О внесении изменений и дополнений в законодательные акты

СПРАВКА-ОБОСНОВАНИЕ
к проекту Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений и
дополнений в законодательные акты Кыргызской Республики а сфере
землепользования»
Настоящий проект Закона (далее - проект) разработан по итогам
деятельности Межведомственной комиссии по выработке критериев отбора
земельных участков, в том числе приграничных, для перевода
(трансформации) их из одной категории в другую, в процессе работы
которой были рассмотрены также проблемы, существующие в настоящее
время в земельном законодательстве страны в сфере перевода земельных
участков из одной категории в другую, а также в целях приведения
отдельных положений Земельного кодекса в соответствие с Конституцией
Кыргызской Республики.
Так, Министерству юстиции в рамках работы Межведомственной
комиссии, образованной приказом Министерства юстиции от 29.05.2015 №
61, поручено разработать и внести в установленном порядке в Правительство
Кыргызской Республики предложения по устранению пробела в земельном
законодательстве,
связанного
с
переводом
менее
ценных
сельскохозяйственных угодий в другие категории земель.
В настоящее время, в законодательстве в сфере перевода земельных
участков из одной категории в другую отсутствуют четкие положения о
полномочиях определенного государственного органа по переводу менее
ценных сельскохозяйственных угодий в другие категории земель либо в
другие виды угодий.
Кроме того, необходимо принять во внимание вынесение протестов
прокуратурой по фактам переводов земельных участков (пастбищ, не
являющихся в соответствии с Земельным кодексом Кыргызской Республики
особо ценными сельскохозяйственными угодьями) из категории «Земли
сельскохозяйственного назначения» в другие категории земель,
осуществленных местными государственными администрациями.
В связи с вышеизложенным, представленным проектом предлагается
внести соответствующие изменения в статью 15 Земельного кодекса
Кыргызской Республики, в статью 7 Закона Кыргызской Республики «О
переводе (трансформации) земельных участков», в части уточнения
полномочий местных государственных администраций по переводу менее
ценных сельскохозяйственных угодий в другие категории земель либо в
другие виды угодий.
В целях приведения норм Земельного кодекса Кыргызской Республики
в соответствие с нормами Конституции Кыргызской Республики настоящим
проектом предусмотрено внесение изменений в статьи 93 и 94 Земельного
кодекса Кыргызской Республики. Согласно Конституции Кыргызской
Республики утверждение постановления Правительства Кыргызской
2
Республики Жогорку Кенешем Кыргызской Республики не предусмотрено, в
связи с этим, принимая во внимание статью 74 Конституции Кыргызской
Республики, разработано предлагаемое изменение.
Кроме того, сообщаем, что согласно Закону «О пастбищах»
установление и сбор платы за использование пастбищ с обязательным
утверждением ее местным кенешем осуществляет жайыт комитет. В связи с
чем, предлагается внести изменение в статью 18 Земельного кодекса.
Также, в рамках названного проекта нормативного правового акта, в
связи с тем, что ввиду проводимых реформ в сфере государственного
управления наименования государственных органов зачастую претерпевают
изменения, в статье 83 данного Кодекса предложено вместо слов
«Министерства
обороны»
использовать
слова
«уполномоченного
государственного органа в сфере обороны».
Согласно предписанию Генеральной Прокуратуры Кыргызской
Республики от 10 июля 2015 года № 11/1-11, в связи с выявленными фактами
нарушения
лесного
законодательства
Кыргызской
Республики,
выразившегося в незаконном предоставлении в аренду земель
государственного лесного фонда недропользователям на основании
выданных им лицензий на разработку полезных ископаемых золота и угля,
Государственному агентству охраны окружающей среды и лесного хозяйства
при Правительстве Кыргызской Республики предписано принять меры по
прекращению передачи в аренду земель государственного лесного фонда для
недропользования и отмене заключенных договоров с недропользователями,
указанных в предписании.
В указанном предписании Генеральной прокуратуры Кыргызской
Республики перечислены недропользователи, осуществляющие разработку
месторождений, имеющих государственное значение, обеспечивающие
население, ТЭЦ и котельные Теплокоммунэнерго углем и нефтепродуктами,
такие как ГП «Кара-Кече», ЗАО «Шарбон», АО «Пандшер», ОАО
«Кыргызнефтегаз» и др.
Приостановка их деятельности в преддверии отопительного сезона
может создать серьезные социальные проблемы. Длительный срок
приостановки деятельности предприятий может также негативно сказаться на
объемах поступления налогов и неналоговых платежей в соответствующие
бюджеты.
Межведомственной рабочей группе было поручено разработать проект
нормативного правового акта, предусматривающего упрощенный порядок
перевода земель (трансформации) из одной категории в категорию земель
Государственного резерва месторождений полезных ископаемых до 14
сентября 2015 года.
При этом отмечаем, что Межведомственной рабочей группой (создана
приказом Министерства юстиции от 24 августа т.г. № 107) было принято
решение о внесении изменений в земельное законодательство,
предусматривающее возможность предоставления земельного участка для
3
разработки полезных ископаемых и строительства объектов инфраструктуры,
за исключением особо ценных сельскохозяйственных угодий и особо
охраняемых природных территорий, без перевода (трансформации) в другую
категорию земель в порядке, утвержденном Правительством Кыргызской
Республики.
В этой связи, проектом вносятся соответствующие изменения в статьи
12, 28, 28-1 Земельного кодекса, согласно которым
допускается
использование земельных участков без перевода только в случае
недропользования, при этом недропользователь выплачивает суммы
стоимости возмещения потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного
производства, а также осуществляет рекультивацию земельного участка.
Данные поправки направлены на решение вопроса длительности и
сложности процесса перевода (трансформации) земельных участков под
недропользование. Так как в большинстве случаев недропользователи
используют предоставленные им земельные участки в течении нескольких
лет, затем, согласно Закону «О недрах», они обязаны осуществить
рекультивацию указанного земельного участка. При этом, в среднем,
процедура перевода (трансформации) занимает 1 год.
Дополнительно сообщаем, что проект Закона был также согласован с
представителями Международного делового совета, ОсОО «Казахмыс Голд
Кыргызстан», Кыргызской горной ассоциацией.
При этом, в целях обеспечения продовольственной безопасности
страны и защиты особо ценных земель сельскохозяйственного назначения, а
также принимая во внимание положения Закона «Об особо охраняемых
природных территориях» в указанных поправках исключение составляют
земли особо ценных сельскохозяйственных угодий и особо охраняемых
природных территорий.
Одновременно отмечаем, что действующая редакция Земельного
кодекса Кыргызской Республики не в полной мере отражает сферу
земельных правоотношений. Так, существуют некоторые пробелы в
законодательстве, не позволяющие в полном объеме осуществлять контроль
за использованием земель. В частности, речь идет о землях, находящихся в
муниципальной собственности.
Согласно статье 62 действующего Земельного кодекса Кыргызской
Республики одним из оснований для прекращения права на земельный
участок является добровольный отказ от права на земельный участок.
Указанное не исключает возможность землепользователя отказаться от
права на земельный участок после ввода объекта (в данном случае,
многоэтажных жилых домов) в эксплуатацию или до него без выкупа права
частной собственности на земельный участок, предоставленный во
временное пользование.
В этой связи, необходимо обратить внимание на следующее
обстоятельство.
4
В действующем законодательстве Кыргызской Республики отсутствует
норма, предусматривающая четкий порядок перехода ограниченных вещных
прав на земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности. В
свете чего, возникла проблемная ситуация в части осуществления
собственником охраны
земель. В частности, на сегодняшний день,
отсутствует возможность контроля над использованием земель,
предоставленных под строительство многоэтажных жилых домов, в случае
передачи права собственности на жилые и нежилые помещения,
расположенные в них, что в свою очередь негативно отражается на интересах
местных сообществ, в ведении которых в силу статьи 4 Земельного кодекса
Кыргызкой Республики использование и распоряжение землями в черте
соответствующего населенного пункта.
А именно, при реализации жилых и нежилых помещений возникает
вопрос о дальнейшей судьбе земельного участка, на котором расположено
жилое здание. Так, в силу пункта 3 статьи 44 Земельного кодекса
Кыргызской Республики при передаче, переходе, ипотеке права
собственности на здание и сооружение или их части к другому лицу, оно
приобретает право на земельный участок, закрепленный за этим зданием и
сооружением, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний
собственник здания и сооружения.
Кроме того, в соответствии с пунктом 1 статьи 46 Земельного кодекса
Кыргызской Республики земельный участок при доме, в котором находятся
несколько квартир и (или) нежилых помещений (многоквартирный дом),
может быть неделимым и принадлежит на праве общей долевой
собственности собственникам квартир и (или) нежилых помещений.
При этом передача, переход, ипотека права собственности на квартиру
и (или) нежилое помещение без передачи, перехода, ипотеки доли в праве
общей долевой собственности на земельный участок, а также передача,
переход, ипотека этой доли отдельно от права собственности на квартиру и
(или) нежилое помещение не допускаются. Указанная норма регулирует
вопросы, связанные с земельным участком, уже находящегося в общей
долевой собственности жильцов.
Таким
образом,
пробелы
в
законодательстве
позволяют
землепользователям без каких либо ограничений и последствий отказываться
от права на земельные участки, предоставленные во временное пользование
уполномоченным органом.
В этой связи, проектом предлагается внести изменение в статьи 46 и 62
Земельного Кодекса, статью 66 Жилищного кодекса.
Внесение дополнительных изменений
требует также процедура
изъятия земельных участков государственной и муниципальной
собственности.
Современная государственная политика в сфере земельных
правоотношений строго направлена на осуществление рационального
использования земель. В этом случае законодательством Кыргызской
5
Республики предусмотрен ряд мер, направленных на предотвращение
безосновательного не использования земель.
В частности, не использование земельного участка в установленные
сроки является основанием для его изъятия, процедура которого
предусмотрена земельным законодательством Кыргызской Республики
(статья 66 Земельного кодекса Кыргызской Республики).
При этом, согласно статье 65 Земельного кодекса Кыргызской
Республики изьятию неиспользуемого земельного участка предшествует
обязательное привелечение физического или юридического лица к
административной ответственности.
Указанное обстоятельство прямо противоречит статье 27 Конституции
Кыргызской Республики устанавливающей, что никто не должен нести
дважды юридическую ответственность за одно и то же правонарушение.
Изложенное
обусловливает
необходимость
в
принятии
соответствующих мер по упорядочению процедуры изъятия земельных
участков, предоставленных физическим и юридическим лицам во временное
пользование под размещение тех или иных объектов. В частности,
предлагается внести изменение в статью 67 Земельного кодекса Кыргызской
Республики, в части исключения способа привлечения к административной
ответственности за несоблюдение требований земельного законодательства
Кыргызской Республики.
Кроме того, так как согласно статье 12 Земельного кодекса
использование земельного участка не по целевому назначению не
допускается, предлагается статью 70 данного Кодекса признать утратившей
силу.
Также законопроектом предлагается внести редакционные поправки,
направленные на устранение существующих пробелов, внутренних
противоречий.
Принимая во внимание компетенцию Правительства в сфере перевода
земельных участков, предусмотренной статьей 6 Закона «О переводе
(трансформации) земельных участков», проектом предлагается закрепить в
компетенции местных государственных администраций перевод земель
промышленности, транспорта, связи, обороны и иного назначения, без какихлибо исключений.
Также, в соответствии с Законом «О переводе (трансформации)
земельных участков» основанием для проведения работ по переводу
(трансформации) земельных участков является заявление физических или
юридических лиц, ходатайство органов местного самоуправления,
государственных органов о переводе (трансформации) земельных участков,
подаваемое в государственную администрацию района по месту
расположения земельного участка.
В целях поддержки развития сельскохозяйственных земель, в
интересах продовольственной безопасности страны, проектом Закона
6
вводятся изменения в указанный Закон в части исключения положений,
предусматривающих подачу заявлений на перевод физическими и
юридическими лицами, за исключением случая перевода в категорию «Земли
сельскохозяйственного назначения», в частности в статью 9 названного
Закона.
Кроме того, представленным проектом предлагается внести
соответствующие изменения и дополнения в статьи 14, 15, 16 Земельного
кодекса и в статью 7 Закона «О переводе (трансформации) земельных
участков», в статью 41 Закона «О местном самоуправлении», в статью 20
Закона «О статусе столицы», в статью 20 Закона «О статусе города Ош»,
согласно которым мэрии городов областного и республиканского значения
будут наравне с местными государственными администрациями обладать
функциями по переводу определенных категорий земель в другие категории.
Предложенные изменения и дополнения связаны с тем, что на
территории городов республиканского и областного значения отсутствуют
местные государственные администрации. В связи с чем, в случае
возникновения
необходимости
перевода
земельных
участков,
расположенных на территории данных городов, из одной категории в
другую, в соответствии с действующим законодательством в сфере перевода
(трансформации)
земельных
участков,
осуществить
процедуру
трансформации земельных участков не представляется возможным.
Также, сообщаем, что пунктом 49 Плана пошаговых мероприятий по
демонтажу системной коррупции в Департаменте кадастра и регистрации
прав на недвижимое имущество при Государственной регистрационной
службе при Правительстве Кыргызской Республики, одобренного Советом
обороны Кыргызской Республики 26 сентября 2014 года, Министерству
юстиции Кыргызской Республики и Государственной регистрационной
службе при Правительстве Кыргызской Республики поручено внести
изменения в законодательство Кыргызской Республики, регламентирующее
процесс трансформации земель.
В соответствии с пунктом 49 указанного Плана предусмотрено
внесение изменений в законодательство Кыргызской Республики,
регламентирующее процесс трансформации земель в части:
- создания постоянно действующих комиссий по трансформации
земель, создаваемых в местных органах власти, с обязательным включением
в их состав представителей гражданского общества и СМИ;
- проведение общественных слушаний с местным населением о
предстоящей трансформации земель;
- размещение информации на всех этапах принятия решений на
официальном сайте Департамента кадастра и регистрации прав на
недвижимое имущество при Государственной регистрационной службе при
Правительстве Кыргызской Республики.
7
На основании изложенного проектом предлагается внести
соответствующие изменения, во исполнение вышеуказанного пункта и в
целях прозрачности процесса трансформации земель.
Так,
представленным
проектом
предусмотрено
внесение
соответствующих поправок в статью 9 Закона Кыргызской Республики «О
переводе (трансформации) земельных участков».
Таким образом, проектом предлагается предусмотреть норму в
соответствии, с которой все поступившие заявления о переводе земель
подлежат опубликованию на официальных сайтах соответствующих органов
местного самоуправления, государственной администрации района, а также
размещению на их информационных стендах, кроме того, в средствах
массовой информации.
В земельную комиссию по переводу земельных участков предлагается
включить представителей гражданского общества и средств массовой
информации.
Также представленным проектом предлагается опубликовывать все
заключения земельной комиссии.
При этом, в случае положительного заключения земельной комиссии,
проводятся общественные слушания относительно предполагаемого
перевода земель с оформлением соответствующей резолюции проведенного
общественного слушания.
Следовательно, проводится открытая процедура перевода земельных
участков с опубликованием процедуры трансформации земель в средствах
массовой информации, а также на официальных сайтах и информационных
стендах соответствующих государственных органов.
В соответствии со статьей 12 Конституции изъятие имущества
допускается только для общественных нужд, в связи с чем, проектом Закона
вносятся соответствующие изменения в статьи 1, 20, 29, 32, 66, 68, 73 и 111
Земельного кодекса, статью 30 Жилищногой кодекса, статьи 16, 32, 34, 56
Лесного кодекса, статьи 233-9, 233-18 Гражданского кодекса, статью 6
Закона «О введении в действие Земельного кодекса».
Министерству юстиции необходимо было разработать и внести в
Аппарат Правительства проект Закона «О внесении изменений в Земельный
кодекс», уточняющий понятие «государственные и общественные нужды», а
также снимающий запрет на изъятие земельных участков для обслуживания
жилого дома и ведения личного подсобного хозяйства.
Во исполнение указанного поручения проектом предлагается уточнить
понятие «общественные нужды», а также внести изменения, согласно
которым земельный участок, предоставленный в собственность гражданам
Кыргызской Республики, может быть выкуплен в процессе изъятия (выкупа)
земельного участка для
общественных нужд. Так, соответствующие
изменения вносятся в статьи 1 и 32 названного Кодекса.
Принимая во внимание то, что порядок изьятия для общественных
нужд определяется Земельным кодексом, проектом предлагается признать
8
утратившей силу главу 10 Закона «Об управлении землями
сельскохозяйственного назначения».
Также, в целях единообразного применения терминов в земельном
законодательстве и законодательстве в сфере трансформации земельных
участков, принимая во внимание статью 74 Земельного кодекса, проектом
предлагается понятие «более ценные сельскохозяйственные угодья»
заменить понятием «особо ценные сельскохозяйственные угодья». В этой
связи предлагается внести изменения в статьи 14 и 20 Земельного кодекса и
статьи 7, 9, 12 Закона «О переводе (трансформации) земельных участков».
В случае принятия данного проекта Закона необходимо разработать
следующие нормативные правовые акты:
- порядок предоставления земельных участков для разработки
полезных ископаемых и строительства объектов инфраструктуры;
- о внесении изменений во Временное положение о порядке перевода
(трансформации) земельных участков, утвержденное постановлением
Правительства Кыргызской Республики от 19 марта 2014 года № 169;
- порядок формирования и использования земель запаса.
Кроме того, отмечаем, что представленный проект не требует
проведения анализа регулятивного воздействия, поскольку не направлен на
регулирование предпринимательской деятельности.
Дополнительно сообщаем, что в соответствии со статьей 22 Закона «О
нормативных правовых актах» проект Закона размещен на официальном
сайте Правительства Кыргызской Республики для прохождения процедуры
общественного обсуждения. Предложения и замечания не поступили.
Возможные социальные, экономические, правовые, правозащитные,
гендерные, экологические, коррупционные последствия действия настоящего
проекта Закона Кыргызской Республики не обнаружены.
Принятие настоящего проекта Закона Кыргызской Республики не
повлечет дополнительных расходов из государственного бюджета.
Также
представленный
проект
не
противоречит
нормам
международного и национального законодательства.
Министр
Ж. Мамбеталиева