенции»30 о правах ребенка, исследователи31 выделяют 4 важных направления в деятельности Уполномоченного: - влияние на изменение законодательства в интересах детей; - проведение специальных исследований о соблюдении прав детей или содействие в их проведении; - информирование общественности и официальных органов власти о положении детей; - помощь в решении конкретных случаев нарушения прав ребенка. Первые три направления нуждаются в создании доказательной аналитической базы, а четвертое может стать базой для первичного анализа проблем, сбора прецедентов по определенным проблемам, существующим в сфере соблюдения и защиты прав детей. В свою очередь, «портфель» прецедентов, как кейсов по решению определенных проблем, собираемый координирующим органом региональных омбудсменов, может Друкер П.Ф. «Задачи менеджмента в XXI веке» - М.: Вильямс, 2001 – с.177-178. Цитируется по: Инновационное развитие: экономика, интеллектуальные ресурсы, управление знаниями/Под ред. Б.З. Мильнера. – М.:ИНФРА-М, 2009. - с.288-289 30 Замечания общего порядка № 2 (2002) «Роль независимых национальных правозащитных учреждений в деле поощрения и защиты прав ребенка», подготовленные в ходе Тридцать второй сессии Комитета по правам ребенка ООН 13-31 января 2003 года. 31 Кузнецова Л.В. Международный опыт создания и развития независимого механизма соблюдения и защиты прав детей// Институт Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации: опыт, проблемы, теоретические модели, нормативно-правовая база. – М., 2001 – с.23. Цитируется по: Широ С.В. «Права ребенка: необходимость внедрения новых механизмов защиты: Монография». – Мурманск: ОАО МИП «Север», 2009 – с.12-13 29 32 рационализировать действия омбудсмена (аппарата) и позволит принимать оптимальные решения по соответствующим проблемам. 33 § 1.3. Кейс-метод как возможность качественного анализа для решения проблемы Одной из возможностей качественного анализа решения контекстовых проблем региональными омбудсмена мог бы стать, например, кейс-метод. Однако и его использование возможно при определенных условиях. Поскольку одной из основных задач, стоящих перед омбудсменом, является анализ текущего положения дел в сфере социальной защиты детства, кейс-метод может позволить на основе конкретных проблемных ситуаций зафиксировать динамику процесса в определенный период времени и поставить вовлеченных в решение кейса специалистов «перед выбором путей и способов дальнейшего решения проблемы или определением перспективных тенденций развития ситуации»32. Исследователи также отмечают кейс-метод как «метод направленный на анализ различной информации, организации групповой дискуссии по выявлению проблемной ситуации для последующего самостоятельного практического управленческого решения»33, что при проведении Экспертных советов при УППР (их создание регламентируется региональными документами34) является главной стратегической задачей: найти в ходе дискуссии верный путь для разрешения проблемы. В качестве аналоговой ситуации рассмотрим подготовку заседания Экспертного совета при УППР в Санкт-Петербурге, которое состоялось 24 октября 2014 года. Постановка проблемы, которая предлагалась к обсуждению, была связана с конкретной ситуацией, описанной в ежегодном докладе омбудсмена за 2012 год: Е. И. Казакова. Разработка и принятие управленческих решений. Учебно-методическое пособие. - НИУ ВШЭ — СПб.// Санкт-Петербург, 2011. –с.35 33 Там же, с. 38 34 При Уполномоченном может создаваться экспертный совет из лиц, обладающих необходимыми познаниями в области прав, свобод и законных интересов детей (ст. 24 Закона Псковской области от 30 декабря 2009 года № 934-оз «Об Уполномоченном по правам ребенка в Псковской области»). 32 34 «В школе № 409 Пушкинского района Санкт-Петербурга открыто структурное подразделение для обучения учащихся, находящихся на лечении в НИИДОИ им. Г.И. Турнера, 70 % пациентов которого приезжают из различных субъектов Российской Федерации. Сроки лечения детей на отделениях института составляют от 20 до 30 дней. Учебный план подразделения школы № 409 для обучения учащихся, находящихся на лечении в НИДОИ им. Г.И. Турнера, сформирован на основании Инструктивного письма СССР от 09 .09 .1981 № 57 М «Об условиях обучения учащихся, находящихся на длительном лечении в больницах» (с изменениями от 27 .01 .1989 г .), распоряжения Комитета по образованию Санкт-Петербурга от 11 .04 .2012 № 1023-р «О формировании учебных планов образовательных учреждений Санкт-Петербурга, реализующих образовательные программы общего образования, на 2012/2013 учебный год». «Дети, поступающие на лечении в ФГБУ НИДОИ им. Г.И. Турнера по квоте на 21 день, по факту проходят лечение подряд по 2-3 квотам, в стационарных условиях проживают от 3 до 6 месяцев. С сентября 2012 года многие из них лишены права на образование. Государственное образовательное учреждение «Средняя общеобразовательная школа № 409 Пушкинского района Санкт-Петербурга» в соответствии с Уставом реализует общеобразовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования и организует обучение больных детей в ФГБУ НИДОИ им. Г.И. Турнера. Однако указанное образовательное учреждение не имеет лицензии на реализацию общеобразовательных программ коррекционной направленности. Таким образом, дети, имеющие особые образовательные потребности, прибывшие на лечение из других регионов России, получили отказ в предоставлении образовательных услуг, а в отношение остальных была сокращена школьная программа, прекращены занятия по ОБЖ продолжительность уроков уменьшилась до 35 минут». 35 и информатике, Особенностью обучения школьников, находящихся на длительном лечении в учреждениях системы здравоохранения, является то, что эти дети проходят обучение в образовательных учреждениях разных по типу и виду. Главной отличительной чертой образовательного процесса является обучение в период хирургического лечения. В связи с тяжестью нарушений опорнодвигательного аппарата и сложностью лечения, большинство имеет пробелы в знаниях, отставание по программе. Учебная работа с учащимися устанавливается в форме групповых или индивидуальных занятий. Групповые занятия организуются при наличии 4–15 учащихся одного класса. Форма организации обучения зависит от тяжести заболевания, определяемой лечащим врачом. Ежедневная учебная нагрузка на одного ученика не превышает 3–3,5 часов. Для учащихся 1–4 классов организуется класскомплект из четырех параллелей. Для учащихся 5–11 классов могут быть организованы групповые занятия из двух смежных классов. Для учета занятий ведется классный журнал, ведется ведомость пропущенных уроков. Запись прохождения учебного материала и учет знаний учащихся оформляется учителями-предметниками. При выписке из больницы учащимся выдается справка об обучении с текущими или четвертными оценками по каждому учебному предмету, подписанная директором школы и заверенная печатью школы. Перевод в следующий класс, годовая аттестация, сдача экзаменов осуществляется в установленном порядке школой, из которой прибыл ученик. По ходатайству Уполномоченного отделом образования администрации Пушкинского района Санкт-Петербурга проведена проверка организации обучения учащихся, находящихся на лечении в НИДОИ им. Г.И. Турнера, в ходе которой установлено, что в период с 01 .09 .2012 по 23 .11 .2012 года в структурном подразделении школы № 409 обучались 187 человек, из них 112 детей находились на лечении менее 30 дней. Только у 65 учащихся были справки от лечащего врача с указанным сроком лечения 30 дней и выше. В целях создания дополнительных условий для образования и развития 36 интеллектуальных и творческих способностей детей, находящихся на лечении, администрацией школы № 409 проанализированы потребности детей и их родителей и организованы внеклассные занятия в рамках отделения дополнительного образования детей. С родителями проводится информационно-разъяснительная работа. Вопрос остается на контроле Уполномоченного»35. Главная проблема, которая требовала своего разрешения – это подготовка наиболее эффективных моделей организации образовательного процесса для детей, находящихся на лечении в медицинских учреждениях Санкт-Петербурга. В настоящее время в регионе отсутствует документ, появление которого обусловлено ст. 10 п. 12 Закона Санкт-Петербурга от 17 июля 2013 года №461-83 "Об образовании в Санкт-Петербурге". В документе должны быть описаны случаи и порядок обучения и воспитания для обучающихся, находящихся на длительном лечении в медицинских организациях, разграничивающий сферы полномочий медицинских учреждений и образовательных организаций. Для подготовки региональных моделей приглашенным специалистам на Экспертном совете были предложены выдержки из нормативных правовых документов 9 регионов Российской Федерации, в которых представлен порядок регламентации и оформления отношений государственных образовательных организаций, медицинских организаций и родителей обучающихся, нуждающихся в длительном лечении, а также возможные модели организации образовательного процесса для детей, находящихся на лечении в медицинских учреждениях с описанием рисков, преодолевать которые придется при реализации данных моделей в Санкт-Петербурге (модели представлены в Приложении № 1). Ежегодный доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в Санкт-Петербурге в 2012 году. – с. 113-115 35 37 Специалистом Комитета по образованию была представлена дополнительная информация о проекте постановления Правительства Санкт-Петербурга, который должен закрыть правовую лакуну в решении данной проблемы. Предложенные участникам заседания материалы помогли структурировать обсуждение, сконцентрировав дискуссию специалистов вокруг конкретных предложений для Комитета по образованию по корректировке будущего постановления Правительства Санкт-Петербурга. Поскольку при решении кейса было сформулировано несколько путей решения обсуждаемой проблемы, то для определения наиболее эффективного было предложено дополнительно оценить предложенные модели по матрице оценки моделей организации образовательного процесса для детей, находящихся на лечении в медицинских учреждениях: Матрица оценки моделей организации образовательного процесса для детей, находящихся на лечении в медицинских учреждениях Таблица № 5 Критерий оценки Модель I вариант I Модель I вариант II Модель II вариант I Модель II вариант II Модель II вариант III Модель II вариант IV Необходимость нормативного правового обеспечения Необходимость дополнительного финансирования Необходимость межведомственного взаимодействия Степень рисков при реализации модели в настоящее время Общая оценка модели Оценка моделей должна была проводиться по следующей шкале: 38 Шкала оценки моделей организации образовательного процесса для детей, находящихся на лечении в медицинских учреждениях Таблица № 6 Количественная оценка 0 1 2 Качественная оценка минимальная средняя высокая Однако на заседании не все эксперты выразили желание заполнить матрицу: поскольку дискуссия затянулась, многие были не готовы к дополнительному исследованию. В среднем оценки специалистов, заполнивших таблицу, распределилась следующим образом: Оценка моделей организации образовательного процесса для детей, находящихся на лечении в медицинских учреждениях Таблица № 7 Критерий оценки Необходимость нормативного правового обеспечения Необходимость дополнительного финансирования Необходимость межведомственного взаимодействия Степень рисков при реализации модели в настоящее время Общая оценка Модель I вариант I Модель I вариант II Модель II вариант I Модель II вариант II Модель II вариант III Модель II вариант IV 1 2,5 0,5 2,5 2 2,5 0,5 1,5 0,5 1,5 1,5 2,5 0 2 0 1,5 1,5 1 0,5 2,5 0,5 2,5 2,5 2,5 2 8,5 1,5 8 7,5 7,5 Представленный ниже график позволил наглядно оценить возможность реализации той или иной модели в реалиях настоящего положения дел в 39 системе образования Санкт-Петербурге с точки зрения части приглашенных экспертов: Рис. 6 Оценка моделей организации образовательного процесса для детей, находящихся на лечении в медицинских учреждениях Анализ экспертных оценок позволил выделить наиболее перспективные модели (модель I, вариант 1 и модель II, вариант 2, имеющие самую низкую степень риска при реализации по мнению экспертов), которые и были предложены Комитету по образованию к описанию в проекте постановления Правительства Санкт-Петербурга. Таким образом, проведенное заседание Экспертного совета, с одной стороны, позволило сделать предварительный вывод о том, что подготовленный кейс может оптимизировать деятельность приглашенных специалистов. С другой стороны, выявило следующие особенности организации, которые необходимо учитывать при проведении заседаний и выборе форм и методов аналитической деятельности для экспертов: - эксперты могут быть профессионалами в решении проблемы, обсуждаемой на заседании Совета, однако имеют разный темп работы и 40 уровень подготовки, следовательно, в случае проведения дополнительных исследований непосредственно во время заседания, выбор аналитических методов, используемых для работы, должен учитывать это; - снять риск отказа участия эксперта в формализованных процедурах можно предварительной рассылкой материалов: в удобное для эксперта время у него будет возможность ознакомиться с материалами, а, следовательно, заранее подготовиться к выполнению необходимого для более эффективного решения проблем объема работы. Анализ принятых решений и самого процесса принятия решений в контексте кейса позволили сделать вывод о том, что в настоящий момент в практике деятельности детских омбудсменов недостаточно аналитического инструментария, применение которого в условиях ограниченных ресурсов становится необходимым для быстрого и эффективного решения поставленных задач. Одним из важных критериев отбора необходимого для работы инструментария должны стать его доступность и низкая ресурсозатратность. 41 ГЛАВА 2 Аналитические методы для принятия решений в практиках региональных уполномоченных по правам ребенка § 2.1. Выбор аналитических методов для принятия решений в сфере соблюдения и защиты прав детей: теория вопроса Развитие умения «обеспечить новое качество принимаемых решений» заявлено в основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, утвержденных Правительством РФ 14.05.2015, как одно из условий повышения эффективности деятельности государственных служащих. По мнению специалистов, «несмотря на высокий уровень развития науки об управленческих решениях, ошибочных или, во всяком случае, далеких от оптимального решений принимается очень много»36. Учитывая, что основная задача детского омбудсмена способствовать улучшению положения детей во вверенном регионе, представляется крайне важным найти эффективные способы выбора наилучшей альтернативы при принятии решений, особенно в части внесения изменений законодательство. Затрудняет данный процесс тот факт, что довольно часто омбудсмен сталкивается не с рутинным принятием решения (стандартные процедуры, как правило, отрабатываются исполнительными органами государственной власти), а с уникальными случаями, когда гражданином получен отказ в решении вопроса от ряда ответственных структур: «Нестандартные проблемы требуют в каждом случае выявления составляющих элементов, имеющихся ограничений, выработки и анализа множества допустимых вариантов решения Корниенко Е.В. Методы прогнозирования и принятий решений. Учебно-методическое пособие. – Таганрог: Изд-ль С.А. Ступин, 2014 - с.4 36 42 данной проблемы, что придает управленческому решению творческий характер»37. Если использование четких однозначных алгоритмов, описанных в нормативных правовых актах, для решения проблемы конкретного гражданина не дает нужных результатов, необходимо использовать все имеющиеся в распоряжении ресурсы для выработки иного пути. Один из возможных ресурсов для принятия решения – Экспертный совет. Чтобы компенсировать недочеты в организации его работы, о которых уже было сказано выше, и добиваться ее более высокого качества, необходимо включать в практику деятельности Экспертного совета методы социальноэкономического прогнозирования и методов оценки риска. Сегодня эти методы используются без соблюдения полного цикла технологии. Исходя из опыта деятельности петербургского омбудсмена, процедура подготовки и проведения заседания Экспертного совета включает в себя несколько этапов: Этапы подготовки и проведения заседания Экспертного совета Таблица №8 Наименование этапа Описание этапа Источником выбора тем служит как внешняя информация (обращения граждан, события, происходящие регионе или стране и т.п.), как и внутренняя информация, полученная в ходе анализа, например, статистической информации или Выявление проблемной материалов, полученных по запросу от исполнительных ситуации для органов государственной власти (ИОГВ) или руководителей обсуждения с учреждений, а также информация, полученная в ходе выездов экспертами или проверок омбудсмена, или сотрудниками аппарата. Определен перечень тем на год, однако заседание может быть спланировано экстренно, если возникает ситуация, требующая немедленного реагирования. В зависимости от темы готовится список приглашаемых на Отбор экспертов. заседание совета экспертов. Как правило, в состав Подготовка включаются представители научной и профессиональной приглашений. общественности, сотрудники ИОГВ, правоохранительных Корниенко Е.В. Методы прогнозирования и принятий решений. Учебно-методическое пособие. – Таганрог: Изд-ль С.А. Ступин, 2014 - с. 64 37 43 Заседание совета Подготовка материалов по итогам заседания органов, граждане, столкнувшиеся с проблемой в своей жизни. Как правило, повестка дня формируется следующим образом: вступительное слово омбудсмена (определение цели и задач заседания); выступления экспертов, имеющих наибольший опыт либо в определении проблемы, либо в ее решении; свободная дискуссия участников совета. Оперативное представление итогов обсуждения на официальном сайте омбудсмена в разделе «О работе Уполномоченного/Экспертный совет», а также подготовка писем с рекомендациями и предложениями экспертов, в том числе и законодательного характера, во все заинтересованные структуры. При необходимости заседание по той же тематике может проводиться с определенной периодичностью для отслеживания текущих изменений по решению проблемы в регионе38. В целом описанные выше этапы подготовки, особенно в случае повторного обсуждения темы, совпадают с технологией использования метода комиссий: «Метод комиссий предусматривает проведение экспертизы в форме свободного обмена мнениями для получения общего суждения экспертов. Очная форма общения экспертов значительно сокращает время экспертизы, облегчает получение единого согласованного мнения… Для получения качественного прогноза в данном методе предусмотрен свободный и очный обмен мнениями между экспертами, то есть открытое общение»39. У данного метода исследователи отмечают ряд недостатков, которые, в первую очередь связаны с тем, что в ходе свободной дискуссии определяются авторитетные лидеры, чье мнение становится определяющим для принятия решения, поэтому особое внимание должно уделяться подбору экспертов, готовых высказывать свой взгляд на проблему и ее решение. Подробно о проводимых заседаниях советах и изменениях, которым они способствовали, излагается в ежегодных докладах омбудсмена, представленных по адресу: http://www.spbdeti.org/id4670 39 Корниенко Е.В. Методы прогнозирования и принятий решений. Учебно-методическое пособие. – Таганрог: Изд-ль С.А. Ступин, 2014 - с. 35 38 44 Как показывает практика проведения заседаний, обсуждение проблемы становится своеобразным «мозговым штурмом»: высказанные предложения обсуждаются экспертами, в том числе и на предмет их реализуемости и практичности. Говорить о том, что технология метода "мозгового штурма" при принятии решений на Экспертном совете реализуется в полном объеме не приходится: как правило, опускается этап систематизации предложений, высказанных на этапе генерации идей, каждая идея сразу обсуждается экспертами. В завершении заседания экспертами совместно принимается решение о наиболее жизнеспособных предложениях – они и ложатся в основу готовящихся после заседания материалов. Для оптимизации подготовки и проведения заседаний Экспертного совета можно предложить включить еще один этап подготовки заседания – «Подготовка материалов к обсуждению», в ходе которого будет сформирован «Рабочий блокнот» для экспертов. Структура «Рабочего блокнота» может быть следующей: - повестка и регламент предстоящего заседания; - выдержки из нормативных правовых актов по теме обсуждения, - статистическая информация по проблематике, обсуждаемой экспертами, - аналитические материалы, отражающие взгляд на обсуждаемую проблему и ее решение, - контактные данные участников совета. Кроме того, можно включить некоторые этапы метода «мозгового штурма» в подготовку «Рабочего блокнота», использовав метод закрытых групп или дискуссионного форума40 следующим образом. Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р ИСО/МЭК 31010-2011. Менеджмент риска. Методы оценки риска. ISO/IES 31010:2009. Risk management – Risk assessment techniques (IDT). - М., СТАНДАРТИНФОРМ, 2012 – с. 20 40 45 Во-первых, сформировав проблемную записку по сути предстоящей дискуссии, в приглашении экспертам можно предложить письменно (с указанием e-mail и сроков (для метода закрытых групп) или с определением оnline-сервиса (для дискуссионного форума)) кратко высказать предложения по решению указанной проблемы. Таким образом, удастся снять один из главных недостатков коллективных обсуждений, о котором говорилось выше: у каждого приглашенного будет возможность высказать свое мнение, не взирая на авторитеты. Во-вторых, при получении ответов экспертов можно выполнить этап систематизации идей, сформировав перечень идей для обсуждения и включив его в «Рабочий блокнот» для участников заседания. Таким образом, можно сэкономить время экспертов и упорядочить очное обсуждение, акцентировав внимание на плюсы и минусы высказанных и уже систематизированных предложений. Если позволяет время и есть ресурсы, можно использовать для подготовки материалов к обсуждению метод Дельфи, в котором «прямые дебаты заменены тщательно разработанной программой последовательных индивидуальных опросов, проводимых в форме анкетирования. Ответы экспертов обобщаются и вместе с новой дополнительной информацией поступают в распоряжение экспертов, после чего они уточняют свои первоначальные ответы. Такая процедура повторяется несколько раз до получения приемлемой сходимости совокупности высказанных мнений»41. Однако важно помнить, что и метод «мозговового штурма», и метод Дельфи согласно Национальному стандарту РФ42 применимы только в тех случаях, когда необходимо идентифицировать риски, т.е. определить их перечень и источники опасности. Однако там, где необходимо Корниенко Е.В. Методы прогнозирования и принятий решений. Учебно-методическое пособие. – Таганрог: Изд-ль С.А. Ступин, 2014 - с. 37 42 Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р ИСО/МЭК 31010-2011. Менеджмент риска. Методы оценки риска. ISO/IES 31010:2009. Risk management – Risk assessment techniques (IDT). - М., СТАНДАРТИНФОРМ, 2012 – с. 12 41 46 проанализировать последствия, вероятностные характеристики и определить уровень риска, данные методы отмечены в стандарте как «NS» - не применимы. Из 31 описанного в стандарте метода для анализа таких данных подходит только 19 методов, из них большая часть довольно трудоемка по процедуре и требуют от экспертов и организаторов обсуждения довольно серьезной, в том числе математической, подготовки. Часть из описанных методов, например, анализ видов и последствий отказов (FMEA), используются при анализе производственных и сборочных процессов и эксплуатации производственных систем, использовать в социальной сфере возможно 13 методов. В ходе исследования был проведен анализ применимости методов оценки рисков в практике детского омбудсмена (табл.9) на основе Национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р ИСО/МЭК 310102011 «Менеджмент риска. Методы оценки риска»43 (далее - стандарт). В качестве критериев применимости методов анализа рисков были использованы следующие: 1) область применения метода – идентификация риска (определение элементов риска – далее ИР), анализ риска (анализ источников событий, вероятности и последствий – далее АР), сравнительная оценка риска (определение типа риска и его значимости – далее СОР); 2) ресурсы, необходимые для его выполнения – кадровые (далее -К), временные (далее - В), финансовые (далее - Ф); 3) сложность выполнения процедуры – высокая (далее - В), средняя (далее - С), низкая (далее - Н); 4) основные преимущества и недостатки метода. Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р ИСО/МЭК 31010-2011. Менеджмент риска. Методы оценки риска. ISO/IES 31010:2009. Risk management – Risk assessment techniques (IDT). - М., СТАНДАРТИНФОРМ, 2012 43 47 Выбор критериев был обусловлен необходимостью практического применения методов анализа рисков в деятельности детского омбудсмена в условиях ограниченности ресурсов, следовательно, доступность (1) и низкая ресурсозатратность (2, 3) – основные условия выбора. Преимущества и недостатки методов, описанные в стандарте, помогут точнее определить эффективность метода. Информация, представленная в таблице № 9, позволяет сделать следующий вывод: для проведения аналитической работы в условиях дефицита ресурсов наиболее оптимальными методами из предложенного перечня для использования в деятельности Уполномоченного могут быть методы мозгового штурма, анализа дерева решений и «галстук-бабочка». Метод мозгового штурма уже активно используется в практике детского омбудсмена, как было указано выше, необходимо подробнее представить возможности двух других методов. Одним из методов, который «не требует привлечения высококвалифицированных экспертов»44, при этом «обеспечивает наглядное, простое и ясное графическое представление проблемы» 45 , является аналитический метод «галстук-бабочка». «Суть метода заключается в разложении потенциальных рисков на причины и последствия. Метод схематически изображается как галстукбабочка, за что и получил такое название. Декомпозиция риска позволяет адекватно оценить вероятность и уровень ущерба от его реализации, а также обнаружить взаимозависимости между рисками», - сказала на семинаре, посвященном оценке риска заместитель директора по проектному управлению краснодарского филиала ОСАО «Россия» Наталья Пазина46. Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р ИСО/МЭК 31010-2011. Менеджмент риска. Методы оценки риска. ISO/IES 31010:2009. Risk management – Risk assessment techniques (IDT). - М., СТАНДАРТИНФОРМ, 2012 – с. 48 45 Там же, с.48 46 Цитируется по http://bankir.ru/novosti/s/risk-menedzhment-kak-zalog-uspekha-10048530/#ixzz3fxcjRYZS 44 48 Таблица №9 Оценка применимости методов анализа рисков в практике Уполномоченного по правам ребенка № п.п Метод 1 Мозговой штурм Область Ресурсы применения Сложность выполнения процедуры ИР К Н ИР К, В С 3 Метод Дельфи ИР К, В С 4 Контрольные листы ИР К, В Н ИР К С ИР, АР, СОР К, В С 2 5 Структурированное интервью Предварительный анализ опасностей (РНА) Структурированный анализ сценариев 6 методом «что, если?» (SWIFT) Основные преимущества и недостатки Выводы об использовании + - быстрота и легкость применения - - трудно проверить всесторонность возможно обсуждения + - позволяет рассмотреть проблему со всех сторон с вовлечением большого количества возможно при наличии заинтересованных сторон времени - - требует затрат времени + - можно избежать доминирования отдельных возможно при наличии лиц времени с привлечением - - требует больших затрат времени и высококвалифицированных трудоемок экспертов + - могут использоваться не экспертами - - поощряет формальное поведение персонала; возможно при наличии требует тщательной предварительной времени разработки + - позволяет исследовать риск на ранних этапах проекта возможно с привлечением - - не может обеспечить подробную высококвалифицированных информацию о риске – это предварительные экспертов сведения перед большим исследованием возможно при наличии + - требует минимальной подготовки группы времени с привлечением - - требуется опытный ведущий, не всегда высококвалифицированного отражает весь комплекс проблем эксперта в качестве ведущего 7 Анализ сценариев Причинно-следственный 8 анализ 8 Анализ дерева решений 9 Анализ «галстукбабочка» 10 Индексы риска ИР, АР, СОР ИР, АР К, В, Ф К, В В + - учитывает варианты будущего развития событий - - сценарии должны готовить высококвалифицированные специалисты С + - рассмотрение всех вероятных предположений и гипотез - - нужны компетентные специалисты АР, СОР К Н АР, СОР К Н ИР, АР, СОР К, В, Ф С 11 Матрица последствий и вероятностей ИР, АР, СОР К, В, Ф В 12 Анализ эффективности затрат ИР, АР, СОР К, В, Ф В 13 Мультикритериальный анализ решений ИР, АР, СОР К, В, Ф В сложен в использовании, нужны серьезные ресурсы возможно при наличии времени с привлечением высококвалифицированных экспертов + - позволяет рассчитать лучшие пути решения проблемы возможен - - большие деревья сложны для обмена информацией + - не требует привлечения высококвалифицированных экспертов возможен - - может представить сложную ситуацию в упрощенном виде + - позволяет объединять множество факторов сложен в использовании, - - необходимы достоверные выходные данные, нужны серьезные ресурсы иначе результаты будут недостоверными + - относительная простота использования - - должна разрабатываться под конкретные сложен в использовании, обстоятельства высококвалифицированными нужны серьезные ресурсы экспертами + - обеспечивает прозрачность принятия решения сложен в использовании, - - выгоды для большой группы населения нужны серьезные ресурсы оценить сложно + - позволяет решать сложные проблемы - - может быть идеологизирован 50 сложен в использовании, нужны серьезные ресурсы Схематично метод выглядит следующим образом: Рис.7 Метод «галстук-бабочка» Проведя декомпозицию рисков, появляется возможность предпринять превентивные меры и не допустить появления части из них, а также найти способы подготовиться к неизбежным рискам, что в условиях принятия решений, влияющих на благополучие детей, представляется весьма актуальным. Такую операцию в целях экономии времени непосредственно на заседании Экспертного совета целесообразно провести заранее, опросив экспертов и предложив готовую схему к обсуждению. «Деревья решений используются в случаях, когда необходимо принять решение, которое будет реализовано в несколько этапов, причем по результатам каждого этапа (в зависимости от его результата) может приниматься новое решение о выборе способа реализации последующего этапа,»47 - определяют эксперты. Учитывая доступность данных методов и их относительно низкую ресурсозатратность, при необходимости проведения анализа рисков оба можно с высокой долей вероятности использовать в ходе обсуждений на заседаниях Экспертного совета. Дополним таблицу «Этапы подготовки и проведения Экспертного совета» новым этапом «Подготовка материалов к обсуждению» и новой графой – «Методы, используемые для подготовки». Холодков А. Аналитический аппарат для принятия решений – «простые» методы: http://итконсультант.рф/it/?p=297 47 Этапы подготовки и проведения заседания Экспертного совета Таблица №10 Наименование этапа Описание этапа Методы, используемые для подготовки Источник выбора тем: Выявление проблемной ситуации для обсуждения с экспертами Отбор экспертов. Подготовка приглашений. - внешняя информация (обращения граждан, события, происходящие регионе или стране и т.п.) Контент-анализ48 - внутренняя информация, полученная в ходе анализа Мозговой штурм В зависимости от темы и необходимой квалификации готовится список экспертов. Подготовка материалов к обсуждению Формирование «Рабочего блокнота» Этап метода «мозгового штурма» - систематизации предложений Метод «галстук-бабочка» Заседание совета Подготовка материалов по итогам заседания Повторное заседание по теме (при необходимости) Организованная дискуссия Оперативное представление итогов обсуждения на официальном сайте и подготовка писем с рекомендациями во все заинтересованные структуры. Контроль за исполнением решений предыдущего заседания Экспертного совета Метод дерева решений Сработают ли описанные методы так, как запланировано, можно ли с их помощью вывести продуктивность деятельности Экспертного совета при Уполномоченном на новый уровень и получить значимую для решения проблем в сфере защиты и соблюдения прав ребенка, будет проверено в ходе настоящего исследования, результативность в третьей главе диссертации. 48 Подробнее в следующем параграфе 52 которого представлена § 2.2. Контент-анализ как аналитический метод для изменения и формирования матрицы анализа обращений граждан к Уполномоченному При описании типологии проблем, с которыми сталкиваются в своей деятельности уполномоченные по правам ребенка, в первой главе настоящего исследования была представлена матрица анализа обращений граждан, используемая в настоящее время в Северо-Западном федеральном округе. Кроме того, при проведении синхронного анализа статистической информации по обращениям граждан к УППР трех регионов СЗФО в 2013 году была отмечена недостаточная степень детализации матрицы при проведении комплексного анализа обращений граждан и подготовки выводов о необходимости каких-либо изменений в изучаемой сфере или рекомендаций омбудсмена органам государственной власти по вопросам, волнующих граждан. Для определения необходимости и достаточности содержательных изменений матрицы проведем контент-анализ основополагающих в сфере защиты и соблюдения прав детей документов в сфере «образование», а именно: Конвенции о правах ребенка, Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации». Основной единицей анализа выберем слово «право», ведь именно тогда, когда нарушается право ребенка (в случае данного контент-анализа право на образование) граждане обращаются к детскому правозащитнику. Перечень прав детей на образование, гарантированных в национальных документах, представлен в таблице №11: 53 международном и Перечень прав детей на образование Таблица № 11 Конвенция о правах ребенка Конституция Российской Федерации (права ребенка на образование закреплены в статьях 28 и 29) (права гражданина на образование закреплены в статье 43) Каждый имеет право на образование. Бесплатное и обязательное начальное образование Развитие различных форм среднего образования, как общего, так и профессионального, его доступность для всех детей Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях Основное общее образование обязательно Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования ФЗ от 29.12.2012 №273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации» (права ребенка на образование закреплены в статьях 5, 34, 4449) В Российской Федерации гарантируется право каждого человека на образование В Российской Федерации гарантируются общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность высшего образования, если образование данного уровня гражданин получает впервые В Российской Федерации реализация права каждого человека на образование обеспечивается путем создания федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления соответствующих социально-экономических условий для его получения, расширения возможностей удовлетворять потребности человека в получении образования различных уровня и направленности в течение всей жизни Выбор организации, осуществляющей образовательную деятельность, формы получения образования и формы обучения Обучение по индивидуальному учебному плану, в том числе ускоренное обучение 49 Кроме того, подробно о ряде прав излагается в статьях 35-42 Перевод для получения образования по другой профессии, специальности и (или) направлению подготовки, по другой форме обучения Переход с платного обучения на бесплатное обучение Перевод в другую образовательную организацию Восстановление для получения образования в образовательной организации, реализующей основные профессиональные образовательные программы Бесплатное пользование библиотечно-информационными ресурсами, учебной, производственной, научной базой образовательной организации, а также лечебно-оздоровительной инфраструктурой, объектами культуры и объектами спорта Опубликование своих работ в изданиях образовательной организации на бесплатной основе Совмещение получения образования с работой без ущерба для освоения образовательной программы, выполнения индивидуального учебного плана Доступность высшего образования для всех на основе способностей каждого с помощью всех необходимых средств Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии Участие в научно-исследовательской, научно-технической, экспериментальной и инновационной деятельности Участие в формировании содержания своего профессионального образования Ознакомление с документами, регламентирующими осуществление образовательной деятельности в образовательной организации Доступность информации и материалов в области образования и профессиональной подготовки для всех детей Получение информации от образовательной организации о положении в сфере занятости населения РФ по осваиваемым ими профессиям, специальностям и направлениям подготовки Обеспечение учебниками 55 Осуществляется полностью или частично финансовое обеспечение содержания лиц, нуждающихся в социальной поддержке в соответствии с законодательством Российской Федерации, в период получения ими образования Содействие регулярному посещению школ и снижению числа учащихся, покинувших школу Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования Органы государственной власти и органы местного самоуправления, образовательные организации оказывают помощь родителям (законным представителям) несовершеннолетних обучающихся в воспитании детей, охране и укреплении их физического и психического здоровья, развитии индивидуальных способностей и необходимой коррекции нарушений их развития Обеспечение питанием Транспортное обеспечение Получение стипендий, материальной помощи и других денежных выплат Предоставление образовательного кредита Обеспечение вещевым имуществом (выборочно) Предоставление жилых помещений в общежитиях Школьная дисциплина должна поддерживаться с помощью методов, отражающих уважение человеческого достоинства ребенка и в соответствии с Конвенцией Уважение человеческого достоинства, защита от всех форм физического и психического насилия, оскорбления личности, охрану жизни и здоровья Развитие международного сотрудничества по вопросам, касающимся образования Направление для обучения и проведения научных исследований по избранным темам, прохождения стажировок, в том числе в рамках академического обмена, в другие образовательные организации и научные организации, в том числе зарубежные Развитие личности, талантов и умственных и физических способностей ребенка в их самом полном объеме Создаются необходимые условия для получения без дискриминации качественного образования лицами с ограниченными возможностями здоровья, для коррекции нарушений развития и социальной адаптации, оказания ранней коррекционной помощи на основе специальных педагогических 56 подходов и наиболее подходящих для этих лиц языков, методов и способов общения и условия, в максимальной степени способствующие получению образования определенного уровня и определенной направленности, а также социальному развитию этих лиц, в том числе посредством организации инклюзивного образования лиц с ограниченными возможностями здоровья Содействие лицам, которые проявили выдающиеся способности и к которым в соответствии с настоящим Федеральным законом относятся обучающиеся, показавшие высокий уровень интеллектуального развития и творческих способностей в определенной сфере учебной и научно-исследовательской деятельности, в научно-техническом и художественном творчестве, в физической культуре и спорте Предоставление условий для обучения с учетом особенностей их психофизического развития и состояния здоровья Выбор факультативных (необязательных для данного уровня образования, профессии, специальности или направления подготовки) и элективных (избираемых в обязательном порядке) учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей) из перечня, предлагаемого организацией Освоение наряду с учебными предметами, курсами, дисциплинами (модулями) по осваиваемой образовательной программе любых других учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), преподаваемых в организации, одновременное освоение нескольких основных профессиональных образовательных программ Зачет организацией, осуществляющей образовательную деятельность, в установленном ею порядке результатов освоения обучающимися учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), практики, дополнительных образовательных программ в других организациях Отсрочка от призыва на военную службу Право на каникулы и академический отпуск 57 Развитие своих творческих способностей и интересов Поощрение за успехи в учебной, физкультурной, спортивной, общественной, научной, научно-технической, творческой, экспериментальной и инновационной деятельности Право на образование в Российской Федерации гарантируется независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств Воспитание уважения к правам человека и основным свободам, а также принципам, провозглашенным в Уставе ООН Воспитание уважения к родителям ребенка, его культурной самобытности, языку и ценностям, к национальным ценностям страны, в которой ребенок проживает, страны его происхождения и к цивилизациям, отличным от его собственной Свобода совести, информации, свободное выражение собственных взглядов и убеждений Подготовка ребенка к сознательной жизни в свободном обществе в духе понимания, мира, терпимости, равноправия мужчин и женщин и дружбы между всеми народами, этническими, национальными и религиозными группами, а также лицами из числа коренного населения Участие в управлении образовательной организацией Обжалование актов образовательной организации Право на посещение по своему выбору мероприятий, которые проводятся в организации, осуществляющей образовательную деятельность, и не предусмотрены учебным планом Участие в общественных объединениях, в том числе в профессиональных союзах и их создание Воспитание уважения к окружающей природе 58 По информации, представленной в таблице № 11, позволяют делаем следующие выводы. Российское законодательство значительно расширяет права детей на образование, весьма детально закрепляя гарантируемые доступность и качество предоставляемого образования. Из 12 основных прав на образование, закрепленных в Конвенции о правах ребенка, 4 закреплено в Конституции РФ, остальные в «Законе об образовании в РФ», где зафиксировано еще 40 обязательных к исполнению органами государственной власти прав детей. Две позиции, представленные в Конвенции, казалось бы, не закреплены в документах: «воспитание уважения к родителям ребенка, его культурной самобытности, языку и ценностям, к национальным ценностям страны, в которой ребенок проживает, страны его происхождения и к цивилизациям, отличным от его собственной» и «воспитание уважения к окружающей природе». Однако изучение приказов Министерства образования и науки РФ, утверждающих федеральные государственные образовательные стандарты, подтверждает, что данные позиции не остаются без поддержки государственных гарантий. Так, например, определено, что «стандарт ориентирован на становление личностных характеристик выпускника: любящий свой народ, свой край и свою Родину; уважающий и принимающий ценности семьи и общества; любознательный, активно и заинтересованно познающий мир; владеющий основами умения учиться, способный к организации собственной деятельности; готовый самостоятельно действовать и отвечать за свои поступки перед семьей и обществом; доброжелательный, умеющий слушать и слышать собеседника, обосновывать свою позицию»50. Приказ Министерства образования и науки РФ от 06.10.09 № 373 «Об утверждении и введении в действие федерального государственного образовательного стандарта начального общего образования» 50 Таким образом, можно утверждать, что российское законодательство в сфере гарантий прав ребенка на образование не только четко соответствует международным требованиям, но и значительно дополняет их. Однако для подготовки внесения изменений в матрицу анализа обращений граждан необходимо несколько структурировать закрепленные в документах права. Напомним, что в 2014 году матрица выделяет только 4 позиции: - реорганизация либо ликвидация образовательных и сиротских учреждений; - унижение чести и достоинства ребенка в образовательных учреждениях со стороны учащихся и педагогов; - нарушение норм и стандартов нахождения детей в образовательных учреждениях; - необоснованный отказ в размещении ребенка в школьных и дошкольных учреждениях. В докладе «О соблюдении прав детей в образовательных учреждениях Российской Федерации»51 отмечается, что «с позиции Конвенции право на образование включает следующие аспекты: - возможность посещать школу; - условия образовательной деятельности; - содержание образования, его соответствие потребностям подготовки ребенка к самостоятельной жизни в обществе; - влияние образования на познавательное, физическое, социальное, эмоциональное, этическое и духовное развитие детей; Лебедев О.Е., Майоров А.Н., Золотухина В.И. О соблюдении прав детей в образовательных учреждениях Российской Федерации. Доклад/ Под ред. А.Н. Майорова – СПб: Издательство «Образование - Культура». – 1999-2000, с.74 51 60 - отношения между участниками образовательного процесса, основанные на взаимном уважении». Учитывая, что две последние позиции раскрывают некоторые аспекты личных прав ребенка, представляется целесообразным выделить 4 основных направления для формирования матрицы анализа обращений граждан по вопросам защиты и соблюдения прав ребенка в сфере образования, а именно: - доступность образования; - условия реализации образовательной деятельности; - содержание образования; - личные права ребенка. Рассмотрим каждое направление. Под общедоступностью образования Федеральный закон «Об образовании в РФ» понимает, прежде всего, уровни образования (п.3 ст.5 ФЗ № 273): дошкольное образование, начальное общее образование, основное общее образование, среднее общее образование, среднее профессиональное образование, высшее образование, дополнительное. Важно отметить, что под доступностью образования мы понимаем доступность образовательных услуг для различных категорий граждан, в том числе, детей с ограниченными возможностями здоровья или детей-мигрантов: «эти категории детей наиболее сильно зависимы от государства…однако в силу ряда обстоятельств…социальные гарантии выполняются не в полной мере, что ведет к ущемлению прав данной категории детей»52. В непосредственной связи с правом на доступность нормативные документы гарантируют и «бесплатность» образования, что также может стать одним из направлений оценки доступности образования, так как введение Лебедев О.Е., Майоров А.Н., Золотухина В.И. О соблюдении прав детей в образовательных учреждениях Российской Федерации. Доклад/ Под ред. А.Н. Майорова – СПб: Издательство «Образование - Культура». – 1999-2000, с.60 52 61 оплаты за ту или иную образовательную услугу может значительно сократить количество потенциальных потребителей услуги, а если предоставляемая за деньги услуга гарантирована федеральными государственными образовательными стандартами, введение ее дополнительной оплаты будет являться прямым нарушением права ребенка. К доступности можно отнести и вопросы выбора образовательной программы, формы обучения, режима обучения, дополнительных предметов, профессии, перевода или восстановления в образовательной организации и т.п. Таким образом, схему анализа обращений по доступности в области защиты и соблюдения прав ребенка в сфере образования можно представить следующим образом: Доступность образования По уровням образования Для отдельных целевых групп детей Бесплатность образования Возможность выбора Дошкольное образование Для детей с ОВЗ Образовательной программы Начальное общее образование Для детеймигрантов Формы образования Основное общее образование Для одаренных детей Режима обучения Среднее полное общее образование Иные категории Иное Среднее профессиональное образование Высшее образование Дополнительное образование Рис. 8 Схема анализа обращений граждан по параметру «Доступность образования» 62 Условия и порядок осуществления образовательной деятельности в рамках той или иной образовательной программы подробно закрепляются в федеральных государственных образовательных стандартах, так стандарт подразделяет условия на кадровые, финансовые, материально-технические и иные условия реализации образовательной программы. Ориентируясь на основные требования к условиям для выполнения государственного стандарта, можно определить следующие характеристики обязательных к исполнению условий реализации образовательной деятельности: Условия обучения Обеспеченность кадрами Кадровые Наличие квалифицированных кадров Финансовые соответствие санитарноэпидемиологическим требованиям соответствие современным социальнобытовым условиям, в т.ч. питание Материальнотехнические безопасность (пожарная, медицинская, электробезопасность, транспортная спортивных сооружения и т.п.) обеспеченность современными средствами обучения (учебники, доступность информации и т.п.) архитектурная доступность для детей с ОВЗ Рис. 9 Схема анализа обращений граждан по параметру «Условия обучения» Основные параметры критерия «Содержание образования» также зафиксированы в ФЗ-273 «Об образовании в РФ» и федеральных государственных образовательных стандартах, рассчитывать на следующую реализацию своих прав: 63 обучающиеся вправе Соответствие ФГОС Содержание образования Высокое качество образования Соответствие образовательной программы индивидуальным потребностям обучающегося Социально-психолого-педагогическое сопровождение участников образовательного процесса Профессиональное самоопределение обучающегося Социализация обучающегося Иное Рис. 10 Схема анализа обращений граждан по параметру «Содержание образования» Акцент в международном законодательстве сделан на личных правах несовершеннолетних, именно поэтому в российском законодательстве закрепляются следующие аспекты личных свобод обучающихся: Взаимное уважение Личные права Добровольное участие в труде Право на досуг и отдых Участие в культурной жизни Свобода мысли, совести и религии Право на личную жизнь и ее конфиденциальность Свобода ассоциаций и собраний Иное 64 Рис. 11 Схема анализа обращений граждан по параметру «Личные права» Матрица анализа обращений граждан по вопросам нарушения прав детей в сфере образования в обновленном виде выглядит следующим образом: Матрица анализа обращений граждан по вопросам нарушения прав детей в сфере образования Таблица № 12 № п.п. Предмет обращения I 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 2 2.1 2.2 2.3 2.4 3 4 4.1 4.2 4.3 4.4 Доступность образования По ступеням и программам: Дошкольное Начальное Основное Среднее Профессиональное Дополнительное Для отдельных целевых групп детей Для детей с ОВЗ Для детей-мигрантов Для одаренных детей Иные категории Бесплатность образования Возможность выбора Образовательной программы Формы образования Режима обучения Иное II 5 5.1 5.2 6 7 Условия обучения Кадровые: Обеспеченность кадрами Наличие квалифицированных кадров Финансовые Материально-технические: Соответствие санитарно-эпидемиологическим требованиям 7.1 65 количество % от общего 7.5 Соответствие современным социально-бытовым условиям, в т.ч. питание Безопасность (пожарная, медицинская, электробезопасность, транспортная спортивных сооружения и т.п.) Обеспеченность современными средствами обучения (учебники, доступность информации и т.п.) Архитектурная доступность для детей с ОВЗ III Содержание образования 7.2 7.3 7.4 8 9 10 11 12 13 14 IV 15 16 17 18 19 20 21 22 соответствие ФГОС высокое качество образования соответствие образовательной программы индивидуальным потребностям обучающегося социально-психолого-педагогическое сопровождение участников образовательного процесса профессиональное самоопределение обучающегося социализация ребенка иное Личные права взаимное уважение добровольное участие в труде право на досуг и отдых участие в культурное жизни свобода мысли, совести и религии право на личную жизнь и ее конфиденциальность свобода ассоциаций и собраний иное ВСЕГО Таким образом, 4 крупных блока делятся на 22 параметра, 5 из которых в свою очередь имеют от 2-х до 6-ти дополнительных проблемных областей. Предварительная апробация возможности применения и целесообразности использования такой формы учета обращений граждан к Уполномоченному по правам ребенка в Санкт-Петербурге представлены в третьей главе настоящего исследования. 66 будут ГЛАВА 3 Опыт прогнозирования, оценки рисков и управление развитием деятельности в сфере соблюдения и защиты прав ребенка в регионах РФ (на примере деятельности Уполномоченного по правам ребенка в Санкт-Петербурге) § 3.1. Анализ обращений граждан: сигнал или шум? За последние пять лет наблюдается устойчивый рост обращений граждан, связанных с образованием детей, к Уполномоченному по правам ребенка в Санкт-Петербурге53: 700 614 600 500 404 400 433 250 300 119 200 100 0 Количество обращений граждан по вопросам образования 2010 2011 2012 2013 2014 Рис. 12 Количество обращений граждан по вопросам образования Так, в 2014 году поступило 614 обращений (18,3% от общего количества обращений в 2014 году) по вопросу нарушения прав и законных интересов ребенка в сфере образования. 53 Ежегодный доклад Уполномоченного по правам ребенка в Санкт-Петербурге за 2014 год, с.65 67 Как уже было отмечено в параграфе 1.1 данного исследования анализ данных, получаемых в ходе сбора статистики обращений граждан, является важным направлением в деятельности омбудсмена, но недостаточным. Необходимо проверить: позволит ли изменение параметров статистического учета точнее определять наиболее важные, с точки зрения необходимости вмешательства детского омбудсмена, проблемы. С этой целью было проанализировано 175 обращений граждан к Уполномоченному по правам ребенка в 2014 году (28,5% от общего количества обращений по данной теме) по расширенной матрице анализа обращений граждан по вопросам нарушения прав детей в сфере образования: Анализ обращений граждан в 2014 году Таблица № 13 № п.п. I 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 2 2.1 2.2 2.3 2.4 3 4 Предмет обращения Доступность образования По ступеням и программам: Дошкольное Начальное Основное Среднее Профессиональное Дополнительное Для отдельных целевых групп детей Для детей с ОВЗ Для детей-мигрантов Для одаренных детей Иные категории Бесплатность образования Возможность выбора 68 количество % от общего 90 74 39 25 4 1 5 11 11 4 1 51,43 42,3 22,3 14,3 2,3 0,5 0 2,9 6,3 6,3 0 0 0 2,3 0,5 4.1 4.2 4.3 Образовательной программы Формы образования Режима обучения Иное 1 - 0 0 0,5 0 II 5 5.1 5.2 6 7 22 3 1 2 19 12,57 1,7 0,5 1,2 0 10,9 8 4,6 8 4,6 3 1,7 - 0 7.5 Условия обучения Кадровые: Обеспеченность кадрами Наличие квалифицированных кадров Финансовые Материально-технические: Соответствие санитарно-эпидемиологическим требованиям Соответствие современным социально-бытовым условиям, в т.ч. питание Безопасность (пожарная, медицинская, электробезопасность, транспортная спортивных сооружения и т.п.) Обеспеченность современными средствами обучения (учебники, доступность информации и т.п.) Архитектурная доступность для детей с ОВЗ - 0 III Содержание образования 14 8 6 0 3,5 4 2,3 3 1,7 12 13 14 соответствие ФГОС высокое качество образования соответствие образовательной программы индивидуальным потребностям обучающегося социально-психолого-педагогическое сопровождение участников образовательного процесса профессиональное самоопределение обучающегося социализация ребенка иное 1 - 0 0,5 0 IV 15 16 17 18 19 20 21 22 Личные права взаимное уважение добровольное участие в труде право на досуг и отдых участие в культурное жизни свобода мысли, совести и религии право на личную жизнь и ее конфиденциальность свобода ассоциаций и собраний иное 49 47 1 1 - 28 27 0,5 0 0,5 0 0 0 ВСЕГО 175 100 7.1 7.2 7.3 7.4 8 9 10 11 69 Сопоставив данные по 175 обращениям по старой и новой форме статистики, получаем в целом во многом похожую картину: Рис. 13 Тематика обращений граждан по вопросам образования Параметры «Отказ в размещении ребенка в ДОУ и ООУ» и «Доступность образования» (45% и 51% соответственно) по сути во многом совпадают. Однако деление параметра «Доступность образования» в соответствии с федеральным законодательством позволяет точнее определить «болевые» точки: Рис. 14 Обращения граждан по параметру «Доступность образования» 70 К первоочередным проблемам, требующим комплексного подхода и внимания Уполномоченного по правам ребенка в Санкт-Петербурге относятся: - доступность дошкольного образования (43% от общего количества обращений по «Доступности образования», 22,3% - от общего количества проанализированных обращений); - доступность начального образования (28% от общего количества обращений по «Доступности образования», 14,3% - от общего количества проанализированных обращений); - доступность образования для детей с ограниченными возможностями здоровья (12% от общего количества обращений по «Доступности образования», 6,3% от - общего количества проанализированных обращений). Последняя проблема (дети с ОВЗ) при подведении итогов по старой форме вообще не попадала в сферу внимания. Проблема «недоступности» дошкольного образования (в полтора раза больше обращений граждан по недоступности дошкольного образования в Санкт-Петербурге по сравнению с начальной ступенью обучения, по сравнению с основным – в 8, 6 раз больше, и в 43 раза больше по сравнению с проблемами доступности средней ступени обучения) подтверждает необходимость серьезного изучения вопроса, в том числе и с демографической точки зрения. Новая форма сбора статистики обращений позволяет точнее проанализировать проблемы, связанные с обеспечением оптимальных условий обучения. Так в целом обращения граждан связаны с вопросами, касающимися кадровых проблем (14% от общего количества обращений по параметру «Условия обучения», 1,7% - от общего количества проанализированных обращений) и материально-технических условий (86% от общего количества обращений по параметру «Условия обучения», 10,9% от общего количества проанализированных обращений) условий обучения. 71 Однако более детальное изучение вопроса позволяет определить, что для родителей, обратившихся к детскому омбудсмену, важны не только вопросы соответствия нормативам, как фиксировалось это ранее (параметр «Нарушение норм и стандартов нахождения детей в ОУ» - 23%). Рис. 15 Обращения граждан по параметру «Материальнотехнические условия обучения» Не менее чем соответствие санитарно-эпидемиологическим требованиям (42% от общего количества обращений по параметру «Материально-технические условия обучения», 4,6% - от общего количества проанализированных обращений) граждан беспокоят вопросы соответствия современным социально-бытовым условиям (те же 42%/4,6%), при чем вопросы питания занимают более 80% от общего количества обращений по данному параметру. Кроме того, на первый план выходят и вопросы обеспечения безопасности образовательного учреждения (16%), что в условиях непростой обстановки в стране и мире (на период ноября 2015 года) не может не вызывать 72 пристального интереса структур, призванных обеспечить максимальную безопасность детей. Не выделявшийся ранее параметр «Содержание образования» позволяет также определить, какие вопросы требуют привлечения внимания органов власти, осуществляющих управление в сфере образования: Рис.16 Обращения граждан по параметру «Содержание образования» Жалобы родителей на недостаточное, с их точки зрения, качество образования, не позволяющее детям достойно справиться с требованиями Единого государственного «Содержание экзамена (43% обращений образования», 3,5% - от по общего параметру количества проанализированных обращений), необходимость психолого-педагогического сопровождения ребенка в образовательном процессе (21% по параметру «Содержание образования», проанализированных 1,7% обращений) и - от общего несоответствие количества образовательной программы индивидуальным потребностям обучающегося (29% обращений по параметру «Содержание образования», 2,3% - от общего количества 73 проанализированных обращений) – вот те аспекты, которые нуждаются в дополнительном внимании со стороны Уполномоченного. А если учесть данные параметра «Содержание образования» и информацию по параметру «Личные права», где подавляющее количество обращений граждан (96% обращений по «Личным правам», 28% - от общего количества проанализированных обращений) связано с недостаточным взаимным уважением между участниками образовательного процесса, можно делать вывод о том, что одной из серьезных проблем в сфере образования становится проблема недостаточной компетенции педагогических работников по вопросам их психологической готовности работать с детьми и родителями. Особенно доказателен этот вывод становится, если провести дополнительное изучение обращений по параметру «Взаимное уважение». 68% обращений по данному параметру – это жалобы на некорректное поведение педагогов, 22% - жалобы на поведение детей и 10% - на действия родителей, которые, порой, грубо вмешиваются в образовательный процесс. Таким образом, выявляются несколько направлений работы в деятельности Уполномоченного – (1) доступность дошкольного, начального образования и образования для детей с ОВЗ, вопросы организации (2) питания и (3) безопасности образовательных организаций, а также необходимость (4) дополнительной психологической подготовки педагогических работников для снятия напряженности между участниками образовательного процесса. Известный статистик Нейт Сильвер писал54: «Информация перестала быть дефицитным продуктом; теперь ее у нас невероятно много, и мы не всегда знаем, что с ней делать. Однако по-настоящему полезной можно считать сравнительно небольшую ее часть. Мы воспринимаем ее избирательно, субъективно и не придаем значения возникающим в результате искажениям. Мы думаем, что нам нужна информация, хотя на самом деле нам Сигнал и шум: Почему одни прогнозы сбываются, а другие – нет / Нейт Сильвер; пер. с англ. П. Миронова: КоЛибри, Азбука-Аттикус; Москва; 2015 – с.20 54 74 нужно знание. Сигнал – это правда. А шум – это то, что отвлекает нас от правды». Являются ли сигналом к дальнейшим действиям детского омбудсмена полученные в результате анализа статистики обращений граждан к Уполномоченному данные будут рассмотрено на примере параметра «Доступность дошкольного образования». 75 § 3.2. Анализ доступности дошкольного образования в Санкт-Петербурге С целью проведения анализа ситуации по обеспечению доступности дошкольного образования в Санкт-Петербурге в рамках данного исследования была разработана анкета для администраций районов Санкт-Петербурга, являющихся исполнительным органом государственной власти, в непосредственные полномочия которых входит обеспечение права детей на доступное дошкольное образование. Основой для формирования анкеты (приложение №2) послужила форма федерального статистического наблюдения № 85-К "Сведения о деятельности организации, осуществляющей образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми", утвержденной приказом Росстата от 06.11.2014 № 640 "Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического осуществляющей наблюдения за образовательную деятельностью деятельность по организации, образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми, о работе аспирантуры и докторантуры". В результате были получены данные по следующим позициям: - общие сведения об организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования в районе; - сведения о численности воспитанников, в том числе по разным видам групп; охват детей дошкольными образовательными услугами от общего количества дошкольников данного возраста, проживающих на территории района; 76 информация о группах кратковременного пребывания детей и об - открытии дополнительных мест для дошкольников; а также о семьях, нуждающихся в дошкольном образовании. В ходе сравнительного анализа полученных от 18 администраций районов Санкт-Петербурга, а также из Комитета по строительству и Комитета по экономической политике и стратегическому планированию СанктПетербурга данных (полная аналитическая справка представлена в приложении № 3) сделаны следующие выводы. Данные администраций районов Санкт-Петербурга на 1 июля 2015 г. (далее – данные АР) подтверждают наличие проблемы с определением ребенка в детский сад. Так, с 1 сентября 2015 года планировали начать обучение в детском саду 53870 детей в возрасте до 3-х лет и 28402 детей в возрасте старше 3-х лет, однако по факту удовлетворены потребности 38013 детей в возрасте до 3-х лет и 24581 детей в возрасте старше 3-х лет (71% и 87 % от общего количества желающих соответственно). В разрезе районов наблюдается сильная дифференциация: 120% 100% 80% 60% 40% 108% 100% 98% 100%100%100% 96% 92% 100% 83% 79% 64% 100% 100% 100% 102% 91% 96% 100% 100%100% 89% 88% 87% 87% 82% 85% 100% 58% 58% 65% 67% 44% 42% 37% 27% 20% 0% дети до 3-х лет дети старше 3-х лет Рис.17 Удовлетворенность потребности в дошкольном образовании 77 В трех районах Санкт-Петербурга на 100% устроены в детские сады все дети, родители которых подали заявление, – Кировском, Курортном и Фрунзенском. Сложнее всего устроить в детский сад ребенка до 3-х лет, в целом по городу охват составляет 71%. Наименее благополучный район в этом плане Колпинский – 27%, наиболее благополучные с охватом более 90% Адмиралтейский (96%) и Калининский (92%). Рис.18 Количество детей в возрасте до 3-х лет, не получивших возможности стать воспитанниками системы дошкольного образования СанктПетербурга с 01.09.2015 г. Дети старше 3-х лет на 100% обеспечены местами в 11 районах города (в целом по городу охват составляет 87%.). Менее 90% обеспеченности местами детей старше 3-х лет в Невском (89%), Кронштадтском (88%), Петроградском (85%) районах. Наиболее тревожная Красносельском районе, где обеспеченность составила 37%. 78 ситуация в Рис.19 Количество детей в возрасте старше 3-х лет, не получивших возможности стать воспитанниками системы дошкольного образования СанктПетербурга с 01.09.2015 г. Согласно данным администраций районов, на 30 июня 2015 года не удалось выполнить целевой показатель государственной программы Санкт-Петербурга "Развитие образования в Санкт-Петербурге" на 2015-2020 годы по 100% доступности дошкольного образования. Анализ информации Комитета по строительству (КС) позволяет выявить некоторые сложности межведомственного взаимодействия, и, прежде всего, информирования, при организации новых мест. Сравнение данных районных администраций и Комитета по строительству (рис.20) по количеству планируемых к открытию мест противоречиво. Возможно, несовпадение данных вызвано тем, что Комитет по строительству отчитывается календарными годами, а администрации районов учебными. При этом, например, в Приморском районе расхождение данных составляет 930 мест: КС планирует к вводу 640 мест в 2015 году и 510 мест в 2016 году, в то время как район показал 225 мест в 2014/2015 уч.г. и 220 в 2015/2016 учебном году (расхождение на 705 мест): можно было бы предположить, что эти 705 мест будут введены в 2016 году, но уже в 2016/2017 учебном году. Однако сведения КС не дают такой уверенности: они 79 планируют открыть в 2016 году 3 детских сада общей наполняемостью 510 мест, и даже если все они будут открыты только с 1 сентября 2016 года, то расхождение все равно составляет 195 мест. А, следовательно, органам исполнительной государственной власти необходимо тщательнее вести учет мест и оперативнее обновлять информацию. Если сопоставить данные по открытию новых детских садов с количеством желающих получить для своего ребенка место в детском саду по районам, то становится ясно, что работа по планированию строительства существенно запаздывает. Особенно ярко это видно в Красносельском районе: 290 мест, открытых к 2017 году не решат проблем многотысячной очереди, которая уже сегодня скопилась в районе. Помимо этого, Комитетом по строительству запланировано проектирование еще 14 детских садов общей наполняемостью 1940 мест (в 2 садах количество мест еще не определено, поэтому общее количество может увеличиться примерно на 400-450 мест). Однако даже при условии ввода проектируемых 14 садов до 2017-2018 гг. ситуация вряд ли изменится радикально, учитывая, что за счет ресурсов системы образования районов в 2016 году запланировано открыть только 400 мест. Рис.20 Количество новых мест за счет строительства по информации Комитета по строительству и администраций районов СанктПетербурга 80 Искажение информации наблюдается не только между вертикальными уровнями управления («комитет-администрация»), но и в горизонтальной плоскости управления («комитет-комитет»). Так, по мнению руководителей Комитета по экономической политике и стратегическому планированию (далее - КЭПИСП), в 2015 году планируется ввести в эксплуатацию 21 объект на 3715 мест. Однако Комитет по строительству информирует Уполномоченного только о 9 объектах общей наполняемостью 1520 мест. Как показал анализ соответствия наполняемости групп согласно установленным санитарно-эпидемиологическими правилам и нормативам, группы значительно переполнены – от 105% до 144% в среднем по городу. Наполняемость на 96% наблюдается только в группах для детей с задержкой психического развития и в разновозрастных группах. Если в группах общеразвивающей направленности наполняемость в среднем по городу составляет 115 процентов, то группы круглосуточного пребывания – 144%, группы для детей с нарушением опорно-двигательного аппарата – 143%. Рис.21 Процент наполнения групп в соответствии со стандартами 81 В целом анализ подтвердил наличие системных управленческих проблем по вопросам обеспечения доступности дошкольного образования и обозначил важные вопросы, требующие межведомственной координации и вмешательства Уполномоченного по правам ребенка, а именно: обеспечение прозрачности сведений о создании дополнительных 1) мест в детских садах за счет нового строительства: «необходимо, прежде всего, синхронизировать развитие всех видов инфраструктур на… территории… Объемы жилищного строительства должны соответствовать возможностям территории,55 а ответственные за предоставление мест в детском саду сотрудники администрации должны получить оперативный доступ к актуальной информации о ведущемся строительстве; 2) разработка стратегического плана (схемы) открытия групп компенсирующей направленности в детских садах в соответствии с потребностями детей с ОВЗ и с учетом территориальной доступности дошкольного образования; 3) изучение опыта предоставления мест в детском саду не только с учетом даты подачи заявления, но и с учетом реальной жизненной ситуации семьи (по принципу нуждаемости). Учитывая, что разрешение вопроса требует межведомственного взаимодействия, Уполномоченным по правам ребенка в Санкт-Петербурге было запланировано проведение заседание Экспертного совета. С целью подготовки «Рабочего блокнота» участников и получения предварительной экспертной информации подготовленная справка «Анализ материалов исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга о доступности дошкольного образования в 2015 году» была направлена в администрации районов Санкт-Петербурга, Комитет по образованию, Комитет по строительству и Комитет по экономической 55 http://www.fontanka.ru/2015/02/12/119/ 82 политике и стратегическому планированию с просьбой провести проверку изложенной в справке информации, направить свои предложения по коррекции/дополнению представленных в справке данных, в том числе и с целью недопущения неверной трактовки полученной ранее информации. До заседания Экспертного совета были получены комментарии экспертов. В целом в комментариях отмечалась корректность изложения данных. Эксперты предложили ряд дополнений, так как информация на 1 сентября 2015 года несколько изменилась, а для принятия решения необходимы актуальные сведения. Так в Василеостровском, Петроградском и Петродворцовом районах к началу 2015/2016 учебного года была достигнута 100% удовлетворенность заявлений родителей детей старше 3-х лет (ранее удовлетворенность составляла 98%, 85% и 96% соответственно). Ликвидация очереди, например, в Петроградском районе произошла за счет оптимизации групп: была проанализирована наполняемость открытых групп, выяснилось, что возможно сокращение подготовительных освободившихся помещениях групп были с малой наполняемостью, открыты группы в наиболее востребованные родителями - для 3-летних детей и детей от 2-х до 3-х лет. Администрации Петроградского района удалось ликвидировать очередь не только для детей старше 3-х лет, но и для детей младше 3-х лет (ранее удовлетворенность составляла 91 %). Сотрудники администрации Колпинского района проинформировали о том, что при предоставлении первичных данных была допущена техническая ошибка: неверно указано количество удовлетворенных заявлений родителей детей младше 3-х лет (всего удовлетворенных заявлений должно быть 2140), существенно при этом менялся процент удовлетворенности – с 27 на 92%. Таким образом, с учетом представленных комментариев аналитическую справку были внесены следующие изменения: 83 в «Так, с 1 сентября 2015 года планировали начать обучение в детском саду 53870 детей в возрасте до 3-х лет и 28402 детей в возрасте старше 3-х лет, однако удовлетворить смогли только потребности 39573 детей в возрасте до 3-х лет и 24733 детей в возрасте старше 3-х лет (73,5% и 87 % от общего количества желающих соответственно). Если оценивать ситуацию по районам, то она весьма неоднозначна: 120% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 96% 92% 83% 79% 100% 92% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 102% 89% 88% 82% 87% 87% 80% 64% 67% 65% 58% 58% 60% 40% 44% 42% 37% 20% 0% дети до 3-х лет дети старше 3-х лет Рис.22 Удовлетворенность потребности в дошкольном образовании Только в четырех районах Санкт-Петербурга на 100% устроены в детские сады все дети, родители которых подали заявление, – Кировском, Курортном, Петроградском и Фрунзенском. Сложнее всего устроить в детский сад ребенка до 3-х лет: в целом по городу охват составляет 73,5%. Хуже всего с доступностью для малышей обстоят дела в Красносельском районе – 42%, более 90% охват только в Адмиралтейском (96%) и Калининском (92%). 84 Рис.23 Количество детей в возрасте до 3-х лет, не получивших возможности стать воспитанниками системы дошкольного образования СанктПетербурга с 01.09.2015 г. Эксперты должны были ответить на следующие вопросы: - каковы, с Вашей точки зрения, основные причины, ведущие к недостаточному удовлетворению потребности жителей Санкт-Петербурга в услугах дошкольного образования; - каковы основные механизмы обеспечения доступности дошкольного образования; - какие шаги необходимо предпринять исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга в дополнение к имеющимся программам и проектам для разрешения сложной ситуации по обеспечению доступности дошкольного образования. На основании представленных экспертами ответов, для «Рабочего блокнота» было подготовлено графическое представление проблемы обеспечения доступности дошкольного образования в Санкт-Петербурге с использованием аналитического метода «галстук-бабочка» (рис.24). 85 Рис.24 Основные риски (угрозы и их следствия) и пути их минимизации (барьеры и меры восстановления) На заседание Экспертного совета были приглашены эксперты из Комитета по образованию, Комитета по строительству Санкт-Петербурга, Комитета по экономической политике и стратегическому планированию Санкт-Петербурга, сотрудники администраций районов, представители образовательных и общественных организаций. Представленная на рис. 24 схема позволила оптимизировать обсуждение: - во-первых, приглашенных экспертов не было необходимости знакомить с аналитическими материалами по проблематике Совета: у них уже была возможность заранее ознакомиться со справкой «Анализ материалов исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга о доступности дошкольного образования в 2015 году»; - во-вторых, схематично обозначенные на рис. 24 проблемы, позволили структурировать обсуждение экспертов, сконцентрировав их внимание на основных «болевых» аспектах и необходимости принятия решений именно по этим сложным проблемам. 86 В результате заседание длилось не более двух часов, а в ходе «мозгового штурма» экспертами были приняты решения, исполнение которых предполагает наличие управленческих действий на уровне администраций районов Санкт-Петербурга, на региональном и федеральном уровнях управления. Так, администрациям районов было рекомендовано следующее: - обратить внимание на идентичность предоставляемой статистической информации в разные органы государственной власти с целью недопущения неверно принимаемых решений вышестоящими организациями; - активизировать работу с застройщиками по предоставлению в аренду помещений, расположенных на 1-2 этажах жилых зданий, для создания дошкольных образовательных организаций шаговой доступности. Комитету по экономической политике и стратегическому планированию Санкт-Петербурга было рекомендовано продумать вопросы информирования населения Санкт-Петербурга по вопросам комплексного развития территорий города в части размещения или планируемого размещения объектов дошкольного образования за счет средств бюджета и инвесторов. Комитету по образованию эксперты предложили: - совместно с Уполномоченным по правам ребенка в Санкт- Петербурге и представителями Регионального отделения общероссийского общественного движения «Народный фронт «За Россию!» провести встречу с представителями бизнес-сообщества Санкт-Петербурга с целью информирования о необходимости создания корпоративных детских садов; - провести анализ СанПиН 2.4.1.3049-13 "Санитарно- эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций" для подготовки предложений Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека о смягчении отдельных требований 87 СанПиН с целью появления дополнительных возможностей по созданию новых мест в действующих детских садах. Комитету по строительству было рекомендовано подготовить предложения о внесении изменений в налоговое законодательство для мотивации строительных компаний к безвозмездной передаче построенных объектов социальной инфраструктуры в собственность региона. Рекомендации экспертов были даны и Уполномоченному по правам ребенка в Санкт-Петербурге. Во-первых, показатели дошкольного образования запросов по обеспечению доступности в Санкт-Петербурге детскому омбудсмену необходимо скорректировать в соответствие не только с показателями Росстата, но и с показателями, опубликованными на федеральном сайте ФГАУ ГНИИ ИТТ «Информика», страница «Дошкольное образование» (адрес: http://eo.edu.ru/site.htm?content=charts__map&canton=3) для того чтобы исполнительные органы государственной власти однозначно понимали полученный запрос и не направляли противоречивую информацию. Во-вторых, Уполномоченному по правам ребенка в Санкт-Петербурге рекомендовано подготовить запросы в федеральные исполнительные органы государственной власти по следующим вопросам: - продления срока выплат пособия по уходу за ребенком с 1,5 лет до 3-х лет лицам, которые осуществляют уход за ребенком во время одноименного отпуска; - внесения изменений в документы, регламентирующие порядок приема и нахождения детей в дошкольных образовательных организациях в части введения льгот при приеме детям работающим гражданам и ответственности родителей в случае долговременного непосещения ребенком детского сада. 88 По мнению экспертов, данные управленческие решения будут способствовать повышению эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти по обеспечению доступности дошкольного образования. Опрос экспертов после заседания Экспертного совета о целесообразности введения в процедуру проведения заседаний «Рабочего блокнота» и схемы «Основные риски (угрозы и их следствия) и пути их минимизации (барьеры и меры восстановления)» подтвердил предположение о том, что данные инструменты помогли проведению конструктивного диалога в сжатый временной промежуток. В настоящее время рекомендации экспертов начинают получать реальное воплощение: 10 ноября 2015 года на совещании Председателя Правительства России Дмитрия Медведева с главами регионов по выполнению программы «Содействие созданию в субъектах Российской Федерации (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях» на 2016-2025 годы Губернатор Санкт-Петербурга «…отметил, что целесообразным было бы внести в налоговое законодательство России изменения, которые позволят инвестору получить налоговый вычет при безвозмездной передаче городу социальных объектов либо другие льготы… Дмитрий Медведев дал указание проработать предложения губернатора Санкт-Петербурга»56. 56 http://gov.spb.ru/press/governor/76393/ 89 ЗАКЛЮЧЕНИЕ Цель диссертационного проектирования состояла в определении возможности использования аналитических методов в практической деятельности региональных уполномоченных по правам ребёнка с целью обеспечения комплексных изменений в сфере детства. Проектная часть работы представлена разработанным и апробированным алгоритмом действий Уполномоченного по правам ребенка для выработки конкретных предложений и рекомендаций прикладного характера, а также для принятия превентивных мер по предотвращению возможных рисков негативного развития существующих тенденций в сфере защиты прав и интересов детей: Выявление проблемной ситуации: обращения граждан как сигнал возможных рисков Контент-анализ Мозговой штурм Найти доказательства: сбор и предварительный анализ информации по теме Мониторинг изменений. При необходимости повторное заседание Экспертного совета Мозговой штурм, метод Дельфи анализ «галстук-бабочка», сравнительный анализ Метод дерева решений Экспертная оценка полученной в ходе анализа информации: заседание Экспертного совета Подготовка предложений законодательной и исполнительной власти Рис. 25 Алгоритм действий Уполномоченного по правам ребенка для выработки рекомендаций прикладного и превентивного характера 90 Новая форма сбора статистики обращений, как показало исследование, позволяет точнее проанализировать проблемы, связанные с обеспечением прав детей в сфере «Образование». Кроме того, опираясь на данные, полученные в ходе анализа обращений, Уполномоченный может сформировать своеобразный «портфель» прецедентов - кейсов по разрешению определенных проблем. Привлекая к анализу прецедентов экспертное сообщество, прежде всего, путем проведения заседаний Экспертного совета (особым инструментом подготовки - «Рабочий блокнот» для экспертов), можно рационализировать действия детского омбудсмена, а введение в процесс подготовки встреч с экспертами дополнительных аналитических методов позволит принимать адекватные проблеме решения в сжатые сроки. Данные нововведения позволят усилить эвристический характер деятельности Уполномоченного накопленные в ходе по подготовки правам ребенка, Экспертных а советов материалы, могут стать дополнительным аналитическим источником для подготовки ежегодного доклада омбудсмена. В случае особой актуальности проблематики, рассматриваемой экспертами, возможен вариант подготовки спецдоклада с целью формирования предложений для оптимальных изменений в сфере соблюдения и защиты прав ребенка по конкретной тематике. Внедрение аналитических методов в практику деятельности омбудсмена позволяет также компенсировать дефицитную управленческую функцию – координацию действий государственной власти региона в интересах детей. Апробация алгоритма подтвердила, что выбору наилучшей альтернативы при принятии решений способствуют методы оценки риска. Критерием отбора необходимого инструментария являются доступность и низкая ресурсозатратность аналитического инструмента. Эффективность деятельности омбудсмена при использовании аналитических методов в практике будет выше, если будут выполнены следующие условия: 91 - организовано проведение систематического анализа обращений граждан с целью выявления проблем в сфере соблюдения и защиты прав ребенка на основе матрицы обращений; - обеспечено функционирование структур, которые готовы проводить своевременный анализ проблем и экспертную оценку рисков с использованием алгоритма подготовки Экспертного совета и «Рабочего блокнота»; - организовано непрерывное повышение квалификации сотрудников аппарата на основе рекомендаций по использованию методов оценки риска. 92 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ I. Источники 1. Ежегодный доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в Республике Карелия в 2013 году. – 51 с. URL: http://karelia.rfdeti.ru/files.php. Дата обращения: 02.04.2014 2. Ежегодный доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в Республике Карелия за 2014 год. – 35 с. URL: http://karelia.rfdeti.ru/files.php. Дата обращения: 11.07.2015 3. Ежегодный доклад о соблюдении и защите прав, свобод и законных интересов детей в 2013 году на территории Псковской области. - 51 с. URL: http://pskov.rfdeti.ru/files.php. Дата обращения: 02.04.2014 4. Ежегодный доклад о соблюдении и защите прав, свобод и законных интересов детей в 2014 году на территории Псковской области. - 62 с. URL: http://pskov.rfdeti.ru/files.php. Дата обращения: 11.07.2015 5. Ежегодный доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в Санкт-Петербурге в 2013 году. – 656 с. URL: http://www.spbdeti.org/id4585. Дата обращения: 02.04.2014 6. Ежегодный доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в Санкт-Петербурге в 2014 году. – 417 с. URL: http://www.spbdeti.org/id5370. Дата обращения: 11.07.2015 II. Нормативно-методическая литература 7. Закон Республики Карелия от 11.03.2011 №1468-ЗРК «Об Уполномоченном по правам ребенка в Республике Карелия» URL: http://karelia.rfdeti.ru/files.php. Дата обращения: 02.04.2014 8. Закон Псковской области от 30 декабря 2009 года № 934-оз «Об Уполномоченном по правам ребенка в Псковской области» URL: http://pskov.rfdeti.ru/files.php. Дата обращения: 02.04.2014 9. Закон Санкт-Петербурга от 13.11.2009 № 528-98 «Об Уполномоченном по правам ребенка в Санкт-Петербурге». [Электронный ресурс]. — : URL: http://www.spbdeti.org/lawspb. Дата обращения 02.04.2014 10.Замечания общего порядка № 2 (2002) «Роль независимых национальных правозащитных учреждений в деле поощрения и защиты прав ребенка», подготовленные в ходе Тридцать второй сессии Комитета по правам ребенка ООН 13-31 января 2003 года. [Электронный ресурс]. — : URL: www.rfdeti.ru/files/31012003.doc (дата обращения 02.04.2014) 11.Конвенция о правах ребенка. [Электронный ресурс]. — : URL: www.rfdeti.ru/files/31012003.doc. Дата обращения: 02.04.2014 12.Конституция Российской Федерации. - :URL: http://www.constitution.ru/10003000/10003000-4.htm. Дата обращения: 17.07.2015 13.Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р ИСО 15489-1— 2007. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу Управление документами Общие требования ISO 15489-1—2001. М., СТАНДАРТИНФОРМ, 2007 14.Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р ИСО/МЭК 31010-2011. Менеджмент риска. Методы оценки риска. ISO/IES 31010:2009. Risk management – Risk assessment techniques (IDT). - М., СТАНДАРТИНФОРМ, 2012 – с. 70 15.Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, утвержденные Правительством Российской Федерации 14.05.2015. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_179480/. URL: Дата обращения: 13.07.2015 16.Приказ Министерства образования и науки РФ от 06.10.09 № 373 «Об утверждении и введении в действие федерального государственного образовательного стандарта начального общего образования». URL: 94 Дата http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_96801. обращения: 19.07.2015 17.Проект Федерального закона «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации» [Электронный URL:www.yamalchild.ru/docs/project_fz_upr.doc. ресурс]. Дата -: обращения: 02.04.2014 18.Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" 19.Федеральный закон от 29.12.2012 №273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации». URL: http://273- фз.рф/zakonodatelstvo/federalnyy-zakon-ot-29-dekabrya-2012-g-no-273-fzob-obrazovanii-v-rf. Дата обращения: 19.07.2015 III. Литература 20.Баранчеев В.П. «Управление инновациями: учебник» /В.П. Баранчеев, Н.П. Масленникова, В.М. Мишин. – М.: Высшее образование, ЮрайтИздат, 2009. – с.711 21.Братченко С.Л. Межличностный диалог и его основные атрибуты. // Психология с человеческим лицом: гуманистическая перспектива в постсоветской психологии. М., 1997. С.201-222. URL: http://alteredu.ru/2008/02/28/bratchenko-sl-mezhlichnostnyj-dialog-iponimanie/. Дата обращения: 07.04.2015 22.Инновационное развитие: экономика, интеллектуальные ресурсы, управление знаниями/Под ред. Б.З. Мильнера. – М.:ИНФРА-М, 2009. с. 624 23.Казакова. Е. И. Разработка и принятие управленческих решений. Учебно-методическое пособие. - НИУ ВШЭ — СПб.// Санкт-Петербург, 2011. –с.122 95 24.Казанник А.И. «Научная организация управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России: научно-практическое пособие». - Издательство "Проспект" – – 2015. с.526. URL: https://books.google.ru/books?id=0518BwAAQBAJ&pg=PT474&lpg=PT47 4&dq=%D1%8D%D0%B2%D1%80%D0%B8%D1%81%D1%82%D0%B8 %D1%87%D0%B5%D1%81%D0%BA%D0%B8%D0%B9+%D1%82%D1 %80%D1%83%D0%B4&source=bl&ots=fjCDfMYMcy&sig=u6liGwtEWP T3JNzBqU2HjnlQ0wY&hl=ru&sa=X&ved=0CDEQ6AEwBTgKahUKEwj boumuovfIAhWChiwKHRthBsE#v=onepage&q=%D1%8D%D0%B2%D1 %80%D0%B8%D1%81%D1%82%D0%B8%D1%87%D0%B5%D1%81% D0%BA%D0%B8%D0%B9%20%D1%82%D1%80%D1%83%D0%B4&f= false. Дата обращения: 04.11.2015 25.Корниенко Е.В. Методы прогнозирования и принятий решений. Учебнометодическое пособие. – Таганрог: Изд-ль С.А. Ступин, 2014.- 100 с. 26.Кулаков К.В. Права ребенка как категория правовая и педагогическая: история вопроса. URL: http://www.superinf.ru/view_helpstud.php?id=915. Дата обращения: 07.04.2015 27.Курс «Права человека». Учебное пособие для сотрудников аппаратов уполномоченных и комиссий по правам человека в Российской Федерации. МХГ, 2009. URL: www.mhg.ru/files/010/kurs. Дата обращения: 07.04.2015 28.Лебедев О.Е., Майоров А.Н., Золотухина В.И. О соблюдении прав детей в образовательных учреждениях Российской Федерации. Доклад/ Под ред. А.Н. Майорова – СПб: Издательство «Образование - Культура». – 1999-2000, 200 с. 29.Пищулин В.И. Классификация прав человека: современные подходы. Журнал Правовая инициатива, № 3 2014, URL: http://49e.ru/ru/2014/3/18. Дата обращения: 07.04.2015 96 30.Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б.. Современный экономический словарь. — 2-е изд., испр. М.: ИНФРА-М., 1999 - 479 с. URL: Дата http://dic.academic.ru/dic.nsf/econ_dict/2930. обращения: 05.11.2015 31.Сапожникова Т.И. «Учебно-методические материалы лекционного курса по «Теории университет. управления»/ – Читинский – 2009 государственный с. 145. URL: http://www.studfiles.ru/preview/2165276/. Дата обращения: 20.10.2015 32.Сатклифф Софи, Корт Юлиус «Проведение доказательной государственной политики: Что это? Как это работает? Какое значение имеет для развивающихся стран?» / Институт развития зарубежных стран, 2005. – с.54, URL: www.lgsp.uz/old/.../option.../odi_evidence_based_policy_paper_ru.pdf. Дата обращения: 08.07.2015 33.Сигнал и шум: Почему одни прогнозы сбываются, а другие – нет / Нейт Сильвер; пер. с англ. П. Миронова: КоЛибри, Азбука-Аттикус; Москва; 2015 34.Сунгуров А. Ю. Институт Омбудсмена: эволюция традиций и современная практика.// Диссер. – М., 2007 – 250 с. 35.Толпегин П.В. Общественный стандарт работы некоммерческих организаций по рассмотрению обращений граждан. — М.: ЛЕНАНД, 2010. — 128 с 36.Холодков А. Аналитический аппарат для принятия решений – «простые» методы. URL: http://ит-консультант.рф/it/?p=297. Дата обращения: 19.07.2015 37.Ченцов С.Д., Новикова А.Е. «Становление института Уполномоченного по правам ребенка в России». Молодий вчений. – 2014. - № 1 (03) - с.121126. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/stanovlenie-instituta- upolnomochennogo-po-pravam-rebenka-v-rossii. 25.10.2015 97 Дата обращения: 38.Шелобаев С.И., Шелобаева методологические основы И.С., Бушуев экономического В.Д. Теоретико- прогнозирования// Фундаментальные исследования. – 2008. – № 1 – С. 125-128. URL: www.rae.ru/fs/?section=content&op=show_article&article_id=2471. Дата обращения: 13.07.2015. 39.Широ С.В. «Права ребенка: необходимость внедрения новых механизмов защиты: Монография». – Мурманск: ОАО МИП «Север», 2009 – с.168 40.Юрина Ю.Г. К вопросу о классификации обращений граждан в органы власти. Теория и практика общественного развития (2014, № 5). – с. 4145. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-o-klassifikatsii- obrascheniy-grazhdan-v-organy-vlasti. Дата обращения: 15.07.15 98 Приложение № 1 Модели57 организации образовательного процесса для детей, находящихся на лечении в медицинских учреждениях необходим документ в соответствии со ст. 10 п. 12 Закона Санкт-Петербурга от 17 июля 2013 года №461-83 "Об образовании в СанктПетербурге" постановление Правительства Санкт-Петербурга58, в котором будут описаны случаи и порядок обучения и воспитания для обучающихся, находящихся на длительном лечении в медицинских организациях, разграничивающий сферы полномочий медицинских учреждений и образовательных организаций. нормативного правового обеспечения для реализации модели недостаточно: Риски реализации модели: № п.п. Медицинское учреждение Путь Риск преодоления Образовательная организация Риск Путь преодоления 1.Повышение квалификации персонала. 1. Если ребенок приехал из другого региона РФ, а школа, в которой он постоянно обучается, не готова к ДО 2. Выделение Технические средств для проблемы: отсутствие обеспечения Интернета с трафика Модель I, вариант II (представлен ниже) Недостаток квалифицированных педагогических кадров, готовых вести ДО Технические проблемы: отсутствие выделенных 2. Модель I, вариант II: заключение договора со школой, территориально близко расположенной к медицинскому учреждению. 1. Эффективное использование средств для обеспечения покупки комплектов ДО . Модели составлены с учетом практической деятельности образовательных организаций Санкт-Петербурга и опыта регионов. 58 Данного документа не хватает для реализации всех представленных ниже моделей, поэтому далее при описании моделей будут добавляться по необходимости только дополнительные нормативные правовые акты. 57 99 достаточной скоростью комплектов оборудования для ДО Нецелесообразность обучения в дистанционном режиме ряда предметов учебного плана 3. 2. Аутсорсинг (как вариант, создание городской базы комплектов для ДО). Заявление родителей о выведении ряда предметов учебного плана на самообразование в форме экстерната, перераспределение часов, выделяемых на надомное обучение, на те предметы, по которым ребенку требуется усиленная подготовка. нормативного правового обеспечения для реализации модели недостаточно (ссылка 58): Риски реализации модели: № п.п. 1. Медицинское учреждение Образовательная организация Риск Путь преодоления Нехватка помещений для организации образовательного процесса Эффективное использование помещений, умелая логистика проведения занятий в медицинских кабинетах и палатах 2. 100 Риск Двойное финансирование обучения ребенка – в школе, где ребенок обучается постоянно, и в школе, с которой больница заключает договор Нецелесообразность обучения в условиях больницы ряда предметов учебного плана Путь преодоления Нормативный документ, регламентирующий нормативы затрат при сетевом взаимодействии. Заявление родителей о выведении ряда предметов учебного плана на самообразование в форме экстерната, перераспределение часов, выделяемых на надомное обучение, на те предметы, по которым ребенку требуется усиленная подготовка. Экстернат будет проведен в школе, в которой ребенок обучается постоянно. нормативного правового обеспечения для реализации модели недостаточно (ссылка 58): Риски реализации модели: № п.п. 1. 2. Медицинское учреждение Путь Риск преодоления Если ребенок приехал из другого Модель II, региона РФ, а вариант II школа, в (представлен которой он ниже) постоянно обучается, не готова к ДО Технические проблемы: отсутствие Интернета с достаточной скоростью Выделение средств для обеспечения трафика Образовательная организация Риск Путь преодоления 1.Повышение квалификации персонала. Недостаток квалифицированных педагогических кадров, готовых вести ДО Технические проблемы: отсутствие выделенных комплектов оборудования для ДО 101 2. Модель I, вариант II: заключение договора со школой, территориально близко расположенной к медицинскому учреждению. 1. Эффективное использование средств для обеспечения покупки комплектов ДО . 2. Аутсорсинг (как вариант, создание городской базы комплектов для ДО). Нецелесообразность обучения в дистанционном режиме ряда предметов учебного плана 3. Заявление родителей о выведении ряда предметов учебного плана на самообразование в форме экстерната, перераспределение часов, выделяемых на надомное обучение, на те предметы, по которым ребенку требуется усиленная подготовка. нормативного правового обеспечения для реализации модели недостаточно (ссылка 587): Риски реализации модели: № п.п. Медицинское учреждение Риск Образовательная организация Путь преодоления Риск Двойное финансирование обучения ребенка – в школе, где ребенок обучается постоянно, и в структурном подразделении больницы 1. Необходимость получения лицензии Дополнительное финансирование для выполнения лицензионных условий 2. Низкая загруженность структурного подразделения Анализ целесообразности открытия подразделения до его фактического открытия 102 Путь преодоления Нормативный документ, регламентирующий нормативы затрат при сетевом взаимодействии. нормативного правового обеспечения для реализации модели недостаточно (ссылка 587): Риски реализации модели: № п.п. 1. Медицинское учреждение Образовательная организация Риск Путь преодоления Риск Нехватка помещений для организации образовательного процесса Эффективное использование помещений, умелая логистика проведения занятий в медицинских кабинетах и палатах Двойное финансирование обучения ребенка – в школе, где ребенок обучается постоянно, и в школе, с которой больница заключает договор Нормативный документ, регламентирующий нормативы затрат при сетевом взаимодействии. Нецелесообразность обучения в условиях больницы ряда предметов учебного плана Заявление родителей о выведении ряда предметов учебного плана на самообразование в форме экстерната, перераспределение часов, выделяемых на надомное обучение, на те предметы, по которым ребенку требуется усиленная подготовка. Экстернат будет проведен в школе, в которой ребенок обучается постоянно. 2. 103 Путь преодоления нормативного правового обеспечения для реализации модели недостаточно (ссылка 58): Риски реализации модели: № п.п. 1. 2. 3. Медицинское учреждение Путь Риск преодоления Образовательная организация Риск Необходимость выделения средств для создания городского единого центра дистанционного обучения Двойное финансирование обучения ребенка – в школе, где ребенок обучается постоянно, и в едином центре. Нецелесообразность обучения в условиях больницы ряда предметов учебного плана 104 Путь преодоления Формирование ведомственной программы Санкт-Петербурга Нормативный документ, регламентирующий нормативы затрат при сетевом взаимодействии. Заявление родителей о выведении ряда предметов учебного плана на самообразование в форме экстерната, перераспределение часов, выделяемых на надомное обучение, на те предметы, по которым ребенку требуется усиленная подготовка. Экстернат будет проведен в школе, в которой ребенок обучается постоянно. Приложение №2 ИНФОРМАЦИЯ о дошкольном образовании в (указать наименование района) Санкт-Петербурга (данные на 1 июля 2015 г.) Раздел 1. Общие сведения об организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования в районе № п.п. Наименование показателя Общее количество по муниципальным округам (далее Общее МО) количество в районной …(количество МО МО столбцов зависит от образовательной №/наименование №/наименование количества МО в системе районе) 1 Дошкольная образовательная организация (государственная) 2 Дошкольная образовательная организация (негосударственная) 3 Дошкольное структурное подразделение в общеобразовательной организации 4 Структурное подразделение (группы), осуществляющее образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми, организованные при организации дополнительного образования детей 5 Структурное подразделение (группы), осуществляющее образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми, организованные при ином юридическом лице (указать каком) Раздел 2. Сведения о численности воспитанников Распределение воспитанников по группам в целом по району: Численность воспитанников, человек Число групп, единиц из них: № п.п. Наименование показателей 1 Всего воспитанников по всем видам групп 2 Всего воспитанников в группах компенсирующей направленности, в том числе: 2.1 для детей с нарушением слуха 2.2 для детей с нарушением речи всего в группах в группах для для детей детей в в возрасте возрасте 3 года и до старше 3-х лет с ограниченными возможностями здоровья всего всего 106 в том числе инвалиды Число мест всего (исходя из предельной для детей в наполняемости для детей в возрасте групп, возрасте 3 года и установленной до 3-х лет старше санитарноэпидемиологичес кими правилами и нормативами) 2.3 для детей с нарушением зрения 2.4 для детей с нарушением интеллекта 2.5 для детей с задержкой психического развития 2.6 для детей с нарушением опорно-двигательного аппарата 2.7 для детей со сложным дефектом 2.8 для детей другого профиля (указать какой профиль) 3 Всего воспитанников в группах общеразвивающей направленности 4 Всего воспитанников в группах оздоровительной направленности, из них: 4.1 для детей с туберкулезной интоксикацией 4.2 для часто болеющих детей 4.3 для детей с сахарным диабетом 107 4.4 для детей с фенилкетонурией 4.5 для детей с целиакией 5 Всего воспитанников в группах комбинированной направленности 6 Всего воспитанников в группах для детей раннего возраста 7 Всего воспитанников в группах по присмотру и уходу 8 Всего воспитанников в семейных дошкольных группах 9 Всего воспитанников в группах кратковременного пребывания 10 Всего воспитанников в группах круглосуточного пребывания 11 Всего воспитанников в разновозрастных группах 108 3. Обеспечение доступности дошкольного образования 3.1. Охват детей дошкольными образовательными услугами от общего количества дошкольников данного возраста, проживающих на территории района Количество заявлений по муниципальным округам (далее - МО) 3.2. № п.п. Наименование показателя 1 Количество детей в возрасте до 3-х лет, чьи родители подали заявления о необходимости предоставления услуг дошкольного образования с 1 сентября 2015 года 2 Количество детей в возрасте от 3-х лет, чьи родители подали заявления о необходимости предоставления услуг дошкольного образования с 1 сентября 2015 года Количество удовлетворенных заявлений Общее по муниципальным округам (далее - МО) Общее количество количество удовлетворен … … заявлений в ных (количество заявлений в (количество целом по МО МО МО МО столбцов району целом по №/наименова №/наименова столбцов №/наименова №/наименова зависит от зависит от району ние ние ние ние количества количества МО в районе) МО в районе) Информация о группах кратковременного пребывания детей № п.п. Общее количество в целом по району Наименование показателя 109 Количество по муниципальным округам (далее - МО) информация на 1 сентября 2015 г. в 2014-2015 учебном году 1 Количество детей, чьи родители целенаправленно выбирали группу кратковременного пребывания 2 Количество детей, чьи родители вынуждено выбирали группу кратковременного пребывания, так как вакантных мест в группах полного дня не было 3 с 1 сентября 2015 г. МО №/наименование МО №/наименование … (количество столбцов зависит от количества МО в районе) Количество детей, перешедших* в группу полного дня в связи с появлением вакантного места *для 1 сентября 2015 - переходящих 3.3. Информация об открытии дополнительных мест для дошкольников в 2014-2015 учебном году № п.п. Наименование 1 Количество мест, открытых в дошкольных образовательных организациях за счет повышения эффективности использования зданий учреждения план 110 факт планируется в 2015-2016 учебном году с 1 сентября с 1 января 2015 г. 2016 г. 2 3 4 5 6 7 Количество мест, открытых в общеобразовательных организациях за счет повышения эффективности использования зданий учреждения и/или открытия дошкольного структурного подразделения Количество мест, открытых в организации дополнительного образования детей за счет повышения эффективности использования зданий учреждения и/или открытия дошкольного структурного подразделения Количество мест, открытых в иных организациях (указать каких) Количество мест, открытых за счет нового строительства зданий детских садов Количество мест, открытых за счет передачи в систему дошкольного образования зданий детских садов, используемых не по проектному назначению Количество мест, открытых за счет иных возможностей (указать каких) Всего 3.4. Информация о семьях, нуждающихся в дошкольном образовании (по месту проживания) в 2014-2015 учебном году № п.п. с 1 сентября 2015 г. Количество Количество Количество заявлений, по заявлений, по заявлений, по которым которым которым принято получен отказ в принято положительное связи с положительное решение отсутствием решение (место вакантных (место предоставлено) мест предоставлено) Наименование 111 Количество заявлений, по которым получен отказ в связи с отсутствием вакантных мест 1 2 3 4 3.5. Количество заявлений от родителей (законных представителей) детей, зарегистрированных в Санкт-Петербурге Количество заявлений от родителей (законных представителей) детей, зарегистрированных в Ленинградской области Количество заявлений от родителей (законных представителей) детей, зарегистрированных в иных субъектах Российской Федерации Количество заявлений от родителей (законных представителей) детей-иностранных граждан, временно зарегистрированных в Санкт-Петербурге Информация о семьях, обеспеченных дошкольным образованием (трудовая занятость) № п.п. Наименование показателя Информация по 2014/2015 учебному году 1 Количество детей в возрасте до 3-х лет, чьи родитель/родители не заняты трудовой деятельностью (не работают) 2 Количество детей в возрасте от 3-х лет и старше, чьи родитель/родители не заняты трудовой деятельностью (не работают) 112 Приложение №3 АНАЛИЗ материалов исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга о доступности дошкольного образования в 2015 году (данные на 1 июля 2015 г.) Согласно проведенному в 2014 году исследованию СанктПетербургского информационноаналитического центра59 91,5% родителей детей в возрасте от 3-х до 7 лет и 42,6% родителей детей в возрасте до 3-х лет уверены в том, что ребенок должен получать дошкольное образование. В соответствии с прогнозными данными Комитета по экономической политике и стратегическому планированию Санкт-Петербурга в 2015 году ожидается 376,87 тыс. детей дошкольного возраста. Если оттолкнутся от процентного соотношения количества желающих отдать ребенка в детский сад, то 81 830 (42,6% от общего количества детей этого возраста) родителей детей в возрасте до 3-х лет и 169064 (91,5% соответственно) родителей детей в возрасте от 3-х до 7 лет (в целом, это более 250 тыс. человек) хотели бы воспользоваться своим конституционным правом. 59 20 (103) выпуск Аналитического вестника ИАЦ от 22 июня 2015 г. с.3 Смогут ли родители всех детишек, принявших решение дать ребенку дошкольное образование в государственном учреждении, реализовать право ребенка на образование? Ответ, к сожалению, очевиден: нет. По информации администраций районов Санкт-Петербурга (данные на 1 июля 2015 г.) посещают детские сады 232 118 воспитанников. На схеме видно, каково соотношение желающих и осуществивших свое желание родителей, если исходить из данных проведенного ИАЦ исследования. 200000 192090 184770 188929 180000 160000 140000 120000 Всего по прогнозу КЭПИСП 100000 80000 43175 60000 Воспитанники детских садов 40000 20000 0 дети в возрасте до 3-х лет дети в возрасте от 3-х до 7 лет Большее количество воспитанников в возрасте старше 3-х лет, очевидно, можно объяснить тем, что детские сады Санкт-Петербурга открыты не только для маленьких жителей мегаполиса, но и жителей других регионов Российской Федерации, прежде всего, Ленинградской области. Данные администраций районов Санкт-Петербурга на 1 июля 2015 г. (далее – данные АР) подтверждают наличие проблемы с определением ребенка в детский сад, к счастью, в меньших пропорциях. Так, с 1 сентября 2015 года планировали начать обучение в детском саду 53870 детей в возрасте до 3-х лет и 28402 детей в возрасте старше 3-х лет, однако удовлетворить смогли только потребности 38013 детей в возрасте до 3-х лет и 24581 детей в возрасте старше 3-х лет (71% и 87 % от общего количества желающих соответственно). Если оценивать ситуацию по районам, то она весьма неоднозначна: 114 120% 108% 100% 100% 98% 100%100%100% 100% 96% 92% 79% 80% 100% 100% 102% 100% 96% 91% 89% 87% 85% 88% 82% 83% 100% 100% 100%100% 65% 67% 64% 58% 60% 40% 87% 58% 44% 42% 37% 27% 20% 0% дети до 3-х лет дети старше 3-х лет Только в трех районах Санкт-Петербурга 100% устроены в детские сады все дети, родители которых подали заявление, – Кировском, Курортном и Фрунзенском. Сложнее всего устроить в детский сад ребенка до 3-х лет: в целом по городу охват составляет 71%. Хуже всего с доступностью для малышей обстоят дела в Колпинском районе – 27%, более 90% охват только в Адмиралтейском (96%) и Калининском (92%). 115 Количество детей в возрасте до 3-х лет , не получивших возможности стать воспитанниками системы дошкольного образования Санкт-Петербурга с 01.09.2015 360 522 29 665 Адмиралтейский район 780 494 2862 Василеостровский район 577 Выборгский район Калининский район 152 Красногвардеский район 61 Красносельский район 3792 Колпинский район Кронштадтский район 2886 Московский район 900 Невский район 1692 85 Петроградский район Дети старше 3-х лет 100% обеспечены местами в 11 районах города (в целом по городу охват составляет 87%.) Если опираться на сухие цифры статистики, то хуже всего обстоят дела для детей старше 3-х лет в Центральном районе (67%). Однако эта цифра не отражает реальной ситуации с местами. В районе почти 300 (!) пустующих мест: родители не хотят принимать вакантные места, они ждут место только в том саду, который обозначили в своем заявлении. Вывод, который напрашивается в этом случае: очевидно, у родителей нет острой необходимости обеспечения присмотра и ухода за детьми, они ждут место в том саду, который максимально обеспечит, с их точки зрения, развитие ребенка. Менее 90% обеспеченность местами детей старше 3-х лет в Невском (89%), Кронштадтском (88%), Петроградском (85%) районах. Тяжелее всего ситуация в Красносельском районе, где обеспеченность составила только 37%. Количество детей в возрасте старше 3-х лет , не получивших возможности стать воспитанниками системы дошкольного образования Санкт-Петербурга с 01.09.2015 19 263 117 16 Василеостровский район 330 35 Красносельский район Кронштадтский район Невский район Петроградский район Петродворцовый район 3234 Центральный район 30 апреля 2015 года по инициативе Уполномоченного в Красносельском районе проводилось рабочее совещание с привлечением сотрудников Комитета по образованию, Комитета по строительству, Комитета по экономической политике и стратегическому 116 планированию Санкт-Петербурга, в ходе которого было принято решение об изыскании возможностей открытия дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях. 15 июля 2015 года состоялось повторное заседание, на котором были представлены промежуточные итоги проведенной исполнительными органами государственной власти работы по обеспечению доступности дошкольного образования в соответствии с принятыми ранее решениями: в 2015 году в системе дошкольного образования Красносельского района Санкт-Петербурга дополнительно создано 1645 мест. Однако вновь созданные места не решили проблемы доступности: сейчас очередь в районе составляет 7026 человек, это 35,7% от общей очереди в городе. Органы исполнительной власти Санкт-Петербурга предпринимают серьезные попытки по созданию новых мест в дошкольных организациях. По данным АР: в 2014/2015 уч.г. было открыто 12035 новых мест, план даже перевыполнили на 1253 места, в 2015/2016 уч.г. планируется открыть 8516 новых мест. Новые места, открытые в 2014/2015 ч.г. 8000 7116 Новые места, которые планируется открыть в 2015/2016 уч.г. 6823 3425 4000 4919 6000 3959 3000 4000 1526 1950 1615 2000 2000 1000 0 0 в системе образования факт новое строительство в системе образования новое строительство план 1 января 2016 1 сентября 2015 Однако ситуацию с доступностью дошкольного образования пока решить не удается. Согласно данным АР, завершив к 30 июня комплектование детских садов, не удалось выполнить целевой показатель государственной программы Санкт-Петербурга "Развитие образования в Санкт-Петербурге" на 2015-2020 годы по 100% доступности дошкольного образования. В 2014/2015 учебном году за счет эффективности используемых зданий система образования по данным АР собственными силами открыла 7101. Однако силы эти на исходе: в 2015/2016 учебном году к открытию планируется уже 4951 место. Уполномоченному стали поступать коллективные жалобы родителей воспитанников системы дошкольного образования на то, что администрации детских садов вынуждены переоборудовать помещения, где ранее проводились занятия по музыке, изо или физкультуре, и открывать в них группы для новых воспитанников. По информации Комитета по строительству60 в 2015 году планируется к вводу 9 новых зданий детских садов общей наполняемостью 1740 мест, в 2016 – 15 зданий, общей наполняемостью 2360 мест. К сожалению, ввод новых зданий детских садов не решит проблемы доступности. 60 Письмо КС от 16.07.2015 №02-11653/15-0-1 117 Анализ информации Комитета по строительству (КС) позволяет выявить некоторые сложности межведомственного взаимодействия и, прежде всего, информирования, при организации новых мест. Ниже на графике представлена информация о количестве планируемых к открытию мест по информации Комитета по строительству и данным АР. Возможно, несовпадение данных вызвано тем, что Комитет по строительству отчитывается календарными годами, а администрации районов учебными. Однако, например, в Приморском районе расхождение данных составляет 930 мест: КС планирует к вводу 640 мест в 2015 году и 510 мест в 2016 году, в то время как район показал 225 мест в 2014/2015 уч.г. и 220 в 2015/2016 учебном году (расхождение на 705 мест): можно было бы предположить, что эти 705 мест будут введены в 2016 году, но уже в 2016/2017 учебном году. Однако сведения КС не дают такой уверенности: они планируют открыть в 2016 году 3 детских сада общей наполняемостью 510 мест, и даже если все они будут открыты только с 1 сентября 2016 года, то расхождение все равно составляет 195 мест. А, следовательно, органам исполнительной государственной власти необходимо тщательнее вести учет мест и оперативнее обновлять информацию. Количество новых мест за счет строительства по информации Комитета по строительству и администраций районов Санкт-Петербурга 1150 1200 1000 775 705 800 600 475 360 400 190 160 140 200 0 200 80 290 240 185 220 115 90 0 0 110 0 220 170 0 130 130 0 Информация КС Информация АР Ранее Уполномоченный направляла курирующему строительство вице-губернатору Санкт-Петербурга предложение, поступившее от участников Экспертного совета при Уполномоченном: сделать открытой и доступной информацию о строительстве детских садов, не только для органов исполнительной государственной власти, но и для потенциальных покупателей, которые, приобретая новое жилье, делали бы осознанный выбор, понимая, как будет развиваться социальная инфраструктура там, где они покупают квартиру. Тогда, с точки зрения экспертов, не было бы никаких обманутых ожиданий и претензий к администрациям районов, которые не ведут строительства жилья, но являются ответственными за выдачу направлений в детские сады. Размещать оперативную информацию о строительстве школ и детских садов можно было бы на сайтах исполнительных органов государственной власти: молодые семьи опирались бы при 118 покупке жилья на официальную информацию, а не на рекламные обещания отделов продаж компаний-застройщиков. Но поддержки у Комитета по строительству это предложение, к сожалению, не нашло. Информация, представленная Комитетом по строительству, позволяет выявить еще одну проблему межведомственного взаимодействия в налаживании гибкой системы обеспечения доступности дошкольного образования в соответствии с запросами жителей Санкт-Петербурга. Ниже представлены графики, на которых указано, в каких районах и в каком количестве будут строиться детские сады в соответствии с информацией Комитета по строительству: Строительство детских садов до 2017 г. 3 3 2.5 2 1.5 1 0.5 0 3 3 2 1 1 2014 1 22 1 2015 1 1 2016 2017 1 1 1 1 1 1 1 дата не определена Количество мест, планируемых к введению за счет нового строительства до 2017 г. 640 700 600 500 475 400 340 290 300 200 510 435 140 160 200 190 220 185 90 100 220 140 115 160 170 130 0 2014 2015 2016 2017 дата не определена Если сопоставить данные по открытию новых детских садов с количеством желающих получить для своего ребенка место в детском саду по районам, то становится ясно, что работа по планированию строительства существенно запаздывает. 119 Особенно ярко это видно в Красносельском районе: 290 мест, открытых к 2017 году не решат проблем многотысячной очереди, которая уже сегодня скопилась в районе. Помимо этого Комитетом по строительству запланировано проектирование еще 14 детских садов общей наполняемостью 1940 мест (в 2 садах количество мест еще не определено, поэтому общее количество может увеличиться примерно на 400-450 мест). Однако даже при условии ввода проектируемых 14 садов до 2017-2018 гг. ситуация вряд ли изменится радикально, учитывая, что за счет ресурсов системы образования районов в 2016 году запланировано открыть только 400 мест. Анализ обеспечения доступности дошкольного образования, который провела администрация Красносельского района по просьбе Уполномоченного, выявил несколько причин возникновения патовой ситуации. Во-первых, планы детальной планировки кварталов жилой застройки советского времени, не все были реализованы в части объектов социальной инфраструктуры. Проекты планировок до 2013 года утверждались с минимальными нормами обеспеченности, таким образом, еще на стадии разработки документации была заложена вторая составляющая дефицита мест в детских садах. В-третьих, было выявлено низкое качество планирования территорий. Например, в квартале 21 Юго-Западной Приморской части (проект утвержден в 2008 г.) под строительство детского сада был запроектирован земельный участок такой конфигурации, что размещение детского учреждения на 150 запланированных мест было проблематично. Еще одна причина роста дефицита мест – недобросовестные застройщики, которые возводили дома, превышающие указанную в документах высоту, нарушая инсоляцию предназначенных для детских садов участков: например, квартал 18 Юго-Запада. Но основной причиной дефицита мест, растущего почти в геометрической прогрессии, является чрезвычайно активное заселение района. В 1973 году в районе проживало 176 тыс. жителей. В марте 2015 года жителей было уже 398,8 тыс. (+222,8 тыс. жителей). Прогноз до 2030 года предполагает, что количество жителей вырастет до 560 тыс. (+337,2 тыс.) Администрация района отмечает, что данная оценка выполнена при условии расчета норматива не менее 30 кв.м. жилой площади на человека, однако фактически реальное заселение превышает численность, предполагаемую проектами планировок. Если в 2014 году район сумел 100% удовлетворить 12 541 заявление родителей детей старше 3-х лет и на 41, 2% выполнить пожелания 7517 родителей детей младше 3-х лет, то в 2015 году, как уже говорилось, охват составил 37% и 42% соответственно. Каким будет процесс комплектования садов Красносельского района в 2016 году пока даже сложно представить. Сопоставляя информацию Комитета по строительству и справочные материалы администрации Красносельского района, выявляется еще одно подтверждение разного представления о сроках строительства детских садов теми, кто их реально строит, и теми, кто нетерпеливо ждет результатов строительства. Администрация Красносельского района планирует, что к 2018 году должны быть введены в эксплуатацию 14 объектов дошкольного образования: в 2016 г.- 4 новых детских сада, в 2017 и 2018 гг. по 5 детских садов. Комитет по строительству из перечня объектов, присланных Уполномоченному из администрации, готов ввести только 7: в 2016 году – 4 объекта (2 из которых в списке администрации идут как объекты 2017 года постройки), 1 – в 2018 году, по 2 объектам срок сдачи еще не определен. Кроме того, в перечне Комитета по строительству добавляется еще 8 объектов, проектирование и строительство которых будет вестись (дата сдачи документов 120 и самих объектов не определена), адресов этих объектов нет в перечне администрации Красносельского района. Эти факты возвращают к теме недостаточной согласованности действий органов власти при решении сложного вопроса. К сожалению, проблема информированности администраций районов не носит единичного характера. Так, по информации Комитета по строительству в Невском районе должно быть построено и спроектировано 9 зданий детских садов общей наполняемостью 1445 (по одному детскому саду количество мест не определено, следовательно, общее количество может увеличиться на 150-200 мест): Количество новых зданий детских садов по муниципальным округам Невского района Количество мест в готовящихся к строительству зданиях детских садов по муниципальным округам Невского района 4 4 760 800 3 600 2 11 11 400 1 200 1 220 125 190 150 0 0 0 2015 2015 2016 2017-2018 2016 2017-2018 дата не определена количество мест не определено Правобережный Рыбацкий Правобережный Рыбацкий Народный 54 округ Народный 54 округ Если соотнести планируемое к вводу количество мест с существующей в настоящее время ситуацией по доступности дошкольного образования в районе, к администрации, казалось бы, могут возникнуть вопросы о грамотности стратегического планирования размещения детских садов: Наименование округа Количество детей до 3х лет, не получивших места в д/с с 01.09.15 Количество детей старше 3-х лет, не получивших места в д/с с 01.09.15 Невская застава Ивановский Обуховский Рыбацкий Народный 122 0 208 167 242 23 0 0 21 8 Количество мест, планируемых к открытию к 2018 году по информации КС 410 910 количество мест не определено 345 0 54 599 70 Невский округ 325 27 Оккервиль 878 181 125 Правобережный Как видно из представленной выше таблицы, самый острый дефицит мест наблюдается в Правобережном округе: в настоящее время обеспеченность составляет 7% для малышей до 3-х лет и 77% для детей старше 3-х лет. А дополнительных мест в рамках нового строительства по информации Комитета по строительству предполагается только 125. Учитывая, что в 2016 году администрация планирует за счет эффективности 121 использования зданий системы образования открыть только 135 мест, можно предположить, что вопрос решения доступности в Правобережном муниципальном округе пущен на самотек. Однако по информации администрации в рамках инвестпроектов планируется открытие 2 детских садов на ул. Чудновского, введение в эксплуатацию которых позволит значительно улучшить ситуацию. Также, по информации администрации, планируется выкуп у инвесторов 2 детских садов в муниципальном округе Обуховский. Однако Комитет по строительству о данных процедурах не информирует, и если ответственный за строительство орган не информирует, означает ли это, что процедуры не планируются? Введение же большого количества объектов в округе Народный к 2018 году объясняется тем, что в округе в настоящее время возводится большой жилой квартал, в рамках строительства которого и запланировано введение объектов социальной инфраструктуры. Искажение информации наблюдается не только между вертикальными уровнями управления («комитет-администрация»), но и в горизонтальной плоскости управления («комитет-комитет»). Так, по мнению руководителей Комитета по экономической политике и стратегическому планированию (далее - КЭПИСП), в 2015 году планируется ввести в эксплуатацию 21 объект на 3715 мест. Однако Комитет по строительству информирует Уполномоченного только о 9 объектах общей наполняемостью 1520 мест. Как показал анализ, довольно сложно представить реальную картину появления новых мест в дошкольных учреждениях в результате нового строительства. Учитывая, что сотрудники отделов образования администраций районов ежедневно вынуждены объясняться с мамами и папами, не получившими направление для своего ребенка в детский сад, в то время как за строительство (как за счет бюджета Санкт-Петербурга, так и за счет инвесторов) отвечают сотрудники совершенно другого ведомства, необходимо вновь вернуться к вопросу единого информационного ресурса, который бы содержал полную и актуальную информацию о ведущемся в городе строительстве, пусть пока не для родителей, а для специалистов, ответственных за обеспечение доступности дошкольного образования. Вероятно, назрел вопрос решения, кто обеспечит создание такого интерактивного ресурса, необходимого для проведения грамотного планирования развития сети дошкольных учреждений и ухода от бесконечных писем-запросов, информация которых устаревает, иной раз, сразу после их получения. В информации КЭПИСП есть еще некоторые данные, требующие обсуждения со всеми заинтересованными в обеспечении доступности дошкольного образования лицами. Сотрудники КЭПИСП в своих расчетах предполагают, что «обеспечение мест для возрастной группы от 0 месяцев до 3-х лет обеспечивается в объеме 25% от числа возрастной группы»61. Однако, как уже говорилось выше, согласно исследованию Санкт-Петербургского информационно-аналитического центра таких родителей 42,6%, а анализ заявлений родителей, которые хотели бы отдать в детский сад ребенка до 3-х лет, с 1 сентября 2015 года показывает, что эта доля составляет 28% (53870 заявлений, при прогнозном количестве детей данного возраста 193,4857 тыс.). Удовлетворенность же заявлений в настоящее время составляет всего 20% (38013 заявлений). Кроме того, необходимо учитывать тот факт, что среди тех родителей, которые получили направление в детский сад, довольно значительна группа родителей, чьи потребности удовлетворены лишь частично. Речь идет, прежде всего, о группах кратковременного пребывания. 61 Письмо КЭПИСП от 16.06.2015 №01-16-3146/15-0-1 122 Информация о группах кратковременного пребывания в 2014/2015 уч.г. 1200 1081 1000 813 800 600 485 359 299 400 221 200 149 202 205 165 58 47 43 0 23 0 29 0 40 0 144 94 50 0 0 257 86 45 65 9 41 12 53 02930 130 12 25 0 5 5 68 164 150 123 0 00 217 90 49 Количество родителей, целенаправленно выбравших ГКП Количество родителей, вынужденно выбравших ГКП Количество детей, переведенных из ГКП в группу полного дня с нового учебного года Информация о группах кратковременного пребывания в 2014/2015 уч.г. 1400 1204 1200 1031 899 1000 754 800 600 400 200 457 391 166 173 204 202 145 153 110 104 92 75 96 85 72 62 45 30 38 35 32 25 23 20 0 0 00 0 0 15 30 78 512 152515 0 189 167 118 56 0 0 360 0 Количество родителей, целенаправленно выбравших ГКП Количество родителей, вынужденно выбравших ГКП Количество детей, переведенных из ГКП в группу полного дня с нового учебного года В 2014/2015 уч.г. группу кратковременного пребывания выбрали по собственному желанию 1122 человека, в 2015/2016 уч.г. таких желающих было чуть меньше – 943. Большая часть родителей соглашается на группу кратковременного пребывания вынужденно (3344 и 3200 родителей соответственно). Как только появляется возможность перевести ребенка в группу полного дня, родители используют этот шанс (1706 и 3341 соответственно). К сожалению, группы кратковременного пребывания детей не стали альтернативной формой дошкольного образования. 123 Опираясь на эти данные, можно говорить о том, что удовлетворенность заявлений родителей на предоставление услуги дошкольного образования ребенку как бы в 20% на самом деле составляет лишь 18%: только 34813 родителей решили вопрос устройства ребенка в детский сад, 3200 будут ждать следующего учебного года, чтобы до конца решить этот вопрос. Не стали альтернативной формой и семейные группы: Воспитанники семейных групп Воспитанников, имеющих инвалидность -0 0 0 0 0 0 Воспитанников с ОВЗ - 0 0 0 0 0 0 Пушкинский район 20 2 2 3 Воспитанников в группах для детей в возрасте от 3-х лет и старше - 57 Василеостровский район 10 20 3 3 3 Всего воспитанников - 69 0 Московский район 30 Красносельский район 0 1 1 0 Воспитанников в группах для детей в возрасте до 3-х лет - 12 Невский район 5 40 10 15 20 25 30 35 40 Только 69 воспитанников посещают такие группы в 5 районах Санкт-Петербурга. В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации дошкольное образование может предоставляться для детей от 2-х месяцев. Насколько целесообразно занижать планку удовлетворения потребности населения в дошкольном образовании до 25%, ведь 3 % - это почти 6 тысяч детей. Но и для тех, кто получил желаемое направление в группу полного дня, пребывание в детском саду может преподнести неожиданные сюрпризы. Как показал анализ соответствия наполняемости групп согласно установленным санитарно-эпидемиологическими правилам и нормативам, группы значительно переполнены – от 105% до 144% в среднем по городу. По 96% наполняемость только в группах для детей с задержкой психического развития и в разновозрастных группах. Если в группах общеразвивающей направленности наполняемость в среднем по городу составляет 115 процентов, то группы круглосуточного пребывания – 144%, группы для детей с нарушением опорно-двигательного аппарата – 143%. 124 Процент наполнения групп в соответствии со стандартами 139 130 129 144 143 137 119 133 113 106 107 115 120 120 100 96 100 105 112 111 107 108 96 В исследовании Санкт-Петербургского информационно-аналитического центра отмечается: «сокращается число действующих групп оздоровительной направленности…», «Темпы роста численности детей в ДОО продолжают опережать темпы роста численности воспитателей, что приводит к неуклонному увеличению нагрузки на последних»62 Как отмечается в аналитическом вестнике Санкт-Петербургского информационноаналитического центра от 27.07.2015 №25 (108), «неблагоприятной тенденцией является непрекращающийся рост численности детей-инвалидов (в 2014 году – на 3,8%)». Информационно-аналитические материалы о положении детей и семей, имеющих детей, в Санкт-Петербурге в 2014 году, подготовленные Санкт-Петербургским государственным бюджетным учреждением «Городской информационно-методический центр «Семья», также свидетельствуют о том, что «показатель хронической заболеваемости детей от 0 до 14 лет повысился на 13,4% по сравнению с прошлым годом и составил 235,2 на 1 000 детей соответствующего возраста. Динамика показателей хронической патологии детей от 0-14 лет в Санкт-Петербурге с 2011 по 2014 годы, на 1 000 детей соответствующего возраста* Годы Показатель хронической патологии 2012 2013 2014 218,2 207,4 235,2 * данные Комитета по здравоохранению В ранговой структуре причин хронической заболеваемости ведущими являлись: болезни органов пищеварения – 29,9%; болезни органов дыхания – 29,7%; болезни глаза и его придаточного аппарата – 29,5%; болезни нервной системы – 21,6%; болезни 62 20 (103) выпуск Аналитического вестника ИАЦ от 22 июня 2015 г. с.3 125 мочеполовой системы – 19,8%; врожденные пороки развития – 19,3%; психические расстройства и расстройства поведения – 17,0%; болезни костно-мышечной системы – 15,7%».63 В настоящее время среди воспитанников детских садов 33939 ребенка с ограниченными возможностями здоровья, среди них – 1931 ребенка-инвалида (15% и 1% от общего количества воспитанников детских садов Санкт-Петербурга соответственно). Большая часть детей с ОВЗ и детей, имеющих инвалидность, посещают группы компенсирующей направленности. Количество детей с ограниченными возможностями здоровья* 3534 4000 3500 2864 2785 2754 3000 2397 1977 1818 2500 1819 1741 1628 2000 1184 1141 1121 1500 821 600 566 575 1000 564 282 339 53 12 11 1 11 4 4 20 4 4324 3 115 500 0 группы компенсирующей направленности группы общеразвивающей направленности группы оздоровительной направленности группы комбинированной направленности группы для детей раннего возраста группы по присмотру и уходу семейные дошкольные группы *информация не представлена Фрунзенским районом Количество детей, имеющих инвалидность* 180 160 140 120 100 80 48 60 31 40 20 76 0 175 173 163 138 126 123 94 93 79 63 5 22 38 20 61 59 37 32 35 15 11 12 17 111 2 4 57 3 44 группы компенсирующей направленности группы общеразвивающей направленности группы оздоровительной направленности группы комбинированной направленности группы для детей раннего возраста группы по присмотру и уходу семейные дошкольные группы *информация не представлена Красногвардейским и Фрунзенским районами Таким образом, учитывая общий дефицит мест в дошкольных образовательных организациях и тенденцию сокращения групп оздоровительной направленности в пользу 63 http://homekid.ru/ 126 групп общеразвивающих, понимая, что, к сожалению, здоровье детей не улучшается, необходимо понять, как грамотно выстроить систему межведомственного взаимодействия с целью стратегического планирования открытия групп компенсирующей направленности в детских садах в соответствии, с одной стороны, с потребностями детей с ОВЗ, с другой стороны, обеспечивая территориальную доступность такого дошкольного образования. Уполномоченный по правам ребенка в Санкт-Петербурге направила в Комитет по образованию предложение о рассмотрении этой проблематики на заседании Координационного совета по охране жизни и здоровья детей в 2015-2016 учебном году. В некоторых обращениях к Уполномоченному жители Петербурга сетуют на то, что места их ребенку не хватило потому, что слишком много мест отдано жителям других стран и регионов. Статистику по месту жительства родителей представить Уполномоченному смогли не все районы. Как показал анализ информации Комиссий по комплектованию детских садов Василеостровского, Выборгского, Кронштадтского, Приморского и Пушкинского районов доля жителей других стран и регионов, определивших детей в детские сады Санкт-Петербурга уменьшается: в 2014/2015 уч. г. - 13,2%, в 2015/2016 уч. г. - 10,5%. Количество заявлений граждан, в % Количество неудовлетворенных заявлений, в % 87.40%89.52% 90.00% 80.00% 80.00% 70.00% 70.00% 60.00% 60.00% 50.00% 50.00% 32.97% 40.00% 40.00% 30.00% 30.00% 20.00% 4.30% 4.55% 6.56%4.36% 2.29% 1.57% 10.00% 0.00% 74.50% жители СанктПетербурга жители Ленобласти 2014/2015 уч.г. жители других регионов РФ 20.00% 10.00% 0.00% иностранные граждане 2015/2016 уч.г. 23.37% 18.69% 32.82% 30.05% 25.00% 16.63% жители СанктПетербурга жители Ленобласти 2014/2015 уч.г. жители других регионов РФ иностранные граждане 2015/2016 уч.г. Кроме того, значительно увеличился процент отказа в предоставлении места в детском саду детям иностранных граждан – на 57,87%. Дети, приехавшие вместе с родителями из других регионов РФ и проживающие в настоящее время в Санкт-Петербурге, имеющие российское гражданство, в соответствии с действующим законодательством РФ и Санкт-Петербурга имеют равные права на получение дошкольного образования. Учитывая, что процент отказа непосредственно жителям Санкт-Петербурга самый низкий, говорить о том, что нарушаются какие-либо права нет оснований. Еще одна претензия, с которой обращаются, порой, к Уполномоченному заявители, заключается в том, что родители, которым необходимо срочно выйти на работу не могут получить место в группе полного дня, в то время как родители, по словам заявителей, неработающие водят ребенка именно в такие группы. Статистику по данной тематике ведут не все отделы образования администраций районов: по сведениям отделов образования Василеостровского, Выборгского, Кировского, Красногвардейского, Колпинского, Кронштадтского, Петроградского, Приморского и Пушкинского районов примерно 30 % мам детей в возрасте до 3-х лет не выходят на работу после того, как отправили ребенка в детский сад, среди мам детей более старшего возраста процент неработающих существенно ниже – примерно 10%. 127 Опыт предоставления места в детском саду с учетом занятости родителей есть, например, в Германии: «В первую очередь места предоставляются семьям, где оба родителя работают. Часть мест зарезервирована за разного рода социальными группами… Затем места получают те семьи, где работает только один из родителей. В конце очереди стоят семьи, где оба родителя не работают»64. Наши ближайшие соседи, Республика Финляндия, также в парламенте обсуждают «вопрос о том, чтобы ребенок, родители которого находятся дома, мог бы находиться в саду не целый день, а только до обеда»65. Однако такой подход требует серьезного обсуждения со всеми заинтересованными в решении вопроса лицами. Подводя итог, еще раз хотелось акцентировать внимание на самых важных вопросах, требующих межведомственной координации: 1) обеспечение прозрачности сведений о создании дополнительных мест в детских садах за счет нового строительства: «необходимо, прежде всего, синхронизировать развитие всех видов инфраструктур на… территории… Объемы жилищного строительства должны соответствовать возможностям территории,66 а ответственные за предоставление мест в детском саду сотрудники администрации должны получить оперативный доступ к актуальной информации о ведущемся строительстве; 2) создание механизма стратегического планирования открытия групп компенсирующей направленности в детских садах в соответствии с потребностями детей с ОВЗ и с учетом территориальной доступности дошкольного образования; 3) изучение опыта предоставления мест в детском саду не только с учетом даты подачи заявления, но и с учетом реальной жизненной ситуации семьи (по принципу нуждаемости). 64 http://www.de-online.ru/news/o_detskikh_sadakh_v_germanii/2014-04-07-243 РИА Новости http://ria.ru/sn_edu/20150224/1049394381.html#ixzz3jGg1N 66 http://www.fontanka.ru/2015/02/12/119/ 65 128
