Предложения к проекту плана мониторинга правоприменения в
advertisement
Предложения в план мониторинга правоприменения Российской Федерации на 2013 год. С учетом планируемых системных изменений в законодательстве Российской Федерации, в случае принятия и вступления в силу в 2012-2013 годах Федеральных законов «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации», «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» и других, представляется важным перенести в 2013 году акцент с текущего мониторинга на оперативный мониторинг правоприменения. Поскольку вносимые изменения затрагивают интересы большого круга правоприменителей, требуют оперативного урегулирования части вопросов в подзаконных актах, формирования единства судебной и правоприменительной практики, предлагаем Вам рассмотреть вопрос о включении в план мониторинга правоприменения на 2013 год вопросов, связанных с прогнозированием и планированием закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, осуществлением закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, а также вопросы формирования новых и совершенствования ранее существовавших гражданско-правовых институтов, в связи внесенными изменениями в Гражданский кодекс Российской Федерации. В частности, более подробно можно остановиться на мониторинге вопросов владения, пользования и распоряжения имуществом, его учета, оформления прав на недвижимое имущество, поскольку с 01.01.2013 заканчивается переходный период применения Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» к отношениям, возникающим в связи с осуществлением государственного учета зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства. С 1 июля 2012 года заканчивается переходный период льготного приобретения земельных участков и переоформления прав на них, предусмотренный Федеральным законом от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»; с 1июля 2013 года прекращают действовать ряд статей Федерального закона от 22 июля 2008 года № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». С учетом конкретного времени принятия и вступления в силу указанных Федеральных законов представляется возможным в соответствии с п. 4 Положения о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, утвержденного указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 года № 657, осуществление работы по мониторингу на основании поручения Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации. Представляется важным в 2013 году провести в Российской Федерации оперативный мониторинг правоприменения также по вопросам: 1. Охрана и защита семьи и детства, дополнительные гарантии для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (в том числе в пределах действия Жилищного кодекса Российской Федерации, федеральных законов «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детейсирот и детей, оставшихся без попечения родителей», «Об опеке и попечительстве», нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации). Федеральный закон от 29 февраля 2012 года № 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» вступает в силу с 1 января 2013 года, касается проблем наименее защищенного слоя населения. С 01.01.2013 года в соответствии с пунктом 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится решение вопросов обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями. Следовательно, представляется важным с первых дней действия закона обеспечить единство, как правового регулирования, так и правоприменения по всем субъектам Российской Федерации. 2. Водоснабжение и теплоснабжение (в том числе в пределах действия федеральных законов «О теплоснабжении», «О водоснабжении и водоотведении», «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти). Федеральный закон от 07 декабря 2011 года № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» вступает в силу с 01.01.2013 и предполагает существенное изменение полномочий федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, порядка водоснабжения, теплоснабжения, регулирования тарифов организаций коммунального комплекса. Согласно правительственным документам, основными направлениями развития жилищно-коммунального хозяйства в долгосрочной и среднесрочной перспективе останутся повышение качества предоставления жилищнокоммунальных услуг, снижение издержек производителей услуг и, как следствие, снижение роста тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг, а также смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг. Было бы логично проанализировать, как скажутся на процессе реформирования ЖКХ внесенные в законодательство изменения. На основании приведенных примеров предлагаем рассмотреть возможность формирования единого федерального перечня вопросов, подлежащих оперативному мониторингу в первоочередном порядке. Поскольку группа нормативных правовых актов, подлежащих мониторингу, будет формироваться в течение года в зависимости от их принятия и вступления в силу, было бы логично дополнительно урегулировать как саму процедуру оперативного мониторинга, так и процесс оперативного обмена информацией между органами, осуществляющими мониторинг и Министерством юстиции Российской Федерации, а также формат передаваемой информации. Непосредственно в рамках текущего мониторинга в план мониторинга правоприменения Российской Федерации на 2013 год предлагаем включить следующие вопросы. Отрасль (подотрасль) законодательства либо группа нормативных правовых актов, мониторинг которых планируется осуществить Лицензирование отдельных видов деятельности (в том числе в пределах действия Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти) Наименование федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование конкретных видов деятельности; высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации Иные данные Федеральный закон от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Федеральный закон № 99-ФЗ) вступил в силу в ноябре 2011 года, положения о лицензировании – в 2012 году. Закон предусматривает 49 видов деятельности, для осуществления которых требуется лицензия. Кроме того, положениями о лицензировании конкретных видов деятельности устанавливаются исчерпывающие перечни выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности. Это обуславливает не только значительное количество участников процесса лицензирования как со стороны лицензирующих органов, так и со стороны получателей лицензий, но и значительное количество подзаконных актов. Что, в свою очередь, обуславливает наличие пробелов и противоречий в правовом регулировании. Уже в рамках оперативного мониторинга правоприменения становится понятно, что складывается разнообразная практика применения закона, положений о лицензировании, как на территории разных субъектов Российской Федерации, так и применительно к различным видам деятельности. Нет единообразного подхода к толкованию норм, процедуре лицензирования. Существует разная судебная практика по рассмотрению аналогичных споров, связанных с принятием лицензирующими органами решений, обжалованием их действий, бездействия. До настоящего времени не утверждены отдельные положения о лицензировании конкретных видов деятельности, поэтому лица, желающие осуществлять эту деятельность, не имеют возможности получить лицензии. Кроме того, не урегулированы отдельные вопросы применения лицензий, срок действия которых истекает после вступления в силу Федерального закона № 99-ФЗ (например, когда она подлежит переоформлению в связи с изменением наименования, но по старому положению о лицензировании такие лицензии уже не предоставляются, а новое положение еще не утверждено). В рамках оперативного мониторинга правоприменения, осуществляемого в 2012 году, уполномоченными органами вопрос анализируется отдельно по каждому виду деятельности, осуществление текущего мониторинга в соответствии с Методикой осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации позволит не только объединить практику по федеральным органами власти, по субъектам Российской Федерации, выявить проблемные вопросы, вопросы, которые нуждаются в разработке или доработке, необходимость разъяснения отдельных положений законодательства со стороны федеральных органов, но и устранить Обращение с отходами производства и потребления (в том числе в пределах действия Федерального закона «Об отходах производства и потребления», Федерального закона «Об охране окружающей среды» нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации) противоречия между правовыми актами равной юридической силы, а также в последующем облегчить переход к предоставлению услуги в электронном виде. Минприроды России, Предложение сформировано органами Росприроднадзор, исполнительной власти Ярославской высшие области на основании проведенного по исполнительные собственной инициативе мониторинга органы правоприменения по данному вопросу. государственной Информация о результатах мониторинга власти субъектов представлена в докладе. На федеральном Российской Федерации уровне принято большое количество норм, правил, порядков, регламентов обращения с отходами, установлена административная ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами, уголовная ответственность за нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов. Однако, как показывает практика, эффект от существующего правового регулирования незначителен, поскольку указанные нормы в основном адресованы лицам, в результате деятельности которых возникают отходы. Принимаемые меры не позволяют сдерживать рост несанкционированных мест размещения отходов, а также оперативно нейтрализовать вред, причиненный окружающей среде незаконным обращением с отходами. В соответствии с федеральным законодательством организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов относятся к вопросам местного значения. Практика осуществления органами местного самоуправления указанного полномочия различна не только в рамках Российской Федерации, но и отдельных муниципальных образований в пределах субъекта Российской Федерации. Назрела острая необходимость как в совершенствовании законодательства, так и унификации практики применения, упорядочения деятельности органов местного самоуправления, в том числе уточнения полномочий органов местного самоуправления по отношению к физическим и юридическим лицам, в результате деятельности которых образуются отходы. Перевод земель или Минэкономразвития В соответствии со статьей 1 Земельного земельных участков России, кодекса Российской Федерации деление из одной категории в высшие земель по целевому назначению на другую (в том числе исполнительные категории, согласно которому правовой в пределах действия органы режим земель определяется исходя из их Земельного кодекса государственной принадлежности к определенной Российской власти субъектов категории и разрешенного Федерации, Российской Федерации использования в соответствии с Федерального закона зонированием территорий и «О переводе земель требованиями законодательства, или земельных является одним из основных принципов участков из одной земельного законодательства. категории в другую» Круг проблем, возникающих при нормативных переводе земель из одной категории в правовых актов другую, достаточно обширен и зависит Президента от категории земли, которую переводят; Российской установления новой кадастровой Федерации, стоимости; обоснования перевода; Правительства бремени сбора документов, Российской необходимых для перевода; Федерации, необходимости изменения разрешенного федеральных использования земельного участка, органов обусловленного таким переводом, исполнительной необходимости одновременного власти, органов соблюдения требований иных отраслей государственной законодательства (например, власти субъектов градостроительного, лесного Российской законодательства и т.п.). И при решении Федерации) их должен быть достигнут баланс интересов государства в сохранении особо ценных земель, стабильности отношений и собственников, владельцев земельных участков по расширению возможностей использования земельных участков. Часть 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает перевод из одной категории в другую только земель, в то время как Федеральный закон от 21 декабря 2004 года №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее – Федеральный закон №172-ФЗ) предусматривает перевод и земель, и земельных участков. При этом закон не дает четкого разграничения, в каких случаях переводятся земли, а в каких земельные участки. Федеральным законом № 172-ФЗ определено содержание ходатайства о переводе земельных участков из одной категории в другую и предусмотрен исчерпывающий перечень документов, которые могут потребоваться для перевода земельного участка из одной категории в другую. Содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов подлежат определению органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации; либо уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в отношении иных земель. Кроме того, при переводе земельного участка из одной категории в другую обычно встает вопрос и об изменении его разрешенного использования. Однако в настоящее время порядок одновременного решения обоих вопросов не урегулирован. Установление особого порядка перевода земель в категорию «земли населенных пунктов» из земель иных категорий также порождает ряд проблем. Согласно закону установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов являются переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов (пункт 1 статьи 8 Федерального закона № 172-ФЗ). Статья 84 Земельного кодекса Российской Федерации при определении порядка установления или изменения границ населенных пунктов корреспондирует к градостроительному законодательству, которое не предусматривает прохождение общей для перевода земель из одной категории в другую процедуры и исследования документов и вопросов, решаемых при переводе земель. Процедура, предусмотренная статьей 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (применяется до 31.12.2012) еще более запутывает вопросы перевода. В связи с изменениями лесного законодательства серьезные проблемы возникают у органов власти при определении категории земель, занятых сельскими лесами либо лесами, выросшими на землях сельскохозяйственного назначения. Сложности возникают и при переводе земельных участков из земель запаса. Законом не предусмотрены особенности перевода земель запаса, следовательно, эти земли переводятся в общем порядке. В то же время использование земель запаса, если законодательством не установлено иное, допускается после перевода их в другую категорию. Для перевода земельного участка из земель запаса, необходимо его предварительное формирование, при этом не указывается, кто является заинтересованным лицом в формировании земельного участка и в переводе его в другую категорию. Сами формулировки названий статей главы 2 Федерального закона № 172-ФЗ не раскрывают содержания статей, которые говорят не об особенностях процедуры перевода, а об ограничениях в переводе земель и земельных участков. Несовершенство законодательства приводит к необходимости разрешать указанные проблемы на уровне правоприменительной практики, что порождает значительное количество судебных споров и жалоб заявителей.
