пояснительная записка (35.62 Кб)

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту закона Самарской области «О перераспределении полномочий
между органами местного самоуправления и органами государственной
власти Самарской области в сферах градостроительной деятельности и
рекламы на территории Самарской области, определении полномочий
органов государственной власти Самарской области по предметам
ведения субъектов Российской Федерации, наделении органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере
градостроительной деятельности на территории Самарской области
и внесении изменения в статью 1 Закона Самарской области
«О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями
Самарской области»
В соответствии с действующими редакциями Федерального закона от
06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон
№ 131-ФЗ) и Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее –
ГрК
РФ)
многие
полномочия
в
сфере
работы
с
инвесторами
в
градостроительной сфере отнесены к компетенции органов местного
самоуправления городских округов и поселений.
К таковым полномочиям можно отнести, например, следующие
полномочия:
- выдача градостроительных планов земельных участков и иные
полномочия по утверждению документации по планировке территории в
соответствии с ГрК РФ;
- выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в
эксплуатацию
при
осуществлении
строительства,
реконструкции,
капитального ремонта объектов капитального строительства;
- принятие решений о развитии застроенных территорий;
- распоряжение земельными участками, государственная собственность
на которые не разграничена (с 1 марта 2015 года в соответствии с
Федеральным законом от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в
Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные
акты Российской Федерации») .
2
В
то
же
время
опыт
взаимодействия
с
органами
местного
самоуправления свидетельствует о наличии следующих обстоятельств,
которые нельзя не учитывать при проведении работы, нацеленной на
создание благоприятного инвестиционного климата в строительстве в
Самарской области в короткие сроки. К таким обстоятельствам следует
отнести:
1) присущее крупным муниципальным образованиям собственное
понимание того, какой должна быть административная работа, связанная с
рассмотрением
документов,
представляемых
инвесторами,
по
продолжительности, по процедурам согласования и т.п. Такое понимание, во
многом,
основано
на
необходимости
принятия
органами
местного
самоуправления взвешенных, всесторонне проработанных решений с учетом
специфики структуры органов местного самоуправления (их подразделений)
каждого в отдельности муниципального образования и не может быть
квалифицировано как абсолютно негативный фактор, способствующий
сохранению административных барьеров в отдельно взятом муниципальном
образовании. Однако присутствие данного фактора зачастую не способствует
оптимизации административных процедур, их реинжинирингу, а напротив,
обуславливает сохранение в некоторых случаях морально устаревших и
долгих процедур, присутствующих, например, во внутренних документах
исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления (в
частности,
инструкциях
по
делопроизводству),
направленных
на
согласование того или иного проекта документа у каждого должностного
лица от 2 до 5 рабочих дней и, как следствие, существенно увеличивающих
совокупный срок предоставления услуги (документов) инвесторам;
2)
фиксация
многих
полномочий
в
сфере
градостроительной
деятельности за органами местного самоуправления поселений является,
безусловно, элементом, способствующим формированию самостоятельности
органов
местного
самостоятельность
самоуправления
должна
быть
поселений.
подкреплена
Однако
такая
компетенциями,
3
организационным и кадровым потенциалом специалистов органов местного
самоуправления поселений, что в большинстве случаев в органах местного
самоуправления 304 поселения Самарской области пока отсутствует или
находится в неразвитом состоянии. К тому же к настоящему времени органы
местного самоуправления поселений не подключены к системе электронного
межведомственного взаимодействия, что делает невозможным оперативное
получение информации от других органов власти при предоставлении
муниципальных услуг и существенно увеличивает сроки соответствующих
процедур. Данные сроки являются предметом исследования федеральных
органов власти и Агентства стратегических инициатив при составлении
рейтинга субъектов Российской Федерации в части анализа состояния
инвестиционного климата в регионах. Важно отметить существенное
изменение в федеральном законодательстве, выразившееся в предоставлении
органам
государственной
власти
субъектов
Российской
Федерации
полномочий по фактическому определению готовности сельских поселений
по решению ряда вопросов местного значения и возможности закрепления
соответствующих вопросов или некоторых из них за органами местного
самоуправления муниципальных районов (Федеральный закон от 27.05.2014
№ 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», далее – Федеральный
закон № 136-ФЗ). Также важным нововведением в законодательстве является
то, что согласно части 1.2 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ (в
редакции Федерального закона № 136-ФЗ) законами субъекта Российской
Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между
органами местного самоуправления и органами государственной власти
субъекта
Российской
Федерации.
Перераспределение
полномочий
допускается на срок не менее срока полномочий законодательного
4
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с
начала очередного финансового года. В то же время не допускается
отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта
Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в
сферах
управления
муниципальной
собственностью,
формирования,
утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны
общественного
самоуправления,
порядка,
установления
изменения
границ
структуры
органов
территории
местного
муниципального
образования, а также полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2, 7, 8
части 1 статьи 17 и частью 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ.
Можно констатировать, что не только сельские поселения (Федеральный
закон № 136-ФЗ), но и городские поселения не всегда могут качественно
приступить к решению трудоемких и сложных (требующих специальной
компетенции и навыков) вопросов местного значения. В современных
условиях законодательного регулирования органы местного самоуправления
муниципальных районов и входящих в них поселений предоставлены сами
себе, так как организация решения вопросов местного значения поселений
фактически зависит от применения предусмотренного частью 4 статьи 15
Федерального закона № 131-ФЗ института заключения соглашений о
передаче осуществления части полномочий между органами местного
самоуправления
поселений
и
муниципальных
районов.
При
всей
положительной специфике данного института следует учитывать, что
заключение соглашений предполагает встречное волеизъявление органа
местного самоуправления муниципального района и органа местного
самоуправления
поселения
по
передаче
конкретных
полномочий
и
бюджетных средств от одного субъекта другому, что не всегда существует на
практике. В конечном же итоге, незаключение указанных соглашений и
попытка самостоятельной реализации органами местного самоуправления
поселений соответствующих полномочий в сочетании с организационной и
5
кадровой неготовностью органов местного самоуправления поселений к
осуществлению полномочий могут привести к дискредитации публичной
власти как на местном, так и на региональном уровне;
3)
необходимость
существенного
повышения
качества
предоставляемых инвесторам государственных (муниципальных) услуг в
градостроительной сфере. Такое повышение предполагает, с одной стороны,
сокращение перечня документов, которые инвестор должен предоставить для
предоставления
документов,
с
услуги,
другой
и
сокращение
–
сроков
использование
рассмотрения
системы
таких
электронного
межведомственного взаимодействия (что означает, что органы местного
самоуправления, предоставляющие услугу, и их должностные лица должны
иметь
доступ
к
системе
межведомственного
информационного
взаимодействия и уметь пользоваться ею), с третьей – создание и внедрение
сервисов
автоматизированного
предоставления
государственных
(муниципальных) услуг там, где это возможно. Последнее предполагает
предоставление услуг в том числе в электронной форме с минимальным
взаимодействием должностных лиц органов власти и инвесторов (снижение
предпосылок для коррупционных проявлений) и по возможности в
автоматическом режиме (например, при предоставлении сведений ИСОГД)
без участия должностных лиц;
4) проблема внедрения унифицированной практики работы органов
местного самоуправления с инвесторами и осуществления контроля со
стороны органов исполнительной власти Самарской области за этой
деятельностью. Сама по себе разработка модельных нормативных правовых
актов для органов местного самоуправления в соответствующей сфере не
решает проблемы, -во-первых, потому, что многие аспекты соответствующих
правовых актов обсуждаются с органами местного самоуправления и не
всегда они готовы воспринять неудобное для себя правовое регулирование и
принять муниципальный нормативный правовой акт на основе модельного.
Во-вторых, само по себе принятие муниципального правового акта в четком
6
соответствии с содержанием модельного нормативного правового акта не
означает впоследствии неукоснительного соблюдения соответствующего
правового
акта
самим
же
органом
местного
самоуправления
(его
должностными лицами). Вследствие этого необходимо создание более
четкой, в определенном смысле административно-властной системы,
позволяющей осуществлять текущий контроль (но без вмешательства в
текущую деятельность органов местного самоуправления) за реальным
внедрением стандартов работы с инвесторами на местах. Создание такой
системы затруднительно в условиях самостоятельности органов местного
самоуправления, их невхождения в структуру органов государственной
власти и ограниченных возможностей по контролю за деятельностью органов
местного самоуправления (статья 77 Федерального закона № 131-ФЗ);
5) проблема мотивации органов местного самоуправления (их
должностных лиц) к применению единых стандартов работы с инвесторами.
Требование к применению стандартов работы с инвесторами в строительной
деятельности требует усилий не только от органов государственной власти
Самарской области, но и от органов местного самоуправления и их
должностных лиц. В отдельных случаях реинжиниринг в деятельности
органов местного самоуправления должен быть настолько глобальным, что
должен в итоге привести к кардинальному пересмотру десятилетиями
формировавшихся
традиций
административной
работы,
внутриведомственных согласований, подготовки заключений и т.п. Это
означает, что одними только административными, властными усилиями со
стороны органов государственной власти Самарской области сформировать
качественно новую административную среду работы с инвесторами в
кратчайшие
сроки
будет
если
крйне
сложно.
Данная
проблема
свидетельствует о необходимости формирования системы мотивации
должностных лиц органов местного самоуправления к качественно новой
работе с инвесторами.
7
Изложенная выше проблематика свидетельствует о необходимости
формирования новых подходов к улучшению инвестиционного климата в
строительной сфере в рамках возможностей, предоставленных федеральным
законодательством.
Прежде всего следует признать неготовность органов местного
самоуправления подавляющего большинства поселений Самарской области к
выполнению работы с инвесторами на уровне не только требуемом
(качественно новом, ускоренном и эффективном), но и допустимом для
самих инвесторов уровне с одновременным обеспечением юридической
«чистоты» подготавливаемых (выдаваемых инвесторам) органами местного
самоуправления поселений документов.
По смыслу части 3 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ (в
редакции Федерального закона № 136-ФЗ) законами субъекта Российской
Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального
района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут
закрепляться другие, не предусмотренные указанной частью статьи 14
Федерального закона № 131-ФЗ вопросы из числа предусмотренных частью 1
статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ вопросов местного значения
городских поселений. Это означает, во-первых, что перераспределение
вопросов местного значения может касаться исключительно сельских, но не
городских
поселений.
исключительно
Во-вторых,
содержания
самих
такое
перераспределение
вопросов
местного
касается
значения,
но
возможность перераспределения не является «юридически очевидной» для
тех полномочий, которые не поименованы в перечне вопросов местного
значения в части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ и по которым
могут возникать сомнения относительно возможности их перераспределения
в силу части 3 статьи 14 того же закона. К подобным полномочиям,
например, относятся полномочия по распоряжению земельными участками,
государственная собственность на которые не разграничена (не вытекающие
из существа вопросов местного значения и осуществляемые в силу
8
Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие
Земельного кодекса Российской Федерации») или полномочия по принятию
решений о развитии застроенных территорий (формулировка вопроса
местного значения, предусмотренного пунктом 20 части 1 статьи 14
Федерального закона № 131-ФЗ, не определяет такие полномочия в составе
вопроса местного значения, связанного с осуществлением градостроительной
деятельности), осуществляемые в силу положений ГрК РФ.
Как было отмечено выше, согласно части 1.2 статьи 17 Федерального
закона № 131-ФЗ законами субъекта Российской Федерации может
осуществляться перераспределение полномочий между органами местного
самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской
Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с
начала очередного финансового года. Это означает, что законом субъекта
Российской Федерации установлена возможность не определения того, какой
именно уровень органов местного самоуправления (муниципальных районов
или городских и сельских поселений) будет осуществлять те или иные
полномочия дополнительно к регулирующим полномочиям региональных
органов государственной власти, определенным частью 3 статьи 14
Федерального закона № 131-ФЗ, но возможность фактического определения
тех полномочий органов местного самоуправления (причем, как следует, из
самой правовой нормы безотносительно к перечням вопросов местного
значения, сформулированным в упомянутом Федеральном законе), которые в
дальнейшем
должны
осуществляться
в
качестве
государственных
полномочий.
Это, в свою очередь, означает возможность определения отдельных
полномочий органов местного самоуправления, которые имеют чрезмерно
большую значимость не только для самих муниципальных образований, но и
для региона в целом (как, например, полномочия, фактически формирующие
положительный инвестиционный климат в строительстве в субъекте
Российской Федерации), в качестве государственных. По такому пути уже
9
пошли некоторые субъекты Российской Федерации, входящие в группу
пилотных регионов по улучшению инвестиционного климата (например,
Московская и Ленинградская области) в рамках деятельности Агентства
стратегических инициатив. В то же время в указанных регионах отнесение
указанных полномочий к государственным на данном этапе ограничилось
лишь
изъятием
соответствующих
полномочий
у
органов
местного
самоуправления на региональный уровень, что, очевидно, будет означать
необходимость увеличения штата региональных органов власти для
осуществления соответствующих полномочий на местах и очевидное
сокращение доступности соответствующих государственных услуг. В
законопроекте же предлагается не лишать органы местного самоуправления
городских округов и муниципальных районов возможности влияния на
инвестиционную
(строительную)
деятельность,
осуществляемую
на
территории данных муниципальных образований. Предлагается не просто
осуществить перераспределение полномочий в пользу государства, но
одновременно наделить данными государственными полномочиями органы
местного самоуправления городских округов и муниципальных районов
законом Самарской области сроком на 6 лет. Исключение лишь составляет
городской округ Самара в части распоряжения земельными участками,
государственная собственность на которые не разграничена. Данными
земельными участками на протяжении последних лет распоряжались
министерство
строительства
Самарской
области
и
министерство
имущественных отношений Самарской области. Предлагается сохранить
соответствующую модель в ближайшее время. По истечении шестилетнего
срока можно будет сделать выводы об эффективности или неэффективности
предлагаемых подходов и рассмотреть вопрос о возможности закрепления
полномочий в градостроительной сфере и полномочий по распоряжению
неразграниченной
государственной
самоуправления поселений.
землей
за
органами
местного
10
Следует также подчеркнуть необходимость повышения эффективности
взаимодействия
органов
местного
самоуправления
с
сетевыми
и
ресурсоснабжающими организациями в части оперативного получения
технических условий подключения (технологического присоединения)
объектов к сетям инженерно-технического обеспечения в интересах
застройщиков.
Принятие законопроекта позволит создать условия для:
- применения единообразных подходов в работе с инвесторамизастройщиками, в том числе подходов по внедрению в муниципальных
образованиях
автоматизированных
систем
предоставления
услуг
в
градостроительной сфере в электронной форме;
- четкого и системного контроля со стороны органов исполнительной
власти Самарской области за осуществлением соответствующих полномочий
органами местного самоуправления;
- создания соответствующей стандартам работы с инвесторамизастройщиками системы обучения должностных лиц органов местного
самоуправления соответствующим стандартам;
-
формирования мотивации должностных лиц органов местного
самоуправления
к
государственных
полномочий
предлагаемой
надлежащему,
законопроектом
в
качественному
градостроительной
системы
распределения
осуществлению
сфере
за
субвенций
счет
на
осуществление данных полномочий, учитывающей фактические результаты
деятельности органов местного самоуправления, в том числе по соблюдению
сроков процедур с участием инвесторов.
Кроме того, законопроектом в целях упорядочения размещения
рекламных конструкций на территории Самарской области предлагается
перераспределить в сферу полномочий органов государственной власти
11
Самарской области осуществляемые в соответствии с Федеральным законом
от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» полномочия органов местного
самоуправления городских округов и муниципальных районов Самарской
области в сфере размещения рекламных конструкций по:
1) выдаче разрешений на установку и эксплуатацию рекламных
конструкций;
2)
аннулированию
разрешений
на
установку
и
эксплуатацию
рекламных конструкций;
3) выдаче предписаний о демонтаже самовольно установленных
рекламных конструкций;
4) демонтажу рекламных конструкций;
5) проведению торгов;
6) заключению договоров.
Предполагается,
что
вышеперечисленные
полномочия
в
сфере
размещения рекламных конструкций будет осуществлять министерство
имущественных отношений Самарской области.
По данному проекту закона проведена антикоррупционная экспертиза в
соответствии с Методикой, утвержденной постановлением Правительства
Российской Федерации от 26.10.2010 № 96 «Об антикоррупционной
экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых
актов». По результатам экспертизы коррупциогенные факторы в настоящем
проекте закона отсутствуют.
Вице-губернатор –
министр строительства
Самарской области
А.В.Гришин