Конституционное право зарубежных стран в формате
advertisement
И.А. Алебастрова Конституционное (государственное) право зарубежных стран УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ МОСКВА Юриспруденция 2000 УДК 340 ББК 67.0 А 50 А 50 Алебастрова И.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебное пособие. - М.: Юриспруденция, 2000. - 304 с. ISBN 5-8401-0066-8 Пособие подготовлено в соответствии с программой учебного курса «Конституционное (государственное) право зарубежных стран» для юридических вузов и охватывает темы как Общей, так и Особенной частей данного курса. Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов. УДК 340 ББК 67.0 ISBN 5-8401-0066-8 © Алебастрова И.А., 2000 © Юриспруденция (оформление, оригинал-макет), 2000 ОГЛАВЛЕНИЕ ОБЩАЯ ЧАСТЬ. Глава 1. ПОНЯТИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО (ГОСУДАРСТВЕННОГО) ПРАВА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН § 1. Конституционное право как отрасль права ........................ <перейти> § 2. Конституционное право как наука и учебная дисциплина .............................…………… <перейти> Глава 2. ОСНОВЫ ТЕОРИИ КОНСТИТУЦИИ § 1. Сущность, содержание и форма конституции ..............….. <перейти> § 2. Эволюция конституции и конституционные реформы....... <перейти> § 3. Функции и действие конституции...........................……….. <перейти> § 4. Конституционный контроль.................................…………. <перейти> Глава 3. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА § 1. Общая характеристика конституционно-правового статуса человека и гражданина...................................…………………... <перейти> § 2. Гражданство и режим иностранцев в зарубежных странах <перейти> § 3. Конституционные права, свободы и обязанности человека и гражданина ...................................………………… <перейти> Глава 4. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЩЕСТВЕННОГО СТРОЯ § 1. Понятие общественного строя .............................…………. <перейти> § 2. Основные направления конституционного регулирования политической системы....................................………………….. <перейти> § 3. Конституционное регулирование экономических, социальных и духовно-культурных отношений................……. <перейти> Глава 5. ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РЕЖИМЫ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ § 1. Понятие формы правления и государственного режима… <перейти> § 2. Монархия..............................................……………………... <перейти> § 3. Республика .............................................…………………… <перейти> Глава 6. НАРОДНЫЕ ГОЛОСОВАНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ § 1. Выборы и отзыв .......................................………………….<перейти> § 2. Референдум ............................................…………………… <перейти> Глава 7. ОРГАНИЗАЦИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В ГОСУДАРСТВЕ: ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЙ АСПЕКТ § 1. Общая характеристика территориальной организации публичной власти в государстве............................…………….. <перейти> § 2. Формы территориального устройства государства .......… <перейти> § 3. Политико-административное и административнотерриториальное устройство государства.............................….. <перейти> § 4. Специфические элементы территориального деления и территориального устройства государства.................………. <перейти> Глава 8. ОРГАНИЗАЦИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В ГОСУДАРСТВЕ: ОРГАН И УЧРЕЖДЕНИЯ § 1. Общая характеристика органов и учреждений публичной власти..………………………………………………. <перейти> § 2. Виды органов публичной власти...........................………… <перейти> Глава 9. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПАРЛАМЕНТА § 1. Понятие, социальное предназначение и полномочия парламента..............................…………………... <перейти> § 2. Организация и порядок деятельности парламента .........… <перейти> § 3. Статус парламентария .................................………………. <перейти> Глава 10. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА § 1. Общая характеристика статуса главы государства ........….<перейти> § 2. Основания и порядок приобретения и прекращения полномочий главы государства и его ответственность.........…. <перейти> Глава 11. ПРАВИТЕЛЬСТВО В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ § 1. Общая характеристика правительства......................……… <перейти> § 2. Состав и формирование правительства......................…….. <перейти> § 3. Ответственность правительства и прекращение его полномочий...........................……………… <перейти> Глава 12. КОНСТИТУЦИОННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ § 1. Понятие, функции и организация судебной власти........….<перейти> § 2. Конституционные принципы организации и деятельности судов....................................……………………. <перейти> § 3. Конституционно-правовой статус отдельных элементов судебной системы ....................………… <перейти> Глава 13. ОРГАНЫ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ЕДИНИЦ ГОСУДАРСТВА § 1. Государственная организация субъектов федерации и иных государственно-подобных территориальных единиц.................................……………………………………… <перейти> § 2. Организация публичной власти на местах..............………. <перейти> ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ Глава 1. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА США § 1. Конституция США .......................................……………….. <перейти> § 2. Основы правового статуса человека и гражданина.........… <перейти> § 3. Политические партии и конституционное право................. <перейти> § 4. Территориальная организация публичной власти в США..<перейти> § 5. Органы и учреждения публичной власти.....................…… <перейти> Глава 2. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА СОЕДИНЕННОГО КОРОЛЕВСТВА ВЕЛИКОБРИТАНИИ И СЕВЕРНОЙ ИРЛАНДИИ § 1. Конституция Великобритании..............................…………. <перейти> § 2. Правовое положение человека и гражданина .................... <перейти> § 3. Партии и партийная система .............................…………... <перейти> § 4. Органы государственной власти.............................……….. <перейти> § 5. Территориальное устройство...........................…………….. <перейти> Глава 3. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ФРАНЦИИ § 1. Конституция Франции.....................................……………... <перейти> § 2. Конституционно-правовое регулирование статуса человека и гражданина............................………………. <перейти> § 3. Партийная система Франции ..............................…………. <перейти> § 4. Органы государственной власти Франции.................…….. <перейти> § 5. Организация публичной власти на местах..........…………. <перейти> Глава 4. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ФРГ § 1. Главные источники конституционного права.................…. <перейти> § 2. Конституционно-правовое регулирование правового статуса человека и гражданина ...................………. <перейти> § 3. Партийная система ФРГ..................................……………... <перейти> § 4. Федеральные органы государственной власти .............…. <перейти> § 5. Территориальное устройство публичной власти............…. <перейти> Глава 5. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ИТАЛИИ § 1. Конституция Итальянской республики......................…….. <перейти> § 2. Конституционный статус человека и гражданина..........…. <перейти> § 3. Партии в политической системе Италии ...................…… <перейти> § 4. Органы государственной власти Италии ......................…... <перейти> § 5. Политико-территориальное устройство .....................…… <перейти> Глава 6. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ИСПАНИИ § 1. Конституция Испании ....................................……………. <перейти> § 2. Конституционно-правовой статус человека и гражданина <перейти> § 3. Партийная система Испании................................………….. <перейти> § 4. Система высших органов государственной власти ............ <перейти> § 5. Территориальное устройство Испании.......................…….. <перейти> Глава 7. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ШВЕЙЦАРИИ § 1. Федеральная Конституция и конституции кантонов Швейцарии ...................................…………………… <перейти> § 2. Конституционный статус человека и гражданина...........… <перейти> § 3. Высшие органы государственной власти Конфедерации... <перейти> § 4. Территориальное устройство..............................…………... <перейти> Глава 8. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ЯПОНИИ § 1 Конституция Японии.....................................……………….. <перейти> § 2. Права и свободы человека и гражданина в Конституции Японии.....................……………. <перейти> § 3. Партийная система Японии...............................…………… <перейти> § 4. Органы государственной власти............................………... <перейти> § 5. Организация власти на местах.............................………….. <перейти> Глава 9. ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВА КНР § 1. Конституционное право и Конституция.....................…….. <перейти> § 2. Конституционное регулирование прав граждан.............…. <перейти> § 3. Партийная система КНР..................................……………... <перейти> § 4. Система высших органов государственной власти ............ <перейти> § 5. Территориальное устройство............................……………. <перейти> Литература....................................................…………………………….. <перейти> ОБЩАЯ ЧАСТЬ Глава 1 ПОНЯТИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО (ГОСУДАРСТВЕННОГО) ПРАВА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН § 1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ И МЕТОД КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА. Термин «конституционное право» употребляется в трех значениях. Им обозначаются отрасль права, область научных знаний и учебная дисциплина. Конституционное право в первом из упомянутых значений - это основополагающая отрасль права конкретной страны, представляющая собой систему правовых норм, регулирующих основы устройства общества, государства и положения человека в них, а также отношения, связанные с участием населения в осуществлении публичной власти. Следует отметить, что данная отрасль права появилась в западных странах с зарождением в них буржуазных отношений и начавшимися в связи с этим процессами демократизации. Это породило новые задачи правового регулирования. Во-первых, в основу функционирования государства были положены новые принципы: народный суверенитет и народное представительство, которые сделали необходимым возникновение, активизацию или возрождение целого ряда институтов, представляющих собой механизм их реализации (гражданство, политические права, прежде всего, избирательное право, парламент, местное самоуправление). Во-вторых, демократизация потребовала комплексной регламентации основ устройства государства и его взаимоотношений с человеком для того, чтобы обеспечить предсказуемость государственной власти, ограничить ее рамками, установленными народом-сувереном, и оградить человека от произвола государства. Необходимость правового регулирования данных отношений и обусловила возникновение новой отрасли права, которая сначала в правовой доктрине Англии (где буржуазные отношения начали складываться раньше, чем в других странах), а с появлением первых документов, официально именовавшихся конституциями (США, Польша, Франция), - и в других странах, стало именоваться конституционным. Как видно, изначально для предмета конституционного права было характерно единство двух блоков общественных отношений. Это, во-первых, основы устройства государства и его взаимоотношений с человеком и, во-вторых, отношения, связанные с обеспечением воздействия населения на публичную власть, т.е. политические отношения. Первая группа отношений, образующих предмет конституционного права, регулируется им лишь в основном - с помощью норм, содержащихся в конституции данного государства, и конкретизируется другими отраслями права. Вторая же составляющая предмета данной отрасли права регламентируется ею в полном объеме, причем уже не только конституцией, но и другими источниками конституционного права. Следует отметить, что в XX веке перед государством встали новые задачи. Оно стало выполнять не только функции «ночного сторожа», т.е. охранять свободу личности от незаконных посягательств, но и помогать человеку в реализации его интересов, сглаживать противоречия различных интересов, существующих в обществе. Новые задачи государства не могли не получить отражения в конституциях, которые стали регулировать не только основы устройства государства, но и основы устройства гражданского общества. В результате предмет конституционного права подвергся определенному расширению. В настоящее время его образуют важнейшие отношения между человеком, государством и обществом, и по-прежнему отношения, в рамках которых население воздействует на публичную власть, т.е. отношения политического характера. Обратим еще раз внимание читателя на то, что общественные отношения первой группы регулируются конституционным правом лишь в основном (более детально они регламентируются другими отраслями права), а отношения второй группы - более детально и обстоятельно. Соответственно первая группа отношений регулируется конституцией данной страны, а вторая - другими источниками конституционного права. Отношения первой составляющей предмета конституционного права охватывают основы правового статуса человека и гражданина, основы функционирования гражданского общества, основы организации государственного механизма. К отношениям политического характера, подробно регулируемым конституционным правом, относятся: отношения, связанные с приобретением и прекращением гражданства (т.к. именно оно дает человеку статус соправителя государства и возможности влияния на государственную власть); отношения по проведению народных голосований и акций, выражающих общественное мнение (собраний, митингов, шествий, демонстраций и т.п.); отношения, возникающие в связи с организацией и деятельностью общественных политических объединений; отношения, определяющие статус парламента; отношения по организации и деятельности местного самоуправления. Предмет конституционного права сложился исторически. Он является двуединым и включает в настоящее время основы взаимоотношений человека, общества и государства, а также институты, изначально возникшие как ограничители государственной власти. Следует отметить, что традиция включать в предмет конституционного права перечисленные группы общественных отношений укоренилась достаточно прочно. Она действует даже в тех авторитарных и тоталитарных странах, где содержание ведущей отрасли права не соответствует изначальным задачам и идеям конституционализма, т.е. не преследует цели ограничения государственной власти (в связи с этим следует отметить, что в таких государствах основополагающая отрасль права даже именуется подчас по-другому: чаще всего для ее обозначения используется термин «государственное право», как это было, например, в большинстве социалистических государств, включая нашу страну). Исключение составляют государства, в которых отсутствует минимальный набор или хотя бы видимость демократических институтов. Политические отношения в них не основаны на участии населения в осуществлении публичной власти, не нуждаются поэтому в детальной правовой регламентации и подчас подвергаются регулированию в крайне ограниченном объеме. Поэтому ведущая отрасль права в таких странах охватывает лишь основы устройства государства и общества, т.е. первую группу общественных отношений традиционно понимаемого предмета конституционного права. С учетом усеченного характера предмета и отхода от изначальных ценностей конституционализма говорить о существовании в таких странах конституционного права можно лишь условно. Это касается, например, Объединенных Арабских Эмиратов, где отсутствуют какие бы то ни было избираемые населением органы государственной власти, в том числе парламент, политические права, институты непосредственной демократии, политические общественные объединения. Конституционное право использует все три традиционных метода правового регулирования: дозволение, обязывание и запрещение. При этом они чаще всего неравномерно распределяются между субъектами правоотношений, т.е. субъекты неравноправны: одни из них выступают преимущественно управомоченной стороной, а другие - обязанной. Например, в тех случаях, когда человек является субъектом того или иного права, признанного конституцией, он может требовать от государства гарантий реализации данного права, государство же обязано предоставить такие гарантии. И, наоборот, государство вправе требовать от человека исполнения его конституционных обязанностей. В данном случае государство является управомоченным субъектом, а человек - обязанным. СИСТЕМА КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА Система конституционного права - это его внутреннее строение, характеризующееся единством и взаимодействием множества элементов. К числу таких элементов относятся конституционно-правовые институты и нормы. Конституционно-правовые институты - это обособленный комплекс родственных норм конституционного права, регулирующих однородные и взаимосвязанные общественные отношения, являющиеся частью предмета данной отрасли. Они неодинаковы по объему и значимости. Самыми крупными институтами являются основы функционирования гражданского общества, основы правового статуса человека и гражданина, а также основы устройства государства, а точнее, публичной власти, существующей в государстве. Каждый из них включает ряд более частных институтов (например, основы устройства публичной власти в государстве охватывают институты государственных и самоуправленческих органов и учреждений, а также территориальной организации публичной власти), которые, в свою очередь, состоят из еще более мелких институтов (например, институт государственных органов - из таких институтов, как парламент, правительство, суды и т.д). Конституционно-правовые нормы - это общеобязательные правила поведения, регулирующие конкретные общественные отношения, входящие в предмет конституционного права. Особенностями конституционно-правовых норм являются: скрытый бланкетный характер многих из них (т.е. наличие санкций за их нарушение в нормах не конституционного, а уголовного или административного права); отсутствие санкций вообще, а иногда и гипотез у некоторых норм; значительный удельный вес норм обобщенного характера, не порождающих непосредственно субъективных прав и юридических обязанностей, т.е. норм-дефиниций, многих норм-принципов и норм-целей. Конституционно-правовые нормы можно классифицировать по множеству оснований. По способу воздействия на общественные отношения они делятся на регулятивные и охранительные; по характеру предписания, содержащегося в диспозиции, - на управомочивающие (разрешающие), обязывающие и запрещающие; по характеру регулируемых отношений - на материальные и процессуальные; по действию во времени - на постоянные (с неопределенным сроком действия), временные (рассчитанные на тот или иной период времени, чаще всего это переходные положения) и чрезвычайные (предусмотренные на случай чрезвычайных обстоятельств и приостанавливающие на это время действие отдельных постоянных норм). Институты и нормы конституционного права, как уже говорилось, имеют неодинаковое значение в системе конституционного права. Особую роль играют нормы и институты, выступающие принципами конституционного права. Принципы конституционного права - это закрепленные в источниках данной отрасли руководящие идеи, в соответствии с которыми должны осуществляться конституционно-правовое регулирование и практика реализации положений конституционного права. Различают общие и специальные принципы конституционного права. Общие принципы имеют основополагающее значение для всех или многих институтов и норм конституционного права (в демократических государствах это, например, народный суверенитет, представительное правление, разделение властей, естественный характер прав и свобод человека, в социалистических - руководящая роль марксистсколенинской партии, полновластие представительных органов и т.п.). В конституциях зарубежных стран общие принципы конституционного права нередко формулируются в начальных частях, главах или разделах. Например, в Конституции Итальянской Республики это не имеющая номера часть, которой открывается текст основного закона и которая называется «Основные принципы»; в Конституции Республики Болгария - первая глава «Основные начала» и т.д. Специальные принципы конституционного права имеют руководящее значение лишь для отдельных конституционно-правовых институтов и норм (например, несовместимость депутатского мандата с некоторыми видами деятельности, неприкосновенность судей и т.п.). Принципы конституционного права имеют столь важное значение в системе и содержании конституционного права, что в литературе была высказана точка зрения о том, что их следует считать самостоятельным элементом системы данной отрасли1. Представляется, что принципы конституционного права - это все-таки не отдельный элемент его системы, а особая разновидность конституционно-правовых норм и институтов, т.к. иначе как в нормах и институтах никакие правовые принципы выражены быть не могут. ИСТОЧНИКИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА. Cм.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. 3-е изд. М.: БЕК. 1999. С. 7. 1 В материальном смысле источники конституционного права - это причины, породившие его нормы и институты. В формально-юридическом смысле источниками данной отрасли являются те формы, в которых получают внешнее закрепление и выражение конституционно-правовые нормы, институты и принципы. Наиболее распространенным видом источников конституционного права являются нормативные правовые акты. Большее или меньшее распространение в различных странах получили также конституционно-Правовые обычаи. В странах с англосаксонской правовой системой они играют гораздо большую роль, чем в государствах с европейской правовой системой. В англосаксонских странах, кроме того, в качестве источников конституционного права действуют судебные прецеденты и доктрины (доктринальные источники права), а в некоторых мусульманских государствах основополагающий характер имеют религиозные источники. Нормативные правовые акты как источники конституционного права это документы, принимаемые представительными либо исполнительными, а иногда судебными или квазисудебными органами государственной власти или местного самоуправления, а также референдумом и содержащие конституционно-правовые нормы. Среди нормативных правовых актов - источников конституционного права можно выделить законы, договоры, нормативные акты исполнительной власти, нормативные акты органов конституционного контроля (надзора), парламентские регламенты, акты местного самоуправления. Законы подразделяются на конституционные, органические и обычные (простые). Конституционные законы - это законодательные акты, обладающие наиболее высокой юридической силой по сравнению с другими законами. Среди конституционных законов следует выделить конституцию - акт, обладающий наивысшей среди актов внутреннего права юридической силой. В некоторых странах существуют и иные конституционные законы, причем определяются они по-разному: либо как законы, дополняющие конституцию (бывшая Чехословакия), либо как законы, принимаемые по наиболее важным вопросам, указанным в конституции (Италия), либо как законы, принимаемые одновременно с конституцией и содержащие переходные положения (Югославия). Органические законы существуют лишь в ряде стран (Франция). Они подобны конституционным законам итальянской модели. Обычные или простые законы - это законы, не относящиеся ни к конституционным, ни к органическим. Если конституционные и органические законы во всех случаях и в полном объеме являются источниками конституционного права, то простые законы могут также целиком выступать в качестве таковых, могут служить источниками конституционного права лишь частично, а могут вообще быть источниками других отраслей права. Разумеется, это зависит от того, каков круг отношений, регулируемых тем или иным законом1. Договоры как источники конституционного права подразделяются на международные и внутригосударственные. Международные договоры являются источниками конституционного права в том случае, если они регулируют конституционно-правовые проблемы и имеют прямое действие. В связи с интернационализацией многих сфер общественных отношений в последние десятилетия наблюдается активизация использования источников В некоторых странах существуют иные классификации законов. Например, в Великобритании, они делятся на публичные и частные. См.: jowitt's Dictionary of english low. Second edition. Vol. 1. L, 1977, p. 33-34. 1 права данного вида, в том числе по конституционно-правовым вопросам. Конституции многих государств закрепляют принцип верховенства норм международного права над правом внутригосударственным. Например, ст. 5 Конституции Республики Болгария 1991 года устанавливает: «Международные договоры, ратифицированные в конституционном порядке, обнародованные и вступившие в силу для Республики Болгария, являются частью внутреннего права страны. Они имеют приоритет перед теми нормами внутреннего законодательства, которые им противоречат». Вместе с тем, все чаще в конституции зарубежных стран включаются положения, направленные на создание механизма, обеспечивающего соответствие международных договоров национальной конституции на стадиях их заключения, ратификации и введения в действие. Так, Конституция Испании 1978 года содержит норму о том, что «заключению международного договора, содержащего положения, противоречащие Конституции, должен предшествовать пересмотр последней» (ст. 95). Внутригосударственные договоры как источники конституционного права - это договоры, заключаемые территориальными общностями (субъектами федерации, автономными единицами или муниципальными образованиями) друг с другом или с центральной властью. Нормативные акты исполнительной власти включают акты главы государства, правительства и отдельных ведомств. Разумеется, далеко не все из них являются источниками конституционного права, а лишь те, которые содержат конституционно-правовые нормы и институты. Акты органов конституционного контроля как источники конституционного права - это их решения по вопросам о конституционности тех или иных документов или действий, о толковании конституции, о компетенции государственных органов и некоторым другим проблемам. Соотношение юридической силы актов органов конституционного контроля и законов является неоднозначным. С одной стороны, акты органов конституционного контроля могут признавать законы противоречащими конституции, в результате чего закон обычно прекращает действие. В этом смысле юридическую силу актов органов конституционного контроля можно считать более высокой, чем юридическую силу закона. С другой стороны, акты органов конституционного контроля должны приниматься в соответствии с порядком, установленным законом. С этой точки зрения акты органов конституционного контроля имеют подзаконный характер. Регламенты парламентов или их палат всегда и в полном объеме являются источниками конституционного права. Они представляют собой принимаемые парламентом или его палатами подзаконные нормативные правовые акты, которые определяют структуру, организацию и порядок их деятельности. Среди актов местного самоуправления лишь немногие могут выступать источниками конституционного права. Как правило, это местные уставы, статуты и иные акты, регулирующие основы организации местного самоуправления и порядок участия населения в его осуществлении. Второй разновидностью источников конституционного права являются правовые обычаи. Конституционно-правовые обычаи - это нигде официально не зафиксированные правила поведения, применяемые в течение длительного времени по вопросам, имеющим конституционно-правовое значение, и молчаливо санкционированные государством. Конституционно-правовые обычаи в той или иной степени действуют практически в каждой стране, но наибольшее распространение они получили в странах с англосаксонской правовой системой, прежде всего — в Великобритании, конституция которой по большей части состоит именно из обычаев. Наиболее важными из них являются формирование правительства лидером партии парламентского большинства, существование кабинета министров, обязанность монарха согласиться с биллем (законопроектом, принятым обеими палатами парламента и т.д. Судебные прецеденты, т.е. постановления судов по конкретным делам, являющиеся обязательными для судов при рассмотрении аналогичных дел в будущем, выступают источниками права, в том числе конституционного, только в странах англо-саксонской правовой семьи. Например, именно судебный прецедент в Великобритании обосновал неответственность монарха («Король не может быть неправ») и институт контрассигнатуры («Король не может действовать один»). Доктринальные положения, т.е. опубликованные мнения ученыхюристов по конституционно-правовым вопросам можно лишь условно считать источниками конституционного права: в некоторых странах, например, в Великобритании суды вправе ссылаться на них для обоснования своих постановлений. Религиозные источники права, в том числе конституционного, встречаются преимущественно в мусульманских странах. Это прежде всего шариат, превосходящий в некоторых государствах по юридической силе даже конституцию. Следует иметь в виду, что конституции, конституционные и органические законы, а также акты органов конституционного контроля всегда, причем в полном объеме, являются источниками конституционного права. Все остальные формы права могут выступать источниками конституционного права целиком, частично или вообще не являться таковыми. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ Конституционно-правовые отношения - это отношения, урегулированные нормами конституционного права. Они представляют собой результат конституционно-правового регулирования. В их структуру входят субъекты, объекты и содержание. Субъекты конституционно-правовых отношений, т.е. их участники подразделяются на физических лиц (например, это граждане, иностранцы, избиратели, депутаты, их группы) и общественные образования (государство в целом, его органы, иногда их части, территориальные единицы, их органы, общественные объединения). Объектами конституционно-правовых отношений выступают те блага, ради которых субъекты вступают в эти отношения, например, участие в осуществлении публичной власти, достоинство личности, членство в общественном объединении и т.п. Фактическое содержание конституционно-правовых отношений составляет реальное поведение субъектов, а юридическое - их субъективные права и юридические обязанности. Многие права и обязанности в конституционном праве имеют обобщенный характер и реализуются через комплекс прав и обязанностей более конкретных, устанавливаемых другими отраслями права. Поэтому и сами конституционно-правовые отношения часто носят общий характер, являясь отношениями-состояниями, включающими ряд более конкретных отношений. В конституционно-правовых отношениях с участием физических лиц правам одних субъектов, как правило, соответствуют обязанности других. Применительно же к таким субъектам, как государственные органы, их права выступают одновременно обязанностями и именуются полномочиями. ОСНОВНЫЕ СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ОТРАСЛИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА Тенденции развития конституционного права представляют собой основные направления эволюции содержания и практики применения конституционно-правовых норм и институтов. Такие тенденции просматриваются наиболее отчетливо при сопоставлении текстов первых конституционных документов, принятых в период буржуазных революций, и современных конституций. Наиболее заметной является, пожалуй, тенденция социализации, означающая, что конституционно-правовые нормы все шире регулируют основы устройства не только государства (как это делали первые конституции), но и общества в целом, т.е. не только собственно политические, но и экономические, социальные и культурные отношения. Действие этой тенденции связано с тем, что государство перестало ограничиваться ролью «ночного сторожа», все более активно проводя политику предотвращения и урегулирования социальных конфликтов, установления разумного баланса различных интересов. Данная тенденция проявляется в том, что расширился круг конституционных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина (если в первых конституциях закреплялись в основном, лишь личные и политические права и свободы, то в XX веке, а особенно после второй мировой войны, конституции стали регламентировать экономические, социальные и культурные права и обязанности), в том, что конституции стали регламентировать отношения между трудом и капиталом, стремиться предотвращать или смягчать иные социальные конфликты, устанавливать социальное предназначение собственности и т.д. Демократизация конституционного права - это еще одна тенденция развития конституций и конституционного права, проявляющаяся в расширении у человека юридически признанных и гарантированных возможностей влиять на публичную власть и отстаивать свои интересы в конфликтах с ней. Она выражается в разрастании избирательного корпуса, в увеличении круга политических прав, в появлении административной юстиции, активизации институтов непосредственной демократии и т.п. Интернационализация конституционного права - это тенденция, выражающаяся в большем или меньшем сближении отраслей национального конституционного права друг с другом и с международным публичным правом. Данная тенденция обусловлена активизацией информационного взаимодействия в обществе, в результате чего, в частности, достижения одних стран в области конституционного права перенимаются другими странами, иногда -через обобщение передового опыта на международном уровне и отражение его в международно-правовых документах. В связи с тем, что международное сообщество в настоящее время ставит своей основной целью защиту прав человека, увеличивается количество международно-правовых актов по вопросам конституционного значения. Как уже говорилось, международные документы признаются конституциями многих современных государств частью их правовой системы, причем их юридическая сила доминирует над законом. Еще одним проявлением интернационализации конституционного права служит расширение круга наднациональных правовых актов в результате регионального сближения ряда государств. Это некоторые акты органов Европейского Союза, имеющие прямое действие на территории стран-участниц (например, акт, регулирующий порядок проведения прямых выборов в Европейский парламент). § 2. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО КАК НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА ПОНЯТИЕ О НАУКЕ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА Наука конституционного права - это часть правоведения, представляющая собой систему знаний о конституционно-правовых принципах, нормах и институтах, а также отношениях, породивших их и регулируемых ими, о практике реализации конституционно-правовых норм и институтов, об истории и закономерностях их развития, о различных конституционно-правовых взглядах и теориях. На основе исследования теории (т.е. самопознания), истории и современной практики конституционализма наука конституционного права выявляет общие закономерности развития конституционно-правовых норм, институтов и отношений, перспективные и удачные идеи и решения, формулирует предложения по совершенствованию законодательства и его применению. Наука конституционного права существует в каждой стране как единое целое, конституционное право зарубежных стран - ответвление от этой единой науки. Методология науки включает формально-юридический, исторический, компаративный (сравнительно-правовой), социологический, статистический и системный методы познания. Систему науки конституционного права образуют такие ее разделы, как общее понятие о конституционном праве зарубежных стран, основы теории конституции, конституционно-правовое регулирование статуса человека и гражданина, конституционные основы общественного строя, конституционные основы организации государственного механизма, территориальная организация публичной власти. Наиболее пристальное внимание наука конституционного права уделяет исследованию политических прав человека и гражданина, правового регулирования и практики институтов непосредственной демократии, парламента, органов конституционной юстиции, федеративного устройства и местного самоуправления. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН КАК УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА Конституционное право зарубежных стран - это один из учебных курсов, преподаваемых в российских юридических вузах, имеющий своим предметом изучение зарубежного опыта развития конституционно-правовых норм и институтов, условий, их породивших, а также практики их реализации. Система данной учебной дисциплины включает общую и особенную части. В рамках общей части осуществляется концептуальное изучение основных конституционно-правовых институтов при выявлении их общих черт и отдельных особенностей в мировой практике. Особенная же часть направлена на изучение основ конституционного права отдельных стран. Впрочем, имеются и другие подходы к изучению в юридических учебных заведениях конституционно-правового опыта развития зарубежных стран. Оно осуществляется в рамках единой учебной дисциплины конституционного права. Она включает общую часть, охватывающую изучение глобальных закономерностей и особенных черт как российского, так и зарубежного конституционного права; конституционное право России и конституционное право отдельных зарубежных стран. Такой подход применяется, например, на юридическом факультете МГУ. Следует отметить, что наличие отдельной учебной дисциплины, знакомящей студентов с опытом конституционно-правового развития зарубежных стран - это специфическая черта юридического образования, сложившаяся в нашей стране. В зарубежных учебниках по конституционному праву общетеоретические положения и информация об иностранном опыте конституционноправового развития содержатся в первых главах (разделах) либо во введении к каждой главе. Глава 2 ОСНОВЫ ТЕОРИИ КОНСТИТУЦИИ § 1. СУЩНОСТЬ, СОДЕРЖАНИЕ И ФОРМА КОНСТИТУЦИИ ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ КОНСТИТУЦИИ Термин «конституция» является многозначным. Прежде всего следует отметить, что принято различать конституцию юридическую и конституцию фактическую. Существуют разные подходы к их пониманию. С точки зрения современной действительности и с учетом многообразия моделей конституции юридическая конституция - это система правовых норм, регулирующих основы устройства государства, общества и положения человека в них, обладающих, как правило, наивысшей среди норм внутреннего права юридической силой и изменяемых в усложненном порядке; фактическая же конституция - это реальное, существующее в действительности устройство общества и государства и положение в них человека. С точки зрения конституционного идеала и тех причин, которые породили первые в мире конституции, юридической конституцией следует считать систему правовых норм, ограждающих человека от произвола государства, иными словами закрепленную в правовых нормах систему важнейших ограничений государственной власти, а фактической - реально действующий механизм таких ограничений, т.е. систему ограниченного в пользу свободы личности государственного правления. Фактическую конституцию в последнем значении иначе называют конституционным строем. Конституционный строй (фактическая конституция) в этом смысле характеризуется как минимум двумя чертами (или пользуясь отечественной терминологией - основами конституционного строя). Это разделение властей и гарантированность прав человека. Такой подход к характеристике фактической конституции содержит 16 статья французской Декларации прав человека и гражданина 1789 года: «Всякое общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет Конституции». Пользуясь первым из двух изложенных подходов к пониманию фактической конституции, следует признать, что она, в отличие от юридической конституции, существовала всегда, во всяком случае, существует столько времени, сколько существует государство. Если же руководствоваться вторым подходом, то можно утверждать, что фактическая конституция появилась приблизительно одновременно с юридической - на том историческом этапе, когда возникли объективные предпосылки для демократизации и ограничения государственной власти. В любом случае юридическая конституция - это система правовых норм, а фактическая - это система отношений (характеризующихся определенными параметрами). Юридическая конституция может более или менее точно отражать фактическую, соответствовать ей, а может ей противоречить. В первом случае юридическая конституция является реальной, а во втором - фиктивной. Следует иметь в виду, что элемент фиктивности b большей или меньшей степени присутствует в любой юридической конституции, т.к. она представляет собой идеальную модель того или иного общества и государства. Действительно, любая конституция не только регулирует конкретные отношения наибольшей важности, но и содержит принципиальные, программные положения, формулирует идеалы, к которым общество и государство должны стремиться. При этом фиктивность может сыграть как положительную, так и отрицательную роль. Если зафиксированная юридической конституцией модель развития общества и государства, а также принципы их деятельности изначально не рассчитаны на реализацию, призваны служить лишь декорацией, прикрывающей подлинные устремления политической элиты, не учитывают объективных закономерностей общественного развития или исторических, национальных, иных особенностей данной страны, то такая фиктивность замедляет политическое и правовое развитие страны и рост правовой культуры населения, усиливает правовой нигилизм. Если же в обществе имеется реальное стремление к закрепленному в юридической конституции правовому идеалу, которое поддерживается постоянными усилиями властей, то такая фиктивность способна сыграть положительную роль, задавая обществу и государству определенную программу развития. Термин «юридическая конституция», в свою очередь, также используется в двух значениях: в материальном и формальном. В материальном смысле конституция - это система правовых норм, регулирующих основы устройства общества, государства и положения человека в них. В формальном смысле конституция - это правовой акт (или реже несколько актов), обладающий наивысшей юридической силой среди актов внутреннего права и изменяемый в особом, усложненном по сравнению с иными законами, порядке. Как правило, одни и те же нормы олицетворяют конституцию и в материальном, и в формальном смысле. Но есть исключения. В Великобритании конституция существует лишь в материальном смысле, поскольку в данной стране отсутствует правовой акт или система актов, обладающих высшей юридической силой и изменяемых в усложненном порядке: основы устройства государства, общества и положения человека в них регулируются здесь не только бесчисленным количеством законов, но и правовыми обычаями, судебными прецедентами, доктринальными источниками права. Наоборот, в некоторых странах имеются нормы, являющиеся конституционными чисто формально, т.е. только потому, что они включены в текст основного закона, с точки же зрения материального права они не представляют особой важности. Например, это нормы Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 года о болотах и заболоченных местах особой красоты (ст. 78), об азартных играх и игорных домах (ст. 106). Следует иметь в виду, что чаще всего, употребляя термин «конституция», имеют в виду юридическую конституцию в формальном смысле. Материально-правовое и формально-правовое понимание конституции характеризует ее юридическую сущность. Вместе с тем важным является вопрос о социально-политической сущности конституции: если юридическая сущность характеризует ее место и предназначение в правовой системе, то социальнополитическая сущность конституции определяет ее роль в обществе и государстве в целом, т.е. более широко. С точки зрения реальности социально-политическая сущность конституции заключается в том, что она представляет собой запись соотношения политических сил в обществе на момент принятия конституции. С точки зрения же конституционного идеала конституция должна являться результатом общественного договора по поводу учреждения в государстве определенных властных структур и установления рамок их деятельности1. СОДЕРЖАНИЕ КОНСТИТУЦИИ Содержание конституции определяется предметом правового регулирования данного документа. Такой предмет включает множество объектов, т.е. блоков общественных отношений, регламентируемых конституциями. Первые конституции регулировали лишь такие объекты, как устройство центральной власти государства, его территориальную организацию права и свободы человека и гражданина. Причем последний блок регулирования, хотя и признавался смыслом принятия конституций, подчас оставался за пределами содержания конституции. Незыблемость прав человека как бы подразумевалась, презюмировалась. Например, Конституция США 1787 года в своем первоначальном тексте прав человека почти не содержала. Но противники принятия этой Конституции и образования столь крупного государства, которое, по их мнению, уже в силу своих масштабов представляло угрозу свободе личности, настояли, чтобы вновь образованное государство взяло на себя обязательства по обеспечению свободы человека и его важнейших прав. В результате в 1791 году в силу вступил так называемый Билль о правах - первые десять поправок к Конституции США, регламентирующие права человека и их важнейшие гарантии. Главное внимание в Билле о правах, как и в других конституционных документах «первой волны», уделялось личным и политическим правам. Из социально-экономических прав признавались лишь право собственности, а также некоторые гарантии, связанные с налогообложением, суммой залогов и штрафов. Впоследствии круг объектов конституционного регулирования стал постепенно расширяться. Его расширение происходило и происходит в основном в связи с действием таких тенденций конституционного развития, как социализация и интернационализация. Так с развитием благосостояния и культуры общество приходит к пониманию необходимости централизованного предотвращения и смягчения социальных конфликтов. Такую функцию постепенно берет на себя государство, а важнейшие механизмы разрешения конфликтов, возникающих или способных возникнуть в обществе, получают конституционную регламентацию. В результате в XX веке в конституциях стали закрепляться не только личные и политические, но и экономические, социальные и культурные права и свободы человека и гражданина. Социализация обусловила также то, что конституции стали регулировать отношения между трудом и капиталом, национальные отношения, духовно-культурные и экономические отношения наибольшей важности, т.е. постепенно вышли за пределы чисто политической, собственно государственной сферы общественных отношений, подвергая регламентации не только основы устройства государства и положения человека в нем, но и основы устройства гражданского общества, его экономической, социальной и духовно-культурной систем. 1 См.: Barnett H. Constitutional and administration law. - L. 1995. pl 3. Развитие научно-технической революции также обусловило расширение круга объектов конституционного регулирования. Информатизация общества потребовала занесения в «реестр» конституционных прав и свобод блока информационных прав. Появились и новые гарантии, защищающие свободу человека и само его физическое существование от негативного воздействия научно-технического прогресса. Послевоенные конституции закрепляют право на тайну не только переписки, но и телеграфных, телефонных сообщений; запрещают проведение научных, в том числе медицинских, опытов без добровольно выраженного согласия лица; наконец, вступившая в силу в 2000 году Конституция Швейцарии, возможно, положила начало новому поколению гарантий прав и свобод, запретив любую форму клонирования; вмешательство в генотипы человеческих гамет и эмбрионов; перенесение в человеческий зародыш зародышей и генотипов, не принадлежащих человеку; торговлю человеческими зародышами; дарение эмбрионов и все формы материнства по найму (ч. 2 ст. 119). Расширение круга объектов конституционного регулирования обусловливается и тенденцией интернационализации: в конституциях, принятых после второй мировой войны, в отличие от более ранних, закрепляется миролюбивая внешняя политика, а также признание вступивших в силу международноправовых норм частью внутреннего права (следует, однако, отметить, что верховенство международно-правовых норм над нормами внутреннего права провозглашается в конституциях зарубежных стран достаточно редко). Так, глава 2 Конституции Японии 1947 года, включающая единственную статью, устанавливает: «Искренне стремясь к международному миру, основанному на справедливости и порядке, японский народ на вечные времена отказывается от войны как от суверенного права нации, а также от угрозы или применения вооруженной силы как средства разрешения международных споров» (ст. 9). Конституция Испании 1978 года определяет, что «законно заключенные и официально опубликованные в Испании международные договоры составляют часть ее внутреннего законодательства» (ст. 96). Претерпевают определенные изменения и традиционные объекты конституционного регулирования. Право собственности стало регулироваться с середины XX века с учетом ее социальной функции, которая означает, что собственность должна использоваться собственником не только в его интересах, но и в интересах общества. Одним из первых социальную функцию собственности закрепил Основной закон ФРГ, провозгласивший: «Собственность обязывает. Пользование ею должно одновременно служить общему благу» (ст. 14). Тенденция демократизации обусловливает постоянное расширение избирательного корпуса. Происходят некоторые изменения и в сфере регулирования статуса государства в целом, его органов и территориальной организации. Все большее число конституций фиксирует общие важнейшие принципы функционирования государства. Они получают выражение в таких характеристиках государства, как правовое, демократическое, социальное, светское. В сфере регулирования основ организации государственного механизма содержание многих конституций изменяется в сторону усиления исполнительной власти. Это проявляется в отказе многих стран от чисто президентской республики или чисто парламентарной республики (монархии) как классических юридических моделей реализации принципа разделения властей. Идея президентской республики, реализованная в Конституции США 1787 года, в странах Латинской Америки, многих африканских и азиатских государствах трансформировалась в суперпрезидентскую республику, гипертрофировавшую роль президента как главы исполнительной власти. В государствах же с парламентарной формой правления конституции пытаются обеспечить устойчивость правительства во взаимоотношениях с парламентом, что проявляется в усложнении процедуры выражения парламентом (его нижней палатой) недоверия правительству. Все большее число стран использует в качестве формы правления смешанную президентско-парламентарную республику, при которой правительство несет политическую ответственность и перед парламентом (или его нижней палатой), и перед президентом, а последний имеет право распустить парламент (нижнюю палату). Усиление исполнительной власти в конституциях современного периода развития находит свое выражение также в признании и регламентации ими института делегированного законодательства, предоставлении исполнительной власти значительных полномочий в период действия чрезвычайного положения, ограничении полномочий парламента, закреплении за правительством все более широких возможностей по влиянию на законодательный процесс (например, правительство Франции может в выгодных для себя ситуациях остановить поочередное рассмотрение законопроекта палатами, осуществляемое в случае возникновения между ними разногласий, и поручить нижней палате окончательно принять закон; соответственно, если принятие законопроекта нежелательно для правительства, оно может не останавливать «законодательный челнок» как угодно долго). Значительное развитие в послевоенных конституциях получил институт конституционного контроля. Содержание современных конституций охватывает основы устройства государства, гражданского общества и положения человека в них. ФОРМА КОНСТИТУЦИИ Форма конституции - это способ организации и выражения конституционных норм. В зависимости от специфики формы различают писаные и неписаные конституции. Писаные конституции представляют собой единый правовой акт или несколько таких актов, число которых обозримо. Писаные конституции, в свою очередь, подразделяются на кодифицированные и некодифицированные. Если конституция представлена одним документом, она является кодифицированной, если комплексом правовых актов - некодифицированной. Примерами кодифицированных конституций являются Конституция США 1787 года, Конституция Италии 1947 года, Основной закон ФРГ 1949 года и т.д. Некодифицированные писаные конституции существуют, например, в Швеции, где она состоит из четырех нормативных актов (Формы правления 1974 года, Акта о престолонаследии 1810 года, Акта о свободе печати 1874 года и Основного закона о свободе высказываний 1991 года). Неписаные конституции - это конституции, состоящие из необозримого числа источников, среди которых имеются как писаные (акты парламента, судебные прецеденты), так и устные (конституционные обычаи или соглашения). Причем последние имеют очень большой удельный вес, что и отражает характеристика конституций данной разновидности как неписаной: конституционные обычаи имеются практически в каждой стране, но их роль является гораздо более скромной, чем в странах с неписаными конституциями. Неписаная конституция существует в Великобритании и некоторых ее бывших колониях (Австралия, Новая Зеландия и др.). Следует отметить, что в отечественной литературе иногда дается иная характеристика неписаных конституций: как свода принципов вообще нигде не зафиксированных и существующих временно в постреволюционные периоды1. Представляется, что в такие периоды никакой конституции не существует вовсе и не может существовать, т.к. отношения, составляющие предмет конституционного регулирования, в такие времена по большей части никоим образом не регламентируются, они хаотичны, спонтанны и непредсказуемы, не говоря уже о том, что соблюдение основных принципов конституционализма в таких условиях вообще невозможно. Большинство современных конституций - это кодифицированные писаные конституции. Некодифицированные и неписаные конституции существуют лишь как исключение. Кодифицированные конституции имеют определенную структуру. В настоящее время в большинстве стран конституция имеет стандартный характер и включает преамбулу, основную часть, заключительные, переходные и дополнительные положения. В преамбуле обычно указываются цели и источник (народ) конституции, излагаются исторические обстоятельства и причины ее принятия, иногда провозглашаются основные принципы государственной политики и права человека. В большинстве стран признано, что положения преамбулы не имеют нормативной природы и прямого действия, они могут применяться лишь для толкования остальных норм конституции. Впрочем, есть и исключения. Так, преамбула Конституции Франции 1946 года, продолжающая действовать и после вступления в силу Конституции 1958 года, имеет нормативное значение, т.к. она провозглашает права человека. Основная часть конституции обычно регулирует важнейшие права и свободы человека и гражданина, основы статуса высших органов государственной власти, вопросы территориального устройства, государственную символику. Все чаще и чаще в конституции включаются начальные главы, регламентирующие основополагающие принципы организации и деятельности государства, его внутренней и внешней политики, а также основы устройства гражданского общества. Заключительные и переходные положения определяют порядок вступления в силу конституции и ее отдельных норм, соотношение юридической силы конституции и правовых актов, действовавших на момент ее вступления в силу, сроки образования вновь учрежденных органов власти и обновления законодательства и т.п. § 2. ЭВОЛЮЦИЯ КОНСТИТУЦИИ И КОНСТИТУЦИОННЫЕ РЕФОРМЫ ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ КОНСТИТУЦИЙ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. 3-е издание. М.: Бек, 1999. С. 64). 1 Конституции зарубежных стран прошли в своем развитии несколько этапов. Первый этап условно начался во второй половине XVMI века принятием конституций в Америке, Польше и Франции (хотя эти события можно действительно лишь условно считать положившими начало развитию конституционализма: намного раньше конституционные идеи, законодательство и практика зародились в Англии) и продолжался до начала первой мировой войны. Для него характерны признание главной идеей конституционализма стремление оградить человека от произвола государства и, исходя из этого, охват конституционным регулированием в основном трех блоков отношений: прав человека, устройства высшей власти в государстве и его территориальной организации. Первые конституции признавали права человека естественными и неотчуждаемыми, при этом они подвергали регламентации преимущественно личные и политические права, они стали признаваться ранее других, т.к. имели непосредственное отношение к проблеме ограничения государственной власти. Из социальноэкономических прав в первых конституциях упоминалось лишь право собственности. Оно признавалось неотчуждаемым, «священным и неприкосновенным правом», изъятие собственности в исключительных случаях для общественных нужд допускалось лишь на условиях предварительного и справедливого возмещения (поправка V к Конституции США 1787 года, ст. 17 Декларации прав человека и гражданина Франции 1789 года). На данном этапе конституции появились преимущественно в странах Европы и Америки, в то время как на африканском и азиатском континентах конституции были приняты лишь в отдельных странах (в Южно-Африканском Союзе в 1909 году, в Либерии в 1847 году, в Японии в 1889 году, в Иране в 1906 году). Второй этап развития мирового конституционализма охватывает период между первой и второй мировыми войнами и характеризуется зарождением тенденции социализации (например, в Веймарской конституции появились разделы: «Общественная жизнь», «Хозяйственная жизнь», «Религия и религиозные общества», «Просвещение и школа»), а также появлением конституций новой - социалистической - модели, которая была представлена основными законами РСФСР 1918 и 1937 гг., а также СССР 1924 и 1936 гг., Венгрии 1919 года и Монголии 1940 года. Конституциям социалистической модели свойственен отход от изначальных ценностей конституционализма, гипертрофированность зародившейся тенденции социализации и классовый характер регулирования большинства общественных отношений: естественное происхождение прав и свобод, а также автономия личности отрицались, человек оказался подчиненным обществу и наделялся правами в «интересах социалистического строительства», принцип народного суверенитета был подменен идеей диктатуры пролетариата, частная собственность запрещалась, зато другие экономические права, и прежде всего право на труд, были признаны основополагающими в системе прав и свобод, провозглашалась руководящая роль коммунистической партии и господство одной - марксистско-ленинской идеологии и т.п. Третий этап конституционного развития начался после второй мировой войны и продолжался примерно до окончания 80-х годов XX века. Он характеризуется противоборством западной и социалистической моделей конституций; расширением географии мирового конституционализма (именно на данном этапе конституции были приняты в подавляющем большинстве государств мира), причем главным образом - за счет развивающихся стран, которые ориентировались, в основном, либо на социалистическую, либо на западную модели конституций; углублением тенденции социализации; появлением экологических и информационных прав и свобод. Начало четвертого этапа конституционного развития связано с крушением мировой социалистической системы и демократизацией конституций в соответствующих странах. Он начался на рубеже 80-х - 90-х годов и продолжается до настоящего времени. Его основной чертой является восстановление господства западной модели конституционализма, которая вновь становится универсальной (конституции социалистического типа продолжают существовать лишь в небольшом числе государств: в Китае, на Кубе, в Северной Корее и во Вьетнаме). Кроме того, появляются новые права и свободы, а также их гарантии, связанные с развитием научно-технического прогресса (право на изменение пола, запрещение приемов генной инженерии). КОНСТИТУЦИОННЫЕ РЕФОРМЫ: ПОНЯТИЕ, ВИДЫ, СПОСОБЫ И ПОРЯДОК ПРОВЕДЕНИЯ Конституционные реформы - это изменение текста конституции. Различают полную и частичную конституционные реформы. Полная конституционная реформа означает введение в действие новой конституции и одновременное прекращение действия прежней. Частичная конституционная реформа предполагает изменение отдельных положений основного закона, т.е. внесение поправок в его текст. По способам проведения конституционных реформ конституции подразделяются на октроированные, договорные и народные. Октроированные конституции - это конституции дарованные. Изначально дарование конституций осуществлялось монархом (например, дарованными являются конституции Японии 1889 года, Марокко 1911 года, Монако 1962 года и др.). После второй мировой войны дарование конституций стали осуществлять метрополии: при изменений формы или прекращении колониального господства. Таким способом были приняты конституции более 30 стран британского Содружества. Договорные конституции принимаются путем соглашения между несколькими субъектами (монархом и парламентом, объединяющимися в федерацию государствами и др.) Например, договорными можно считать английские конституционные акты XV1I-XVIII веков. Народные конституции - это конституции, источником принятия которых является население страны в лице избирательного корпуса. Народные конституции принимаются либо непосредственно гражданами, т.е. референдумом (например, конституции Франции 1958 года, Испании 1978 года и др.), либо парламентом (например, Конституция Японии 1947 года), либо учредительным собранием (конституантой), т.е. органом, специально созываемым для разработки, а часто и принятия новой конституции и после этого обычно распускаемым (например, Конституция Болгарии 1991 года). Известны, впрочем, случаи, когда способы принятия народных конституций комбинировались. Так, Конституция Италии 1947 года была разработана Учредительным собранием и принята референдумом, а Конституцию Испании 1978 года разработал парламент (Кортесы), а утвердил опять же референдум. В некоторых странах учредительное собрание после принятия конституции преобразовывалось в парламент (например, в Греции в 1975 году). Следует отметить, что большинство зарубежных конституций - это конституции народные. Это соответствует самому их изначальному предназначению в государстве. По порядку проведения конституционных реформ конституции подразделяются на гибкие и жесткие. Гибкие конституции изменяются в том же порядке, что и простые законы или другие источники права. Для жестких конституций характерен особый, усложненный, порядок их изменения. Элементами жесткого порядка могут быть требование квалифицированного большинства голосов в органе, принимающем поправку или новую конституцию, для того, чтобы они считались принятыми; необходимость созыва учредительного собрания; ратификация конституции или поправки к ней субъектами федерации, повторным голосованием в парламенте или учредительном собрании (двойной вотум) либо референдумом и т.п. Некоторые положения жестких конституций вообще не могут быть пересмотрены: например, форма правления в конституциях Италии, Франции и некоторых других. Конституция же Мексики 1917 года в целом объявлена не подлежащей пересмотру. Встречаются и временные ограничения изменения жестких конституций. Например, Конституция Греции 1975 года разрешает пересмотр только по истечении пяти лет после окончания процедуры предыдущего пересмотра. В ряде конституций содержится запрет их пересмотра в период действия чрезвычайного или военного положения в стране. Следует отметить, что большая часть современных конституций - это конституции жесткие. Такая жесткость необходима для придания им стабильности и авторитета, в которых они нуждаются как основные законы, регулирующие самые важные общественные отношения, существующие в соответствующей стране. § 3. ФУНКЦИИ И ДЕЙСТВИЕ КОНСТИТУЦИИ ПОНЯТИЕ И СИСТЕМА ФУНКЦИЙ КОНСТИТУЦИИ Функции конституции - это основные направления ее воздействия на социальную действительность, характеризующие ее социальное предназначение. К числу основных функций конституции относятся юридическая, политическая и идеологическая. Юридическая функция заключается в том, что конституция — это главный источник права в стране, она обладает высшей юридической силой и является базой для развития текущего законодательства, которое развивает и конкретизирует ее положения и должно ей соответствовать. Политическая функция означает, что конституция устанавливает основы организации публичной власти, в частности, статуса государства и общественных объединений, их роль, а также основы участия населения в осуществлении управления обществом. Политическая функция неодинаково реализуется в государствах с различными политическими режимами. Если в демократических странах она направлена на стимулирование политической активности населения, то в авторитарных и тоталитарных государствах, наоборот, политическая функция заключается в свертывании такой активности и снижении до минимума возможностей влияния граждан на публичную власть. Идеологическая функция выражается в том, что в конституции государство наиболее четко заявляет о тех духовных ценностях, на которые оно ориентировано. В конституциях западной модели это свобода личности, незыблемость прав человека, демократия, собственность, семья и т.п. Конституции социалистической модели в качестве главных ценностей признают цели построения коммунизма и другие постулаты марксистско-ленинской идеологии. ДЕЙСТВИЕ КОНСТИТУЦИИ Действие конституции - это ее упорядочивающее влияние на общественные отношения. Действие конституции, как и других законов, характеризуется двумя параметрами. Это пределы и механизм такого действия. Пределы действия конституции определяются временем, в течение которого она действует, территорией и кругом лиц, на которых распространяются ее положения. Соответственно конституция действует во времени, в пространстве и по кругу лиц. Действие конституции во времени характеризуется моментами начала и окончания такого действия. Конституция начинает действовать с момента вступления ее в юридическую силу. Такой момент, как правило, указан в заключительных положениях конституции или реже - в особом законе, сопровождающем ее принятие. Большая часть положений конституции вступает в силу одновременно на всей территории страны. Но переходные положения конституции могут предусматривать, что отдельные нормы конституции вступают в силу позже, например, нормы, учреждающие те или иные государственные органы и устанавливающие их статус, - после того, как они будут сформированы. Момент окончания действия конституции зависит от того, является конституция постоянной или временной. Постоянные конституции не содержат указаниям времени своего действия, т.е. принимаются на неограниченный период времени. Временные конституции - это конституции, принимаемые на установленный срок или действующие до какого-либо определенного события. Большинство конституций - это конституции постоянные. Примером временной конституции может служить Малая конституция Республики Польша 1992 года, действовавшая вплоть до вступления в силу Конституции 1997 года. Действие конституции в пространстве характеризуется тем, что она распространяется на всю территорию соответствующего государства. При изменении территории страны изменяется и сфера пространственного действия конституции. Наконец, действие конституции по кругу лиц охватывает всех субъектов права, находящихся на территории данной страны, а своих граждан, юридических лиц, учреждения и организации - также за границей. Все они должны соблюдать ее, т.е. не совершать деяний, противоречащих ей. Механизм действия конституции включает возникновение прав, свобод и обязанностей, а также правоотношений. Впрочем, нередко промежуточным звеном между возникновением прав и обязанностей являются нормы закона, конкретизирующего положения конституции. Это обусловлено тем, что конституции часто устанавливают лишь общие рамки тех или иных правоотношений и конкретизируются текущими законами, а иногда и подзаконными актами. Тем не менее в настоящее время все большее число конституций провозглашает свое непосредственное действие. Это означает, что конституционные нормы сами, т.е. без их конкретизации в положениях законов и подзаконных актов, порождают права и обязанности. Впрочем, для реализации того или иного положения конституции принятие закона часто бывает очень желательным, а то и необходимым для повышения эффективности ее действия, уточняющего соответствующую норму. § 4. КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ ПОНЯТИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ Конституционный контроль - это проверка соответствия конституции актов и действий органов и учреждений публичной власти. Конституционный контроль существует только в тех странах, в которых есть писаные конституции, обладающие высшей юридической силой. Его цель заключается в том, чтобы исключить существование в данном государстве правовых актов, противоречащих его основному закону. Следует отметить, что наряду с термином «конституционный контроль» в литературе и законодательстве используется понятие «конституционный надзор». Различие между ними заключается в том, что контроль предполагает возможность отмены контролирующим органом правового акта подконтрольного органа. Надзор же означает наблюдение и допускает лишь право надзирающего органа обратить внимание поднадзорного органа на нарушение закона, отменить же соответствующий акт может только сам поднадзорный или вышестоящий орган. В мировой практике имеются и тот, и другой подходы к обеспечению соответствия правовых актов основному закону страны. Но с учетом того, что доминирует механизм, соответствующий понятию «контроль», именно термин «конституционный контроль» будет в дальнейшем использоваться для обозначения любой формы проверки на соответствие конституции правовых актов. Идея о том, что не все акты обладают одинаковой юридической силой, т.е. одни из них должны соответствовать другим, зародилась в XVII веке в Англии. Тайный совет стал признавать недействительными правовые акты колоний, если они противоречили английским законам или общему праву. Но такая практика была лишь предтечей конституционного контроля, т.к. самой конституции как акта наивысшей юридической силы в стране не существовало. Начало конституционному контролю в современном понимании было положено на американском континенте - там, где были приняты первые конституции в формальном смысле. В 1803 году в знаменитом деле Мэрбэви против Мэдисона была обоснована возможность отмены судом любого закона, не соответствующего Конституции страны. С тех пор конституционный контроль прочно вошел в правовую практику данной страны, вскоре был заимствован некоторыми государствами Латинской Америки, а в начале XX века - и рядом европейских стран. Но Европа после первой мировой войны выработала собственную модель конституционного контроля: если в США он осуществляется судами общей юрисдикции, то европейские конституции (начиная с Федерального конституционного закона Австрии 1920 г.) предусматривают наличие в стране специализированного органа конституционного контроля - как правило, конституционного суда. ОБЪЕКТЫ, СУБЪЕКТЫ, ЦЕЛЬ, ПРОЦЕДУРА И ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ Объекты конституционного контроля - это правовые акты и действия, которые могут быть проверены на предмет соответствия конституции. Круг таких объектов в разных странах неодинаков. К их числу относятся прежде всего законы, внутригосударственные и не вступившие в силу международные договоры, нормативные, а в ряде стран и индивидуальные акты исполнительной власти государства, а также местного самоуправления, иногда также акты и действия общественных объединений. Например, ст. 161 Конституции Испании 1978 года относит к числу объектов конституционного контроля законы и нормативные акты, обладающие силой закона, а также нарушения конституционных прав и свобод отдельных лиц. Целью (предметом) конституционного контроля является только проверка соответствия конституции правовых актов и действий - объектов конституционного контроля. При этом под соответствием конституции понимается непротиворечие ей. Субъекты конституционного контроля - это органы, его осуществляющие. Чаще всего конституционный контроль реализуют судебные органы: специализированные конституционные суды (существующие в рамках европейской модели конституционного контроля) или суды общей юрисдикции (характерные для американской модели). В ряде стран конституционный контроль осуществляется квазисудебными органами (Конституционный совет во Франции). В социалистических странах конституционный контроль, как правило, осуществлялся законодательными органами, т.е. теми же самыми органами, которые принимают законы. Наконец, в ряде мусульманских государств конституционным и религиозным контролем занимаются особые органы, состоящие не только из юристов, но и из богословов. Вместе взятые, органы конституционного контроля, существующие в той или иной стране, образуют систему конституционной юстиции. Органы конституционной юстиции формируются в разных странах неодинаково. Иногда в их формировании участвует только парламент: в ФРГ члены Федерального конституционного суда избираются поровну Бундестагом и Бундесратом (палатами парламента). Чаще в формировании органов конституционного контроля принимают участие высшие органы или должностные лица, принадлежащие к различным ветвям власти. Например, Конституционный совет Франции назначается по третям президентом и председателями палат парламента (кроме того, в его состав входят бывшие президенты республики). Процедура институционного контроля включает стадии обращения в орган конституционного контроля, подготовки дела к слушанию, рассмотрения спора, вынесения решения и вступления его в юридическую силу. Круг субъектов, обладающих правом обращения в орган конституционного контроля, неодинаков в различных странах. Естественно, наиболее широким он является в тех государствах, где конституционный контроль осуществляется судами общей юрисдикции, включая по сути всех субъектов, имеющих право обратиться в суд, а также сами суды. Что же касается стран, в которых имеется специализированный орган конституционного контроля, то к числу субъектов, имеющих право инициировать конституционное судопроизводство, чаще всего относятся глава государства, парламент и правительство страны, органы власти субъектов федерации, автономных, а иногда и местных единиц, суды, в ряде государств - граждане. Реже к числу субъектов инициирования процедуры конституционного контроля относятся, кроме того, определенные общественные объединения (например, в Бразилии - национальные профсоюзы), некоторые должностные лица и парламентарии (в Португалии - министры, генеральный прокурор, председатель парламента, группы депутатов). Конституция Португалии предоставляет право инициирования процедуры конституционного контроля также юридическим лицам. При этом граждане имеют право обращаться в орган конституционного контроля, как правило, только в случае нарушения их конституционных прав. Сами же органы, осуществляющие конституционное правосудие, лишь в немногих странах могут по собственной инициативе начинать судебный процесс. Такое право они имеют, например, в Австрии, Польше, Югославии, Узбекистане. В большинстве же государств органы конституционного контроля таким правом не обладают ввиду того, что, как показала практика, в большинстве случаев дела о конституционности имеют политическую подоплеку. Поэтому возможность инициирования таких дел органами конституционного контроля усиливает опасность их политизации, не способствует их объективности и беспристрастности. Обращение в орган конституционного контроля управомоченного субъекта в установленном законом порядке порождает обязанность данного органа рассмотреть обращение. Если дело ему подсудно, оно готовится к слушанию, а затем рассматривается на заседании органа конституционного контроля. Если конституционный контроль в той или иной стране осуществляется судебным органом, дело слушается с соблюдением основных принципов и правил судопроизводства: гласности, состязательности и равноправия сторон, устного и очного характера. При рассмотрении спора о конституционности органом несудебного типа действуют иные правила. Например, Конституционный совет Франции, считающийся квазисудебным (т.е. подобным суду) органом, рассматривает конституционные споры в форме обсуждения доклада, подготавливаемого одним из членов Совета. При этом производство по делу является письменным и закрытым, на заседания не допускаются даже стороны и их представители. Правовые последствия признания правового акта или его отдельных положений противоречащими конституции зависят от юридической силы акта органа конституционного контроля. Имеются страны, в которых решение органа конституционного контроля носит лишь рекомендательный, консультативный характер. В таком случае никаких правовых последствий признания акта неконституционным не возникает: решение органа конституционного контроля представляет собой лишь авторитетное мнение, высказанное в адрес парламента, правительства и иных органов государства. Следует отметить, что таких стран немного (например, Индия). В ряде других государств решения органа конституционного контроля имеют юридическую силу, но не являются окончательными. Они могут быть отменены парламентом (Намибия) или нуждаются в его утверждении (Польша, Румыния, Эквадор). Но и такой подход не является распространенным. В большинстве стран орган конституционного контроля выносит окончательное, не подлежащее обжалованию и обязательное к исполнению решение. Причем в большинстве государств оно является общеобязательным, т.е. нормативным. В США и в других странах общего права решения большинства судов по вопросу о конституционности (неконституционности) правового акта являются обязательными только для сторон и распространяются лишь на данный конкретный случай, общеобязательный же характер имеют лишь решения высших судов. Такая общеобязательность решения органа конституционного контроля означает, что в случае признания того или иного правового акта или его отдельных положений противоречащими конституции они утрачивают юридическую силу, т.е. не могут применяться, а если проверка проводится до вступления акта в силу - он не может обрести такую силу. Моментом утраты юридической силы закона или иного правового акта либо его отдельных положений является в большинстве стран момент вступления в силу соответствующего решения органа конституционного контроля. ВИДЫ И МОДЕЛИ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ Мировая практика накопила множество подходов к организации конституционного контроля. Его можно подразделить на различные виды по ряду оснований. Например, по времени проведения конституционный контроль может быть предварительным и последующим: в первом случае акт проверяется до вступления в силу, а во втором - после. Наиболее распространенным в мировой практике является последующий контроль. Предварительный же существует, например, во Франции. По правовым последствиям признания акта неконституционным различают постановляющий и консультативный контроль. При использовании постановляющего контроля признание акта неконституционным ведет к утрате им юридической силы, в то время как консультативный контроль заключается лишь в даче рекомендаций органу, издавшему акт, о его отмене. По порядку инициирования конституционный контроль подразделяется на обязательный, т.е. осуществляемый в силу закона, и факультативный, т.е. проводимый только по инициативе какого-либо управомоченного субъекта. В наибольшей степени распространен факультативный контроль. Обязательному же подлежат, например, все органические законы и регламенты палат парламента во Франции. В зависимости от соотношения органа, принявшего акт, и органа, осуществляющего конституционный контроль, последний делится на внутренний и внешний. Внутренний проводится самим органом, принявшим акт, а внешний иным органом. В силу того, что внешний контроль является наиболее эффективным, распространен в мировой практике именно он. Внутренний же контроль применяется в основном в социалистических странах, в которых подконтрольность представительных органов - советов - какому бы то ни было органу считалась противоречащей принципу их полновластия, а, следовательно, недопустимой. Поэтому только сами советы могли отменить принятые ими или нижестоящими советами правовые акты. По форме конституционный контроль бывает абстрактным и конкретным. При использовании конкретного контроля правовой акт может быть подвергнут проверке только в связи с рассмотрением в суде или ином органе какого-либо дела по его применению, а абстрактный конституционный контроль проводится вне связи с проблемами применения проверяемого акта. В США и некоторых других странах англосаксонской правовой системы применяется только конкретный контроль, в большинстве же государств он может иметь как абстрактный, так и конкретный характер. По содержанию различают материальный и формальный конституционный контроль. Материальный контроль предполагает проверку соответствия конституции содержания проверяемого правового акта, а формальный - процедуры его принятия. Большая часть стран мира допускает и ту, и другую форму контроля. Виды конституционного контроля, выделяемые в рамках различных классификаций, по-разному сочетаются и используются в различных странах. Но существует и целый ряд общих, типичных для некоторых групп стран подходов к такому использованию видов конституционного контроля. В зависимости от этого можно выделить четыре модели или системы конституционного контроля: американскую, европейскую, мусульманскую и социалистическую. Американская модель конституционного контроля возникла ранее других. Для нее характерно прежде всего то, что она осуществляется судами общей юрисдикции. Следовательно, в ее рамках используется лишь последующий, децентрализованный, конкретный, материальный, факультативный и постановляющий контроль. Европейская модель появилась лишь в начале XX века, будучи впервые реализованной в Конституции Австрии 1920 года. Она предполагает осуществление конституционного контроля специализированным судебным или квазисудебным органом - единственным и не имеющим нижестоящих органов (в федеративных государствах собственные органы конституционного контроля имеют также субъекты федерации, но они не являются нижестоящими по отношению к общенациональному органу конституционного контроля, т.к. имеют в качестве основной задачи обеспечение соответствия конституции данного субъекта принимаемых в нем правовых актов, в то время как федеральный орган следит за соответствием правовых актов федеральной конституции). В рамках европейской модели могут использоваться как конкретный, так и абстрактный, как последующий, так и предварительный, как формальный, так и материальный, как обязательный, так и факультативный, как постановляющий, так и консультативный виды конституционного контроля. При этом он бывает только централизованным. Мусульманская модель конституционного контроля с точки зрения организации примыкает к европейской, но имеет в качестве основной цели обеспечение соответствия законодательства не только конституции, но и принципам ислама. Наконец, социалистическая модель конституционного контроля означает, что он осуществляется законодательными органами. Глава 3 КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА § 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА Конституционно-правовой статус человека и гражданина - это один из важнейших институтов конституционного права. Более того, его можно рассматривать как основу конституционализма, поскольку обеспечение свободы личности - это основная цель принятия конституции в правовом демократическом государстве. Конституционно-правовой статус (положение) человека и гражданина это элемент правового статуса физического лица в целом. Последний представляет собой систему закрепленных в правовых нормах связей между человеком, обществом и государством. Такие связи являются весьма разнообразными. Они регламентируются практически всеми отраслями и источниками права. Наиболее же значимые из них получают закрепление в конституции соответствующего государства и образуют основы правового положения человека и гражданина или конституционный статус физических лиц. Но конституционно-правовой статус человека и гражданина - это более широкое понятие, чем его конституционный статус, т.к. круг источников конституционного права, как уже было указано, не ограничивается одной только конституцией, а его предмет охватывает наряду с основополагающими общественными отношениями также отношения политические, возникшие в связи с необходимостью ограничения государственной власти, которые регулируются данной отраслью права в полном объеме. Поэтому конституционное право регламентирует основополагающие аспекты правового статуса человека и гражданина, т.е. его основы, зафиксированные в конституции, а также те институты, которые появились как ограничители государственной власти: гражданство, политические права и свободы. Конституционно-правовой статус человека и гражданина представляет собой сложный, комплексный институт, включающий несколько элементов. Это его конституционные принципы, гражданство, конституционные права, свободы и обязанности, а также конституционные гарантии прав и свобод. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА Принципы правового статуса человека и гражданина - это один из элементов конституционно-правового статуса человека и гражданина, а именно, отраженные в конституции идеи, которым должны соответствовать и правовое регулирование, и практика реализации прав и свобод. Система и содержание таких принципов неодинаковы в различных конституциях. К их числу в демократических государствах относятся признание естественного характера прав и свобод, равноправие, верховенство международного права в сфере прав человека. В социалистических конституциях главными принципами правового положения личности являются классовый характер прав и свобод, а также соответствие содержания и использования прав и свобод целям социалистического строительства. Конституции мусульманских государств признают в качестве основного принципа правового статуса физических лиц соответствие признаваемых за ними прав принципам ислама. Демократические принципы правового статуса человека и гражданина получили отражение в конституциях западных и некоторых других государств, воспринявших западные правовые ценности. Они наиболее адекватно соответствуют идеалам конституционализма, которые обусловили само появление конституций. Это стремление оградить человека от произвола государства и способствовать тем самым обеспечению его личной свободы. Естественное происхождение важнейших прав и свобод означает их возникновение у каждого человека с момента рождения, прекращение только со смертью и недопустимость их отчуждения кем бы то ни было. Наиболее ярко данный принцип выражен в ст. 2 французской Декларации прав человека и гражданина 1789 года, сохраняющей свое действие в настоящее время: «Целью всякого политического объединения является сохранение естественных и неотчуждаемых прав человека». Конституция Италии 1947 года в ст. 2 устанавливает, что «Республика признает и гарантирует неотъемлемые права человека». Следует, однако, отметить, что если на начальных этапах развития конституционализма данный принцип имел чрезвычайно широкое распространение (хотя в странах с романской правовой системой он традиционно не закреплялся), то сейчас не все демократические конституции признают естественный характер прав человека, перейдя в этом вопросе на позиции позитивизма: государство гарантирует лишь те права, которые зафиксированы в конституции и законодательстве. Это объясняется тем, что позитивистский подход создает большую определенность во взаимоотношениях государства и человека, повышает степень осведомленности личности о своих правах. Например, ст. 11 Конституции Японии 1947 года провозглашает: «Народ беспрепятственно пользуется всеми основными правами человека. Эти основные права человека, гарантируемые народу настоящей Конституцией, предоставляются нынешнему и будущим поколениям в качестве нерушимых вечных прав». Основной закон ФРГ признает непосредственно действующим правом, обязывающим законодательство, исполнительную власть и правосудие, только основные права, зафиксированные в конституции (ст. 1). Равноправие предполагает равный объем основных прав и свобод у людей, одинаковые возможности всех по реализации и защите основных прав и обладание равными обязанностями. Принцип равноправия часто формулируется в конституциях как равенство перед законом независимо от каких бы то ни было обстоятельств, реже - как равенство перед законом и судом. Второй подход зародился в странах с англосаксонской правовой системой с учетом того, что суды в них не только применяют, но и творят право, создавая судебные прецеденты. Но в последние десятилетия он используется и в конституциях других государств, например, в некоторых постсоциалистических конституциях. Так, первый подход закрепляет Конституция Испании 1978 года, устанавливая: «Все испанцы равны перед законом; они не могут подвергаться дискриминации по мотивам рождения, расы, пола, вероисповедания, изъявления своего мнения или по каким-либо условиям или обстоятельствам личного или социального характера» (ст. 14). Конституция же Венгерской Республики 1949 года в редакции 1990 года, закрепив недопустимость установления законом ограничений, противоречащих сущности основного права (ст. 8), особо подчеркивает, что «в Венгерской Республике все равны перед судом» (ст. 57). Некоторые современные конституции формулируют принцип равноправия более широко. Например, Конституция Республики Польша 1997 года устанавливает, что «все равны перед правом. Все имеют право на равное отношение со стороны публичных властей. Никто не может подвергаться дискриминации в политической, социальной и экономической жизни по какой бы то ни было причине» (ст. 32). Нередко в конституциях особо подчеркивается равноправие независимо от пола. Так, наиболее обстоятельно регламентирует данный аспект равноправия польская Конституция: «Женщина и мужчина в Республике Польша имеют равные права в семейной, политической, социальной и экономической жизни. Женщина и мужчина имеют, в частности, равное право на образование, на трудоустройство и повышение по работе, на одинаковое вознаграждение за равноценный труд, на социальное обеспечение, а также на занятие должностей, на выполнение функций, равно как на получение отличий и публичных почетных званий» (ст. 33). Следует, однако, иметь в виду, что принцип равноправия никогда не абсолютизировался. Это естественно: полное равенство всех в правах невозможно, что объясняется прежде всего дуализмом гражданского и политического общества, существующим при индустриальном строе. Такой дуализм обусловливает то, что как член гражданского общества человек равноправен со всеми другими людьми, а как член сообщества политического, олицетворяемого государством, человек равноправен с другими членами данного сообщества, т.е. с такими же, как и он, гражданами государства. Поэтому граждане обладают в своем государстве большим количеством прав и свобод, чем те, кто находится на его территории, но не является его гражданином. Кроме того, социальные государства в своих конституциях и законах предоставляют определенные льготы и привилегии наименее защищенным слоям населения: инвалидам, малоимущим, безработным, людям старшего возраста и т.д. Допустимость таких различий подчеркивается в некоторых конституциях. Так упоминавшаяся Декларация прав человека и гражданина Франции в ст. 1 устанавливает, что «социальные различия могут быть основаны только на соображениях общей пользы». Но различия в правовом статусе физических лиц не должны носить индивидуальный характер и ущемлять чьи-то права. Принципу равноправия противоречит институт трайбализма. Данным термином обозначается практика предоставления привилегий выходцам из той племенной группы, клана, к которым принадлежит лидер государства или правящая политическая группировка. Наибольшее распространение трайбализм получил в странах Тропической Африки. Принцип верховенства международного права в сфере прав человека стал закрепляться в конституциях зарубежных стран после второй мировой войны, поскольку именно с этого времени мировое сообщество стало признавать своей главной целью защиту прав человека. Например, ст. 10 Конституции Испании 1978 года устанавливает: «Входящие в Конституцию положения об основных правах и свободах должны толковаться в соответствии со Всеобщей декларацией прав человека и международными договорами и соглашениями по этим вопросам, которые ратифицированы Испанией». § 2. ГРАЖДАНСТВО И РЕЖИМ ИНОСТРАНЦЕВ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ ПОНЯТИЕ И ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГРАЗВДАНСТВА Как уже было сказано, дуализм индустриального общества обусловливает различный объем прав, свобод и обязанностей на территории конкретного государства у его граждан и лиц, таковыми не являющихся. Всей полнотой прав, свобод и обязанностей обладают лишь граждане. Таким образом, юридическое значение института гражданства заключается в том, что оно является правовой предпосылкой возникновения у человека целого комплекса прав, свобод и обязанностей, а также встречных обязанностей и притязаний по отношению к ним со стороны государства. Гражданство - это устойчивая правовая связь лица с государством, порождающая комплекс их взаимных прав и обязанностей. Гражданин приобретает право участвовать в управлении государством, находиться под его покровительством, он обязан соблюдать законы государства, где бы он ни находился, а также участвовать в защите его от вооруженной агрессии. Государство, наоборот, обязано оказывать своим гражданам защиту и покровительство и распространяет на них свой суверенитет. Кроме того, граждане обладают правом исключительно свободного въезда в свою страну и выезда из нее. Свобода выезда означает, что в отношении граждан, как правило, не могут быть применены экспатриация и экстрадиция. Экспатриация - это высылка лица за пределы государства, применяемая в качестве санкции за правонарушение, совершенное на территории данного государства. Экстрадиция - это выдача лица иностранному государству за правонарушение, совершенное на его территории. Недопустимость экспатриации и экстрадиции устанавливает, например, болгарская Конституция 1991 года: «Гражданин Республики Болгарии не может быть выслан из нее или выдан другому государству» (ст. 25). Впрочем, конституции ряда стран содержат ограничения экспатриации и экстрадиции также в отношении иностранцев и лиц без гражданства. Так, ст. 19 Конституции Румынии 1991 года устанавливает, «что иностранные граждане и апатриды могут быть выданы иностранному государству только на основании международной конвенции или на условиях взаимности». Конституция Италии запрещает выдачу иностранцев за политические преступления (ст. 10). Конституции некоторых государств расширяют круг прав, принадлежащих только их гражданам. Например, Конституция Испании признает только за гражданами права на образование, на объединение в профсоюзы (ст. 27, 28), Конституция Польши - право на социальное обеспечение (ст. 67), Конституция Болгарии - право на объединение, свободу собраний, право на обращение в государственные органы, право на труд, право на социальное страхование (ст. 43, 44, 45, 48, 51). Институт гражданства был известен уже античным государствам, когда гражданами признавались лишь свободные люди. В эпоху феодализма аналогом гражданства был институт подданства, означавший не только подвластность населения монарху (нахождение под данью), но и феодальную зависимость от него, т.е. признание человека лишь пассивным объектом управления. Возрождение института гражданства началось во времена буржуазных революций и отражало изменение подхода к оценке роли человека в государстве: из объекта власти он превращался в ее участника, соправителя государства. Именно поэтому в настоящее время многие демократические монархии отказались от института подданства, заменив его гражданством (Испания, Бельгия, Великобритания, Нидерланды и др.). В некоторых государствах для обозначения гражданства используется два термина. В ряде стран одним из них характеризуется принадлежность лица к данному государству, а другим - положение человека как соправителя в нем. Есть и другой подход к разграничению двух понятий гражданства, используемых в законодательстве одной страны. Например, в Великобритании понятием «нация» («национальность») обозначается устойчивая правовая связь лица с британским Содружеством, а термином «гражданство» - непосредственно с Соединенным Королевством. Иногда в конституциях понятие «граждане» заменяется обозначением этнической группы, вокруг которой государство сформировалось. Таковы термины «немцы», «испанцы», используемые в соответствующих конституциях. Однако конституции, как правило, содержат разъяснения о том, что данные понятия характеризуют не этническую, а именно государственно-правовую принадлежность соответствующих лиц. Так, Основной закон ФРГ в ст. 116 устанавливает, что «немцем по смыслу настоящего Основного закона является, если иное не установлено законом, каждый, кто обладает немецким гражданством или кто нашел убежище на территории Германской империи по состоянию ее на 31 декабря 1937 года в качестве беженца или изгнанника германского происхождения, или его супруга, или потомок». Правовое регулирование института гражданства осуществляется, как правило, конституциями и специальными законами о гражданстве. Причем конституции определяют лишь общие принципы, а законы содержат конкретную регламентацию различных аспектов гражданства, прежде всего, оснований и порядка его приобретения и прекращения. Но имеются конституции, которые не содержат специальных норм о гражданстве (например, Конституция Италии). Конституция Кубы 1976 года (в редакции 1992 года), наоборот, включает целую отдельную главу о гражданстве. ОСНОВАНИЯ ПРИОБРЕТЕНИЯ И ПРЕКРАЩЕНИЯ ГРАЖДАНСТВА Мировая практика знает целый ряд оснований приобретения и прекращения гражданства. К числу оснований приобретения гражданства относятся: 1. Филиация или приобретение гражданства по рождению. Приобретение гражданства по рождению возможно на основании «права крови» или «права почвы». «Право крови» означает, что если родители ребенка на момент его рождения являются гражданами данного государства, то и ребенок становится его гражданином по рождению. «Право почвы» предполагает, что ребенок, родившийся на территории данного государства, является его гражданином. «Право почвы» и «право крови» по-разному сочетаются в различных государствах. В европейских странах доминирует «право крови», а в американских -оба основания выступают равноправными и самодостаточными. Это вполне объяснимо. Если традиционной приоритетной задачей демографической политики европейских стран является стремление к сохранению этнического единства, то население американских государств в основном исторически формировалось за счет эмиграции, чему и благоприятствует право «почвы». Есть страны, в которых правила филиации являются весьма строгими: для приобретения гражданства по рождению необходимо наличие и «права крови», и «права почвы» одновременно, т.е. по общему правилу ребенок становится гражданином данной страны по рождению в том случае, если хотя бы один из его родителей имеет на момент его рождения соответствующее гражданство, и при этом он родился на территории данной страны. Такой подход встречается редко, например, существует он в Великобритании. 2. Натурализация или приобретение гражданства по заявлению, т.е. прием в гражданство осуществляется при наличии определенных условий. Как правило, это совершеннолетие и дееспособность заинтересованного лица, установленный законом срок его проживания на территории страны, знание государственного языка, наличие средств к существованию и т.п. 3. Восстановление в гражданстве осуществляется в отношении лица, которое ранее имело гражданство данного государства, но затем его утратило. 4. Оптация или выбор гражданства - это приобретение гражданства при расширении территории данного государства, когда жителям присоединяемого региона предоставляется возможность сохранить прежнее гражданство или приобрести новое. Наиболее типичными основаниями прекращения гражданства являются: 1 .Отказ от гражданства или выход из него - это добровольное прекращение гражданства. Отказ от гражданства осуществляется по заявлению лица в компетентные органы. В выходе не может быть отказано только по основаниям, указанным в законе. 2. Лишение гражданства - это принудительное его прекращение по инициативе государства, применяемое как санкция за определенное правонарушение. Круг таких правонарушений достаточно узок. Это государственная измена, поступление на службу к иностранному государству без разрешения компетентного органа данного государства, приобретение гражданства незаконным путем. Обычно лишение гражданства может применяться только к натурализованным гражданам. Например, Конституция Испании 1978 года устанавливает, что «ни один испанец по происхождению не может быть лишен своего гражданства» (ст. 11). Как правило, законодательство о гражданстве содержит ряд ограничении лишения гражданства: например, оно допускается лишь в течение определенного времени после натурализации. В Великобритании такой срок составляет пять лет. Кроме того, закон о гражданстве данной страны запрещает лишение гражданства лиц, которые в результате станут апатридами. Некоторые конституции устанавливают полный запрет лишения гражданства: «польский гражданин не может утратить польское гражданство, если он сам от него не откажется» - гласит ст. 34 Конституции Польши 1997 года. БИПАТРИДЫ, АПАТРИДЫ, ИНОСТРАНЦЫ. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА Бипатриды - это лица, имеющие двойное гражданство. Бипатризм (двугражданство) является наиболее часто встречающимся случаем многогражданства и означает наличие у одного лица гражданства двух государств, что удостоверяется соответствующими документами. Двойное гражданство может возникнуть в результате коллизии законодательства о гражданстве двух государств, каждое из которых, например, предоставляет ребенку гражданство по рождению (гражданство одного государства может быть получено по «праву крови», а гражданство другого - «по праву почвы»). Законодательство демократических государств обычно допускает наличие у своих граждан гражданства еще и другого государства (других государств), но не поощряет этого, устанавливая, например, ограничения занятия некоторых должностей в государстве соответствующими лицами, а также не признавая наличия у своих граждан прав и обязанностей, вытекающих из гражданства другого государства. Такие права и обязанности могут признаваться путем заключения международных договоров на основе взаимности. Апатриды (аполиды) - это лица без гражданства, т.е., лица, не имеющие юридически значимых доказательств наличия у них гражданства какого бы то ни было государства. Апатризм может возникнуть в результате коллизии законодательства о гражданстве различных стран или как следствие прекращения у лица гражданства. Как правило, в законодательстве о гражданстве содержатся нормы, направленные на уменьшение случаев отсутствия гражданства. Например, закон о гражданстве Великобритании, как уже упоминалось, запрещает лишение и даже выход из гражданства страны, если в результате этого лицо станет апатридом. Стремление законодательства многих стран сократить число случаев многогражданства и безгражданства вполне объяснимо: данные состояния порождают неопределенность правового статуса человека и его взаимоотношений с государством. Например, многогражданство может породить обязанность несения военной службы в нескольких государствах. Помимо граждан, апатридов и бипатридов на территории государства находятся также иностранцы - граждане или подданные других государств (впрочем, иногда в литературе термином «иностранцы» охватываются все лица, не имеющие гражданства данного государства, т.е. не только граждане иных государств, но и апатриды). В демократических государствах на иностранцев распространяется национальный правовой режим. Это означает, что иностранцы в основном приравниваются по правовому статусу к гражданам, т.е. обладают теми же правами и обязанностями, что и граждане, если иное не предусмотрено в законе. Как уже подчеркивалось, иностранцы не обязаны участвовать в защите страны от вооруженной агрессии, нести военную службу, не имеют прав участвовать в выборах, часто - занимать определенные должности, свободно въезжать в страну и др. Особую категорию иностранцев составляют лица, получившие в стране убежище. Демократические конституции предоставляют право убежища, как правило, лицам, преследуемым в других странах по политическим, религиозным, научным и иным мотивам. Например, ст. 16-а Основного закона ФРГ устанавливает, что «лица, преследуемые по политическим мотивам, пользуются правом убежища». Следует иметь в виду, что предоставление убежища не означает автоматического приобретения гражданства. § 3. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРАВА, СВОБОДЫ И ОБЯЗАННОСТИ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА ПОНЯТИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД, ИХ ЭВОЛЮЦИЯ И СПОСОБЫ ФОРМУЛИРОВАНИЯ Конституционные права и свободы - это часть всего комплекса субъективных прав и свобод физических лиц. Последние во всей своей полноте регламентируются различными отраслями и источниками права. Конституционное же право регулирует права, наиболее значимые для человека и закрепленные в силу этого в конституции государства. Кроме того, одну из разновидностей прав - политические права и свободы - конституционное право регламентирует не только в самой значительной, конституционно закрепленной их части, а полностью, т.е. их устанавливают другие источники конституционного права. Знакомясь с текстами конституций зарубежных стран, нетрудно заметить, что для обозначения юридических возможностей людей в их тексте наряду с понятием «право» используется термин «свобода». В настоящее время различий между ними не существует. Оно имелось на начальных этапах развития конституционализма, когда право в субъективном смысле предполагало наличие у определенного круга лиц встречных обязанностей, способствующих его реализации. Свобода же означала лишь наличие запрета нарушать ее, адресованного неопределенному кругу лиц. Историческая эволюция прав и свобод в конституциях зарубежных стран в целом прошла те же этапы, что и эволюция самих конституций. На первом этапе (от зарождения конституционализма до начала XX века) появились личные и политические права, а также право собственности. Второй этап, охвативший первую половину XX века, характеризуется закреплением в конституциях экономических, социальных и культурных прав и обязанностей. На третьем этапе (вторая половина XX века) появились экологические и информационные права и обязанности. Существует два способа формулирования прав и свобод: позитивный и негативный. Позитивный способ предполагает наличие констатации, что субъект имеет право (вправе, может) совершить то или иное деяние. Негативный означает лишь запрет каких-либо деяний, нарушающих то или иное право или свободу, а иногда и ограничений, пределов их реализации (т.е. само право при использовании негативного способа не называется, а подразумевается). Примером позитивного формулирования права является норма ст. 17 Конституции Итальянской Республики: «Граждане имеют право собираться мирно и без оружия». Негативный способ получил наиболее яркое выражение в статьях американского «Билля о правах». Так, его первая статья гласит: «Конгресс не должен издавать законов, устанавливающих какую-либо религию или за- прещающих ее свободное исповедание...». Ясно, что таким образом устанавливается свобода вероисповедания. Следует отметить, что негативный способ формулирования прав и свобод в наибольшей степени характерен для стран англосаксонской правовой системы, а позитивный - для европейской. При этом оба способа имеют как преимущества, так и недостатки. Негативный способ в наибольшей степени соответствует концепции естественного права, т.е. допускает возможность использования и защиты любого общепризнанного права. Позитивный же способ повышает степень информированности населения о своих правах и свободах, создает у человека уверенность в наличии того или иного права, делает взаимоотношения государства и человека более конкретными. Поэтому большинство современных конституций в той или иной степени сочетает оба подхода к формулированию прав и свобод. Примером такого сочетания могут служить формулы: «свобода личности ненарушима» (ст. 13 Конституции Италии) или « человеческое достоинство неприкосновенно» (ст. 1 Основного закона ФРГ). КЛАССИФИКАЦИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА Конституционные права и свободы могут быть классифицированы по множеству оснований. По субъектному составу права и свободы можно подразделить на права человека и права гражданина. Права человека признаются на территории данного государства за всеми людьми независимо от гражданства. Их субъекты обозначаются в конституциях словами «все», «каждый», «всякий». Правами же гражданина обладают только граждане данной страны. Их адресаты чаще всего так и именуются: «граждане». Впрочем, некоторые конституции используют для обозначения субъектов прав гражданина названия этноса, вокруг которого соответствующее государство образовалось. Как уже указывалось, конституции ФРГ и Испании обозначают граждан понятиями «немцы», «испанцы», имея в виду при этом не этническую, а государственно-правовую принадлежность. В демократических государствах большая часть конституционных прав - это права человека. Правами гражданина являются, в основном, политические права и отдельные права других видов. По способу осуществления права и свободы можно классифицировать на коллективные и индивидуальные. Коллективные могут быть реализованы только группой людей (например, право на забастовку), а индивидуальные -как совместно несколькими людьми, так и в одиночку. Большинство прав и обязанностей имеет индивидуальный характер. По сферам общественных отношений конституционные права и свободы делятся на гражданские или личные, политические, а также экономические, социальные и культурные. Личные права и свободы - это права человека в сфере его частной жизни, т.е. его возможности как суверенной, обособленной, автономной от общества личности (право на жизнь, достоинство; неприкосновенность: личную, частной жизни и жилища; свобода передвижения; вероисповедания; мысли и слова и т.д.). Эти права устанавливают пределы вмешательства кого бы то ни было, в том числе государства, в жизнь человека. Именно за ними признает большинство конституций важнейшее значение в системе прав и свобод. И это совершенно естественно, т.к. именно они в наибольшей степени выражают главный идеал конституционализма, заключающийся в том, чтобы оградить человека от произвола государства. В силу указанных причин большая часть личных прав стала закрепляться или подразумеваться уже первыми конституциями. Предоставление и расширение круга субъектов политических прав происходило постепенно и осторожно по мере развития конституционализма и роста политической культуры населения. Экономические же, социальные и культурные права и свободы (за исключением права собственности и свободы предпринимательства) стали закрепляться на более поздних этапах развития мирового конституционализма-, т.к. необходимые для их реализации социальные гарантии может позволить себе только достаточно богатое, экономически развитое государство. Политические права и свободы - это права, позволяющие человеку оказывать воздействие на публичную власть (право избирать и избираться, право на равный доступ к государственной службе и на участие в отправлении правосудия, свобода союзов, собраний, шествий, петиций). Эти права признаются за людьми как за членами политического сообщества, т.е. государства. Поэтому по преимуществу они являются правами гражданина. Наконец, экономические, социальные и культурные права - это права, признаваемые за человеком как за членом гражданского общества. Данный общий признак не исключает внутривидовых различий между ними. Экономические права и свободы - это закрепленные в конституции возможности человека по обеспечению и развитию своего материального благосостояния (свобода предпринимательства, право частной собственности и наследования, право на труд). Социальные права - это признаваемые конституцией права на содействие со стороны государства в вопросах обеспечения достойных условий материального существования (право на отдых, жилище, охрану здоровья, материальное обеспечение, государственную защиту семьи, материнства и детства, благоприятную окружающую среду и т.д.). Наконец, культурные права и свободы - это конституционно закрепленные возможности человека по развитию духовной стороны своей личности (право на образование, свободу творчества, преподавание и доступ к культурным ценностям). ГАРАНТИИ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА Гарантии прав и свобод человека и гражданина - это средства, обеспечивающие их реализацию и защиту. По территории действия гарантии прав и свобод подразделяются на международно-правовые и внутригосударственные. Первые закреплены в комплексе глобальных и региональных международных конвенций и рекомендаций и обеспечиваются деятельностью целого ряда межгосударственных объединений и их органов. Внутригосударственные гарантии прав и свобод можно классифицировать по нескольким основаниям. По объему различают общие и специальные гарантии прав и свобод. Общие гарантии предназначены для обеспечения всех или многих прав и свобод, а специальные - для защиты лишь отдельных из них. Например, важнейшей общей гарантией является возможность судебной защиты любого нарушенного права. В качестве же специальных гарантий права на охрану здоровья Конституция Италии предусматривает бесплатное лечение для неимущих, запрет подвергать кого бы то ни было медицинским мерам вопреки предписаниям закона (ст. 32). По сферам общественных отношений гарантии прав и свобод подразделяются на экономические или материальные (предполагающие обеспечение финансовых возможностей реализации того или иного права, например, финансирование выборов, в том числе государственное); политические (означающие существование в стране всех атрибутов демократического политического режима); организационные (характеризующиеся наличием правил, ограничивающих произвол и возможность нарушения всеми органами, учреждениями и должностными лицами государства прав человека, например, это принцип разделения властей). Все эти виды гарантий прав и свобод для придания им большей эффективности закрепляются в правовых нормах и соответственно становятся правовыми или юридическими. Вместе с тем существуют специфические юридические средства обеспечения прав и свобод. По источникам закрепления и юридической силе они подразделяются на конституционные, законодательные и подзаконные. Разумеется, наиболее важными являются конституционные гарантии. К их числу относится само закрепление прав и свобод в конституции; установление их важнейших принципов (неотменяемости прав и свобод, равноправия, недопустимости ограничения прав, кроме законодательно установленных естественных или абсолютно необходимых их ограничений); установление указаний об ответственности за нарушение прав и свобод; право органа конституционного контроля признавать недействующими правовые акты, нарушающие конституционные права и свободы; наличие в конституциях некоторых прав, не имеющих самоценности, а направленных на защиту других прав и свобод (прежде всего, это права-гарантии уголовно-процессуального характера); наконец, институциональные гарантии, заключающиеся в деятельности органов государства по охране прав человека. Важнейшими институциональными гарантиями являются независимые и сильные суды. Все более широкое распространение в мире получает и такой институт, как уполномоченный по правам человека (омбудсман). Омбудсманы - это должностные лица, главной функцией которых является наблюдение за соблюдением прав человека органами и учреждениями государства (прежде всего его исполнительной ветви власти) и местного самоуправления. Институт омбудсманов возник в Швеции в XIII веке, но только в XX столетии он распространился по всему миру. Данный институт имеет различные официальные наименования в различных странах: Уполномоченный по гражданским правам - в Польше, Парламентский комиссар по делам администрации - в Великобритании и т.п. Омбудсман, как правило, назначается парламентом на определенный срок, но может быть досрочно смещен им. Впрочем, в ряде стран омбудсманы назначаются и смещаются правительством или главой государства. Смещение омбудсмана с должности возможно только при наличии оснований, указанных в конституции или законе (состояние здоровья, совершение преступления и т.п.). В компетенцию омбудсмана входит рассмотрение жалоб на нарушение прав человека. Во многих странах к омбудсману можно обратиться лишь после того, как исчерпаны все иные внутригосударственные средства защиты того или иного права. В ряде стран обращение к омбудсману может последовать только через парламентария, избранного по округу, в котором проживает заявитель. Омбудсман вправе, рассматривая жалобу, возбудить повторное производство по соответствующему делу, вызывать свидетелей и экспертов, допрашивать их, истребовать необходимые документы и материалы, обращаться в органы публичной власти, нарушившие права человека, с рекомендациями о прекращении нарушения и пересмотре дела. Но сам омбудсман решений по существу принимать не может. Омбудсман анализирует состояние дел в области прав человека в данной стране и периодически докладывает об этом парламенту. Главной функцией омбудсмана является предание гласности фактов нарушения прав человека. Следует отметить, что конституции западной модели наибольшее внимание уделяют судебным гарантиям прав человека. Это объясняется тем, что именно суд в правовом демократическом государстве должен играть главную роль в защите прав человека. Судебные гарантии включают как институциональные положения, так и целый ряд процессуальных прав-гарантий человека, связанных с судебным и досудебным разбирательством. Институциональные судебные гарантии прав человека направлены на обеспечение независимости, объективности и беспристрастности суда, ибо только такой суд может эффективно выполнять функцию гаранта законности и свободы личности. Институциональными судебными гарантиями следует считать содержащиеся в конституциях положения, устанавливающие основы статуса судей: недопустимость создания и деятельности чрезвычайных судов, регулирование судебной системы только законом, независимость судей, состязательность судебного процесса и т.д. Среди процессуальных судебных гарантий прав человека можно выделить гарантии, адресованные всем потенциальным и действительным участникам судебного разбирательства (право на судебную защиту, на должную судебную процедуру, на юридическую помощь, на возмещение государством вреда, причиненного его органами и должностными лицами); гарантии прав обвиняемых, которым отводится наиболее значительное место в конституциях ввиду того, что обвиняемые являются наименее защищенными в судебном процессе лицами (презумпция невиновности, право на суд присяжных, недопустимость осуждения на основании обратной силы закона, недопустимость назначения негуманных и жестоких наказаний); наконец, гарантии прав свидетелей (возможность не давать свидетельские показания против себя, супруга и близких родственников). Следует отметить, что социалистические конституции несколько по-другому решают проблему гарантий прав человека. Приоритетное значение они признают не за судебными, а за материальными гарантиями прав человека. Такой подход был одним из звеньев механизма принижения роли судов в защите прав человека. Впрочем, и использование только судебных гарантий является недостаточным, т.к. они позволяют защитить лишь уже нарушенное право и не способствуют обеспечению права в процессе его реализации. Поэтому западные конституции последнего поколения, по-прежнему уделяя главное внимание судебным гарантиям прав человека, содержат также материальные гарантии. Например, ст. 40 Конституции Испании 1978 года устанавливает, что «государственные власти создают необходимые условия для социального и экономического прогресса и для наиболее справедливого распределения региональных и личных доходов в рамках политики экономической стабильности. В особенности они должны принимать меры для достижения полной занятости». ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД Естественный и неотчуждаемый характер прав и свобод не означает полного отсутствия их ограничений. Интересы различных людей неизбежно приходят в противоречие друг с другом. На предотвращение их столкновений и направлены ограничения прав и свобод. Они допустимы лишь в тех случаях и в той мере, в которых предусмотрены в конституции. Конституции же обычно подчеркивают, что ограничения прав и свобод могут устанавливаться только законом, должны иметь общий характер и не вести к полному прекращению соответствующего права. Вот как формулирует соответствующие требования Основной закон ФРГ. 1. Поскольку согласно настоящему Основному закону основное право может быть ограничено законом или на основе закона, такой закон должен иметь общее действие, а не распространяться на отдельный случай. Кроме того, закон должен назвать основное право с указанием статьи. 2. Ни в коем случае не может затрагиваться существенное содержание основного права» (ст. 19). Конституционные ограничения подразделяются на общие (относящиеся ко всем или многим правам и свободам) и специальные (распространяющиеся лишь на отдельные права и свободы). Общими являются ограничения в целях обеспечения прав других людей, правопорядка, морали, здоровья; а специальными - например, несовместимость депутатского мандата с должностным положением, возможность проникать в жилище без согласия проживающих в нем лиц в случаях, указанных в законе и т.п. Особыми видами ограничений прав и свобод являются их временные ограничения в условиях чрезвычайного и военного положений. Среди ограничений прав и свобод можно также выделить ограничения, распространяющиеся на все население страны и применяемые индивидуально. Чаше конституции предусматривают первую разновидность ограничений. Но встречаются и индивидуальные ограничения. Например, все тот же германский Основной закон (ст. 18) гласит: «Тот, кто злоупотребляет свободой выражения мнений, в особенности свободой печати, свободой преподавания, свободой собраний, свободой объединения, тайной переписки, почтовых и телеграфных сообщений, собственностью или правом убежища против свободного демократического строя, лишается этих прав. Лишение и его объем определяются Федеральным конституционным судом». КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОБЯЗАННОСТИ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА Конституционные обязанности физических лиц - это зафиксированные в основном законе государства наиболее важные меры должного их поведения. Конституционные обязанности, как и права, можно подразделить на обязанности человека и обязанности гражданина. Следует отметить, что конституционных обязанностей в демократических странах немного, конституции таких государств основной упор делают на правах. Это объясняется тем, что основной целью и смыслом принятия конституции является обеспечение свободы личности, ее прав и свобод. И все же без закрепления обязанностей не обходится ни одна конституция. Ведь для того, чтобы все люди могли эффективно пользоваться правами, они должны подчиняться определенным правилам поведения, а значит, выполнять некоторые обязанности. Таким образом, следует признать, что хотя права и обязанности тесно взаимосвязаны, они являются неравноценными: права человека являются целью конституционализма, а обязанности - лишь средством ее достижения. Классическими являются обязанности соблюдать законы данного государства, платить законно установленные налоги (обязанности человека) и защищать Отечество (обязанность гражданина). В последние десятилетия этот перечень пополнили обязанности беречь природу, охранять памятники истории и культуры, а в некоторых конституциях также трудиться, участвовать в выборах (Италия, Испания). Значительно больше внимания уделяют обязанностям конституции недемократических стран, например, социалистических. Так, Социалистическая конституция Корейской Народно-Демократической Республики 1972 года устанавливает обязанности соблюдать законы, правила социалистического общежития и социалистические нормы поведения; уважать коллектив и организацию; высоко нести дух коллективизма; создавать революционную атмосферу...; повышать революционную бдительность...; строго хранить государственные тайны (ст. 67, 68, 71). Глава 4 КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЩЕСТВЕННОГО СТРОЯ § 1. ПОНЯТИЕ ОБЩЕСТВЕННОГО СТРОЯ ОПРЕДЕЛЕНИЕ И СТРУКТУРА ОБЩЕСТВЕННОГО СТРОЯ Общественный строй - это исторически обусловленная целостная система общественных отношений, сложившаяся в той или иной стране, т.е. устройство, организация общества, существующего в пределах этой страны на определенном этапе ее развития. Структура общественного строя включает политическую, экономическую, социальную и духовно-культурную системы. Все перечисленные элементы общественного строя являются внутренне взаимосвязанными, взаимообусловленными, их влияние друг на друга огромно. Именно поэтому они образуют общественный строй как единое целое, а не являются механическим набором характеристик различных сторон жизни общества. Более того, не всегда можно провести четкую грань между отношениями экономическими и социальными, социальными и духовно-культурными. Тем не менее взаимодействие между различными элементами общественного строя не является прямолинейным и одномерным. Например, экономические отношения выступают в большинстве случаев определяющим фактором развития всех остальных подсистем общественного строя, но не всегда их прогресс влечет, например, расцвет культуры или науки. С появлением государства как сильной власти, объединяющей все население в пределах определенной территории, элементы общественного строя стали находиться под его влиянием, хотя само оно возникло на определенном этапе развития общественного строя, является его порождением и элементом. Государство оказывает воздействие на общественный строй путем проведения той или иной политики во всех сферах жизни общества, т.е. его политика затрагивает все элементы общественного строя (общеизвестны такие выражения, как экономическая политика, социальная политика, культурная политика государства). Важнейшим механизмом осуществления политики государства и повышения ее эффективности является право. Поэтому правовые нормы всегда в большей или меньшей степени регламентировали различные аспекты конституционного строя. С появлением конституций в них постепенно стало осуществляться более или менее комплексное, целостное регулирование наиболее важных сторон организации всех элементов общественного строя. КОНСТИТУЦИОННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБЩЕСТВЕННОГО СТРОЯ Конституции стали регулировать общественный строй более или менее целостным образом не сразу, а только в XX веке - с появлением тенденции социализации. Конституции же первого поколения ограничивались лишь регламентацией статуса государства, другие аспекты общественного строя регулировались ими крайне фрагментарно: например, в виде закрепления неприкосновенности частной собственности, религиозной свободы. Это объяснялось тем, что конституционализм возник как система ограниченного государственного правления с тем, чтобы оградить человека от произвола государства. В этих условиях регулирование конституцией общественного строя было невозможно, это расценивалось бы как посягательство на свободу, т.е. государство ограничивалось на этом этапе ролью «ночного сторожа». Но постепенно общество осознало, что общественный прогресс невозможен без централизованного регулирования различных социальных интересов с целью предотвратить или смягчить их столкновения. Для этого необходимо, чтобы общество подчинялось определенным принципам. Такие принципы и стали устанавливаться в конституциях как основы общественного строя и его различных элементов, а их реализацией должно было заниматься государство. Этот процесс стал заметным после первой мировой войны, а особенно активизировался после второй мировой войны. Так, государство отказалось от скромной роли «ночного сторожа», предмет же конституционного регулирования подвергся расширению за счет включения в него отношений, не связанных с собственно государственной организацией, а являющихся важнейшими элементами гражданского общества. Впрочем, конституции различных стран регулируют основы общественного строя с большей или меньшей степенью полноты. Наиболее подробно и всеохватывающе его элементы регламентируются социалистическими конституциями. Их начальные разделы или главы посвящены именно комплексной регламентации основ общественного строя, включая его главные подсистемы. Например, Конституция Республики Куба 1976 года в редакции 1991 года открывается главой «Политические, социальные и экономические основы государства». Западноевропейские конституции и конституции некоторых развивающихся стран, регулируя основы общественного строя в различном объеме, содержат положения о нем, как правило, в различных разделах и главах: об общих принципах конституции, о правах и свободах, о территориальном устройстве. Наконец, есть страны, которые до сих пор вообще не признают большинство институтов гражданского общества элементом предмета конституционного права и поэтому регламентируют в своих конституциях лишь отдельные аспекты общественного строя. Такой позиции придерживаются государства англосаксонской правовой семьи, по-прежнему считающие, что предназначение конституций состоит лишь в том, чтобы оградить человека от произвола государства. Их конституции и конституционное право в целом основ конституционного строя в комплексном виде не закрепляют. Следует отметить, что при любом подходе конституционный строй не подвергается исчерпывающему регулированию в конституциях зарубежных стран. Поэтому правомерно говорить о конституционной регламентации не общественного строя в целом, а лишь основ общественного строя. При этом в конституциях опять же любой модели наиболее подробно регулируется элемент общественного строя, как политическая система общества. § 2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ Термин «политическая система» по-разному характеризуется в литературе. Все многообразие подходов в конечном счете можно свести к двум широкому и институциональному или узкому. Институциональное понимание политической системы предполагает включение в нее лишь комплекса организаций (институтов), участвующих в осуществлении политической власти, т.е. власти над обществом (в демократическом государстве – через которые народ воздействует на такую власть). Согласно же широкой трактовке политическая система – это комплекс вообще всех явлений, связанных с осуществлением политической власти. При этом важнейшими элементами политической системы являются: политические учреждения или институты (государство, местное самоуправление, общественные объединения, средства массовой информации), образующие механизм осуществления политической власти; политический процесс; политический режим; политическая культура, политическое сознание, политические нормы, политические отношения. В большей или меньшей степени все они подвержены конституционно-правовому воздействию: важнейшие из них получают конституционное оформление, другие регулируются иными источниками права. Впрочем, конституция и конституционное право в целом регулируют не все политические отношения, некоторые из них регламентируются неправовыми социальными нормами, а некоторые вообще не являются урегулированными, возникая спонтанно и хаотично. Следует отметить, что при любом подходе к пониманию политической системы ее главный элемент, костяк, стержень образуют политические институты. Именно их регулированию уделяют конституции и конституционное право в целом наибольшее внимание. Важнейшими из них являются государство, политические партии, иные общественные объединения, церковь и средства массовой информации. Кроме того, в конституционном праве зарубежных стран получают отражение такие элементы политической системы, как политический процесс и политический режим. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВА Государство – это особое территориальное сообщество людей, распространяющее суверенную власть на всю свою территорию, располагающее профессиональным аппаратом управления и принуждения. Обычно конституции закрепляют основные атрибуты (официальное наименование, государственные символы, столицу) и признаки государства (наличие собственной территории, суверенитета, аппарата управления и принуждения, правотворчества), главные принципы организации и деятельности государства, а также основы его устройства (т.е. структуры государственного механизма и территории). Конституционные принципы деятельности государства, т.е. зафиксированные в основном законе руководящие идеи, которыми данное государство должно руководствоваться, можно подразделить на принципы внутренней и внешней политики. Они являются различными в конституциях разных стран. В конституциях западной модели принципы внутренней политики находят выражение прежде всего в таких характеристиках государства, как социальное, правовое, демократическое и светское, которые все чаще используются в конституциях различных стран (ФРГ. Испания. Италия, Франция и др.). Социальное государство предполагает, что государство служит обществу и стремится минимизировать социальные конфликты, создать всем условия достойной жизни. Например, социальный характер испанского государства, зафиксированный в первой статье Конституции Испании 1978 года, имеет множество проявлений в целом ряде конституционных норм, содержащихся по большей части в главе 3 части 1 «Об основных принципах социальной и экономической политики». Это положения об обязанности государства по социальной, экономической и социальной защите семьи (ст. 39); о создании государством необходимых условий для социального и экономического прогресса и для наиболее справедливого распределения региональных и личных доходов в рамках политики экономической стабильности, о принятии государственными властями мер для достижения полной занятости; о проведении политики обеспечивающей профессиональную подготовку и переподготовку, безопасность и гигиену труда и необходимый отдых посредством ограничения рабочего времени, предоставление оплачиваемых отпусков и создание приспособленных для отдыха центров (ст. 40); о принятии государством мер к социальному обеспечению всех граждан (ст. 41); о необходимости государственной заботы о защите экономических и социальных прав испанских трудящихся, находящихся за границей (ст. 42); об обязанности государственных властей принимать меры по охране здоровья граждан (ст. 43); о содействии государства развитию культуры и науки (ст. 44); о создании государством условий для реализации испанцами права на жилище (ст. 47); об оказании государством специальной помощи больным и престарелым гражданам (ст. 48, 49); о защите государством интересов потребителей (ст. 51) и т.д. Правовое государство - это государство, признающее верховенство права, в том числе над собой, причем права как в позитивном, так и в естественном понимании, права не только внутреннего, но и международного. Данную характеристику государства одним из первых включил в свой текст Основной закон ФРГ, и до сих пор его трактовка правового государства считается наиболее удачной. Статья 20 данного Основного закона гласит: «Законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие - законом и правом». Демократическое государство – это государство, в котором большинство населения оказывает реальное и значительное влияние на власть, на содержание управленческих решений государства, в котором реально действуют механизмы контроля населения за государственной бюрократией. Демократическое государство может функционировать только в рамках демократического политического режима в целом. Конституционными характеристиками демократического государства являются: закрепление за гражданами широкого круга политических прав, а также их гарантий, механизмов их реализации; установление возможностей использования институтов непосредственной демократии для участия населения в осуществлении политической власти; регламентация основ участия политических партий и других общественных объединений в политическом процессе; обеспечение гласности государственной деятельности и т.д. Светское государство – это государство, от которого отделена церковь и в котором обеспечено равноправие религий. Данный принцип закреплен, например, в ст. 29 Конституции Румынии 1991 года: «Религиозные культы автономны по отношению к государству». Но не все государства устанавливают в своих конституциях перечисленные характеристики, а следовательно, базируются на соответствующих принципах. Так, противоположностью светскому государству является государство теократическое, в котором церковь обладает государственной властью (Ватикан), а также клерикальное, в котором церковь, хоть и не совпадает с государством, но определяющим образом влияет на него в соответствии с законом (Иран). Вообще во многих государствах с мусульманской правовой системой главным принципом государственной политики является обеспечение ее соответствия постулатам ислама. Социалистические же государства базируются на конституционно закрепленных принципах классового подхода к решению всех вопросов государственной значимости и цели построения коммунизма. Конституционные принципы внешней политики государства стали регламентироваться в большинстве конституций после второй мировой войны. Это недопустимость войны и приоритет международного права над внутренним. Например, Конституция Японии 1947 года содержит специальную вторую главу, именуемую «Отказ от войны», в которой имеется лишь одна статья (девятая): «Искренне стремясь к международному миру, основанному на справедливости и порядке, японский народ на вечные времена отказывается от войны как суверенного права нации, а также от угрозы или применения вооруженной силы как средства разрешения международных споров». Конституция Франции 1958 года устанавливает: «Договоры или соглашения, должным образом ратифицированные или одобренные, имеют силу, превышающую силу внутренних законов, с момента опубликования, при условии применения каждого соглашения или договора другой стороной» (ст. 55). Важнейшими конституционными принципами организации демократических государств являются народный суверенитет и разделение властей. Принцип народного суверенитета означает, что источником власти в государстве является народ, который осуществляет ее непосредственно или через органы государства и местного самоуправления. Главными формами непосредственного осуществления народом власти являются референдум и выборы. Осуществление народом власти через органы публичной власти означает, что важнейшие из них являются выборными населением, а все остальные органы формируются с участием этих выборных органов, т.е. в демократическом государстве ни один из важных органов публичной власти не получает свои полномочия помимо воли народа, в конечном счете источником полномочий любого органа публичной власти является народ. Исключение составляют существующие в ряде демократических государств монархи - главы государств, получающие полномочия по наследству, т.е. не от народа или его представителей. Совместимость такого положения с демократическим режимом определяется тем, что полномочия монарха в демократических государствах являются весьма ограниченными. Принцип разделения властей предполагает, что полномочия по законотворчеству, текущему управлению и осуществлению правосудия вверяются разным государственным органам. Полномочия между ними строго разграничены, они не могут вмешиваться в компетенцию друг друга, осуществляют свою деятельность независимо друг от друга, но при этом контролируют друг друга с целью не допустить злоупотреблений, нарушения законов и свободы личности. Это позволяет предотвратить узурпацию власти в государстве. Законодательная власть осуществляется парламентом. Исполнительная - правительством и иными органами специальной компетенции, а правосудие - судами. Принцип разделения властей по-разному оформляется в конституциях зарубежных стран. В большинстве из них он не получил вербального выражения, а вытекает из их положений о порядке формирования различных государственных органов, об их полномочиях и взаимоотношениях друг с другом. Например, согласно Конституции США 1787 года полномочия законодательной власти принадлежат Конгрессу США (ст. 1), исполнительная власть осуществляется Президентом (ст. II), а судебная - Верховным судом США и нижестоящими судами, учреждаемыми Конгрессом (ст. III). Охарактеризованное только что разделение полномочий между государственными органами различных видов, но одного уровня (законодательными, исполнительными и судебными) именуется разделением властей по горизонтали. Но наряду с ним в демократических государствах существует также разделение властей между органами одного вида, но разных уровней (например, между общенациональными органами государственной власти и органами субъектов федерации или между общенациональными и местными органами). Такое разграничение полномочий называется разделением властей по вертикали. Следует отметить, что разделение власти на три ветви является самой общей схемой организации государственного механизма, т.к. помимо трех названных ветвей власти практически каждое государство имеет некоторые иные органы, не относящиеся ни к одной из трех классических ветвей власти, например, прокуратуру, которая в ряде стран является обособленной от других государственных органов; учредительное собрание, принимающее конституцию; счетные суды и палаты и т.д. Социалистические страны принцип разделения властей отвергают, провозглашая вместо него в своих конституциях принцип полновластия представительных органов, избираемых народом. Полновластие их определяется тем, что они являются органами, наиболее тесно связанными с народом. Чтобы такая связь не ослабевала, депутаты представительных органов осуществляют депутатские функции не на постоянной основе, а собираясь на сессии лишь на несколько дней в году и находясь большую часть времени среди избирателей. Результатом является полный непрофессионализм представительных органов социалистического типа и их неспособность противостоять всевластию бюрократии. Таким образом, на деле конституционный принцип полновластия представительных органов непарламентского типа в социалистических странах превращается в свою полную противоположность и является по сути фасадом, прикрывающим полновластие бюрократического аппарата. К характеристике конституционного статуса государства относятся также положения основных законов, устанавливающие статус отдельных важнейших органов государства (парламента, правительства, главы государства, судов и некоторых других), и статус отдельных частей его территории (субъектов федерации, автономных и муниципальных единиц). Как правило, статусу каждого общенационального органа, а также статусу территориальных единиц посвящены в конституциях отдельные главы. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПАРТИЙНЫЕ СИСТЕМЫ Политическая партия - это один из видов общественных объединений. Их особенность заключается в том, что своей основной целью они ставят оказание доминирующего влияния на государственную власть. Существует множество видов партий. По социально-политической сущности их можно подразделить на консервативные (правые), социал-демократические (левые) и центристские. Консервативные в большей мере ориентированы на интересы производителей, отстаивая низкие налоги и ограничение социальной деятельности государства, а социал-демократические - на интересы наемных работников и менее обеспеченных слоев населения, ратуя за повышение налогов и активизацию государственных социальных программ. Примерами правых партий являются Консервативная партия Великобритании, Республиканская партия США, а примерами левых - Лейбористская партия Великобритании, Социал-демократическая партия Германии. Особо следует отметить партии конфессиональные, (объединяющие лиц определенных вероисповеданий), например, Христианский демократический союз и Христианский социальный союз в ФРГ, а также партии, ориентированные на определенную национальную общность - как правило, национальное меньшинство (Шведская народная партия в Финляндии). В Болгарии такие партии запрещены Конституцией 1991 года: «Не допускается образование политических партий на этнической, расовой или религиозной основе» (ст. 11). По методам достижения своих целей различают радикальные (выступающие за резкую смену политического курса) и экстремистские (призывающие к незаконным методам борьбы) партии. Названные партии могут быть как правыми, так и левыми. Экстремистскими левыми партиями традиционно считаются партии коммунистические. По особенностям структуры различают партии организационно оформленные и организационно неоформленные. Для первых характерно документальное оформление членства, наличие первичных организаций, членских взносов. Организационно неоформленные партии этих атрибутов не имеют, они напоминают общественно-политические движения и существуют в основном на добровольные пожертвования. Организационно неоформленными партиями являются, например, Консервативная партия Великобритании, Республиканская и Демократическая партии США, а организационно оформленными Лейбористская партия Великобритании, Христианский демократический союз в ФРГ. Система взаимоотношений политических партий между собой, с государством, с другими элементами политической системы и гражданами называется партийной системой. Специфика партийных систем во многом определяется количеством партий, которые существуют и реально влияют на государственную власть. Различают многопартийные системы, системы фиксированного числа партий, двухпартийные и однопартийные системы. Многопартийная система предполагает, что в выборах общенациональных органов государственной власти участвуют более двух партий и каждая из них имеет шанс сформировать правительство (Италия, Бельгия, Дания и т.д.) Система фиксированного законом числа партий имеет место в ряде развивающихся стран и означает, что разрешается деятельность только тех партий, которые упомянуты в законе (двухпартийность в Нигерии). Цель подобной си- стемы - не допустить слишком большого разброса голосов избирателей и образования в парламенте огромного числа мелких фракций, рационализировать тем самым работу парламента и правительства в условиях большого разброса социальных интересов. Двухпартийная система - это система, в рамках которой при наличии значительного числа партий реально претендуют на власть лишь две из них (Великобритания, США). Однопартийные системы характерны для недемократических государств, в которых право доминировать в органах власти принадлежит одной партии. При этом может сохраняться видимость многопартийности, которая сводится на нет закреплением в законе ведущей роли одной партии, т.е. недопустимостью оппозиции (КНР, Куба, КНДР). Наконец, в некоторых развивающихся странах партии вообще запрещены (Объединенные Арабские Эмираты, Иордания, Саудовская Аравия). Статус партий стал закрепляться в конституциях и законах лишь в XX веке. Ныне почти все конституции демократических стран содержат большее или меньшее количество норм о политических партиях. Направлениями конституционного регулирования статуса партий являются закрепление их функций, свободы их образования и деятельности, гласности, а также оснований их запрещения. Так наиболее обстоятельную регламентацию статуса партий содержит Основной закон ФРГ, устанавливающий, что «партии содействуют формированию политической воли народа. Они могут свободно образовываться. Их внутренняя организация должна соответствовать демократическим принципам. Они должны представлять публичный отчет об источниках своих средств. Партии, которые по своим целям или поведению своих сторонников стремятся причинить ущерб основам свободного демократического порядка, либо устранить его, либо поставить под угрозу существование Федеративной Республики, противоконституционны. Вопрос о противоконституционности решает Федеральный конституционный суд» (ст. 21). Постсоциалистические конституции особо провозглашают принципы политического и идеологического многообразия. Например, ст. 11 болгарской Конституции провозглашает, что «политическая жизнь в Республике Болгарии основывается на принципе политического плюрализма. Ни одна политическая партия или идеология не может провозглашаться или утверждаться в качестве государственной». Для социалистических конституций характерно закрепление ведущей роли одной партии - коммунистической. Законодательная институционализация статуса политических партий выражается в том, что во многих странах действуют специальные законы о политических партиях, либо их статус регламентируется в иных законах (о выборах, об общественных объединениях). Законодательная институционализация статуса партий осуществляется во многих странах по следующим направлениям: определение партий и их роли в политической системе, порядок образования, государственной регистрации (а таковая, как правило, обязательна) и прекращения деятельности партий, принципы организации и деятельности, требования к идеологии партий и формированию их финансовой базы, участие партий в выборах. Наиболее подробно регламентируются вопросы финансирования политических партий. Такая регламентация обусловлена тем, что партии являются в современный период главными действующими лицами избирательного процесса. Регулирование финансовой стороны статуса партий направлено прежде всего на предотвращение монополизации влияния на результаты выборов крупного капитала. Законодательство регламентирует источники финансирования партий, пределы и порядок финансовых поступлений им от различных субъектов, ограничение предвыборных расходов партий и механизм контроля за их финансовой деятельностью. Источниками финансирования политических партий являются обычно партийные членские взносы, добровольные пожертвования, доходы от разрешенной коммерческой деятельности, а также государственные субсидии. Членские взносы существуют только в организационно оформленных партиях, но и в их доходах они составляют лишь незначительную долю. Главным же источником поступления финансовых средств партиям являются добровольные пожертвования физических, а в наибольшей степени - юридических лиц. Законодательство о партиях зарубежных стран устанавливает верхний предел сумм пожертвований, запрещает пожертвования государственных органов и учреждений, иностранных государств и лиц, а также анонимные пожертвования, определяет порядок отчетности партий об использовании поступивших им денежных сумм. Коммерческая деятельность партий допускается обычно законодательством лишь в том случае, если она связана с достижением ими своих уставных целей. Такая деятельность охватывает пропагандистские мероприятия (издание и распространение публикаций, продажа сувениров с символикой партии и т.п.), функционирование предприятий партии, сделки с имуществом партии и др. Обычно коммерческая деятельность партий либо вообще освобождается от налогов, либо налоговое бремя в отношении нее смягчается. Наконец, законодательство многих стран допускает и регламентирует государственное финансирование политических партий. Предоставление государственных субсидий политическим партиям осуществляется главным образом в связи с их участием в выборах. Причем их сумма часто прямо пропорциональна числу голосов избирателей, полученных данной партией. Следует отметить, что в некоторых странах государство субсидирует партийные фракции в парламенте, а иногда и партии как таковые. Например, в Великобритании применяется система государственного финансирования оппозиционных партий, представленных в Парламенте. Законодательство о партиях регламентирует также порядок их отчетности об использовании своего имущества, в частности, поступивших им финансовых средств. Обычно устанавливаются сроки, в течение которых партии должны представлять финансовые отчеты. Отчеты представляются в определенные государственные органы, осуществляющие контроль за финансовой деятельностью партий. В США это Федеральная избирательная комиссия, в Венгрии - Государственная счетная палата. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС СОЦИАЛЬНОЭКОНОМИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ Социально-экономические и социально-культурные объединения (профсоюзы, организации предпринимателей и работодателей, общества потребителей, экологические, культурные, пацифистские объединения и т.д.) играют все большую роль в политической жизни демократических государств, что обусловило регулирование некоторыми конституциями их статуса. Впрочем, большинство конституций не регулирует их статус особым образом, основой такого статуса служит право на объединение. Тем не менее некоторые конституции содержат нормы о статусе отдельных видов объединений, чаще всего профсоюзов, а иногда предпринимателей и потребителей (Греция, Италия, Испания). Конституции фиксируют основные цели перечисленных объединений, гарантируют свободу их образования и деятельности, устанавливают требование демократичности их внутренней организации. Например, ст. 7 Конституции Испании провозглашает, что «профсоюзы трудящихся и ассоциации предпринимателей вносят вклад в защиту своих экономических и социальных интересов. Их создание и деятельность являются свободными в рамках Конституции и других законов. Их внутренняя структура и деятельность должны подчиняться демократическим принципам». Наиболее часто встречаются в конституциях нормы, устанавливающие основы статуса профессиональных союзов. Так, Конституция Греции обязывает государство принимать меры для обеспечения свободы профсоюзов и свободного осуществления ими своих прав вне каких-либо посягательств на них в рамках, установленных законом (ст. 23). Более подробную регламентацию статуса профсоюзов содержит Конституция Италии, провозглашающая свободу учреждения профсоюзных организаций, недопустимость возложения на них иных обязанностей, кроме обязанности регистрации в местных или центральных учреждениях согласно закону. При регистрации уставов профсоюзов к ним предъявляется требование, чтобы их внутренняя организация была построена на демократической основе. Зарегистрированные профсоюзы имеют права юридического лица. Они могут представлять своих членов пропорционально их численности и заключать коллективные трудовые договоры с обязательной силой для всех лиц, принадлежащих к тем категориям трудящихся, к которым относится данный договор (ст. 39). Наконец, упоминание о союзах потребителей весьма редко встречается в конституциях зарубежных стран. Например, ст. 51 Конституции Испании обязывает публичные власти поддерживать организации потребителей и пользователей и заслушивать их по вопросам, которые могут их затрагивать, при условиях, установленных законом. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕЛИГИОЗНЫХ ОТНОШЕНИЙ И СТАТУСА ЦЕРКВЕЙ Значительное влияние религии и церкви на политическую жизнь обусловило то, что их статус более или менее обстоятельно регламентируется в конституциях зарубежных государств. Большинство демократических стран являются светскими. Они провозглашают отделение церкви от государства, равноправие религий и свободу совести. Соответствующие положения содержатся в конституциях. Так, Конституция Италии устанавливает, что «государство и католическая церковь независимы и суверенны в принадлежащей каждому из них сфере... Все религиозные исповедания в равной мере свободны перед законом. Некатолические вероисповедания имеют право создавать свои организации согласно своим уставам, поскольку они не противоречат итальянскому правовому порядку. Их отношения с государством определяются законом на основе соглашений с органами, представляющими эти вероисповедания» (ст. 7,8). Однако в мире имеются государства, в которых церковь не отделена от государства. Среди них в зависимости от степени взаимосвязи государственной и церковной власти различают теократические и клерикальные государства. Степень воздействия религии и церкви на государство и проводимую им политику неодинакова в различных клерикальных странах. Высока она, например, в тех мусульманских странах, которые признают ислам государственной религией. Таких стран в настоящее время насчитывается около 30 (среди них, например, Иран, ОАЭ). В них основополагающими правовыми нормами признаются принципы ислама, действуют шариатские суды. Клерикальными являются и некоторые западные государства, но степень влияния религии и церкви в них традиционно меньше. Среди таких стран можно назвать, например, Великобританию, Швецию, Грецию. Так, в Великобритании государственными признаются англиканская церковь Англии и пресвитерианская церковь Шотландии. Главой обеих церквей является британский монарх, который назначает высших церковных иерархов. В состав верхней палаты английского Парламента входят епископы и архиепископы англиканской церкви. В Швеции официальной является Шведская церковь евангелическо-лютеранского вероисповедания: должности епископов учреждаются парламентом страны по представлению правительства, правительство определяет число остальных священнослужителей, утверждает бюджет церкви, решает вопросы о количестве, слиянии и разъединении приходов. Клерикальный характер греческого государства проявляется в том, что ее действующая Конституция провозглашает господствующей в стране религией религию восточно-православной церкви Христовой. Конституция определяет основы организации данной церкви (ст. 3). Тем не менее названные государства признают свободу совести. Так, Конституция Греции в ст. 13 устанавливает, что «свобода совести ненарушима. Пользование личными и политическими свободами не зависит от религиозных верований. Вся признаваемая религия свободна, и ее культовые обряды осуществляются беспрепятственно под охраной закона». Следует отметить, что и в конституциях некоторых светских государств отмечена особая роль одной религии и церкви. Например, Конституция Республики Болгарии, устанавливая, что «вероисповедания свободны», что «религиозные объединения отделены от государства», вместе с тем провозглашает, что «традиционной религией в Республике Болгарии является восточно-православное вероисповедание» (ст. 13). КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СТАТУСА СРЕДСТВ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В условиях информатизации общества все большую роль в политической жизни играют средства массовой информации (СМИ). Наряду с собственно информационной функцией они выполняют также функцию идеологическую, т.е. воздействуют на сознание читателей, зрителей, слушателей с тем, чтобы побудить их действовать тем или иным образом. Поэтому их статус в той или иной степени получает отражение в конституциях. Важнейшим аспектом такой регламентации является право на информацию. Некоторые конституции провозглашают свободу прессы и запрет предварительной цензуры (Болгария, Греция и др.), иногда в целях предотвращения злоупотреблений и манипуляций общественным сознанием конституции устанавливают институты контроля за СМИ со стороны государства. Например, Конституция Греции, запрещая в принципе конфискацию газет и других печатных изданий как до, так и после их выхода в свет, разрешает в исключительных случаях по приказу прокурора конфискацию после выхода в свет: а) за оскорбление христианской религии или всякой другой признаваемой религии; б) за оскорбление личности Президента Республики; в) если публикация содержит информацию о составе, вооружении и дислокации вооруженных сил или сведения об оборонительных сооружениях страны, или своим содержанием публикация призывает к свержению режима силой, или, наконец, она направлена против территориальной целостности государства; г) если содержание публикации носит непристойный характер, посягающий на общественную нравственность в указанных законом случаях». Во всех этих случаях прокурор обязан в течение 24 часов после конфискации передать дело на рассмотрение суда, который должен состояться и вынести решение об оставлении в силе или отмене конфискации. При отсутствии такого решения конфискация отменяется. Если конфискация по указанным основаниям применялась как минимум три раза в течение пяти лет, суд решает вопрос о временном или окончательном закрытии соответствующего СМИ, а в особо тяжких случаях - о запрещении осужденному лицу заниматься журналистской деятельностью (ст. 14). Радиовещание же и телевидение полностью находятся под непосредственным контролем государства. «Они имеют целью объективное и на равных условиях распространение информации и новостей, а также произведений литературы и искусства; во всех случаях должно обеспечиваться качество передач, принимая во внимание социальную миссию радиовещания и телевидения и культурное развитие страны» (ст. 14,15). В деталях статус СМИ регламентируется во многих государствах специальными законами о них. Такие законы регулируют взаимоотношения государства и СМИ, содержат меры по борьбе с монополизмом в области СМИ, определяют статус журналиста, устанавливают ответственность за злоупотребление свободой печати. Наиболее подробно регулируется деятельность СМИ в условиях проведения избирательных кампаний. ПОЛИТИЧЕСКИЙ РЕЖИМ И ЕГО ОТРАЖЕНИЕ В КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ Политический режим - это система приемов, методов, способов осуществления политической власти. В основе классификации политических режимов лежит тот или иной тип взаимоотношений политической элиты и населения, т.е. степень фактического влияния населения на политическую власть. Исходя из этого критерия, принято различать демократический и антидемократический режимы. Демократический режим характеризуется реальным и значительным влиянием большинства населения на государственное управление, на содержание принимаемых государством решений при наличии гарантий прав меньшинства. В конституциях и законах получают отражение такие аспекты демократического режима, как широкий круг политических прав и свобод, наличие механизмов их реализации, регламентация институтов непосредственной демократии, гласность политической жизни, политический и идеологический плюрализм, гарантии прав меньшинств, разделение властей, местное самоуправление и т.п. Демократический режим существует в западных странах. Недемократический режим характеризуется отсутствием влияния большинства населения на публичную власть или незначительным влиянием, а также более или менее широким применением силовых методов управления. Данному режиму свойственны отсутствие оппозиции, формальное использование институтов непосредственной демократии или отказ от них, отрицание конституциями разделения властей и местного самоуправления, невнимание конституций и законодательства к гарантиям прав и свобод, в том числе политических. Впрочем, указанные признаки антидемократизма нередко маскируются в конституциях общими декларациями принципов народовластия. Антидемократический режим подразделяется на авторитарный и тоталитарный. Авторитарный политический режим означает отсутствие свободы лишь в политической сфере; экономика, идеология, личная жизнь граждан относительно самостоятельны и свободны, т.е. его характеристика исчерпывается только что приведенными общими признаками антидемократизма. Он существует, например, в ОАЭ. Тоталитаризм же - это предел антидемократизма. Он характеризуется полным контролем государства не только за политической сферой, но и за экономикой, идеологией, личной жизнью людей: в конституциях частная собственность и предпринимательство запрещены, религии (все или кроме какой-либо одной) преследуются, общественные объединения превращаются в придатки государства, гражданское общество прекращает существование. Такой режим свойственен многим социалистическим и фашистским государствам. Либеральный режим - это переходный тип политического режима от авторитаризма или тоталитаризма к демократии. Для него характерно наличие прочной конституционной и законодательной основы для участия народа в управлении (политические права, их гарантии, гласность, свобода СМИ и т.п.), расширение и открытый характер политической элиты. Но в силу недостаточно высокого уровня экономического развития и отсутствия политических традиций эти предпосылки демократизма остаются нереализованными, т.е. на практике народ не оказывает ощутимого влияния на государственное управление. Данный вид политического режима существует, например, в Индии, Турции. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОЛИТИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА Политический процесс - это порядок функционирования политической системы, т.е. если институциональная ее характеристика дает представление о статике, то политический процесс - это динамика политической системы, политическая система и ее основные институты в действии. Политический процесс представляет собой совокупность способов, форм, направлений политической деятельности самых разнообразных субъектов политической системы. Конституциями и конституционным правом в целом регламентируется лишь наиболее важная часть такой деятельности, частично же она регулируется неюридическими социальными нормами, а частично является вообще не урегулированной, спонтанной. Будучи урегулированным правовыми нормами, политический процесс становится юридическим. Разновидностями урегулированных правом политических процедур являются законодательный процесс, избирательный процесс, бюджетный процесс и др. Конституции устанавливают лишь общие принципы различных аспектов политического процесса, а их более подробное регулирование осуществляется законами и иными правовыми актами. § 3. КОНСТИТУЦИОННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ, СОЦИАЛЬНЫХ И ДУХОВНО-КУЛЬТУРНЫХ ОТНОШЕНИЙ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ОБЩЕСТВА И ЕЕ ОТРАЖЕНИЕ В КОНСТИТУЦИЯХ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН Экономические отношения, т.е. отношения собственности, производства, обмена, распределения и потребления образуют экономическую систему общества. В конституциях получают отражение основы таких экономических институтов, как собственность, труд, принципы экономической деятельности, финансовая система. Конституционное регулирование собственности претерпело за время развития конституционализма определенные изменения. В первых конституциях закреплялся только неотъемлемый характер права собственности (ее отчуждение допустимо только как исключение на основании закона, например, для общественных нужд на условиях справедливого и предварительного возмещения). Так, поправка V к Конституции США устанавливает: «Никто не должен лишаться ... имущества без законного судебного разбирательства; никакая частная собственность не должна отбираться для общественного пользования без справедливого вознаграждения». С усилением в XX веке социальной роли государства конституционное регулирование собственности было дополнено закреплением социальной функции собственности, означающей, что собственность должна использоваться не только в интересах собственника, но и на благо общества. Наиболее ярко социальная функция собственности отражена в ст. 14 Основного закона ФРГ: «Собственность обязывает. Ее использование должно одновременно служить общему благу». Иной подход к регулированию собственности содержат социалистические конституции, запрещающие или ограничивающие частную собственность на средства производства. Для постсоциалистических конституций характерно закрепление форм собственности, а также их равноправия. Например, Конституция Болгарии устанавливает, что собственность является частной и публичной (ст. 17). Труд, т.е. деятельность, приносящая средства к существованию, регулируется в конституциях путем закрепления права на труд, а в некоторых конституциях и обязанности трудиться. Но при этом если социалистические конституции под правом на труд понимают гарантированную государством возможность получения рабочего места, то в конституциях стран с рыночной экономикой данное право характеризуется лишь как «свобода выбора профессии и профессиональной деятельности, а также выбора места работы» (ст. 65 Конституции Польской Республики). С правом на труд тесно взаимосвязаны такие конституционно закрепляемые права, как право на вознаграждение за труд, на безопасные и гигиеничные условия труда, на отдых. Право на вознаграждение по-разному сформулировано в конституциях. Часто они закрепляют лишь то, что такое вознаграждение не должно быть ниже, чем установленный в законе минимум. Например, польская Конституция говорит о том, что «минимальный размер вознаграждения за работу или способ установления этого размера определяет закон» (ст. 65). Но есть конституции, которые при закреплении права на вознаграждение стремятся к обеспечению социальной справедливости. «Трудящийся имеет право на вознаграждение, соответствующее количеству и качеству его труда и достаточное во всяком случае для обеспечения ему и его семье свободного и достойного существования», - гласит ст. 36 Конституции Италии. Обязанность трудиться также все чаще получает закрепление в зарубежных конституциях, в том числе стран с рыночной экономикой. Например, ст. 4 Конституции Италии устанавливает: «Каждый гражданин в соответствии со своими возможностями и по своему выбору обязан осуществлять деятельность или выполнять функции, способствующие материальному или духовному развитию общества». Следует, однако, отметить, что если конституции социалистических стран содержат механизмы реализации обязанности трудиться (гарантированность отсутствия безработицы, ответственность за уклонение от работы), то в демократических конституциях соответствующие положения представляют собой скорее не подкрепленные юридическими средствами моральные декларации (Италия, Испания, Япония, Франция). Конституции также содержат нормы, стимулирующие и охраняющие труд человека, закрепляя встречные обязанности как государства, так и работодателей. Так, Конституция Польши, провозгласив, что «труд находится под охраной Польской Республики», обязывает публичные власти осуществлять надзор за условиями труда, проводить политику, направленную на полную производительную занятость посредством осуществления программ борьбы с безработицей, включая организацию и поддержку профессионального консультирования и обучения (ст. 24, 65). Итальянская Конституция, провозглашая Италию республикой, основанной на труде (ст. 1), закрепляет положения о том, что республика охраняет труд во всех его формах и проявлениях, заботится о подготовке и повышении профессиональной квалификации трудящихся (ст. 35). Среди принципов экономической деятельности демократические конституции провозглашают свободу предпринимательства, недопустимость монополизма, в некоторых странах - планирование общей экономической деятельности, а также использование национальных богатств в общих интересах. Так, Конституция Испании устанавливает, что «государственные власти создают необходимые условия для социального и экономического прогресса и для наиболее справедливого распределения региональных и личных доходов в рамках политики экономической стабильности» (ст. 40). «Все богатства страны в различных формах и независимо от характера собственности подчинены общим интересам», - декларирует испанская Конституция в ст. 128. Польская Конституция провозглашает основой экономического строя страны социальное рыночное хозяйство, опирающееся на свободу хозяйственной деятельности, частную собственность, а также на солидарность, диалог и сотрудничество социальных партнеров (ст. 20). Конституция Болгарии, установив, что экономика страны основывается на свободной хозяйственной инициативе, вместе с тем закрепляет, что государство создает условия для сбалансированного развития отдельных регионов и оказывает помощь территориальным органам в их деятельности посредством финансовой, кредитной и инвестиционной политики. Земля объявляется основным национальным богатством, которое пользуется, особой защитой государства и общества (ст. 19, 20, 21). Социалистические конституции в качестве главных принципов экономической деятельности закрепляют государственное планирование всех показателей экономической и социальной жизни, т.е. недопустимость рыночных начал в экономике, основы статуса государственных предприятий и кооперативов. Среди финансовых вопросов конституции регулируют такие, как бюджетный процесс, основы налоговой системы, основы статуса центральных банков, установление денежной единицы и монополии государства на осуществлении денежной эмиссии. КОНСТИТУЦИОННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ Регулирование социальных отношений конституциями зарубежных стран направлено в первую очередь на преодоление в обществе различных конфликтов. Такое регулирование появилось лишь в XX веке, а особенно после второй мировой войны, в связи с действием такой общемировой тенденции развития государств и их конституций, как социализация. Социальное конституционное регулирование охватывает отношения между трудом и капиталом, межнациональные отношения, охрану семьи, вопросы экологии, здравоохранения, социального обеспечения, защиты потребителя. Регламентация отношений между трудом и капиталом осуществляется в современных конституциях достаточно редко. В качестве примера можно привести ст. 37 Конституции Испании, закрепляющую право на коллективные переговоры по вопросам труда между представителями трудящихся и предпринимателями, причем за соглашениями, заключаемыми между ними, признается обязательная юридическая сила. Кроме того, Конституция признает право трудящихся и предпринимателей на трудовой конфликт, особо оговаривается право трудящихся на забастовку (ст. 27). Процедуру реализации данных прав согласно Конституции регламентирует закон. Данный закон должен обеспечить гарантии продолжения функционирования служб, без которых жизнь людей невозможна. Межнациональные отношения регламентируются конституциями путем учреждения по национально-территориальному принципу субъектов федерации и автономных единиц (Италия, Испания, частично Индия); закрепления принципа равноправия независимо от расы, национальности, языка, религии. Институты семьи, брака, материнства, отцовства, детства поощряются и охраняются большинством конституций путем закрепления принципов добровольности вступления в брак и равноправия супругов, государственной защиты семьи, брака, материнства, отцовства и детства. Так, Конституция Японии содержит норму о том, что «брак основывается только на взаимном согласии обеих сторон и существует на основе взаимного сотрудничества, в основу которого положено равенство прав мужа и жены» (ст. 24). «Республика экономическими и другими мероприятиями способствует образованию семьи и выполнению ею ее задач, уделяя особое внимание большим семьям. Она покровительствует материнству, младенчеству и молодежи, благоприятствуя необходимым учреждениям», - гласит ст. 31 Конституции Италии. В КНР, согласно Конституции, государство берет на себя бремя планирования рождаемости, аналогичная обязанность адресована супругам. В конституциях получают отражение и основы государственной политики в сфере экологии: на государство возлагается обязанность обеспечивать сохранность и улучшение окружающей среды, а на частных лиц - беречь природу. Так, Конституция Словацкой Республики 1992 года, закрепляя право на благоприятную окружающую среду и обязанность беречь ее, устанавливает, что «государство следит за бережным использованием природных ресурсов, поддержанием экологического равновесия и надлежащим образом заботится об окружающей среде» (ст. 44). Вопросы охраны здоровья людей также занимают все большее место в современных конституциях: закрепляется право на медицинское обслуживание, обязанности государства по развитию системы здравоохранения и по защите наиболее уязвимых слоев населения, право человека на социальное обеспечение. Например, ст. 43 Конституции Испании, признавая право на охрану здоровья, обязывает государственные власти принимать меры по организации и охране здоровья граждан при помощи профилактических мер и создания необходимых служб, а также организовывать санитарное просвещение, развивать физкультуру и спорт, способствовать организации досуга людей. Отдельные конституции содержат нормы о защите прав потребителей: на государство возлагается обязанность заботиться о качестве продукции, о выдаче разрешений на производство и продажу товаров, о принятии законов, охраняющих права потребителей. Конституция Испании, например, устанавливает, что «государственные власти гарантируют охрану интересов потребителей, защищая эффективными средствами их безопасность, здоровье и законные экономические интересы. Государственные власти содействуют распространению информации и просвещения среди потребителей; власти поддерживают их организации и рассматривают вопросы, которые могут затрагивать интересы их членов» (ст. 51). ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДУХОВНО-КУЛЬТУРНЫХ ОТНОШЕНИЙ Духовно-культурные отношения регулируются конституциями зарубежных стран весьма лаконично. Задачей конституционного регулирования в этой сфере является обеспечение оптимальных условий для духовно-культурного развития человека, а основными направлениями конституционного регулирования выступают закрепление права каждого на образование, а в ряде конституций - обязательности определенной ступени образования; обязанности государства направлять, поощрять, развивать образование, культуру и науку; права каждого на пользование достижениями культуры и обязанности беречь памятники истории и культуры. Так, Конституция Италии провозглашает, что «искусство и наука свободны, и преподавание их свободно. Республика устанавливает общие нормы по вопросам просвещения и учреждает государственные школы всех родов и ступеней. Частные организации и лица имеют право учреждать школы и образовательные институты, содержащиеся не за счет государства» (ст. 33). Конституция устанавливает также, что «школа открыта для всех. Начальное обучение, обязательное и бесплатное, дается в течение по меньшей мере восьми лет. Способные и достойные ученики имеют право перехода в высшие ступени школ, даже если бы они и были лишены средств. Республика обеспечивает это право путем стипендий, пособий семье и других видов помощи, которые должны предоставляться по конкурсу» (ст. 34). Важной стороной духовной жизни людей является религия. Различные подходы конституций к определению основ статуса религии и церкви уже освещались. Глава 5 ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РЕЖИМЫ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ § 1. ПОНЯТИЕ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ И ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕЖИМА ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ. ОПРЕДЕЛЕНИЕ И КЛАССИФИКАЦИЯ Форма правления - это установленный конституцией способ организации и взаимоотношений главы государства, высших органов законодательной и исполнительной власти. Существуют две основных формы правления: монархия и республика. Они различаются прежде всего статусом главы государства. В монархиях глава государства (король, царь, султан, эмир и т.д.) получает полномочия по наследству, занимает должность пожизненно и является юридически неответственным лицом, что означает невозможность его смещения с должности законным путем. В республиках глава государства, как правило, именуется президентом (хотя его функции в отдельных странах выполняет коллегиальный орган), который получает полномочия в результате выборов, занимает должность в течение определенного срока (от одного года в Швейцарии до семи лет во Франции) и несет юридическую ответственность перед парламентом в форме импичмента. Следует отметить, что импичмент как процедура отрешения парламентом от должности высших должностных лиц государства за совершение ими тех или иных правонарушений зародился в монархической стране - в Великобритании, но там он не распространяется на главу государства. Таким образом, одним из отличий президентской республики от парламентарной является распространение института импичмента на главу государства. Монархия и республика - это две основные классические формы правления. Наряду с ними истории известны и некоторые гибридные формы правления, например, республики с пожизненным президентством (бывшая социалистическая Югославия, Уганда, Тунис, Малави) и монархии с элементами выборности (ОАЭ, Саудовская Аравия). Например, в ОАЭ правитель страны избирается сроком на пять лет из числа эмиров - правителей субъектов федерации, которые, в свою очередь, получают полномочия по наследству. Исторически первой формой правления была монархия. Переход к республике как глобальная тенденция начался в период буржуазных революций, важнейшими лозунгами которых были демократизация, народный суверенитет, равноправие, уничтожение дворянских титулов и феодального землевладения. Сохранение монархии им противоречило, т.к. монарх был крупнейшим феодалом и получал полномочия по управлению страной помимо воли народа. Но практика, однако, показала, что республику нельзя однозначно считать более демократичной формой правления, чем монархия. Например, падение монархии в Испании в 1931 году привело к установлению диктатуры Ф. Франко. С другой стороны, многие развитые демократические государства (Великобритания, Бельгия, Испания, Япония и т.д.) сохранили монархию как форму правления, что вполне совместимо с демократизмом политического режима. С учетом этого следует отметить, что наиболее важное значение для определения специфики формы различных современных государств имеет не порядок замещения должности главы государства, а юридическая модель взаимоотношений между главой государства, законодательной и исполнительной ветвями власти. Взаимоотношения эти различны в рамках различных видов монархий и республик. Эти внутривидовые различия подчас гораздо важнее для создания представления о демократизме того или иного государства и его сущности, чем различия монархии и республики как таковых. Различают два вида монархии. Это абсолютная и ограниченная монархия. Ограниченная монархия, в свою очередь, подразделяется на дуалистическую и парламентарную. Абсолютная монархия характеризуется сосредоточением всей полноты государственной власти в руках монарха, принцип разделения властей при этом отрицается. Ограниченной же монархии свойственно появление таких институтов, как парламент и конституция. Именно они выступают ограничителями власти монарха. Парламент принимает акты высшей юридической силы, т.е. законы. Учреждение парламента и других ограничителей монархической власти предусмотрено конституцией (вспомним, что сама идея конституционализма появилась как идея ограничения произвола государства, первоначально - в лице монарха). Поэтому ограниченную монархию именуют также конституционной. Основные виды конституционной монархии дуалистическая и парламентарная - отличаются друг от друга тем, что при дуалистической монархии монарх сохраняет свое значение лидера государства: он единолично формирует правительство, возглавляет его и отправляет министров в отставку, т.е. министры ответственны за свою деятельность только перед ним. Для парламентарной же республики характерно наличие поста премьер-министра. Именно он, а не монарх возглавляет правительство, политическую же ответственность правительство несет не перед монархом, а перед парламентом, который может выразить ему вотум недоверия или отказать в доверии. Республика также неоднородна как форма правления. Ее классическими видами принято считать президентскую и парламентарную республики. Их самым главным различием тоже является адресат политической ответственности министров за свою деятельность. Попутно заметим, что следует отличать политическую -ответственность от юридической. Юридическая ответственность имеет место только в случае совершения правонарушения. Политическая же ответственность - это ответственность за эффективность, целесообразность и само содержание проводимой политики, ее наступление возможно без совершения правонарушения. Наличие или отсутствие юридической ответственности главы государства - это один из параметров, позволяющих отличить монархию от республики. При анализе же различий президентской и парламентарной республик имеет значение политическая ответственность министров. Если министры ответственны за свою деятельность перед президентом, то республика является президентской, а если перед парламентом (чаще такая ответственность имеет место только перед нижней палатой) - парламентарной. Ответственность выражается в том, кто играет определяющую роль в решении вопроса об отставке министров. Ответственность министров перед президентом означает, что они остаются в должности до тех пор, пока их деятельность устраивает президента, т.е. по своему усмотрению он может в любое время отправить в отставку как отдельного министра, так и их всех. Ответственность министров перед парламентом в силу его коллегиальности осуществляется в более сложном порядке, а именно путем выражения недоверия или отказа в доверии - причем чаще и недоверие, и отказ в доверии применяются не по отношению к отдельному министру, а по отношению к собранию министров - правительству. При этом президент парламентарной республики в ситуации политического конфликта между законодательной и исполнительной ветвями власти может применить по отношению к парламенту встречную меру: распустить его (или его нижнюю палату - в зависимости от того, перед кем правительство несет политическую ответственность). Президент парламентарной республики такого права не имеет. Президентская и парламентарная республики имеют еще целый ряд отличительных признаков, которые будут рассмотрены далее в настоящей главе. От выбора государством той или иной формы правления во многом зависит степень и характер реализации принципа разделения властей. В демократических государствах используются такие формы правления, при которых данный принцип осуществляется более или менее глубоко и последовательно. В этих странах форма правления выступает юридической моделью реализации принципа разделения властей. Речь идет прежде всего о парламентарных республике и монархии, а также о президентской республике, при которых принцип разделения властей проводится наиболее последовательно. В государствах же с недемократическим политическим режимом установлены такие формы правления, которые несовместимы с разделением властей, исключают его. Это абсолютная монархия и советская республика. Для суперпрезидентской и полупрезидентской республик, а также дуалистической монархии характерно более или менее ограниченное использование принципа разделения властей. Но и те формы правления, которые основаны на принципе разделения властей, используют различные модели его реализации. Содержание принципа разделения властей включает два основных элемента. Это, во-первых, разграничение полномочий между различными государственными органами при недопустимости вмешательства в полномочия друг друга и, во-вторых, осуществление взаимоконтроля с целью не допустить злоупотреблений властью и правонарушений со стороны друг друга. Так, президентская республика делает акцент на разведении ветвей власти (действительно, они не могут повлиять на досрочное прекращение полномочий друг друга, исключая случаи правонарушений). Парламентарные же республика и монархия усиливают элементы взаимоконтроля законодательной и исполнительной ветвей власти в виде возможности парламента выразить недоверие правительству или отказать ему в доверии, а также права главы государства распустить парламент или одну из его палат. Конституционное закрепление формы правления по-разному осуществляется в зарубежных странах. Прямое указание в конституции о существующей в стране форме правления встречается чрезвычайно редко. Например, ст. 1 Конституции Республики Болгарии провозглашает, что «Болгария - республика с парламентским правлением». В большинстве же стран форма правления остается чисто доктринальным институтом, так что вывод о наличии в государстве той или иной формы правления можно сделать лишь на основе анализа статуса и взаимоотношений его высших органов власти. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ РЕЖИМ: ОПРЕДЕЛЕНИЕ И КЛАССИФИКАЦИЯ Форма правления представляет собой юридическую модель организации и взаимоотношений высших органов государственной власти. Фактически же такая организация может существенно отличаться от образца, установленного конституцией. Задачей науки конституционного права является изучение не только конституционно-правовых норм и институтов, но также и практики их реализации, являющейся критерием их эффективности. Для того, чтобы проанализировать, как на практике складываются взаимоотношения различных ветвей государственной власти при различных формах правления, наука конституционного права использует понятие государственного режима. Государственный режим - это реальный порядок функционирования и взаимодействия высших органов государственной власти и других элементов политической элиты. Государственный режим тесно связан с институтами формы правления и политического режима, но их следует различать. От формы правления государственный режим отличается тем, что форма правления - это юридическая модель взаимодействия и соотношения высших органов государства, а государственный режим характеризует реалии их деятельности. От политического режима он отличается тем, что политический режим отражает взаимоотношения политической элиты и большинства населения, а государственный режим - соотношение и взаимодействие различных элементов внутри самой политической элиты. Различным формам правления свойственны различные виды государственных режимов. Они могут соответствовать разным видам политических режимов. Типология государственных режимов проводится в зависимости от форм правления. Поэтому виды государственных режимов будут рассмотрены далее применительно к каждой форме правления. § 2. МОНАРХИЯ АБСОЛЮТНАЯ МОНАРХИЯ Абсолютная монархия является исторически первым видом данной формы правления. Она характеризуется сосредоточением всей полноты государственной власти в руках монарха: он издает законодательные предписания, осуществляет текущее управление страной и выступает высшей судебной инстанцией. Принцип разделения властей в рамках абсолютной монархии отсутствует. Абсолютная монархия была характерна для ряда государств периода аграрного строя и приобрела наибольшую распространенность на этапе позднего феодализма, когда преодолевалась феодальная раздробленность и в рамках аграрного строя зарождались предпосылки для развития строя индустриального. В настоящее же время абсолютная монархия встречается очень редко. Она сохранилась, например, в Саудовской Аравии, Омане. Монархи в этих странах являются также высшими духовными лицами, что еще более усиливает их власть. И все же ее нельзя считать безграничной: в управлении государством велика роль правящей семьи, которая решает вопросы престолонаследия, может заставить монарха отречься от престола. Для абсолютной монархии характерен государственный режим абсолютизма, при котором вся государственная власть находится в одних руках не только юридически, но и на деле. Естественно, такое положение вещей несовместимо с демократией, поэтому политический режим при абсолютной монархии может быть только авторитарным или тоталитарным. ДУАЛИСТИЧЕСКАЯ МОНАРХИЯ Дуалистическая монархия исторически сложилась как первая разновидность монархии ограниченной. Она характеризуется тем, что монарх утрачивает законодательную власть (ее осуществляет выборный представительный орган парламент), но сохраняет статус главы исполнительной власти: он единолично назначает министров и отправляет их в отставку, руководит их административной деятельностью. Кроме того, монарх может в любое время распустить парламент, но остаться высшей судебной инстанцией страны. При дуалистической монархии появляется разделение властей: законодательная ветвь власти отделяется от исполнительной. Но данный принцип реализован в усеченном виде, т.к. монарх обладает правом абсолютного вето на принимаемые парламентом законы, может распустить парламент, не созывая его (т.е. по сути превратить ограниченную монархию в абсолютную), наконец, он сам вправе издавать указы, имеющие силу закона. С учетом усеченного характера реализации принципа разделения властей в рамках данной формы правления государственный режим, соответствующий ей, можно охарактеризовать как ограниченный дуализм. Название и формы правления, государственного режима обусловлено тем, что в государстве существует два полюса власти. Это парламент и монарх. Ограниченность же такого дуализма проявляется в заметном смещении центра тяжести власти в сторону главы государства: он является более влиятельным и сильным элементом государственной власти, чем парламент. Ограниченный характер разделения властей и доминирование в государственном механизме одного лица, причем невыборного, свидетельствует о том, что при дуалистической монархии лишь начинается формирование демократического политического режима. В настоящее время дуалистическая монархия существует в ряде развивающихся стран, например, в Марокко, Иордании, Кувейте. ПАРЛАМЕНТАРНАЯ МОНАРХИЯ Парламентарная монархия как вторая разновидность ограниченной монархии возникает в государствах, перешедших к индустриальному строю, и в самом общем виде характеризуется ослаблением власти монарха. Он утрачивает полномочия по единоличному формированию правительства, руководству им и увольнению министров. В формировании правительства решающая роль принадлежит парламенту: правительство образуется каждый раз заново после каждых парламентских выборов из числа парламентариев (как правило, депутатов нижней палаты парламента), принадлежащих к партии, получившей в парламенте (палате) большинство мест в результате последних выборов. Возглавляет правительство премьер-министр. Наличие этого поста является, может быть, наиболее очевидным формальным признаком парламентарной монархии, отличающей ее от дуалистической. Премьер-министром становится лидер партии парламентского большинства. Собственно, только при данной форме правления и появляется правительство как коллегиальный орган, т.е. собрание министров, которое принимает решения путем голосования (при дуалистической, а тем более при абсолютной монархии министры выполняют лишь совещательные функции при монархе, но в принятии решений не участвуют). Правительство несет политическую ответственность перед парламентом, который может выразить ему недоверие или отказать в доверии. Те полномочия, которыми обладает монарх в дуалистической монархии, рассредоточиваются между монархом и парламентом, а сам он превращается в слабую политическую фигуру, сохраняя, впрочем, функции арбитра в политических конфликтах между законодательной и исполнительной ветвями верховной власти, т.е. право распустить парламент либо отправить в отставку правительство (обычно в случаях выражения парламентом недоверия или отказа в доверии правительству). Формально монарх имеет и некоторые другие полномочия: именно он назначает премьер-министра, а по его предложению и министров, он санкционирует законы, награждает почетными званиями и знаками отличия. Но все эти полномочия могут быть осуществлены либо с санкции премьер-министра, либо по инициативе парламента. Самостоятельно же он властных полномочий не осуществляет. Об этом откровенно говорят конституции соответствующих стран. Например, согласно Конституции Испании король является главой государства, а также символом его единства и постоянства. Полномочия короля достаточно обширны (санкционирование и промульгация законов, созыв и роспуск парламента, объявление референдума, предложение парламенту кандидатуры председателя правительства, назначение министров, назначение военных и гражданских служащих, осуществление верховного главнокомандования вооруженными силами страны, помилование, назначение послов, подписание международных договоров и т.д.). Но правовые акты, с помощью издания которых король осуществляет свои полномочия, должны быть контрассигнованы (скреплены второй подписью) председателем правительства (а при необходимости также соответствующими министрами) либо председателем нижней палаты парламента, которые и несут за них ответственность (ст. 56, 62, 63, 64 Конституции Испании). Наиболее явно слабость монархической власти выражена в Конституции Японии, предписывающей, что «все действия императора, относящиеся к делам государства, могут быть предприняты не иначе как с совета и одобрения кабинета, и кабинет несет за них ответственность» (ст. 3). Таким образом, в парламентарной монархии принцип разделения властей проведен весьма последовательно: законодательная и исполнительная ветви власти уравновешены наличием парламентской ответственности правительства, с одной стороны, и возможностью роспуска парламента - с другой. Благодаря этому данная форма правления вполне совместима с демократическим политическим режимом. Ее сохранили многие современные демократические государства: Бельгия, Великобритания, Испания, Швеция, Япония и др. В рамках парламентарной монархии могут сложиться государственные режимы либо парламентаризма, либо министериализма. Парламентаризм означает наличие реальной зависимости политики правительства от воли парламента. Он характерен для стран с многопартийными системами, в которых правительство не имеет поддержки парламентского большинства. В тех государствах с парламентарными формами правления, где сложились многопартийные системы, существует государственный режим министериализма, означающий, что на деле не парламент контролирует правительство, а наоборот, правительство добивается в парламенте нужных ему решений через контролируемое им парламентское большинство. Впрочем, этот фактор не следует преувеличивать, полностью отрицая роль парламентского контроля при министериализме. Он осуществляется (правда, не столь эффективно, как при парламентаризме) партийным парламентским меньшинством. И министериализм, и парламентаризм совместимы с критериями демократизма. Министериальный государственный режим сложился, например, в Великобритании, а парламентарный существует в настоящее время в Испании. § 3. РЕСПУБЛИКА ПРЕЗИДЕНТСКАЯ РЕСПУБЛИКА Как уже говорилось, классическими видами республики являются президентская и парламентарная. Для президентской республики характерно прежде всего то, что министры несут ответственность за свою деятельность исключительно перед президентом, их ответственность перед парламентом отсутствует. Это означает, что парламент не может выразить правительству недоверие или отказать ему в доверии и в результате добиться досрочной отставки правительства в целом или отдельных министров. Но и парламент не может быть распущен. Президент помимо функций главы государства выполняет также функции главы исполнительной власти - пост премьер-министра, таким образом, отсутствует, а президент выступает сильной политической фигурой и реальным лидером государства. Такой его роли соответствует и порядок его избрания. Президент избирается непарламентским путем: либо непосредственно населением (Бразилия), либо коллегией выборщиков (США). Непарламентский способ приобретения полномочий способствует независимости президента от парламента, позволяет ему выступать с парламентом на равных, т.к. и президент, и парламентарии имеют источником своих полномочий волю народа. О правительстве в президентской республике можно говорить лишь условно, т.к. министры несут за вверенную им сферу управления личную ответственность перед президентом, но никакой постановляющей коллегии не образуют, выполняя лишь консультативные функции при президенте: все решения в сфере исполнительной власти принимаются им единолично. Министры назначаются в очередном порядке после вступления в должность каждого вновь избранного президента - как правило, из числа членов партии, лидером которой является президент. Назначение производит президент «с совета и согласия» верхней палаты парламента, которая утверждает каждую кандидатуру. Кроме того, в президентской республике действует правило о несовместимости депутатского и министерского мандатов, означающее, что одно и то же лицо не может быть одновременно и парламентарием, и министром. Как уже было подчеркнуто, президентская республика - это одна из тех форм правления, которая наиболее последовательно реализует принцип разделения властей. При этом основное внимание уделяется разъединению законодательной и исполнительной ветвей власти, обеспечению их независимости друг от друга, а тем самым и их равновесия. Элементы взаимоконтроля минимальны. Так, согласно Конституции США законодательные полномочия принадлежат Конгрессу США (ст. I), исполнительная власть осуществляется Президентом (ст. II), а судебная - Верховным судом и теми нижестоящими судами, которые учреждены Конгрессом США (ст. III). Полномочия между законодательным, исполнительным и судебными органами разграничены, а их взаимоконтроль включает право относительного президентского вето на законы, принятые парламентом; право парламента отрешать Президента и других должностных лиц от должности в случае совершения ими государственной измены, взяточничества или иного тяжкого преступления или проступка; участие Президента и Конгресса в назначении на должности судей; право судов осуществлять конституционный контроль и толковать Конституцию. Государственный режим, порождаемый президентской республикой, которую нередко также называют дуалистической, можно охарактеризовать как дуализм. Он означает, что наиболее сильными ветвями власти являются независимые друг от друга парламент, осуществляющий законотворчество, и президент, возглавляющий исполнительную власть. Такой дуализм формы правления и государственного режима вполне соответствует основным критериям демократизма, т.е. способствует установлению и упрочению демократического политического режима. Единственным примером классической президентской республики являются США. Попытки взять ее за образец, предпринятые латиноамериканскими странами и рядом африканских государств, привели к установлению в них в качестве формы правления суперпрезидентской республики, которая характеризуется сосредоточением в руках президента гораздо большего круга полномочий, чем в рамках классической президентской республики (он единолично назначает министров, объявляет чрезвычайное и военное положения, вправе издавать правовые акты чрезвычайного характера, имеющие силу закона, может распустить парламент. Государственный режим суперпрезидентских республик можно охарактеризовать как монократический, т.е. такой, при котором преобладает власть одного человека, что нарушает требования демократического политического режима. ПАРЛАМЕНТАРНАЯ РЕСПУБЛИКА Второй классической формой республики является республика парламентарная. Она установлена в ряде европейских стран (Италия, ФРГ). Ее главными отличительными признаками являются наличие политической ответственности правительства перед парламентом или его нижней палатой и возможность роспуска обеих или одной палаты парламента. Политическая ответственность правительства перед парламентом осуществляется в форме выражения ему недоверия (которое в некоторых странах именуется вынесением резолюции порицания) или отказа в доверии. Данные формы ответственности различаются тем, что вопрос о выражении недоверия (резолюции порицания) ставится парламентариями, а вопрос о доверии - премьер-министром (естественно, последний ставит вопрос о доверии лишь в выгодных для правительства ситуациях, когда оно желает надавить на парламент в целях принятия им нужного правительству закона и при этом располагает поддержкой общественного мнения и президента; поэтому отказ в доверии можно лишь условно считать формой ответственности правительства перед парламентом, скорее постановка вопроса о доверии - это орудие оказания давления на парламент в руках правительства). Если правительство несет ответственность только перед нижней палатой парламента, то и роспуску подлежит обычно только она. Если же правительство ответственно перед обеими палатами, то распущены могут быть как обе палаты вместе, так и любая из них. Первый подход предусматривает Основной закон ФРГ, устанавливая, что только Бундестаг (а именно он считается в литературе нижней палатой парламента данной страны, хотя сам Основной закон такой характеристики не содержит) может выразить вотум недоверия Федеральному канцлеру (Премьерминистру) или отказать ему в доверии (ст. 67,68). При этом только Бундестаг может быть распущен Федеральным президентом (ст. 63, 68). В Италии же «каждая палата оказывает доверие или отказывает в нем путем мотивированной резолюции» (ст. 94). Соответственно «Президент Республики может, заслушав председателей, распустить обе палаты или одну из них» (ст. 88). Следует отметить, что некоторые конституции парламентарных республик допускают роспуск парламента (палаты) только в строго определенных случаях. Обычно это неспособность прийти к соглашению по кандидатуре премьер-министра и применение мер политической ответственности в отношении правительства. Так, Основной закон ФРГ предоставляет Президенту право распустить Бундестаг в двух случаях: во-первых, если Бундестаг не поддержит предложенную им кандидатуру Федерального канцлера и сам после этого не изберет его абсолютным большинством голосов депутатов после двух голосований (ст. 63); во-вторых, если предложение Федерального канцлера о выражении ему доверия не встретит одобрения большинства членов Бундестага (ст. 68). Конституции других парламентарных стран не оговаривают право президента по роспуску парламента какими-то особыми основаниями или условиями, устанавливая лишь некоторые ограничения. Например, из смысла уже упоминавшейся ст. 88 Конституции Италии следует, что право Президента по роспуску палат парламента ограничено лишь тем, что оно не может быть использовано в последние шесть месяцев полномочий Президента. Помимо названных признаков парламентарная республика характеризуется еще целым рядом специфических черт. Это наличие поста премьер-министра. Именно он возглавляет высший орган исполнительной власти - правительство - и является реальным политическим лидером страны. Президент же представляет собой слабую политическую фигуру, выполняя в основном представительские функции и являясь арбитром в политических конфликтах между законодательной и исполнительной ветвями власти. Слабость президентской власти в парламентарной республике выражается в том, что большинство издаваемых им правовых актов нуждается в контрассигнации премьерминистра или ответственного министра. Так, Конституция Италии устанавливает, что «никакой акт Президента Республики не действителен, если он не завизирован предложившими его министрами, которые за этот акт ответственны» (ст. 89). Слабости президентской власти соответствует порядок избрания главы государства: президент выбирается парламентом или более широкой коллегией, функционирующей с участием парламентариев. Так, итальянский Президент избирается парламентом на совместном заседании его палат (ст. 83). В выборах также участвуют по три делегата от каждой области (наиболее крупных территориальных единиц, на которые непосредственно делится страна), избираемых областными советами (представительными органами областей). Правительство в парламентарной республике формируется в очередном порядке после каждых парламентских выборов из числа парламентариев-членов партии или блока парламентского большинства (как видно, правило о несовместимости парламентского и правительственного мандата здесь отсутствует). Премьер-министром становится лидер данной партии или блока. Но это правило в большинстве стран действует на основе обычая, не будучи зафиксированным в конституции или законах. Формально же существует две основных модели формирования правительства в парламентарной республике. В соответствии с одной из них и премьер-министра, и министров (по предложению премьер-министра) назначает президент, после чего сформированное правительство должно обратиться к парламенту с вопросом о доверии. Если в доверии отказано, возможен роспуск парламента (палаты) или отставка правительства и повторение процедуры его формирования. Такая процедура формирования правительства предусмотрена Конституцией Италии (ст. 92, 94). Другая модель формирования правительства в парламентарной республике предполагает получение согласия парламента (его нижней палаты) на назначение президентом премьер-министра и назначение остальных членов правительства президентом по предложению премьер-министра. Такой порядок установлен Основным законом ФРГ (ст. 63, 64). Как видно, в парламентарной республике принцип разделения властей осуществляется по-другому, чем в президентской. Акцент здесь делается не на разъединении законодательной и исполнительной властей (действительно, допускается совмещение парламентского и министерского мандатов, и в парламенте, и в правительстве доминирует одна и та же партия, законодательная и исполнительная власть оказывают настолько сильное взаимовлияние, что могут инициировать досрочное прекращение полномочий друг друга), а на их взаимном контроле, который гораздо богаче и глубже, чем в президентской республике. В парламентарной республике, как и в парламентарной монархии, могут установиться государственные режимы парламентаризма или министериализма. Это зависит от того, какая партийная система сложилась в данной стране. В Италии, где сейчас нет одной или двух явно доминирующих партий, сложился режим парламентаризма. В ФРГ же при наличии двух крупных партий государственный режим можно охарактеризовать как министериализм (страну нередко называют «канцлерской республикой»). Но практическое смещение центра власти в сторону парламента либо правительства не является настолько сильным, чтобы подорвать принцип разделения властей и демократизм политического режима страны. ИНЫЕ ВИДЫ РЕСПУБЛИК Помимо президентской и парламентарной республик существует несколько иных разновидностей республиканской формы правления. Некоторые из них уже были описаны. Это суперпрезидентская республика и республика с пожизненным президентством. Кроме того, в ряде стран в качестве формы правления установлены смешанная президентско-парламентарная (полупрезидентская) республика, а также советская республика. Президентско-парламентарная республика сочетанием признаков президентской и парламентарной республик. В частности, ей свойственны, с одной стороны, сильная президентская власть, а с другой - политическая ответственность правительства перед парламентом (нижней палатой), а также право президента распускать парламент или его нижнюю палату. Данная форма правления устанавливается, как правило, в том или ином государстве в кризисный период его развития, когда в условиях нестабильности политической и экономической систем использование чисто президентской республики с ее неответственностью исполнительной власти перед парламентом опасно возникновением диктатуры, а чисто парламентской частыми правительственными кризисами. Впервые данная форма правления была установлена во Франции Конституцией 1958 года. Принятие данной Конституции и учреждение новой формы правления знаменует начало нового периода в развитии страны – периода Пятой республики, который продолжается поныне. Чертами президентской республики во Франции по Конституции 1958 года являются прямые выборы Президента; его огромные полномочия в сфере исполнительной власти: он председательствует в Совете министров, единолично назначает премьер-министра, а по его предложению и других членов правительства, а также освобождает их от должности (строго говоря, роль президента в формировании исполнительной власти государства во Франции даже больше, чем в классической президентской республике, в которой президент назначает министров с согласия верхней палаты относительно каждой кандидатуры министра). Признаками же парламентарной республики являются наличие поста премьер-министра и политической ответственности правительства перед нижней палатой Парламента - Национальным собранием, которое может вынести резолюцию порицания или не одобрить программу правительства. В этом случае премьер-министр должен вручить Президенту заявление об отставке правительства. В настоящее время смешанную республику используют в качестве формы правления многие страны, свергшие тоталитарные режимы. В частности, в большинстве постсоциалистических стран установлена именно данная форма правления. Она существует в Болгарии, Польше, Хорватии, Словении, Македонии и т.д. Государственный режим, соответствующий полупрезидентской республике, обычно близок к дуалистическому. Советская республика - это форма правления, характерная для социалистических государств. Она отрицает принцип разделения властей, провозглашая взамен принцип единства власти трудового народа в лице советов – выборных коллегиальных органов. Но на деле данный принцип остается нереализованным, т.к. советы работают на непостоянной, непрофессиональной основе, собираясь на сессии всего на несколько дней в году, и вследствие этого являются малокомпетентными органами, не способными разобраться в решениях, предлагаемых им для утверждения партийно-государственным бюрократическим аппаратом. Декоративная роль советов усугубляется существованием однопар- тийных систем в соответствующих странах, исключающих существование в законодательном органе партийных, в том числе оппозиционных, фракций. С прекращением существования социалистической системы государств данная форма правления сохранилась в немногих странах: в Китайской Народной Республике, Корейской Народно-Демократической Республике, во Вьетнаме, на Кубе. Государственный режим, существующий в советских республиках, можно охарактеризовать как партократический. Он означает, что в условиях однопартийной системы и декоративных представительных органов реальная власть на каждом уровне принадлежит верхушке партийного аппарата. Глава 6 НАРОДНЫЕ ГОЛОСОВАНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ § 1. ВЫБОРЫ И ОТЗЫВ ПОНЯТИЕ, СОЦИАЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ И ВИДЫ ВЫБОРОВ Выборы - это процедура формирования органа публичной власти или наделения полномочиями должностного лица, осуществляемая путем голосования управомоченных лиц, при условии, что на каждый замещаемый мандат претендуют несколько кандидатов. Таким образом, именно альтернативностью выборы отличаются от других способов формирования персонального состава органов публичной власти. Наряду с ними истории известны такие способы, как назначение, наследование, замещение тех или иных постов по должности и по жребию. Выборы - это наиболее древний способ наделения лиц властными полномочиями. Их сохранение и широкое использование в демократических государствах объясняется тем, что они выполняют целый ряд социальных функций, важнейшими из которых являются следующие. 1. Это очень сильное средство обеспечения легитимности власти, т.е. ее признания населением готовности добровольно выполнять ее веления. 2. Это барометр политической жизни, показатель соотношения различных сил и интересов в обществе. 3. Это средство отбора политических лидеров, дающее гражданам возможность вручить функции по управлению лицам, заслуживающим, на их взгляд, доверия и обладающих соответствующими качествами. 4. Это важнейший элемент механизма обеспечения народного суверенитета и демократического политического режима, благодаря которому полномочия важнейших органов публичной власти имеют своим источником волю народа. Поэтому во всех демократических государствах выборными являются, как минимум, орган, принимающий правовые акты высшей юридической силы законы, т.е. парламент, а также коллегиальные органы местного самоуправления. В республиках выборным является и глава государства. Названные выборные органы формируют остальные органы государственной власти и местного самоуправления. В демократических государствах все органы публичной власти в конечном счете - непосредственно или опосредованно - получают свои полномочия по воле народа (исключение составляют монархи, которые в парламентарных монархиях, т.е. при форме правления наиболее адекватно соответствующей демократическому режиму, являются далеко не самыми влиятельными фигурами в государственном механизме). Мировой практике известно множество видов выборов. Их можно классифицировать по множеству оснований. По территории проведения выборы делятся на национальные (посредством которых избираются высшие органы власти страны), региональные (например, выборы органов субъектов федерации) и местные (выборы органов местного самоуправления). По времени проведения выборы бывают очередными (проводятся по окончании срока полномочий соответствующего органа или должностного лица) и внеочередными (проводятся после досрочного прекращения их полномочий). По максимально возможному количеству туров голосования выборы подразделяются на однотуровые, двухтуровые и многотуровые. Как правило, второй и последующий туры голосования (повторное голосование) проводятся в том случае, если первое голосование не дало результатов, т.е. нужное количество избираемых лиц не было избрано. Обычно повторное голосование требуется, если для избрания кандидату надо набрать более половины голосов избирателей, но в результате первого тура голосования такого большинства не получил никто. При этом во втором туре участвуют два кандидата или более, за которых проголосовало больше избирателей, чем за других кандидатов По количеству мандатов, замещаемых в избирательных округах, выборы бывают униноминальными (от каждого округа избирается одно лицо) и полиноминальными (от округа избирается несколько лиц). В зависимости от роли населения различают прямые и непрямые выборы. Прямые означают непосредственное голосование избирателей по кандидатурам на выборные должности, а при непрямых вопрос об их избрании окончательно решает не сам избирательный корпус, а избранные им лица (выборщики, депутаты). Иногда в литературе непрямые выборы подразделяются на косвенные и многостепенные. Косвенные выборы означают, что население выбирает коллегию, единственным предназначением которой является избрание того или иного должностного лица или органа публичной власти. Именно косвенными выборами избирается, например, Президент США: население каждого штата голосует лишь за выборщиков от данного штата, выборщики же затем избирают президента и вице-президента. При использовании же многостепенных выборов те или иные органы публичной власти, избранные населением непосредственно, выбирают другие органы или должностных лиц. Например, в Китае нижестоящие собрания народных представителей избирают вышестоящие. Многостепенными можно считать также выборы президентов в парламентарных республиках и верхних палат парламентов в ряде стран. Например, Президент Греции избирается палатой депутатов (однопалатным парламентом). Французский Сенат (верхняя палата парламента) избирается депутатами Национального собрания и представителями выборных органов местного самоуправления. Выборы представляют собой сложную категорию, включающую три основных элемента. Это избирательное право, избирательный процесс и избирательная система. ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО: ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ Термин «избирательное право» используется в двух значениях: в объективном и в субъективном. Объективное избирательное право - Это система правовых норм, регулирующих отношения по проведению выборов органов публичной власти. Субъективное избирательное право - это комплекс юридических возможностей личности по участию в выборах. Важнейшими из них являются активное и пассивное избирательное право, т.е. право избирать и избираться. Избирательное право как в объективном, так и в субъективном смысле базируется на комплексе принципов, т.е. получивших отражение в конституции и законах руководящих идей, которым должны соответствовать и правовое регулирование, и практика выборов и которые являются критериями их демократизма. К числу важнейших принципов избирательного права относятся свобода волеизъявления, всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании. Данные принципы в некоторых странах получили конституционное оформление. Например, Конституция Италии провозглашает: «Голосование является личным и равным, свободным и тайным» (ст. 48). Но чаще они закрепляются в текущем законодательстве. Принцип свободного волеизъявления означает, что участие в выборах должно быть добровольным, а также то, что контроль за волеизъявлением избирателей недопустим. Принципу свободы волеизъявления наиболее адекватно соответствует свободный вотум, означающий, что участие в голосовании является правом, но не обязанностью избирателей. Тем не менее конституции и законодательство ряда стран устанавливают обязательный вотум, предполагающий обязанность участия граждан в голосовании. Обязательный вотум установлен, например, в Италии, Австралии, Греции, Турции. Интересно, что в итальянской Конституции обязательный вотум предусмотрен той же статьей, что и принцип свободного голосования: «его осуществление является гражданским долгом». Правда, в Италии данная обязанность не подкреплена никакими санкциями, в Австралии же за ее невыполнение может быть наложен штраф, а законодательство Греции и Турции предусматривает даже лишение свободы. Целью установления обязательного вотума является преодоление абсентеизма, т.е. массового уклонения избирателей от участия в выборах, которое достаточно распространено в демократических государствах. Всеобщее избирательное право - это принцип, означающий, что в выборах могут участвовать все граждане, за исключением несовершеннолетних и недееспособных. Данный принцип во всей своей полноте не реализован ни в одной стране, т.к. помимо трех перечисленных естественных ограничений избирательного права (гражданство, совершеннолетие, дееспособность), законодательство всех государств устанавливает большее или меньшее количество других избирательных цензов - условий, удовлетворяя которым лицо приобретает избирательные права. Это повышенный возрастной ценз (устанавливаемый, как правило, для пассивного избирательного права; ценз оседлости; моральные цензы и т.д.). Так, согласно Конституции Румынии (ст. 36, 37) активным избирательным правом обладают граждане, достигшие на день выборов 18 лет, за исключением слабоумных и умалишенных, находящихся под опекой, а также лиц, осужденных вступившим в силу судебным решением к лишению избирательных прав. Пассивное же избирательное право имеют граждане, обладающие правом голоса, имеющие место жительства в стране, за исключением лиц, выполняющих важные публичные функции (судьи, адвокаты народа, военнослужащие, служащие полиции). Конституция Греции предусматривает лишение избирательных прав лиц, осужденных за некоторые тяжкие уголовные преступления (ст. 51). При этом гражданин может быть избран депутатом парламента по достижении 25 лет, а президентом страны - 40 лет (ст. 55, 31). Чтобы стать президентом также необходимо иметь греческое гражданство в течение не менее чем пяти лет и отца - грека. Равное избирательное право - это принцип, требующий, чтобы у каждого избирателя имелись одинаковые возможности воздействовать на результаты выборов и последующую деятельность избранного органа. Данный принцип включает два элемента: равное количество голосов у всех избирателей и равный вес их голосов. Первое требование в одномандатных избирательных округах выражается формулой: «один избиратель - один голос». Равный вес голосов избирателей предполагает, что каждый депутат должен представлять примерно одинаковое число населения (а в некоторых странах - избирателей). Это достигается установлением для каждых выборов нормы представительства, в соответствии с которой образуются избирательные округа. Норма представительства - это количество населения (избирателей), приходящееся на одного депутата. Численность населения (избирателей) в избирательных округах, от которых избирается одинаковое число депутатов должно быть тоже примерно равным. Избирательное законодательство устанавливает предельно допустимые отклонения от нормы представительства. Например, при проведении выборов в Бундестаг ФРГ отклонение численности населения от нормы представительства в одномандатных избирательных округах не должно превышать 33,33%. Если от избирательных округов избирается разное число депутатов, то чем больше депутатов от округа избирается, тем и сам округ должен быть больше по количеству населения (избирателей). Прямое избирательное право - это принцип, требующий, чтобы избиратели голосовали лично. Он менее распространен, чем предыдущие принципы. Как правило, прямое избирательное право применяется для выборов нижних палат парламентов и органов местного самоуправления. При избрании же верхних палат и президентов в некоторых странах используется непрямое избирательное право (т.е. косвенные или многостепенные выборы). Тайное голосование - это принцип, означающий право каждого избирателя заполнять избирательный бюллетень только в кабине или комнате для тайного голосования, в которых запрещено присутствие кого бы то ни было, кроме самого избирателя (за исключением случаев, когда избиратель в силу неграмотности, болезни или физического недостатка не может самостоятельно заполнить избирательный бюллетень). Данный принцип направлен на предотвращение контроля за волеизъявлением избирателей. В отличие от предыдущих принципов избирательного права он не имеет самоценности, а способствует обеспечению свободы волеизъявления избирателей. ИЗБИРАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС Избирательный процесс - это урегулированная нормами избирательного права деятельность различных субъектов по подготовке и проведению выборов. Избирательный процесс включает в качестве элементов множество стадий. 1. Назначение выборов, т.е. установление даты голосования. Парламентские выборы, как правило, назначаются президентом и, наоборот, выборы президента - одной из палат парламента. Временные рамки проведения голосования по тем или иным выборам устанавливаются обычно законом, реже конституцией. Так, Конституция Франции требует, чтобы избрание нового Президента происходило не позднее чем за двадцать и не ранее чем за тридцать пять дней до истечения срока полномочий Президента, состоящего в должности (ст. 7). В некоторых странах закон устанавливает точную дату проведения выборов. Например, выборы Президента США проводятся в первый вторник после первого понедельника ноября каждого високосного года, а выборы конгрессменов и сенаторов - в этот же день каждого четного года. В таких странах стадия назначения выборов отсутствует, о начале выборов лишь объявляется. После назначения или объявления выборов определяются даты проведения всех остальных мероприятий избирательной кампании, последовательность и сроки которых установлены избирательным законодательством. 2. Образование избирательных округов, т.е. территориальных единиц, от которых избирается один или несколько депутатов или должностных лиц. При проведении выборов глав государств, субъектов федерации, местного самоуправления, а также иногда и в случаях проведения выборов по партийным спискам, составляемым в масштабах всей территории избираемого органа, избирательные округа не образуются. Избирательные округа должны формироваться в соответствии с принципом равного избирательного права, исходя из установленной для данных выборов нормы представительства. 3. Образование избирательных участков - территориальных единиц, избиратели которых голосуют в одном помещении для голосования. Если избирательные округа являются функциональными территориальными единицами избирательной кампании, то предназначение избирательных участков можно охарактеризовать как чисто техническое: они создаются для приближения мест голосования к избирателям, удобства голосования и подсчета голосов. 4. Создание избирательных органов (комиссий, бюро, президиумов и т.п.), на которые возлагаются задачи по организации избирательного процесса. Среди них различают территориальные, включая центральные; окружные и участковые органы. Как правило, функции избирательных органов осуществляют те или иные должностные лица (чиновники, судьи, парламентарии). В ряде стран создаются специальные избирательные комиссии, которые могут включать представителей парламента, иногда других органов государственной власти, а также политических партий. 5. Регистрация избирателей, т.е. включение лиц, обладающих активным избирательным правом и, как правило, проживающих на территории данного избирательного участка, в список избирателей. Важность этой стадии состоит в том, что именно на основании включения избирателя в список он может получить избирательный бюллетень. Регистрация избирателей в разных странах осуществляется неодинаково. В зависимости от того, на ком лежит бремя регистрации она бывает обязательной (публичной), т.е. осуществляется органами публичной власти (Германия, Великобритания), или добровольной (личной), т.е. осуществляется по добровольному заявлению избирателей в органы публичной власти (США, Франция). Публичная регистрация, в свою очередь, по-разному ведется в странах, где осуществляется учет населения и его миграции (Германия), и в странах, где такой учет отсутствует (Великобритания). В первом случае списки избирателей составляются на основе данных публичных властей, а во втором - по системе «от двери к двери», т.е. путем обхода уполномоченными лицами домов, находящихся на территории избирательного участка. 6. Выдвижение кандидатов, т.е. определение круга лиц, из числа которых будут избраны депутаты или другие выборные лица. Существует множество способов выдвижения кандидатов: самовыдвижение (Франция); петиционное выдвижение, осуществляемое путем сбора подписей избирателей (Бельгия, Дания); выдвижение политическими партиями или иными общественными объединениями (ФРГ, Австрия); праймериз или первичные выборы, осуществляемые в таком же порядке, что и основное голосование (США). Эти способы выдвижения часто сочетаются и сопровождаются внесением избирательного залога - денежной суммы, перечисление которой на специальный счет необходимо для регистрации кандидата или списка кандидатов. Избирательный залог возвращается, если кандидат получит на выборах определенную часть голосов избирателей данного округа (например, 5% во Франции). Лицо приобретает официальный статус кандидата только с момента его регистрации в качестве такового избирательным органом или с момента оглашения его кандидатуры. 7. Предвыборная агитация - это деятельность, имеющая целью склонить избирателей к участию в выборах или отказу от такого участия, к голосованию за или против того или иного кандидата или против всех кандидатов. Предвыборная агитация регулируется законодательством с целью обеспечить честные и равные выборы. Наиболее обстоятельно регламентируются вопросы использования СМИ в целях агитации и финансирования избирательной кампании. Так, в Австрии и Германии время выступления по телевидению распределяется между партиями пропорционально их представительству в парламенте. В США время выступлений кандидатов в эфире определяет специальная комиссия, состоящая из представителей партий, представленных в парламенте. 8. Голосование - это решающая стадия избирательного процесса, представляющая собой волеизъявление избирателей по вопросу об избрании выдвинутых кандидатур. Чаще всего голосование осуществляется с помощью избирательного бюллетеня, хотя в некоторых странах практикуется использование для этого специальных машин (США). Голосование проводится, как правило, в течение одного дня в помещении для голосования того избирательного участка, в котором зарегистрирован избиратель. Законодательство многих стран в целях обеспечения всеобщности выборов предусматривает возможность голосования для лиц, отсутствующих в месте своей регистрации в день голосования. Такие избиратели могут проголосовать по почте (ФРГ) или поручить другому избирателю проголосовать вместо себя по доверенности (Франция). 9. Подсчет голосов и установление результатов выборов осуществляются избирательными комиссиями: от участковой до центральной или территориальной. Результаты выборов окончательно устанавливаются и объявляются окружными или территориальными комиссиями. Они должны быть обязательно опубликованы. Если выборы оказались нерезультативными, то проводятся либо повторное голосование между кандидатами, получившими наибольшее число голосов, либо повторные выборы (например, в случае признания выборов недействительными). ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА: ПОНЯТИЕ И ВИДЫ Термин «избирательная система» используется в двух значениях. В широком смысле под избирательной системой понимается комплекс общественных отношений, связанных с проведением выборов. В узком смысле это установленный законом порядок распределения мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосования. Наиболее распространенными видами избирательных систем являются мажоритарная и пропорциональная. Мажоритарная избирательная система - это система, при использовании которой результаты выборов определяются по принципу большинства: избранным считается кандидат, получивший на выборах установленное законом большинство голосов избирателей. Требуемое для избрания большинство может быть различным: относительным (побеждает кандидат, получивший число голосов большее, чем любой другой кандидат), абсолютным (избранным является кандидат, за которого проголосовало более половины избирателей) или квалифицированным (2/3,3/4 и т.п.). Данная система имеет как преимущества (простота, возможность участия избирателей в процедуре выдвижения кандидатов, поименное знание всех кандидатов), так и недостатки (опасность существенного искажения соотношения политических сил в парламенте по сравнению с соотношением, реально существующим в обществе; невозможность учета того, как проголосовали избиратели, не поддержавшие избранного в данном избирательном округе кандидата). Мажоритарная система относительного большинства используется, например, при проведении парламентских выборов в Великобритании, абсолютного большинства - для избрания Национального собрания (нижней палаты парламента) Франции, система же квалифицированного большинства применяется весьма редко: избрание Президента Италии производится двумя третями голосов Парламента и делегатов областей (правда, после третьего тура голосования достаточно абсолютного большинства). Суть пропорциональной избирательной системы заключается в том, чтобы каждая партия получала в представительном органе число депутатских мест, пропорциональное количеству поданных за нее голосов избирателей. Главное достоинство данной системы состоит в том, что она является наиболее справедливой по отношению к политическим партиям и способствует адекватному отражению парламентом реального соотношения политических сил в обществе. Ее недостатки заключаются в том, что избиратели почти отстранены от процедуры выдвижения кандидатов (это делают партийные органы) и зачастую не знают, за кого персонально они голосуют. При использовании данной системы выборы проводятся по партийным спискам, составляемым партийными органами. Списки бывают гибкими и жесткими. Жесткие списки означают, что каждый избиратель может проголосовать только за тот или иной список в целом, при этом избранными по каждому списку считаются кандидаты, чьи фамилии в нем стоят первыми - в том количестве, какое число мест в избираемом органе получила данная партия. Гибкие же списки предполагают, что каждый избиратель голосует не только за список в целом, но и выражает свое отношение к отдельным кандидатам избранного им списка. Для этого используется институт преференций цифровых обозначений предпочтительности кандидатов списка для данного избирателя. Избранными отданной партии будут кандидаты, получившие наибольшее число первых или близких к ним преференций. В рамках пропорциональной избирательной системы используются различные методы распределения мандатов. Наиболее распространенными из них являются метод квоты и метод делителей. Метод квоты был разработан в XIX веке английским барристером Томасом Хэром. Он основан на том, что каждая партия должна получить в избираемом органе число мест, равное частному между количеством полученных ею голосов избирателей и избирательной квотой. При этом квота - это количество голосов избирателей, необходимое для получения партией хотя бы одного мандата, т.е. число избирателей, приходящееся на один выборный мандат. Для определения квоты самым простым способом количество голосов избирателей (точнее действительных избирательных бюллетеней) надо разделить на число замещаемых по округу мандатов. Однако только с помощью этих двух операций (определение квоты и деление на нее количества голосов, полученных каждой партией) почти никогда не удается распределить все замещаемые по данному избирательному округу мандаты. Для распределения остальных мандатов применяются правило наибольшего остатка или правило наибольшей средней. Правило наибольшего остатка означает, что нераспределенные мандаты по одному добавляются партиям, имеющим самые большие остатки после деления числа полученных партиями голосов на квоту. Приведем пример. Предположим, что в пятимандатном избирательном округе всего подано 100 тысяч действительных голосов избирателей. В выборах участвовало три партии, между которыми действительные голоса распределились следующим образом: партия А получила 24 тыс. голосов; партия Б -15 тыс., а партия В - 61 тыс. Избирательная квота по методу Хэра составит 20 тыс. (100 : 5). После первого распределения мандатов партия А получит один мандат (24 : 20 = 1 (4)); партия Б - ни одного мандата (15 : 20 = 0 (15)); а вот партия В приобретет целых 3 мандата (61 : 20 = 3 (1)). Как видно, в результате этой операции распределенными оказались 4 мандата, а надо распределить по данному округу 5 мандатов. Нераспределенным остался один мандат. Он должен быть предоставлен той партии, у которой после предыдущего деления оказался самый большой остаток. Поэтому сравним все три остатка: остаток, образовавшийся после деления на квоту числа голосов, полученных партией А составил 4, партией Б - 15, партией В - 1. Наибольший остаток имеет партия Б. Поэтому нераспределенный мандат достается ей. В результате использования метода наибольшего остатка партии получили следующее число мандатов по данному избирательному округу: партия А - 1 мандат; партия Б - 1 мандат; партия В - 3 мандата. Правило наибольшей средней предусматривает передачу нераспределенных мандатов партиям, имеющим наибольшее частное от деления числа собранных ими голосов избирателей на число мандатов, полученных ими после использования метода квоты, увеличенное на единицу. Если использовать предыдущий пример, то судьбу мандата, не распределенного после первого деления, следует определять так. Число голосов, полученных партией А, т.е. 24, надо делить на 2(1+1 = 2), партией Б, т.е.15 - на 1 (0+ 1 = 1), а партией В, т.е. 61 - на 4 (3 + 1 = 4). Результаты будут такими: 24 : 2= 12; 15 : 1 = 15; 61 : 4 = 15, 25. Наибольшим из получившихся частных является 15, 25. Поэтому дополнительный (четвертый) мандат получает партия В. Результат распределения мандатов по правилу наибольшей средней оказался иным, чем по правилу наибольшего остатка: партия А - 1 мандат; партия Б - 0 мандатов; партия В - 4 мандата. Метод делителей был предложен в XIX веке бельгийским профессором Виктором д'Ондтом. Его суть заключается в последовательном делении количества голосов, полученных каждой партией, на 1, 2, 3, 4 и т.д. (позже были предложены другие делители, например, только нечетные числа). Затем полученные частные располагаются в порядке убывания. Отбираются самые большие из них - столько, сколько мандатов замещается по округу. Те партии, которым эти частные принадлежат, получают депутатские мандаты. Причем каждая партия получит столько мандатов, сколько наибольших частных ей принадлежит. Посмотрим, как в нашем гипотетическом избирательном округе будут распределены депутатские мандаты по методу д'Ондта. 24 : 1 - 24; 24 : 2 = 12; 24 : 3 = 8; 24 : 4 = 6; 24 : 5 = 4, 8. 15 : 1 = 15; 15 : 2 = 7, 5; 15 : 3 = 5; 15 : 4 = 3,9; 15:5 = 3. 61 : 1 = 61; 61 : 2 = 30,5; 61 : 3 = 20, 3; 61 : 4 = 15, 25; 61 : 5 = 10, 2. Отберем из полученных частных пять наибольших и посмотрим, какой партии сколько из них принадлежит. Наибольшие частные - это: 61 (партия В); 30, 5 (партия В); 24 (партия А); 20, 3 (партия В); 15, 25 (партия В). Четыре из этих частных принадлежит партии В и одно - партии А. Следовательно, результаты выборов по округу будут такими: партия А - 1 мандат; партия Б - ни одного; партия В - 4 мандата. Как видно, метод наибольшего остатка благоприятствует мелким партиям, а методы наибольшей средней и делителей - крупным. Пропорциональная избирательная система в ее классическом виде в большей или меньшей степени увеличивает возможность получения депутатских мандатов представителям малочисленных партий. Но это порождает опасность образования в парламенте большого числа мелких фракций, раскола голосов парламентариев и невозможности оперативной законотворческой работы. Чтобы смягчить эти недостатки, во многих странах используется институт заградительного пункта - установленного законом количества голосов избирателей, которое должен получить список, чтобы быть допущенным к распределению депутатских мандатов. Обычно такое количество составляет от 1% (Израиль) до 5% (ФРГ). Но предотвращая партийную раздробленность избираемого парламента, заградительный пункт во многом сводит на нет ряд достоинств пропорциональной избирательной системы: ее политически справедливый характер и учет голосов всех избирателей. Действительно, голоса избирателей, проголосовавших за партии, не преодолевшие заградительный пункт, т.е. за мелкие партии, не учитываются, пропадают, а сами эти партии представительства в парламенте не получают. Для того, чтобы соединить преимущества и сгладить недостатки мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, некоторые страны используют смешанные мажоритарно-пропорциональные избирательные системы. Суть их заключается в том, что часть депутатов одного избираемого органа избирается по мажоритарной, а часть - по пропорциональной избирательной системе. Так избирается, например, Бундестаг ФРГ, обе палаты итальянского парламента. При этом в некоторых странах одна из систем доминирует (например, три четверти депутатов палат парламента Италии избирается по мажоритарной системе относительного большинства и только одна четверть - по пропорциональной), а в других - они уравновешивают друг друга (например, половина депутатов Бундестага в ФРГ избирается по мажоритарной системе относительного большинства, а другая половина - по пропорциональной - по земельным спискам). Помимо рассмотренных мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, мировой практике известны и другие избирательные системы, которые используются гораздо реже. Это системы кумулятивного вотума, единственного непередаваемого и единственного передаваемого голоса. Система кумулятивного вотума используется в многомандатных избирательных округах, в которых выдвигаются отдельные кандидаты. Каждый избиратель имеет столько голосов, сколько депутатов избирается отданного округа или меньше. При этом он может все свои голоса отдать одному кандидату или распределить их по своему усмотрению между несколькими кандидатами. Данная система применяется при проведении выборов в органы местного самоуправления некоторых земель ФРГ. Система единственного непередаваемого голоса также применяется в многомандатных избирательных округах, в которых в предвыборной борьбе участвуют отдельные кандидаты. При этом каждый избиратель имеет только один голос. При использовании систем и кумулятивного вотума, и единственного передаваемого голоса избранными считаются кандидаты, получившие относительное большинство голосов избирателей. Поэтому эти избирательные системы можно считать специфическими разновидностями мажоритарной избирательной системы. Система единственного передаваемого голоса сочетает черты мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. При ее использовании выборы проводятся по многомандатным избирательным округам, в которых выдвигаются и состязаются отдельные кандидаты. Данная избирательная система предполагает использование преференций, которыми каждый избиратель помечает фамилии кандидатов, включенных в избирательный бюллетень. Результаты выборов определяются путем подсчета голосов, поданных сначала по первым, затем по вторым и т.д. преференциям. На каждом этапе подсчета голосов избранными считаются кандидаты, набравшие число голосов, равное квоте, которая определяется по методу Т. Хэра. ОТЗЫВ Отзыв - это голосование лиц, управомоченных наделять выборным мандатом то или иное лицо, по вопросу о досрочном лишении его полномочий. Таким образом по своей сути отзыв - это институт, противоположный выборам. Отзыв широко используется в законодательстве социалистических стран, являясь элементом императивного мандата выборного лица, крайней формой его ответственности перед избирателями. Но на практике данный институт не реализуется ввиду общей недемократичности политического режима в этих странах, декларативности норм об отзыве, не прописывающих его процедуры, или сложности такого механизма. В законодательстве же демократических государств институт отзыва используется весьма редко, причем преимущественно применительно к органам местного самоуправления, т.к. в отношении парламентариев конституции и законодательство обычно провозглашают свободный характер депутатского мандата и недействительность мандата императивного. Отзыв депутатов местных представительных органов предусмотрен законодательством Японии. В США примерно треть штатов устанавливает возможность отзыва, причем в некоторых из них отзыв может быть применен не только на муниципальном уровне, но и на уровне властей штата. Но опять же на практике отзыв применяется нечасто из-за сложности его процедуры: его инициирование осуществляется путем сбора подписей, причем требуемое число таких подписей довольно значительно (например, в Алабаме, на Аляске оно составляет 25% от числа голосов, поданных за данное должностное лицо на последних выборах), сроки их сбора ограничены, а в случае отклонения избирателями предложения об отзыве инициаторы должны возместить расходы по его проведению. Впрочем, такие трудности, видимо, оправданы: легкость отзыва создавала бы постоянную его угрозу для депутата и затрудняла бы его нормальную и эффективную работу. § 2. РЕФЕРЕНДУМ ПОНЯТИЕ, СОЦИАЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ И ВИДЫ РЕФЕРЕНДУМА Референдум - это голосование избирателей, посредством которого принимается решение по вопросу государственной важности или местного самоуправления. Наряду с выборами это одна из важнейших форм непосредственной демократии. Различие между ними заключается в том, что голосование на выборах осуществляется по кандидатурам на выборные должности, а на референдуме - по вопросам управления обществом и государством. Социальная функция референдума неоднозначна. Он имеет огромный демократический потенциал в сочетании с другими институтами демократии, т.е. в общем механизме народовластия. При этом демократический потенциал референдума раскрывается полностью только при условии вынесения на голосование вопросов, доступных для понимания простых граждан, причем тех, на которые можно однозначно ответить «да» или «нет», а также если при подготовке к референдуму будут обстоятельно обсуждаться мнения и аргументы как сторонников, так и противников положительного решения вопроса, вынесенного на референдум. При несоблюдении этих условий референдум не может играть действительно важной роли в решении тех или иных вопросов, т.к. они заранее предрешены правящей элитой, а голосование является лишь декорацией. При оценке социального предназначения референдума следует иметь в виду и то, что он может быть использован в противовес представительной демократии: на общенациональном уровне - парламента. Это может произойти, в условиях политического конфликта между законодательной и исполнительной ветвями власти, если при этом назначение референдума входит в дискреционные (осуществляемые по своему усмотрению) полномочия главы государства. Опятьтаки это может сыграть различную роль. В демократическом государстве при использовании описанных демократических технологий референдума обращение к избирательному корпусу может служить эффективным средством разрешения конфликта между законодательной и исполнительной ветвями власти. Если же референдум проводится в обход парламента в условиях одностороннего освещения выносимого на него вопроса, это создает опасность манипуляции общественным мнением, и референдум в таких условиях может способствовать узурпации власти, умалению роли парламента. Мировой практике известны весьма разнообразные виды референдума. По правовым последствиям референдумы делятся на постановляющие и консультативные. Посредством постановляющего принимаются общеобязательные решения, не нуждающиеся в утверждении, посредством консультативного же лишь выясняется общественное мнение, т.е. юридической силы они не имеют. Впрочем, в строгом смысле этого слова референдумом можно назвать лишь постановляющее голосование. Голосование граждан, результат которого не имеет юридической силы, а лишь выражает общественное мнение, мало в каких странах используется и именуется референдумом (Югославия, Швеция). По основаниям проведения различают факультативные и обязательные референдумы. Факультативные проводятся лишь в том случае, если о проведении референдума в установленном законом порядке проявлена инициатива, а обязательные - если иным образом решение по соответствующему вопросу не может быть принято, т.е. проведение референдума предусмотрено конституцией или законом. Например, обязательный референдум по пересмотру французской Конституции предусматривает ее ст. 89. Факультативные референдумы, проводимые по инициативе избирателей, называются петиционными (т.к. инициатива осуществляется путем сбора подписей). Такой референдум может проводиться согласно Конституции Италии, если в поддержку его проведения будут собраны подписи 500 тысяч избирателей (ст. 75). По юридической силе референдумы подразделяются на конституционные (решающие вопрос о принятии, изменении или отмене конституций), законодательные (принимающие, изменяющие или отменяющие закон) и подзаконные. По содержанию различаются референдумы, посредством которых принимаются законы (именно они предусмотрены в большинстве стран), и посредством которых законы отменяются, т.е. отменительные референдумы. Отменительные референдумы достаточно редко специально предусматриваются конституциями и законодательством зарубежных стран. Среди немногих исключений упоминавшаяся уже ст. 75 Конституции Италии устанавливает, что «когда того требует 500 тысяч избирателей или пять областных советов, назначается референдум для отмены, полностью или частично, закона или акта, имеющего силу закона. По территории проведения референдумы классифицируются в унитарных государствах на общенациональные и местные, а в федеративных - на федеральные (общенациональные), референдумы субъектов федерации и местные. ПРИНЦИПЫ РЕФЕРЕНДУМА, ПРАВО НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ Голосование на референдуме является свободным, всеобщим, равным, прямым, тайным. Все перечисленные принципы имеют содержание, аналогичное содержанию соответствующих выборов. Так свобода волеизъявления означает, что вопросы об участии в голосовании и характере такого голосования гражданин решает исключительно самостоятельно, контроль за его волеизъявлением не допускается (некоторым противоречием принципу свободы волеизъявления выступает обязательный вотум, установленный в ряде стран). Принцип всеобщего волеизъявления предполагает, что право на участие в референдуме имеют лица, обладающие активным избирательным правом. Если в выборах верхней и нижней палат парламента участвует разный круг избирателей, то при проведении общенационального референдума право голоса имеют лица, обладающие активным избирательным правом по выборам нижней палаты. Например, согласно Конституции Италии в референдуме участвуют все граждане, правомочные участвовать в выборах Палаты депутатов (в ее выборах участвуют совершеннолетние граждане. В то время как в выборах Сената граждане, достигшие 25 лет). Чаще всего в референдуме вправе принимать участие совершеннолетние, дееспособные граждане, исключая некоторых указанных в законе (например, это лица, содержащиеся в местах лишения свободы; лица, лишенные судом избирательных прав). Равное волеизъявление характеризуется тем, что каждый голосующий имеет только один голос при решении каждого вопроса на референдуме. Непосредственное или прямое голосование означает, что граждане голосуют за предлагаемое решение вопроса или против него лично. Наконец, голосование производится на референдуме только тайно, т.е. в специальной кабине или комнате, где по общему правилу запрещено присутствие кого бы то ни было, кроме самого избирателя. ПРЕДМЕТ И ФОРМУЛА РЕФЕРЕНДУМА Предмет референдума - это вопрос, подлежащий решению на референдуме. Его формулировка в бюллетене называется формулой референдума. Наиболее распространенными являются два вида формулы референдума. Первый представляет собой вопрос, обращенный к голосующему, на который он может ответить только «да» или «нет». Второй вид - это так называемый народный выбор, т.е. предложение избирателю нескольких вариантов решения вопроса, один из которых он может выбрать или отклонить все. В ряде стран конституция или закон предусматривают ограничения в отношении предмета референдума: на референдум не могут выноситься вопросы о налогах, бюджете, амнистии и помиловании и т.п. Нередко запрещается в течение установленного срока повторно проводить референдум по одному вопросу. Отменительный референдум в Италии «не допускается в отношении законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях на ратификацию международных договоров» (ст. 75). ПРОЦЕДУРА, ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОВЕДЕНИЯ И ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ РЕФЕРЕНДУМА Процедура проведения референдума охватывает несколько стадий. 1. Инициатива о проведении референдума и его назначение. Право назначать общенациональный референдум принадлежит обычно главе государства или (и) парламенту. Они делают это либо в силу требования конституции (закона), либо по собственной инициативе, либо по инициативе других управомоченных субъектов: правительства, группы депутатов парламента, региональных органов власти, группы избирателей. Право инициирования и назначения референдумов субъектов федерации и местных референдумов принадлежит аналогичному кругу субъектов. 2. Формирование «инфраструктуры» референдума: составление списков участников референдума, образование участков для голосования и органов по организации и подготовке проведения референдума. Все эти институты аналогичны соответствующим институтам выборов. 3. Агитационная и разъяснительная кампания проводится по тем же правилам, что и предвыборная агитация. Агитация может проводиться за и против участия в референдуме, за или против положительного решения вынесенного на него вопроса. Законодательство о референдуме наиболее обстоятельно регламентирует агитацию в средствах массовой информации. Во многих странах оно обязывает государственные средства массовой информации бесплатно предоставлять эфир, газетную и журнальную площадь политическим партиям поровну или пропорционально численности их представительства в парламенте (региональном или местном представительном органе). 4. Голосование, которое осуществляется с помощью избирательных бюллетеней. В некоторых странах при проведении референдума, как и на выборах, используются машины для голосования. 5. Подсчет голосов и установление результатов референдума осуществляются избирательными органами. При определении таких результатов прежде всего обычно встает вопрос о действительности референдума и признании его состоявшимся. Референдум может быть признан недействительным, если при его проведении обнаружены нарушения закона, которые могли исказить его результат. В некоторых странах законодательство устанавливает нижний порог участия в нем избирателей, который необходимо преодолеть, чтобы референдум был признан состоявшимся. Обычно такой порог составляет участие в голосовании более половины зарегистрированных избирателей. Если референдум признается недействительным, то проводится новое голосование (на всей территории проведения референдума или в тех ее частях, где были допущены нарушения), а если несостоявшимся - предложенный на референдум вопрос считается отклоненным. Впрочем, в некоторых странах (Испания) никакого порога явки избирателей для признания референдума состоявшимся законодательство не устанавливает. Одобренным на референдуме обычно считается решение, за которое подано абсолютное большинство действительных голосов избирателей. Решения, принятые на референдуме, обладают юридической силой только при условии, что референдум является постановляющим. Если речь идет о принятии, изменении или отмене конституции, то юридическая сила такого решения является большей, чем юридическая сила обычных законов. По другим же вопросам юридическая сила референдума, как правило, приравнивается к юридической силе законов. Глава 7 ОРГАНИЗАЦИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В ГОСУДАРСТВЕ: ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЙ АСПЕКТ § 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В ГОСУДАРСТВЕ ПОНЯТИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В ГОСУДАРСТВЕ Для характеристики территориального аспекта организации публичной власти в государстве, т.е. системы взаимоотношений между его центральной властью и властями, действующими в отдельных частях его территории, в конституциях и литературе по конституционному праву используются различные понятия: государственное устройство, национально-государственное устройство, территориальное устройство государства, территориальная организация государства, территориальная организация публичной власти, система разделения властей по вертикали и некоторые другие. Представляется, что многие из перечисленных терминов не лишены недостатков. Например, понятие «государственное устройство», которое долгое время считалось официальным в нашей стране, т.к. оно использовалось в Конституции СССР 1936 года, является весьма неопределенным, не отражает существа обозначаемого им института, т.е. не акцентирует внимание читателя на территориальном аспекте организации государственной власти. За это оно неоднократно критиковалось1. Термин «национально-государственное устройство», введенный в оборот Конституцией СССР 1977 года, имеет дополнительно к этому недостатку еще и тот, что он не является универсальным: им можно обозначать устройство только тех многонациональных государств, население которых исторически сгруппировано в пространстве по этническому принципу. Понятие «территориальное устройство» («территориальная организация») государства страдает тем недостатком, что не дает представления о том, что в рамках территории многих современных государств существует не только власть самого государства, но и власть относительно обособленных частей его территории, прежде всего субъектов федерации, автономных и муниципальных единиц, поэтому данное понятие можно использовать для характеристики власти самого государства по отношению к частям своей территории, но с его помощью невозможно показать роль публичной власти самих этих территориальных частей территории государства. В учебнике «Конституционное (государственное) право зарубежных стран» под 1 См.: Чиркин В.Е. Государствоведение. М.: Юрист, 1999. С. 161-162. редакцией проф. Б.А. Страшуна предложен термин «территориальная организация публичной власти»1. Его определение в учебнике не дается, в содержании же соответствующей главы рассматриваются вопросы взаимоотношений между государственной властью в целом и властью отдельных частей его территории, а также устройство публичной власти в территориальных единицах государства (субъектах федерации и на местном уровне). Представляется, что при таком «наполнении» понятие «территориальная организация публичной власти» превращается в конгломерат разнородных явлений: проблема вертикальных взаимоотношений между различными уровнями публичной власти искусственно объединена с проблематикой горизонтальных связей, складывающихся между различными элементами (в основном, это представительные и законодательные органы), существующими внутри двух уровней публичной власти (субъектов федерации и местных территориальных единиц). Кроме того, понятие «территориальная организация публичной власти» без указания о том, что речь идет о ее организации внутри государства порождает ложное впечатление о том, что им охватывается и международно-правовые аспекты организации публичной власти (действительно, межгосударственные объединения осуществляют ряд функций публичной власти). По мнению автора наиболее приемлемым для характеристики территориального аспекта организации власти внутри каждой отдельно взятой страны является понятие «территориальная организация (или территориальное устройство) публичной власти в государстве». Но оно должно быть разграничено с понятием «органы публичной власти в государстве»: в первое из них следует включить систему вертикальных отношений публичной власти, существующих в рамках того или иного государства, а во второе систему организации и взаимоотношений между различными ветвями публичной власти на каждом из ее уровней, т.е. самого государства, субъектов федерации, автономных образований, местных территориальных единиц и иных территориальных образований, входящих в состав территории данного государства. Именно такой подход использован в настоящем издании. Итак, территориальное устройство (территориальная организация) публичной власти в государстве - это система взаимоотношений между различными уровнями публичной власти в государстве, т.е. государством в целом и отдельными частями его территории, а точнее - между центральной властью государства и властями его различных территориальных составляющих, а также между властями самих этих территориальных частей государства. Понятие же «территориальная организация государства» следует понимать лишь как элемент более широкой категории «территориальная организация публичной власти в государстве» и подразумевать под ним систему взаимоотношений, складывающихся между государством в целом и наиболее крупными частями его территории, на которые оно непосредственно делится. Следует отметить, что все перечисленные понятия, связанные с характеристикой взаимоотношений разных уровней публичной власти в пределах территории государства, являются в основном доктринальными: конституции и законодательство их используют редко. Среди немногочисленных примеров современного зарубежного опыта их официального применения можно назвать Конституцию Польской Республики, которая гласит: «Территориальное устройство Польской Республики обеспечивает децентрализацию публичной См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Отв. ред. Б.А. Страшун. М.: БЕК, 1995. Т 2. С . 352 1 власти» (ст. 15). Раздел восьмой Конституции Испании называется «О территориальном устройстве государства», а раздел третий Конституции Бразилии, регламентирующий вопросы устройства территории страны - «Об организации государства». ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВА И ЕГО ВЛИЯНИЕ НА ВИДЫ И ФОРМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В ГОСУДАРСТВЕ Территориальное устройство публичной власти в государстве базируется на его территориальном делении. Территориальное деление государства - это система его территориальных единиц, т.е. составных частей его территории. Территориальное деление государства является пространственной, географической основой территориального устройства государства, а также публичной власти в целом. Оно может включать различное число звеньев с различной степенью самостоятельности или без таковой. Территориальное деление государства возникло тогда, когда государства стали в силу различных причин укрупняться, превращаясь из городов-государств в объединения нескольких городов и других поселений. Для эффективного управления окраинами в них появились властные структуры. Первоначально организация власти в частях территории государства имела целью только обеспечение их подчинения центральной власти, поэтому они управлялись чиновниками, назначаемыми центральным правительством. Такая территориальная организация государства, при которой отдельные части его территории не имеют никакой самостоятельности и управляются «сверху», т.е. на территории страны не существует никакой публичной власти, кроме власти самого государства, называется административно-территориальной. Постепенно отдельные части территории государств стали приобретать большую или меньшую самостоятельность, т.е. за ними признавалось право без вмешательства центральной власти решать некоторые вопросы, связанные с управлением своими делами (например, в Англии этот процесс шел путем предоставления монархом городам хартий, предоставляющих право на местное самоуправление). В результате этого территориальное устройство государства стало превращаться из административно-территориального в политикотерриториальное1, т.е. такое, при котором отдельные части территории государства обладают определенной самостоятельностью по отношению к центральной власти. Такая самостоятельность выражается в наличии у территориальных частей государства собственной компетенции, в которую не вправе вмешиваться высшие органы государственной власти, а также в существовании выборных органов, которые эту компетенцию осуществляют. Данная терминология введена в научный оборот проф. Б.А. Страшуном. См., напр.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Отв. ред. Б.А. Страшун. 3-е изд. 1999. С. 683. Она представляется весьма удачной, но она не является общепринятой ни в законодательстве, ни в литературе: нередко понятием «административно-территориальное устройство» обозначается любая модель взаимоотношений центральной и местной власти, в том числе, основанная на автономии. Например, Конституция Республики Болгария говорит об общине как об административно-территориальной единице, в которой осуществляется местное самоуправление (ст. 136). 1 Таким образом, политико-территориальное и административно-территориальное устройство - это два различных вида территориального устройства государства. Политико-территориальное устройство - это такой вид территориального устройства государства, который предполагает относительную самостоятельность, независимость отдельных частей территории государства от центральной власти. Административно-территориальное устройство - это вид территориального устройства государства, в рамках которого управление всей территорией осуществляется только из центра, т.е. какая бы то ни было самостоятельность мест отсутствует. Иначе говоря, политико-территориальная организация государства — это устройство его территории, основанное на относительной самостоятельности его отдельных территориальных единиц, а административно-территориальная - на отсутствии такой самостоятельности. Соответственно политико-территориальные единицы государства - это части его территории, обладающие той или иной степенью самостоятельности, независимости от центра, а административно-территориальные или административные единицы такой самостоятельности не имеют. Современные государства по большей части делятся на политико-территориальные единицы. Лишь в составе некоторых из них имеются административно-территориальные единицы, управляемые из центра. Например, территория Польши делится на воеводства и гмины (общины). При этом «основной единицей территориального самоуправления является община» (ст. 164 Конституции), воеводства же управляются воеводами, назначаемыми Советом министров и являющимися его представителями (ст. 152). Таким образом, воеводства являются административно-территориальными единицами, а гмины - политикотерриториальными. Аналогичным образом в Конституции Республики Болгария определен статус областей и общин. Политико-территориальное деление государства порождает наличие в нем иных видов публичной власти, помимо власти самого государства. Это власть относительно самостоятельных территориальных частей государства. Их власть в совокупности с властью самого государства и характеризуется в литературе, как уже было указано, как публичная власть, действующая в пределах того или иного государства. Главными признаками политико-территориальной единицы являются наличие собственного выборного органа власти, собственной компетенции, в рамках которой единица самостоятельна, а также недопустимость отмены правовых актов, принятых публичной властью данной единицы без судебного решения. Соответственно административные единицы выборных органов не имеют. Они управляются либо непосредственно центральным правительством, либо чиновниками, назначаемыми правительством. Степень относительной самостоятельности политико-территориальных единиц государства от его центральной власти бывает различной. Она может иметь политический (законодательный, государственный) или чисто административный (местный) характер. Понятно, что законодательная самостоятельность предполагает наличие у территориальных единиц значительного объема собственных полномочий и, как следствие, - права принимать законы. Административная же самостоятельность означает ограничение прав территориальных единиц государства местными вопросами и соответственно отсутствие у них права принимать законы. Территориальные единицы, обладающие законодательной самостоятельностью, являются по существу государственноподобными образованиями, а территориальные единицы, самостоятельные лишь в решении местных вопросов, называются политико-административными единицами. Совокупность последних именуется политико-административным делением государства, а система их взаимоотношений с центральной властью и друг с другом - политико-административным устройством публичной власти. Территориальная организация публичной власти в государстве складывается из таких институтов, как территориальное устройство государства и политикоадминистративное (административное) устройство публичной власти. В науке конституционного права принято различать не только виды территориального устройства (административное и политико-территориальное), но и его формы, т.е. способы взаимоотношений центральной государственной власти и властей его наиболее крупных территориальных единиц. Существует две формы территориального устройства. Это федеративное государство (федерация) и унитарное государство. Главное различие между ними состоит в том, что территория унитарного государства непосредственно делится на политико-административные или административные единицы, а территория федерации подразделяется непосредственно на территории государственноподобных образований - субъектов федерации, а уже они, в свою очередь, могут делиться на местные территориальные единицы. Отсюда вытекает еще несколько отличий федерации от унитарного государства: 1. В унитарных государствах действует единственная конституция - конституция общенационального характера. В федеративных государствах наряду с федеральной конституцией собственные основные законы имеют субъекты федерации. 2. Унитарные государства, как правило, характеризуются единой правовой системой и системой законодательства, а в федеративных существует двухуровневая система законодательства и права: наряду с федеральными законами в каждом субъекте федерации действуют свои законы. 3. В унитарных государствах органы государственной власти включают только общенациональные парламент, правительство, главу государства, суды. Исключение составляют единицы политической автономии, имеющие собственные органы власти. В федеративных же государствах каждый субъект федерации обладает системой органов государственной власти, аналогичной системе федеральных органов. 4. В унитарных государствах существует только общенациональное гражданство, в то время как в федеративных наряду с федеральным гражданством имеется, как правило, гражданство субъектов федерации. Таким образом, субъекты федерации всегда обладают законодательной самостоятельностью, территориальные же единицы унитарных государств, а также самих субъектов федерации имеют обычно либо административную самостоятельность, либо не обладают территориальной самостоятельностью вообще. При этом самостоятельность политико-административных единиц осуществляется ими обычно в форме местного самоуправления. Местное самоуправление - это минимальная степень самостоятельности внутренних территориальных единиц государства, а именно деятельность населения политикоадминистративных единиц по самостоятельному решению вопросов местного значения (сами эти единицы именуются муниципальными). Таково общее правило. Но в мировой практике есть исключения. Они связаны с существованием в некоторых унитарных государствах территориальных единиц, обладающих статусом, более высоким, чем статус муниципальных образований, но менее значительным, чем статус субъектов федерации. Речь идет о территориальных единицах, которые в литературе, а иногда и в законодательстве называются автономными. Это, например, автономные сообщества в Испании; области в Италии; автономные районы, автономные округа и автономные уезды в Китае и т.д. При этом в большинстве стран, где имеются такие автономные единицы, они охватывают лишь часть территории государства, отличающуюся обычно спецификой национального состава (например, населенные шведами Аландские острова в Финляндии, перечисленные виды автономий КНР, в которых компактно проживают национальные меньшинства страны и т.д.). Но есть государства, вся территория которых поделена на автономные единицы (Италия, Испания). Статус автономных образований в разных странах неодинаков. В некоторых из них автономия является законодательной, т.е. автономные единицы наделены правом принимать законы. Их статус близок к статусу субъектов федерации за исключением одной черты: они не имеют собственных конституций, а их учредительные документы (уставы, статуты) утверждаются общенациональным парламентом. Политической автономией обладают, например, области в Италии, автономные сообщества в Испании. Административная же автономия предполагает наличие меньшего круга полномочий и, как следствие, -отсутствие права принимать законы у соответствующих территориальных единиц. Их статус аналогичен статусу муниципальных образований, но с несколько более широкой компетенцией и иными гарантиями прав проживающих в нем национальных меньшинств. Административной является, например, китайская автономия. В соответствии с Конституцией КНР «в числе председателей или заместителей председателей постоянных комитетов собраний народных представителей автономных районов, автономных округов и автономных уездов должны быть представители тех национальностей, которые осуществляют национальную автономию». Высшие должностные лица исполнительной власти автономных единиц также должны избираться из числа представителей указанных национальностей (ст. 113, 114). При этом «органы самоуправления автономных районов, автономных округов и автономных уездов осуществляют полномочия местных государственных органов ...а также пользуются правами на самоуправление в пределах компетенции, установленной Конституцией, законом о национальной районной автономии и другими законами» (ст. 115). Таким образом, в рамках политико-территориального устройства государства можно выделить три вида политико-территориальных единиц. Это муниципальные образования, автономные единицы и субъекты федерации. При этом минимальной степенью самостоятельности обладают муниципальные образования, осуществляющие местное самоуправление и являющиеся политикоадминистративными единицами, а максимальной - субъекты федерации, являющиеся государственно-подобными образованиями. Переходной формой являются автономные единицы, которые могут быть как государственно-подобными образованиями, так и политико-административными единицами. В зависимости от наличия или отсутствия различий в статусе наиболее крупных территориальных единиц, на которые непосредственно делится территория государства, различают симметричное и асимметричное территориальное устройство. В рамках симметричного территориального устройства все территориальные единицы государства верхнего звена имеют одинаковый статус, а в рамках асимметричного устройства между ними существуют различия. Чисто симметричных государств почти нет ни среди федеративных, ни среди унитарных государств. Например, симметричным государством является ФРГ, вся территория которой делится на субъекты федерации -земли, обладающие равным статусом. Примером же асимметричного территориального устройства являются США, состоящие из штатов-субъектов федерации, федерального округа Колумбия - столицы государства - и зависимых свободно присоединившихся островных территорий. Асимметрия территориального устройства нередко обусловлена признанием особого статуса за столицей, а также тем, что в государстве компактно проживают те или иные национальные группы, которым предоставлена автономия. Итак, в зависимости от наличия или отсутствия самостоятельности территориальных единиц внутри государства территориальное государственное устройство подразделяется на административно-территориальное и политикотерриториальное, в зависимости от статуса территориальных единиц высшего уровня - на федеративное и унитарное, наконец, в зависимости от степени сходства или различий в статусе таких единиц - на симметричное и асимметричное. § 2. ФОРМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА ГОСУДАРСТВА ФЕДЕРАЛИЗМ Федерализм - это форма территориального устройства, предполагающая, что государство, являющееся ее носителем (федерация), состоит из государственно-подобных образований (субъектов федерации). Существует целый ряд классификаций федераций. В зависимости от юридических оснований образования различают договорные и конституционные федерации. Договорные возникли как результат добровольного соглашения нескольких независимых государств об объединении в одно государство (США). Конституционные появились вследствие возрастания степени автономии местных территориальных единиц высшего уровня и признания за ними в конституции статуса субъектов федерации (Бельгия) либо в результате захвата одного государства другим с сохранением за подчиненным государством определенной степени самостоятельности. В зависимости от целей образования федеративные государства подразделяются на построенные по территориальному принципу и по национальнотерриториальному принципу. Большинство федераций имеет чисто территориальный принцип построения (США, Австрия, Мексика). Но в некоторых странах федерализм служит средством разрешения национального вопроса. Такие федерации основаны на национально-территориальном принципе (Индия, Югославия). Основы федеративных отношений урегулированы конституциями соответствующих стран. Конституционное регулирование проблем федерализма включает целый ряд аспектов. Важнейшими из них являются распределение компетенции между федерацией и ее субъектами, гарантии прав субъектов федерации и государственной целостности самой федерации, механизмы разрешения конфликтов между федерацией и ее субъектами. Наиболее сложной проблемой федерализма является проблема разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами. Для разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами конституции зарубежных стран используют несколько видов компетенции. 1. Исключительная компетенция, т.е. перечень вопросов, которые могут решать либо только федерация, либо только субъекты федерации. 2. Совместная компетенция, т.е. перечень вопросов, в решении которых участвуют и федерация, и ее субъекты. Совместная компетенция в разных странах принимает различные формы. Она может быть, например, сформулирована в виде конкурирующей компетенции федерации и субъектов, означающей, что субъекты федерации могут принимать решения по соответствующим вопросам лишь в том случае, если они не урегулированы федерацией. Совместная компетенция может означать и то, что федерация регулирует какието вопросы лишь в основном, принимая рамочные законы, а субъекты федерации конкретизируют их. Наконец, в некоторых странах совместная компетенция федерации и ее субъектов предполагает, что федерация законодательствует по соответствующим вопросам, а субъекты федерации исполняют законы. 3. Остаточная компетенция, т.е. компетенция, не сформулированная конституцией в виде перечня, а определенная посредством презумпции. Остаточной компетенцией в некоторых странах обладают субъекты федерации, а в некоторых - федерация в целом. Перечисленные виды компетенции по-разному сочетаются в различных конституциях. Существует множество моделей распределения полномочий между федерацией и ее субъектами. Приведем примеры некоторых из них. Конституции США, Швейцарии, Австралии устанавливают лишь исключительную законодательную компетенцию федерации, остаточная компетенция принадлежит субъектам федерации. Правда, швейцарская Конституция определяет также некоторые вопросы совместной компетенции, по которым законодательствует федерация, а исполняют законы кантоны (например, законодательство о защите животных). Американская же модель дополняется подразумеваемой компетенцией федерации, которая уполномочивается конституцией принимать законы не только по вопросам, прямо предусмотренным в ней, но и по проблемам, связанным с этими вопросами. Основной закон ФРГ разграничивает компетенцию федерации и ее субъектов (земель) отдельно в законодательной и исполнительной сферах. В законодательной сфере он закрепляет федеральную (исключительную) компетенцию, конкурирующую компетенцию федерации и земель, рамочную компетенцию федерации и остаточную компетенцию земель, сформулированную посредством презумпции. В сфере исключительной компетенции земли могут законодательствовать лишь в том случае, если они специально уполномочены на это федеральным законом (ст. 71, 73). Наибольший интерес представляет конкурирующая компетенция федерации и земель (ст. 72, 74). Она означает, что земли вправе законодательствовать по соответствующим вопросам в том случае, если федерация свои права законодательствовать не использует. Но федерация не может принимать законы по вопросам конкурирующей компетенции по своему усмотрению. Она вправе законодательствовать по этим вопросам только в строго определенных случаях, а именно: если необходимо обеспечить соблюдение правового или экономического единства, если урегулирование вопроса землями неэффективно и если такое регулирование нарушило бы права других земель. Особенностью рамочной компетенции (ст. 75) является то, что в случае издания федерацией рамочных предписаний субъект федерации обязан издать конкретизирующие их законы земли в срок, установленный рамочным законом. Презумпция компетенции земель сформулирована в Основном законе следующим образом: «Земли имеют право законодательствовать в той мере, в какой настоящий Основной закон не предоставляет законодательные полномочия Федерации (ст. 70). Следует отметить, что особенностью германской модели распределения компетенции между федерацией и ее субъектами является признание безоговорочного верховенства законодательства федерации над законодательством земель: «федеральное право имеет преимущество перед правом земель» (ст. 31 Основного закона). Это означает, что в случаях возникновения противоречий между правовыми нормами федерации и земель действуют федеральные нормы вплоть до разрешения спора в судебном порядке. В исполнительной сфере земли сами исполняют свои собственные законы, а также «исполняют федеральные законы, как свои собственные, поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не допускает иного» (ст. 83). Таким образом, и в сфере исполнения федеральных законов действует презумпция компетенции земель, т.е. их компетенция сформулирована как остаточная. Она сочетается с регламентацией тех вопросов, по которым федеральные законы исполняет сама федерация (ст. 87-90) и которые, следовательно, образуют ее исключительную компетенцию в исполнительной сфере. Индийская модель разграничения полномочий между федерацией и субъектами содержит три перечня вопросов: составляющих компетенцию федерации, штатов и их совместной компетенции. При этом первый перечень является открытым, а второй и третий - исчерпывающими. Кроме того, Конституция предусматривает ряд оснований вмешательства федерации в компетенцию штатов. Австрийская модель, установленная в Федеральном конституционном законе 1920 года, содержит четыре категории вопросов. Первая - это перечень, в рамках которого и законодательствовать, и исполнять законы вправе исключительно федерация (ст. 10). Второй перечень включает вопросы, по которым законодательство отнесено к ведению федерации, а исполнение законов - к ведению субъектов федерации (ст. 11). В третий перечень входят вопросы, по которым федерация устанавливает общие принципы законодательства, а земли принимают законы, конкретизирующие их, и осуществляют исполнительную деятельность (ст. 12). Наконец, имеется сфера, в рамках которой и законодательство, и исполнение законов находятся в компетенции земель. Она сформулирована в основном в виде остаточной компетенции земель: «Если какой-либо вопрос согласно Федеральной Конституции не отнесен определенно к компетенции федерации в области законодательной или исполнительной деятельности, то он относится к сфере собственной компетенции земель» (ст. 15). Но имеются и указания на отдельные вопросы, находящиеся всецело в компетенции земель. Это, например, вопросы служебного права, касающиеся замещения и статуса должностей служащих в органах земель, общин и союзов земель, если конституцией не предусмотрено иное (ст. 21). Разграничивая полномочия федерации и ее субъектов, конституции некоторых стран допускают возможность некоторой корректировки и конкретизации конституционных положений, касающихся распределения компетенции в рамках федерации. Формами такой корректировки могут быть участие субъектов федерации в осуществлении компетенции федерации и наоборот, а также заключение договоров между федерацией и ее субъектами по вопросам их компетенции. Вот как регулируются эти вопросы в Основном законе ФРГ. Участие земель в осуществлении компетенции федерации реализуется через их представительство в Бундесрате, который охарактеризован Основным законом как орган, через посредство которого «земли участвуют в законодательстве и управлении федерацией и в делах Европейского Союза» (ст. 50), а также путем делегирования федеральными органами своих полномочий субъектам федерации, которое предусмотрено в ст. 71 Основного закона: «В сфере исключительной законодательной компетенции федерации земля обладает законодательными полномочиями лишь тогда и поскольку, когда и поскольку она специально управомочена на это федеральным законом». С другой стороны, федерация может участвовать в «выполнении землями их задач, если эти задачи имеют значение для всего общества» (ст. 91а). Участие федерации может иметь место только в трех сферах компетенции земель. Это расширение и строительство новых высших учебных заведений, улучшение региональной экономической структуры, улучшение аграрной структуры и защита береговой линии. Участие федерации в решении землями этих вопросов может выражаться в принятии федерального закона о принципах решения той или иной общей задачи в перечисленных сферах, а также в возмещении земле не менее половины расходов, связанных с выполнением общих задач по вопросам, входящим в ее компетенцию. Наконец, Основной закон предусматривает и возможность договорного сотрудничества между Федерацией и землями, а также между отдельными землями. В соответствии со ст. 91в Основного закона федерация и земли могут заключать соглашения по вопросам планирования образования. Части 7 и 8 ст. 29 Основного закона содержат предписания о возможности территориальных изменений путем заключения договоров между заинтересованными субъектами федерации. В определенных случаях такие договоры нуждаются в одобрении Бундестага. Предоставляя субъектам федерации определенный набор полномочий, конституции зарубежных стран содержат комплекс гарантий их прав и самостоятельности. Такими гарантиями являются недопустимость, как правило, отмены их правовых актов федеральными органами без судебного решения, а также иные формы вмешательства центральной власти в их деятельность, если иное не установлено конституцией страны, судебный порядок разрешения споров между органами федерации и ее субъектов, в том числе, споров о компетенции, запрещение изменять границы между субъектами федерации без их согласия. Так, одной из сфер компетенции Конституционного суда Австрии является разрешение споров между землями, а также между землей и Федерацией (ст. 138). Основной закон ФРГ устанавливает, что «мероприятия по новому делению федеральной территории осуществляются посредством федерального закона, утверждаемого на референдуме. ...Референдум проводится в землях, из территорий или частей территорий которых должна быть образована новая земля или земля с новыми границами» (ч. 2, 3 ст. 29). Но закрепляя за субъектами федерации самостоятельность в пределах их компетенции, а также гарантии такой самостоятельности, конституции зарубежных федераций вместе с тем стремятся обеспечить государственное единство и территориальную целостность страны. Гарантиями этого выступают федеральная конституция и федеральные законы, обладающие верховенством на всей территории страны, а также федеральные органы государственной власти, принимающие общеобязательные в масштабах всего государства правовые акты и обеспечивающие их исполнение. Гарантией целостности федерации служит также то, что вопросы, обеспечивающие государственное единство, отнесены к ведению федерации: это вооруженные силы, денежная эмиссия, большая часть налогов поступает именно в федеральный бюджет, в результате чего субъекты федерации бывают не в состоянии самостоятельно покрыть свои расходы, оказываясь в финансовой зависимости от федеральной власти. За субъектами федерации не признается право сецессии, т.е. одностороннего выхода из состава федерации. Недопустимы осуществление субъектами денежной эмиссии и установление собственных денег, а также внутренних границ, таможенных и иных препятствий на пути перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Перечисленные конституционно-правовые гарантии целостности федерации действуют в обычных условиях и представляют собой меры косвенного контроля федерации за деятельностью ее субъектов и косвенного федерального принуждения. Вместе с тем конституции ряда федеративных государств не ограничиваются такими средствами и в целях обеспечения государственного единства, порядка, безопасности, прав и свобод граждан предусматривают возможность применения в исключительных случаях мер прямого федерального принуждения к органам субъектов федерации. Зарубежный опыт выработал несколько моделей такого принуждения. Например, ст. 37 Основного закона ФРГ устанавливает, что «если земля не выполняет федеральных обязательств, возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом, Федеральное правительство может с согласия Бундесрата принять необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению этих обязательств в порядке принуждения со стороны Федерации. Для проведения таких мер принуждения Федеральное правительство или его уполномоченный имеет право давать указания всем землям и их учреждениям». Как видно, данная норма имеет весьма неопределенный характер, не указывая точно ни оснований применения федерального принуждения, ни его форм. Более конкретный характер имеют конституционные положения Индии, предусматривающие такую форму федерального вмешательства, которая в литературе характеризуется как президентское правление в штатах (ст. 356, 357). Согласно Конституции в случаях, когда управление штатом не может осуществляться в соответствии с нормами Конституции, Президент страны издает особую прокламацию, в которой принимает на себя все или некоторые полномочия правительства и губернатора соответствующего штата. Полномочия же законодательного собрания штата передаются федеральному парламенту. И Президент, и парламент могут делегировать взятые на себя полномочия. Нередко они передаются в конечном счете губернатору штата, который и инициировал введение президентского правления. Прокламация Президента о введении президентского правления действует в течение двух месяцев, для продления ее действия необходимо согласие парламента - на срок до шести месяцев, а при определенных обстоятельствах такой срок может быть продлен парламентом еще на шесть месяцев. В Конституции Бразилии имеется специальная глава «Вмешательство» (глава VI раздела III) , которая предусматривает возможность принуждения не только со стороны федерации по отношению к штатам, но и со стороны штатов по отношению к муниципиям. Конституция устанавливает весьма обстоятельный перечень оснований вмешательства, круг субъектов, которые могут его инициировать, порядок принятия соответствующего декрета. Декрет о федеральном вмешательстве принимается законодательным или исполнительным органом, в пользу которого осуществляется вмешательство или которому оказывается препятствие в осуществлении власти, либо Верховным федеральным судом. В течение 24 часов декрет представляется на одобрение парламента (Национального конгресса). Декрет может упразднить все или некоторые органы власти субъектов федерации и назначить лицо, которое будет осуществлять управление штатом (интервентора). Временные пределы вмешательства Конституцией не определены, срок интервенции устанавливает декрет. Предусматривает меры федерального воздействия на органы земель и Конституция Австрии. В соответствии со ст. 98 все законы, принимаемые ландтагами земель (представительными органами субъектов Федерации), до их опубликования должны быть доведены губернатором земли до сведения Федерального канцлера. Если принятый закон может нанести вред интересам федерации, Федеральное правительство вправе заявить обоснованное возражение против закона в течение восьми недель со дня вручения Федеральному канцлеру. Возражение может быть преодолено ландтагом, если закон будет повторно принят им в прежней редакции в присутствии не менее половины членов. Конституция Австрии содержит и еще более радикальную форму федерального вмешательства: «ландтаг может быть распущен Федеральным президентом по представлению Федерального правительства и с согласия Федерального совета. Согласие Федерального совета должно быть дано в присутствии половины членов и большинства в две трети поданных голосов. В голосовании не могут участвовать представители той земли, ландтаг которой должен быть распущен. В случае роспуска ландтага в течение трех недель должны быть назначены в соответствии с положениями Конституции земли новые выборы; вновь избранный ландтаг должен быть созван в течение четырех недель после выборов» (ст. 100). Как видно, Конституция не устанавливает оснований роспуска ландтагов, что дает федеральной власти весьма мощные рычаги воздействия на субъекты федерации. Конституции федеративных государств устанавливают основы правового статуса субъектов федерации. Помимо положений о компетенции субъектов, о гарантиях их прав и формах их участия в осуществлении полномочий федерации, конституции, как правило, содержат указания об основах государственной и правовой организации субъектов, в частности, о тех принципах, которым она должна соответствовать. Так, согласно разделу 4 статьи IV Конституции США «США гарантируют каждому штату в настоящем Союзе республиканскую форму правления». Основной закон ФРГ устанавливает требования о том, что «конституционное устройство в землях должно соответствовать принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе настоящего Основного закона. В землях, округах и общинах народ должен иметь представительство, созданное в результате всеобщих, равных, прямых и тайных выборов» (ст. 28). Субъекты федерации, как правило, имеют собственное гражданство; конституции, которые не нуждаются в утверждении органами федерации; органы государственной власти, систему которых они определяют самостоятельно в соответствии с основными принципами, устанавливаемыми федеральной конституцией, могут заключать договоры друг с другом и с федеральными властями по вопросам своей компетенции. Что же касается права субъектов федерации заключать международные договоры и в иных формах осуществлять международную правосубъектность, то этот вопрос по-разному решается в различных конституциях. Так, Конституция США вообще запрещает штатам «вступать в договоры, союзы или конфедерации» (глава 10 ст. 1). Не предусматривают международной правосубъектности и многие другие федерации (Австрия, Канада, Индия). Но есть иные подходы: Основной закон ФРГ разрешает землям в пределах их законодательной компетенции заключать договоры с иностранными государствами с согласия Федерального правительства (ст. 29). Наиболее радикальной в этом отношении является Конституция Союзной Республики Югославии 1992 года, провозглашающая: «Республика-член в рамках своей компетенции может поддерживать международные отношения, основывать собственные представительства в других государствах и становиться членом международных организаций. Республикачлен в рамках своей компетенции может заключать международные соглашения, но не в ущерб Союзной Республике Югославии или другой республике-члену» (ст. 7). Как видно, субъекты федерации обладают целым рядом признаков государства, но такого важного признака, как государственный суверенитет они не имеют. Это проявляется в том, что их законодательство должно соответствовать конституции и законам федерации, их территория является неотъемлемой частью территории федерации, права сецессии они не имеют, отсутствует у них также собственные вооруженные силы и валюта. Поэтому конституции федеративных государств, как правило, суверенитета субъектов федерации не провозглашают. Хотя имеются и исключения. Так, Конституция Швейцарской Конфедерации устанавливает: «кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен Федеральной конституцией» (ст. 3). УНИТАРИЗМ Унитаризм - это форма территориального устройства, означающая, что территория государства, являющегося ее носителем (унитарного государства), состоит из административных, муниципальных или (и) автономных территориальных образований, либо (гораздо реже) вообще не подразделяется на территориальные единицы. В большинстве случаев унитарные государства состоят из муниципальных образований, т.е. политико-административных единиц, в которых осуществляется местное самоуправление. Но есть исключения. Например, Польша и Болгария непосредственно включают административные единицы (воеводства и области соответственно), а Италия и Испания - политически автономные территориальные единицы (области, автономные сообщества). Наконец, некоторые маленькие государства не имеют в своем составе территориальных единиц (Бахрейн, Мальта и др.). В зависимости от степени самостоятельности территориальных единиц, составляющих то или иное унитарное государство, среди них различают децентрализованные, относительно централизованные и централизованные. В децентрализованных унитарных государствах все территориальные единицы: от общинного до областного уровня – являются самоуправляемыми, т.е. такие государства состоят только из политико-административных (Франция, Япония) или автономных (Италия) единиц. Относительно централизованные государства предполагают наличие местного самоуправления на общинном уровне и иногда на районном. Территориальные же единицы областного уровня являются административными, т.е. управляются из центра. К числу таких государств относятся уже упоминавшиеся Болгария и Польша. Примерно такая же модель существовала до недавнего времени в Великобритании: за четырьмя историческими регионами (Англией. Уэльсом, Северной Ирландией и Шотландией) права на самоуправление не признавалось. Они управлялись центральными органами власти. Более мелкие территориальные единицы (графства, округа, общины) являлись и являются самоуправляемыми. В настоящее время в Уэльсе, Шотландии и Северной Ирландии учреждены законодательные ассамблеи с ограниченной компетенцией (правда, в Северной Ирландии ее деятельность приостановлена из-за возобновившихся террористических актов). Поэтому можно сказать, что политико-территориальное устройство Великобритании приближается к децентрализованному. Наконец, централизованные государства отрицают местное самоуправление вообще. Выборных органов на местах в них либо совсем нет (многие государства Тропической Африки), либо они действуют чисто формально, т.к. ни конституция, ни закон не содержат никаких гарантий их самостоятельности от центра (многие социалистические страны). Таким образом, юридически или (и) фактически централизованные государства включают лишь административнотерриториальные единицы. Централизованных государств сегодня в мире существует немного. Большинство современных государств - это государства унитарные. Даже самые децентрализованные из них имеют большую степень централизации, чем федеративные государства. Поэтому при прочих равных условиях унитаризм считается менее демократичной формой политико-территориального устройства, чем федерализм. Территориальное устройство унитарных государств по сути сводится к их административному или политико-административному устройству. § 3. ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ И АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО ГОСУДАРСТВА ОБЩЕЕ ПОНЯТИЕ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОТЕРРИТОРИАЛЬНОМ И ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОМ УСТРОЙСТВЕ Политико-административное и административно-территориальное устройство государства - это система взаимоотношений центральной власти государства, а в федеративных государствах также субъектов федерации с властями более мелких территориальных единиц. Политико-административное и (или) административно-территориальное устройство государства базируется на его политико-административном (административно-территориальном) делении. Политико-административное деление - это система территориальных единиц унитарного государства или субъекта федерации, обладающих относительной самостоятельностью по отношению к центральной государственной власти, т.е. осуществляющих собственную компетенцию. Административнотерриториальное (административное) деление - это система территориальных единиц унитарного государства или субъекта федерации, управляемых их правительством. Как уже указывалось, территориальное деление большинства унитарных государств и субъектов федерации является политико-административным, некоторые государства и субъекты федерации сочетают черты административно-территориального и политико-административного деления. Такое деление, как правило, включает несколько звеньев. Количество ступеней политико-административного (административно-территориального) деления может быть различным. Это во многом зависит от размеров территории, численности населения, особенностей географического положения страны. В большинстве стран политико-административное деление включает два или три звена. Например, в Болгарии это области и общины, в Польше -воеводства и гмины, во Франции - регионы, округа, департаменты, кантоны, коммуны, в большинстве земель ФРГ – округа, районы, коммуны и т.д. При этом местные территориальные единицы могут быть как единицами общего типа (в рамках которых осуществляется управление большинством общественных отношений), так и специальными (созданными для управления отдельными вопросами: школьным делом, юстицией и т.п.). Границы последних, как правило, не совпадают с границами местных территориальных единиц общего типа. Примерами местных единиц специального типа являются судебные, школьные, полицейские, больничные округа, существующие в ряде стран и являющиеся чисто административными (США). Во Франции политикоадминистративные единицы общего типа конституция именует территориальными коллективами (ст. 72). К их числу относятся регионы, департаменты и коммуны. Округа и кантоны же можно считать своеобразными специальными территориальными единицами. Округа управляются супрефектами, назначаемыми правительством, и отвечающими за некоторые социальные вопросы. Кантоны вообще не имеют органов управления и представляют собой судебные округа и избирательные округа по выборам в советы департаментов. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ Публичная власть в местных территориальных единицах может быть организована либо на началах местного самоуправления, либо на началах государственного местного управления. Местное самоуправление осуществляется в политико-административных единицах. Оно предполагает наличие у местной единицы собственной компетенции, охватывающей вопросы местного значения; гарантированной конституцией и законом самостоятельности от государственной власти в пределах этой компетенции; наличие органов, избираемых населением соответствующей муниципальной единицы. Местное самоуправление осуществляется самим населением непосредственно в форме референдума, иногда - в форме собраний и сходов жителей, а также через избираемые жителями коллегиальные и единоличные органы (советы, собрания, старосты, префекты) и через органы, формируемые выборными органами (комитеты, департаменты и т.п.). Местное управление осуществляется чиновниками, назначаемыми центральным правительством или властями вышестоящей территориальной единицы. В разных странах они именуются по-разному (губернаторы, воеводы, управляющие и т.п.). Местное самоуправление - это деятельность самого населения территориальной единицы по управлению местными делами, а местное управление - это деятельность, осуществляемая в местной территориальной единице центральной властью или администрацией вышестоящей территориальной единицы, по управлению вопросами местного значения. Организация власти на местах в демократических государствах осуществляется с обязательным использованием местного самоуправления. Оно может поразному сочетаться с местным управлением. В зависимости от степени использования институтов местного управления различают две разновидности муниципальных систем, т.е. моделей демократической организации власти на местах: англо-американскую и европейскую. Англо-американская муниципальная система характеризуется тем, что на всех уровнях политико-административного деления общего характера имеется только местное самоуправление, т.е. местное управление отсутствует. Европейская муниципальная система допускает использование в местных единицах как местного самоуправления, так и местного управления, которые могут сочетаться по-разному. При этом на органы местного управления возлагаются функции контроля за местным самоуправлением. Существуют две основные формы контроля центра за местным самоуправлением. Это административная опека и административный надзор. Административная опека предполагает, что решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу без одобрения центральной власти как правило, в лице чиновника, назначенного сверху, а также что действующие правовые акты местного самоуправления могут быть отменены центральной властью по мотивам незаконности, а возможно и нецелесообразности. Административный надзор означает, что акты местного самоуправления могут быть оспорены центральной властью или властью более крупной территориальной единицы только в судебном порядке и только по мотивам их незаконности. Исторически первой формой контроля центра за местным самоуправлением была административная опека. В современных демократических государствах доминирует административный надзор. Сфера применения опеки ограничивается полномочиями, делегированными местному самоуправлению органами государственной власти и вопросами использования субсидий, выделенных центром. § 4. СПЕЦИФИЧЕСКИЕ ЭЛЕМЕНТЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ДЕЛЕНИЯ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА ГОСУДАРСТВА ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА Классическими элементами территориального деления государства являются субъекты федерации, автономные, муниципальные и административные территориальные единицы. Как уже было указано, первые обладают максимальной степенью самостоятельности от центральной власти и являются государственно-подобными образованиями, третьи осуществляют местное самоуправление, четвертые полностью зависимы от центра. Но наряду с ними в составе некоторых государств имеются специфические территориальные образования. Это, например, столичные округа, федеральные территории, зависимые территории, в странах американских континентов -индейские резервации (которые управляются федеральными властями, освобождены от уплаты налогов и имеют ограниченное самоуправление), а в Великобритании островные территории. СТОЛИЧНЫЕ ОКРУГА, ФЕДЕРАЛЬНЫЕ И ЗАВИСИМЫЕ ТЕРРИТОРИИ Столичный округ - это территория, в которой находится столица государства. Обычно столичные округа образуются в федеративных государствах и именуются федеральными округами. Федеральные столичные округа имеются в ряде федераций (США, Австралия, Мексика и т.д.). Они образованы с целью не допустить, чтобы один субъект федерации оказывал на центральную власть (действующую, естественно, в столице) большее влияние, чем остальные субъекты. Следует иметь в виду, что далеко не везде столицы имеют особый статус и выделяются в особые столичные округа. Столичные округа характеризуются меньшей степенью самостоятельности, чем другие субъекты федерации или политико-территориальные единицы. Например, федеральный округ Колумбия, в пределах которого расположен город Вашингтон, являющийся столицей США, в отличие от штатов субъектом федерации не является, прав законодательства не имеет, в выборах палат Конгресса не участвует, обладая лишь ограниченными правами самоуправления. Особый статус имеют и столицы некоторых унитарных государств. Например, Париж – это одновременно и департамент, и община. Такой статус придает столице более централизованный порядок управления местными вопросами, т.к. признание за ней статуса общины существенно ограничивает полномочия органов местного самоуправления округов, входящих в состав территории столицы. Так, советы округов Парижа занимаются лишь подготовкой решений городского совета, касающихся их интересов, а также отдельными социальными вопросами (устройством бань, спортивных площадок, детских заведений и т.п.). В федерациях помимо федеральных столичных округов существуют иные федеральные территории, т.е. особые территориальные единицы, непосредственно подчиненные центральной власти и не являющиеся субъектами федерации. Они могут либо управляться из центра, либо наделяться ограниченными правами самоуправления. Конституция Бразилии, например, допускает существование и той, и другой разновидностей федеральных территорий. Зависимые территории - это территории (государства и государственноподобные образования), находящиеся в юридической зависимости от того или иного государства. Юридическая зависимость проявляется в том, что высшие органы власти государства (метрополии) издают по отдельным вопросам правовые акты, обязательные для территории, но при этом коренные жители территории не являются гражданами метрополии и не участвуют в выборах ее парламента и других избираемых органов. Управление территориями в настоящее время осуществляется на самоуправленческих началах, т.е. в них имеются собственные представительные, исполнительные, а иногда и судебные органы. Вместе с тем метрополия назначает в каждую зависимую территорию губернатора, полномочия которого включают, прежде всего, контроль за соответствием актов органов самоуправления территории актам метрополии, издаваемым, как правило, для зависимой территории по вопросам внешней политики, обороны и т.п. В качестве зависимых территорий чаще всего выступают малонаселенные острова, находящиеся иногда за тысячи километров от метрополии. Они могут обладать различной степенью самостоятельности от метрополии. Например, Пуэрто-Рико признается государством, свободно ассоциированным с США, и имеет собственное гражданство, органы государственной власти, конституцию и законодательство. Зависимыми территориями Франции являются заморские территории и заморские департаменты. Первые обладают значительной законодательной автономией от метрополии, принимая законы, и подчиняясь законодательству Франции лишь по вопросам обороны, безопасности, судебной организации. Статус же заморских департаментов приравнен к статусу муниципальных единиц. Зависимые территории имеют в настоящее время Великобритания, США, Франция, Нидерланды, Австралия, Новая Зеландия. Глава 8 ОРГАНИЗАЦИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В ГОСУДАРСТВЕ: ОРГАНЫ И УЧРЕЖДЕНИЯ § 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИЙ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И САМОУПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ОРГАНЫ В МЕХАНИЗМЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ Государство осуществляет свои функции через органы и учреждения, которые в совокупности образуют государственный механизм. Собственный механизм имеют и иные уровни публичной власти, существующие в рамках того или иного государства: субъекты федерации, автономные и муниципальные единицы, иные территориальные образования. Вся совокупность государственных и самоуправленческих органов и учреждений, существующих в том или ином государстве, - это механизм осуществления публичной власти в нем. Важнейшее место в механизме реализации публичной власти занимают ее органы. Орган публичной власти - это организованная группа людей или один человек, наделенные в установленном законом порядке властными полномочиями по осуществлению управления в той или иной сфере общественных отношений. Как видно, важнейшим признаком государственного органа является наличие властных полномочий, т.е. прав принимать общеобязательные веления решения, которым должны подчиняться не только сами эти органы и их структурные элементы, но и другие субъекты. Именно наличием властных полномочий органы публичной власти отличаются от публичных учреждений образований, тоже участвующих в управлении обществом, но не имеющих права издавать обязательные для других субъектов веления. Это, например, государственные и муниципальные учебные заведения, армия, полиция и т.д. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В конституции конкретной страны как в основном законе получают отражение лишь важнейшие аспекты правового статуса органов публичной власти. Причем общенациональные конституции наиболее обстоятельному регулированию подвергают статус центральных государственных органов: определяются их главные задачи и функции, а также компетенция и издаваемые ими правовые акты, основы процедуры формирования и прекращения полномочий, организации и порядка деятельности, гарантии и ответственность, а также важнейшие направления взаимоотношений этих органов друг с другом и с нижестоящими органами. Статус же органов субъектов федерации, местного самоуправления, а также иных автономных и иных территориальных образований, существующих в государстве или взаимосвязанных с ним, получает в общенациональных конституциях гораздо более скромное отражение. Иногда лишь упоминаются их видовые обозначения, необходимость соответствия их организации и деятельности общим конституционным принципам, важнейшие аспекты их взаимоотношений с центральными органами. Например, Основной закон ФРГ требует, чтобы государственная организация земель соответствовала конституционным принципам республиканского, демократического и социального правового государства, а также чтобы в землях, округах и общинах обязательно действовали представительные органы (ст. 28). Конституция Испании определяет основы организации публичной власти на всех трех уровнях территориального деления страны: в автономных сообществах, провинциях и муниципиях. Наиболее обстоятельно регулируется организация власти в автономных сообществах. Конституция предусматривает, что в каждом автономном сообществе должны быть созданы законодательное собрание, избираемое путем всеобщих выборов на основе пропорциональной системы представительства, гарантирующей также представительство различных районов территории; правительственный совет, выполняющий исполнительные и административные функции. Правительственный совет возглавляет председатель, избираемый законодательным собранием из числа членов совета и назначаемый Королем. Председатель руководит правительственным советом, является высшим должностным лицом в автономном сообществе и одновременно представителем государства в нем. Председатель и члены правительственного совета несут политическую ответственность за свою деятельность перед собранием. Кроме того, Конституция предусматривает создание в каждом автономном сообществе высшего суда, являющегося верховным судебным органом сообщества (ст. 152). Обязательное наличие выборных представительных органов — советов — предусмотрено Конституцией также для провинций и муниципий (ст. 140). Более обстоятельная характеристика статуса органов публичной власти содержится в конституциях субъектов федерации, уставах, статутах и хартиях автономных и муниципальных территориальных единиц. § 2. ВИДЫ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ ОРГАНЫ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ Современный подход к характеристике содержания принципа разделения властей включает разделение функций и компетенции органов публичной власти как в классическом понимании, т.е. «по горизонтали» (между различными видами органов одного уровня), так и «по вертикали» (между органами одного вида, но различных уровней власти). В рамках разделения властей «по вертикали» в каждой стране действуют те или иные органы публичной власти на каждом уровне ее территориального деления, а также в общенациональном масштабе. Например, в США имеются федеральные органы государственной власти, органы власти штатов, федерального округа Колумбия, органы зависимых территорий, органы местного самоуправления всех муниципальных единиц. При этом, если в рамках политико-территориального устройства государства органы публичной власти различных уровней прямо не соподчинены друг другу (в частности, споры между ними разрешаются в судебном порядке), то в рамках административно-территориального устройства такое соподчинение имеется в виде обязанности нижестоящих органов выполнять веления вышестоящих и права вышестоящих органов отменять решения нижестоящих. Разделение властей «по горизонтали» предполагает, что на одном уровне публичной власти действуют органы нескольких видов. Наиболее последовательно данный принцип реализован на общенациональном уровне: в большинстве современных государств существуют законодательные, исполнительные и судебные органы, а также государства, осуществляющие различные виды государственной деятельности, а также взаимоконтроль. В субъектах федерации имеются законодательные и исполнительные органы, а в некоторых странах также суды. Аналогичная структура власти существует в зависимых территориях и в автономных единицах с законодательной автономией. Наконец, в муниципальных единицах и в местных автономных единицах принцип разделения властей используется ограниченно или вовсе отсутствует: в них имеются выборные представительные органы, которые так или иначе участвуют в формировании исполнительной власти или сами ее осуществляют. ИНЫЕ КЛАССИФИКАЦИИ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ По способу формирования органы публичной власти подразделяются на избираемые, назначаемые и формируемые «по праву», т.е. автоматически, без специальной процедуры: по должности или по наследству. В демократических государствах в соответствии с принципом народного суверенитета важнейшие органы публичной власти каждого уровня являются выборными: парламент, президент, представительные органы субъектов федерации и местного самоуправления, а также их главы. Остальные же органы формируются ими, причем иногда из их же состава. Так назначаются обычно члены правительства, судьи. В монархиях должность главы государства наследуется. По должностному принципу органы государственной власти формируются достаточно редко, иногда - частично. Например, бывшие президенты Франции «по праву» входят в состав Сената. По объему полномочий среди органов публичной власти можно выделить органы общей и специальной компетенции. Первые имеют широкий круг полномочий, осуществляя управление множеством сфер общественных отношений (парламент, правительство и др.). Органы же специальной компетенции занимаются управлением какой-либо одной или несколькими сферами общественных отношений (министерства, органы конституционного контроля и др.). По способу принятия решений различают коллегиальные и единоначальные органы. Коллегиальные органы принимают решения путем голосования (это парламенты, правительства), а единоначальные индивидуально соответствующим должностным лицом (это глава государства, министерства). Глава 9 ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПАРЛАМЕНТА § 1. ПОНЯТИЕ, СОЦИАЛЬНОЕ ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕ И ПОЛНОМОЧИЯ ПАРЛАМЕНТА ПОНЯТИЕ И СОЦИАЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ ПАРЛАМЕНТА В большинстве стран законодательная власть осуществляется парламентом - общенациональным представительным выборным коллегиальным органом, работающим на профессиональной постоянной основе в системе разделения властей. В некоторых странах, прежде всего социалистических, законодательную власть осуществляют органы непарламентского, советского, типа (хотя называются они в разных странах по-разному) - эпизодически действующие органы, которым формально принадлежит вся полнота государственной власти. На деле же они почти никакой властью не обладают в силу своего непрофессионализма, вызванного непостоянным характером деятельности, а также по причине отсутствия в них оппозиционных правящей партии фракций, что обусловлено фактически однопартийной системой, существующей во всех социалистических странах. Классический же парламент функционирует в условиях многопартийной системы при наличии в нем партийных фракций, в том числе оппозиционных. Существование в мировой практике законодательных органов непарламентского типа делает условным употребление термина «парламент» как собирательного понятия для общего обозначения законодательных органов зарубежных стран. Тем не менее мы считаем его вполне уместным, т.к. в большинстве стран мира существуют законодательные органы именно парламентского типа (об особенностях непарламентских законодательных органов мы будем делать оговорки там, где это необходимо). Парламент выполняет в государстве целый ряд функций. Социальные функции парламента - это главные направления его воздействия на управление обществом и государством. Основной такой функцией является законотворчество, т.е. принятие законов; представительство, т.е. выражение интересов широких слоев населения, а в итоге и воли всего народа; контроль за деятельностью государственного аппарата, прежде всего правительства; участие в формировании государственных органов; принятие бюджета и некоторые другие. КОМПЕТЕНЦИЯ ПАРЛАМЕНТА Юридическим выражением функций парламента является его компетенция. Компетенция парламента - это совокупность его полномочий по определенным предметам ведения. Такая компетенция по-разному формулируется в конституциях зарубежных стран. Она может быть неограниченной, при которой круг вопросов ведения парламента точно не очерчен (Великобритания); относительно ограниченной, предполагающей существование лишь некоторых ограничений - как правило, со стороны субъектов федерации или автономных единиц (США) и абсолютно ограниченной, означающей существование строго определенного круга вопросов, решаемых парламентом. Основными сферами компетенции парламента являются: законотворчество, финансовые полномочия, внешнеполитическая деятельность, участие в формировании ряда органов государственной власти, контроль за их деятельностью, вопросы обороны и безопасности и судебные полномочия. Важнейшей сферой компетенции парламента выступает законодательная деятельность. Как правило, только парламент имеет права принимать законы, т.е. акты высшей юридической силы. Исполнительные органы могут принимать законы только в том случае, если они уполномочены на это парламентом, т.е. в порядке делегирования законодательных полномочий. Кроме того, как уже было указано, законы могут приниматься референдумом, но все-таки чаще всего законотворчеством занимается именно парламент. В финансовой сфере полномочия парламента включают его право принимать бюджет и устанавливать налоги. Данные полномочия осуществляются путем принятия законов и примыкают к законодательным полномочиям. В сфере международных отношений важнейшими полномочиями парламента являются ратификация и денонсация международных договоров. Ратификация - это одобрение договора парламентом, выражающее окончательное согласие государства на его заключение. Денонсация - это одностороннее расторжение международного договора государством» ведущее к утрате им юридической силы на территории данного государства. В сфере формирования государственных органов и учреждений, а также назначения должностных лиц парламент самостоятельно назначает некоторых из них (например, президентов в ряде парламентарных республик) либо участвует в таком назначении (так, например, происходит формирование правительства). Еще одной сферой компетенции парламента является осуществление парламентского контроля за деятельностью государственных органов, учреждений, прежде всего исполнительной власти. Контрольные полномочия парламента включают утверждение им государственного бюджета и отчета о его исполнении, вопросы отдельных парламентариев, парламентские запросы (интерпелляции), работу расследовательских комиссий и комитетов, омбудсманов (уполномоченных по правам человека), счетных палат. Осуществление парламентского контроля может привести к применению парламентом мер юридической или политической ответственности к государственным органам и должностным лицам. Юридическая ответственность выражается в осуществлении процедуры импичмента, т.е. отрешения от должности лица, совершившего правонарушение (чаще всего президента). Политическая ответственность имеет место лишь в парламентарных странах и охватывает деятельность правительства. Она проявляется в том, что парламент может выразить правительству (реже - отдельному министру) недоверие или отказ ему в доверии, в результате чего правительство будет вынуждено уйти в отставку. Например, согласно ст. 89 Конституции Республики Болгария «если Народное собрание выразило недоверие министру-председателю или Совету министров, министр-председатель подает заявление об отставке правительства». В некоторых странах, впрочем, последствия выражения недоверия или отказа в доверии правительству со стороны парламента могут быть неоднозначными, т.е. по решению главы государства может последовать либо отставка правительства, либо роспуск парламента. Например, Президент Венгрии может распустить Государственное собрание, если оно в течение 12 месяцев не менее чем четыре раза лишило Правительство доверия (ст. 28 Конституции). Как видно, с проблемой политической ответственности правительства связан вопрос о роспуске парламента. Общие закономерности таковы, что парламент или одна из его палат, или только нижняя палата могут быть распущены главой государства в парламентарных государствах и смешанных республиках; при этом если правительство несет политическую ответственность только перед нижней палатой, то роспуску подлежит, как правило, только она, а если перед обеими палатами - то обе они (одновременно или любая из них) могут быть распущены. На практике парламент (палата) распускается в случаях возникновения у него политических конфликтов с правительством или главой государства. При этом некоторые конституции ограничивают право главы государства распустить парламент случаями выражения им недоверия правительству или отказа ему в доверии (как альтернатива отставке правительства) или (и) неспособности парламента сформировать правительство. Например, Конституция Польской Республики в ст. 154, 155 устанавливает, что если Сейм (нижняя палата парламента) не выразит вновь сформированному Совету министров вотум доверия в течение 14 дней после того, как Президент его сформирует (глава государства в данной стране назначает правительство без участия парламента), то Сейм сам избирает председателя правительства и предложенных им министров в течение 14 дней после выражения недоверия. Если и в этом случае правительство не сформировано, его членов назначает Президент, после чего Сейм вновь рассматривает вопрос о доверии сформированному совету министров. Если и в этом случае доверие не выражено, Президент распускает Сейм (причем одновременно прекращаются полномочия Сената) и назначает выборы. Президент ФРГ может распустить Бундестаг в двух случаях: если палата не смогла большинством голосов в течение 21 дня выбрать Федерального канцлера, т.е. Премьер-министра (ст. 63) и если она отказала ему в доверии и не выбрала нового канцлера (ст. 68). Другие конституции не ограничивают право роспуска парламента (палаты) никакими особыми условиями. Например, Президент Италии может, заслушав председателей палат, распустить обе палаты или одну из них (ст. 88). Президент Франции также вправе распустить Национальное собрание после консультации с Премьер-министром и председателями палат (ст. 12). Право роспуска парламента (палаты) в таких конституциях ограничено лишь некоторыми условиями. Так, во Франции Национальное собрание не может быть распущено ранее, чем через год после того, как состоялись его выборы в результате предыдущего роспуска, а также в период действия чрезвычайного положения. Итальянский Президент не вправе использовать право роспуска в последние шесть месяцев своих полномочий, если они не совпадают полностью или частично с последними шестью месяцами полномочий палат парламента. Следует иметь в виду, что глава государства, распустив парламент должен сразу назначить его новые выборы. Если учесть это, а также то, что в парламентарных странах перед каждым вновь избранным парламентом правительство слагает свои полномочия и формируется заново, надо признать, что роспуск парламента - это для главы государства и премьер-министра (по инициативе которого это чаще всего делается в парламентарных странах в силу политической слабости главы государства) большое политическое испытание, т.е. акция, осуществляемая только в действительно необходимых случаях. В сфере обороны и безопасности парламент вправе объявлять войну и заключать мир. Судебные полномочия парламента - это право амнистии и помилования, осуществления процедуры импичмента, образование парламентами или их палатами следственных комиссий для расследования дел, представляющих публичный интерес. Для осуществления своей компетенции парламент принимает правовые акты. Основным видом актов, принимаемых парламентом, являются законы. Другие акты, принимаемые парламентом или его палатами - это постановления, резолюции, декларации, заявления, обращения, Как правило, они не имеют нормативного характера. Кроме того, палаты принимают свои регламенты нормативные акты, регулирующие организацию и процедуру их деятельности. § 2. ОРГАНИЗАЦИЯ И ПОРЯДОК ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПАРЛАМЕНТА СТРУКТУРА ПАРЛАМЕНТА И ЕГО ПАЛАТ Структура парламента бывает однопалатной и двухпалатной. Двухпалатная структура парламента именуется бикамерализмом. Бикамерализм характерен для большинства современных парламентов (Великобритания, Италия, Испания, США, Франция, ФРГ, Япония и т.д.). Однопалатные парламенты существуют лишь в немногих странах Болгария, Венгрия, Греция, Дания, Израиль и некоторые другие). Нижние палаты формируются более демократично, поэтому именно им принадлежит, как правило, наиболее важная роль в осуществлении законодательных и контрольных полномочий парламентов, т.к. сама идея возникновения парламента заключалась в том, чтобы они были органами, выражающими в государственном механизме народные интересы. Верхние палаты, формируемые менее демократично, чем нижние (этим, собственно, и объясняется их характеристика как верхних палат, т.е. палат политической элиты), имеют двоякое предназначение: представительство интересов территориальных единиц государства, а также осуществление роли тормоза, фильтра, консервативного начала в деятельности парламента с тем, чтобы предотвратить принятие им непродуманных и популистских решений. При этом реальная роль верхней палаты может быть различной. В зависимости от этого различают систему сильной и слабой верхней палаты. Сильная верхняя палата предполагает ее равноправие с палатой нижней при осуществлении парламентских полномочий, прежде всего законодательных (Италия, США). Это означает, что ни один закон не может быть принят без согласия обеих палат, включая верхнюю. Конституция США устанавливает именно такую систему, определяя, что законом может стать лишь Билль, принятый Палатой представителей и Сенатом. Система слабой верхней палаты характеризуется превосходством нижней палаты в законодательном процессе: при возникновении разногласий между палатами относительно текста будущего закона окончательное слово остается за нижней палатой, которая может преодолеть возражения верхней палаты (ФРГ, Великобритания, Испания). Например, согласно ст. 90 Испанской Конституции вето Сената (верхней палаты) может быть преодолено Конгрессом депутатов (нижней палатой). Для этого «требуется утверждение первоначального текста абсолютным большинством голосов в Конгрессе, либо повторное утверждение простым большинством по прошествии двух месяцев со дня его внесения, либо принятие или отклонение Конгрессом поправок простым большинством голосов». Существует и промежуточный вариант, т.е. смешанная система взаимоотношений между палатами. Например, согласно ст. 45 и 46 Конституции Франции закон может, передаваться из одной палаты в другую бесконечно - до тех пор, пока палатами не будет выработан идентичный текст закона. Это свидетельствует о силе верхней палаты - Сената. Но такое правило действует только в том случае, если не вмешается Правительство, которое после трех голосований в палатах по закону может поручить его принятие нижней палате парламента – Национальному собранию. Как правило, чем демократичнее формируется верхняя палата, тем она сильнее. Если нижние палаты формируются, по общему правилу, путем прямых выборов, то верхние в разных странах по-разному: как и нижние - непосредственно избирателями (США); путем назначения (ФРГ); косвенными выборами (Франция). При этом срок полномочий верхних палат, как правило, больший, чем у палат нижних, обновляются они постепенно (например, Сенат США на 1/3 через каждые два года), территориальные единицы представлены во многих из них на паритетных началах, возрастной ценз является более жестким, чем для претендентов в депутаты нижних палат. Как видно, во всех случаях просматривается тенденция к усложненным условиям формирования верхних палат парламента по сравнению с палатами нижними, что вполне соответствует их предназначению. Структура и организация палат парламента характеризуются во многом общими чертами. Каждая из них возглавляется председателем, избираемым, как правило, после выборов палаты на весь срок ее полномочий. Председатель ведет заседания палаты и организует ее работу. Важную роль в работе парламентов играют комитеты - вспомогательные органы, избираемые парламентом (палатой), состоящие из парламентариев и содействующие палатам в осуществлении их полномочий. Различают постоянные и временные комитеты: постоянные создаются на весь срок полномочий палаты или на время сессии - как правило, по отраслям и сферам управления, а временные - для выполнения определенной задачи, после чего распускаются (это, например, следственные комитеты). В полномочия комитетов входят право требовать информацию, вызывать на заседания и заслушивать должностных и иных лиц, организовывать парламентские слушания и т.п. Особенно важна роль постоянных комитетов в предварительной проработке законопроектов. Комитеты создаются по большей части отдельно по палатам, но могут образовываться и совместные комитеты обеих палат. ОБЩИЕ ПАРЛАМЕНТСКИЕ ПРОЦЕДУРЫ Парламент функционирует по определенным правилам, т.е. в рамках определенного порядка, процедуры, установленной в законах и его регламенте. В рамках некоторых из таких процедур парламент осуществляет все или многие свои полномочия. Такие процедуры называются общими. Другие процедуры предназначены для реализации отдельных полномочий парламента. К числу важнейших общих парламентских процедур относятся процедуры созыва и проведения сессий, совместных заседаний палат, работы комитетов и комиссий, организации парламентских слушаний. Они, в свою очередь, состоят из более мелких процедур общего характера: процедур голосования, обсуждения, предоставления слова и регламентации выступлений парламентариев и т.п. Парламенты работают в сессионном порядке. Это означает, что законодательный орган может принимать решения не в любое время, а лишь тогда, когда он в установленном соответствии с законом созван на сессию. Сессия - это период времени, когда парламент может проводить пленарные заседания и принимать решения. Парламенты собираются на очередные сессии по собственному праву или их созывает глава государства в установленные законом сроки. Все большее число стран предусматривает в конституциях, законах или регламентах фиксированные сроки созыва очередных сессий, т.е. созыв парламента на сессии по праву. В большинстве стран они продолжаются большую часть года с перерывами на парламентские каникулы. Исключение составляют социалистические страны, где очередные сессии законодательного органа продолжаются лишь несколько дней в году. Так, законодательный орган Китая - Всекитайское собрание народных представителей - собирается лишь на единственную очередную сессию в году, которая продолжается две-три недели. Завершаются сессии либо по решению парламентариев, либо в установленные законодательством сроки. Так, Конституция Испании определяет, что «палаты собираются ежегодно на две очередные сессии: первую - с сентября до декабря и вторую - с февраля до июня» (ст. 73). При этом в конституциях, как правило, особо оговариваются сроки и порядок созыва парламента на первые после проведения выборов сессии. Например, согласно ст. 35 Конституции Королевства Дании 1953 года «вновь избранный Фолькетинг созывается в двенадцать часов дня через двенадцать недель после проведения выборов». Внеочередные сессии проводятся, как правило, по инициативе главы государства, парламентариев или правительства. Так, упоминавшаяся Конституция Дании допускает созыв парламента на первую сессию раньше 12недельного срока. В некоторых странах за год проводится две сессии (Испания), в других - одна. Например, Конституция Греции устанавливает, что парламент без специального на то разрешения автоматически собирается каждый год в первый понедельник октября на очередную сессию для исполнения в течение года своих функций» (ст. 64). В период сессии проводятся пленарные заседания парламента (палаты), а также заседания парламентских комитетов и парламентские слушания. Для каждой из этих форм работы сессии существуют процедурные правила. Пленарные заседания - это собрания, в которых с правом решающего голоса могут принимать участие все члены парламента или его палаты и на которых парламент принимает решения. Пленарные заседания правомочны только в том случае, если они созваны в соответствии с процедурой, установленной законодательством. Конституции, законы и регламенты парламента (палат) регулируют порядок работы пленарных парламентских заседаний. Для того, чтобы палата могла принимать решения, обычно требуется кворум, т.е. установленное минимальное количество членов парламента (палаты). Согласно Конституции Греции он составляет одну четверть от общего числа депутатов (ст. 67). По общему правилу пленарные заседания палат являются открытыми, о проведении закрытого заседания палата должна принять специальное решение по инициативе управомоченных субъектов. В соответствии со ст. 66 Конституции Греции «Парламент проводит публичные заседания в зале заседаний, однако по просьбе Правительства или 15 депутатов, одобренной большинством депутатов на секретном заседании, он может работать при закрытых дверях». Для обеспечения открытого работы парламентов в залах их заседаний имеются места для публики. Повестка дня и порядок обсуждения вопросов на сессии парламента подробно регулируются регламентами палат. Они устанавливают дни и время работы пленарных заседаний, порядок предоставления слова для выступлений, их предельную продолжительность, другие способы сокращения парламентских дебатов, способ распределения времени выступлений между фракциями и независимыми депутатами, наконец, способы и процедуру голосования. Мировой практике известно несколько форм голосования. Это поименное, открытое и тайное. Способами голосования могут быть применяемое все чаще электронное голосование, голосование поднятием руки, вставанием, разделением (т.е. посредством входа или выхода в различные двери зала заседаний), наконец, аккламация (т.е. посредством крика или аплодисментов). При этом чаще всего допускается только личное голосование. Делегирование допускается законодательством лишь немногих стран. Для принятия решения требуется абсолютное, относительное или квалифицированное большинство голосов от числа присутствующих или избранных членов палаты либо от их общего числа, т.е. количества, установленного Конституцией или законом. Если парламент является двухпалатным, пленарные заседания палат проводятся, как правило, раздельно. Проведение совместных заседаний возможно только в предусмотренных конституцией случаях. Например, Конституция Франции устанавливает, что по инициативе Президента палаты Парламента могут быть созваны на совместное заседание в качестве Конгресса для ратификации поправки к Конституции. Работа парламентских комиссий и комитетов осуществляется в рамках более простой процедуры, которая регулируется регламентами палат. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС Законодательный процесс - это урегулированный правовыми нормами порядок деятельности управомоченных субъектов по созданию закона. Важнейшим из таких субъектов является парламент. Законодательный процесс включает множество стадий: внесение законопроекта; его обсуждение; принятие закона; его одобрение второй палатой (если она имеется); промульгацию закона главой государства; его опубликование; вступление закона в юридическую силу. Внесение законопроекта в парламент или его палату осуществляется путем реализации права законодательной инициативы. Такое право принадлежит в разных странах различным лицам. В президентской республике им обладают только парламентарии, а в парламентарных странах - также правительство. В ряде государств круг субъектов права законодательной инициативы включает также группы избирателей, государственные органы нижестоящего и данного уровня, внутрипарламентские органы и учреждения при парламентах и т.п. Так, согласно ст. 39 Конституции Французской Республики «законодательная инициатива принадлежит одновременно Премьер-министру и членам Парламента». Конституция же Италии предоставляет право внесения законопроектов Правительству, парламентариям обеих палат, Национальному совету экономики и труда, областным советам по вопросам их ведения, коммунальным советам по ограниченному кругу вопросов территориальной организации, а также не менее чем 50 тысячам избирателей в порядке народной инициативы (ст. 70, 99, 121). Следует отметить, что чаще всего на практике законопроекты вносятся правительством. Если парламент двухпалатный, законопроекты могут быть внесены либо в любую из палат (например, в США, Италии), либо только в нижнюю (например, в ФРГ). Финансовые законопроекты вносятся, как правило, только в нижнюю палату. При этом конституции и законы ряда государств требуют, чтобы право законодательной инициативы осуществлялось в форме законопроекта, т.е. текста будущего закона с названием, разбивкой на разделы, главы, статьи. Внесение законопроекта в установленном законом порядке порождает обязанность палаты поставить на пленарном заседании вопрос о его обсуждении. Обсуждение законопроекта - это самая объемная стадия законодательного процесса. Она включает работу над проектом как на пленарных заседаниях палат, часто именуемую чтением законопроекта, так и его обсуждение в парламентских комитетах. Обе эти формы обсуждения чередуются между собой. При этом в большинстве стран юридически значимые решения по законопроекту принимаются в результате чтений, а комитеты лишь формулируют предложения о поправках. Каждый закон обычно проходит три чтения. В ходе первого решается лишь вопрос о том, нужен ли такой закон в принципе. Второе чтение предполагает обсуждение проекта в деталях. В результате третьего чтения закон окончательно принимается данной палатой. В промежутках между чтениями закон проходит обсуждение в комитетах. Законы принимаются путем голосования. Закон считается принятым, если за него проголосовало установленное большинство членов палаты. Если парламент двухпалатный, следующей стадией законодательного процесса является одобрение закона второй палатой. На этой стадии законодательного процесса между палатами могут возникнуть разногласия, преодолеваемые по-разному в зависимости от того, сильной или слабой является верхняя палата. Если она слабая, ее возражения могут быть преодолены нижней палатой, за которой остается решающее слово при определении судьбы закона. Если же верхняя палата является сильной, то закон считается принятым парламентом лишь в том случае, когда он одобрен в идентичной редакции обеими палатами. Санкционирование, т.е. подписание и промульгация (распоряжение об обнародовании закона главой государства) осуществляется в установленные законом сроки. В течение этого срока глава государства может отклонить закон, т.е. наложить на него вето. Такое вето имеет относительный (отлагательный) характер, т.к. может быть преодолено палатами путем повторного принятия закона в прежней редакции, как правило, квалифицированным большинством голосов. Если вето преодолено, глава государства обязан подписать закон и промульгировать его. Промульгация означает издание правового акта об официальном опубликовании закона. Официальное опубликование закона осуществляется в специальных печатных изданиях. Закон вступает в юридическую силу, как правило, в день официального опубликования или спустя некоторое установленное время после этого. Некоторые особенности имеет процедура принятия финансовых и органических (конституционных) законов. Так, финансовые законы, как правило, могут быть внесены только в нижнюю палату парламента. Во многих странах их внесение требует заключения правительства или вообще может быть осуществлено только правительством либо его главой (в США бюджет вносится Президентом страны). В некоторых странах установлены жесткие сроки принятия бюджета, а если они не будут выполнены, бюджет устанавливается актом правительства. Главной особенностью процедуры принятия органических (конституционных) законов является необходимость квалифицированного большинства голосов для их принятия. Во Франции они подвергаются обязательному конституционному контролю. Конституции и законы ряда зарубежных стран предусматривают возможность делегирования парламентом своих полномочий по принятию законов. Такое делегирование имеет целью обеспечить оперативное принятие того или иного закона. Чаще всего законодательные полномочия делегируются парламентом правительству. Получив их, оно осуществляет делегированное законодательство. Конституции или законы определяют порядок и условия делегирования. Полномочия принять правовой акт, имеющий силу закона, могут быть переданы правительству только специальным делегирующим законом, в котором должны быть указаны предмет и срок делегирования. Правовые акты исполнительной власти, принятые в порядке делегированного законодательства, подлежат, как правило, утверждению парламентом. Если акт не утвержден, он утрачивает силу. ИНЫЕ СПЕЦИАЛЬНЫЕ ПАРЛАМЕНТСКИЕ ПРОЦЕДУРЫ Помимо принятия законов, парламент осуществляет, как уже было сказано, еще целый ряд полномочий. Соответственно, кроме законодательного процесса существует множество иных специальных парламентских процедур. Наиболее важными из них являются процедуры выборов и назначений различных органов и должностных лиц, в которых участвует или которые самостоятельно производит парламент (палаты); контрольные процедуры; процедуры, связанные с применением политической ответственности правительства; импичмент и подобные процедуры и некоторые другие. Конституции регламентируют эти процедуры лишь в основных чертах. Более же обстоятельное их регулирование осуществляется в регламентах палат. Процедуры выборов и назначений охватывают избрание палатами своих председателей и других должностных лиц, парламентских комитетов и комиссий, в парламентарных и некоторых смешанных республиках - также президента, назначение или одобрение кандидатуры главы правительства и (или) министров, иногда - судей и некоторых других должностных лиц. Вот как урегулированы процедурные вопросы выборов Президента Республики в Конституции Италии: «Президент Республики избирается Парламентом на совместном заседании его членов. В выборах участвуют по три делегата от каждой области, избираемых областным советом с обеспечением представительства меньшинства. Область Валле д' Аоста имеет одного делегата. Избрание Президента Республики производится тайным голосованием большинством в две трети членов собрания. После третьего голосования достаточно абсолютного большинства» (ст. 83). Контрольные процедуры являются элементом деятельности парламента любого современного демократического государства независимо от формы правления. К числу таких процедур относятся отчеты должностных лиц перед парламентом, контроль за делегированным законодательством, запросы и вопросы парламентариев, парламентские расследования. Подотчетность исполнительной власти перед парламентом обычно рассматривается конституциями как элемент ее парламентской ответственности и специально не упоминается в их текстах. Проявлениями такой подотчетности можно считать представление Премьер-министром Парламенту докладов «об общем состоянии государственных дел и внешних сношений» (ст. 72 Конституции Японии); право палат требовать любую необходимую информацию от Правительства и его департаментов (ст. 109 Конституции Испании). Процедура контроля за делегированным законодательством (существующая, разумеется, лишь в тех странах, где конституции допускают сам этот институт) предполагает обычно обязательную передачу в парламент текста правового акта исполнительной власти, принятого в порядке делегирования, предварительное его рассмотрение в компетентных парламентских комитетах, представление ими заключения или доклада, рассмотрение вопроса на пленарном заседании палаты, итогом которого может стать сохранение юридической силы либо отмена соответствующего правительственного акта. Вопросы и запросы как разновидности контрольных парламентских процедур - это обращения палат, отдельных парламентариев или их групп к правительству, его отдельным членам, а в некоторых странах также к иным государственным органам и должностным лицам с требованием предоставления информации или даже отчета по вопросам, относящимся к компетенции парламента. Вопросы задаются устно или письменно одним или несколькими депутатами и представляют собой просьбу о предоставлении информации по какому-либо вопросу. Должностное лицо, которому адресован вопрос (обычно это министр или премьер-министр), может ответить на него устно или письменно (в некоторых странах обязанность отвечать на депутатские вопросы вообще отсутствует) в течение установленного срока после того, как вопрос был задан (в Италии такой срок составляет 10 дней, во Франции - месяц). Обычно для ответов на вопросы отводится определенное время. Так, с часа вопросов начинается каждый день работы английского парламента, а по четвергам на вопросы парламентариев отвечает премьер-министр. Конституция Франции предусматривает, что «хотя бы одно заседание в неделю резервируется в приоритетном порядке для вопросов членов Парламента и ответов Правительства» (ст. 48). Парламентские запросы, часто именуемые интерпелляциями, представляет собой обращение палаты или группы парламентариев к правительству, отдельным министрам, а реже к иным органам и должностным лицам по какойто крупной проблеме. Ответ на интерпелляцию должен быть дан в письменной форме и в установленный срок, его обсуждение включается в повестку дня работы палаты, по интерпелляции и ответу на нее могут развернуться дебаты с возможным голосованием по оценке ответа. Интерпелляции обычно применяются в парламентарных странах и смешанных республиках. Результатами ее рассмотрения могут стать образование следственной комиссии, а также выражение правительству недоверия. Важным аспектом контрольной деятельности парламента являются парламентские расследования. Они осуществляются либо существующими на постоянной основе комиссиями (комитетами) палат, либо специально создаваемыми следственными комиссиями (комитетами). Комитеты наделены серьезными полномочиями по сбору доказательств, истребованию необходимых документов и материалов, вызову свидетелей (в этих вопросах их полномочия часто приравниваются к полномочиям судов и правоохранительных органов, расследующих преступления), но окончательных юридически значимых решений они не принимают. Они лишь доводят собранную информацию до сведения палат, последние же могут передать дело в суд или применить специфические парламентские формы ответственности: выразить вотум недоверия правительству, осуществить процедуру импичмента. Возможность образования парламентом следственных комиссий (комитетов) получила отражение в некоторых конституциях. Так, ст. 82 Конституции Италии гласит: «Каждая палата может проводить расследования по вопросам, представляющим государственный интерес. Для этой цели она назначает из числа своих членов комиссию в пропорции, отражающей соотношение различных фракций. Комиссия по расследованию проводит исследования и проверки с такими же полномочиями и ограничениями, как и судебная власть». Процедура политической ответственности правительства может стать результатом применения контрольных процедур. Она характерна для парламентарных государств и смешанных президентско-парламентарных республик. Такая ответственность, как уже указывалось, имеет две формы проявления. Это выражение недоверия или, отказ в доверии. Они отличаются друг от друга тем, что выражение недоверия, именуемое в ряде стран вотумом недоверия или резолюцией порицания (недоверия), осуществляется по инициативе парламентариев, причем, как правило, конституции требуют, чтобы инициатива исходила от довольно значительного числа депутатов, например, в Чехии - от 50, в Италии - от 1/10 части членов соответствующей палаты (ст. 72 Конституции Чешской Республики, ст. 94 Конституции Италии). Отказ же в доверии может быть реализован только при постановке вопроса о доверии Премьер-министром. Конституции ряда стран обязывают каждое вновь сформированное правительство ставить перед парламентом (его нижней палатой) вопрос о доверии. Например, Конституция Италии устанавливает, что «не позднее десяти дней после сформирования Правительство представляется палатам для получения доверия» (ст. 94). Вотум недоверия, в свою очередь, может быть деструктивным и конструктивным. В первом случае голосование осуществляется непосредственно по вопросу о недоверии правительству или отдельному министру. Конструктивный же вотум недоверия предполагает, что недоверие правительству может быть выражено лишь путем избрания нового его главы. Большинство конституций предусматривает деструктивный вотум недоверия. Конструктивный вотум устанавливает Основной закон ФРГ: «Бундестаг может выразить недоверие Федеральному канцлеру лишь путем выборов большинством голосов его преемника и обращения к Федеральному президенту с просьбой об отстранении Федерального канцлера от должности. Федеральный канцлер должен удовлетворить эту просьбу и назначить избранное лицо» (ст. 67). Естественно, конструктивный вотум недоверия осуществить гораздо труднее, чем деструктивный. Его установление направлено на придание правительству большей устойчивости. Но даже если конституции предусматривают деструктивный вотум недоверия, его осуществление в некоторых странах весьма затруднено. Так, ст. 49Конституции Франции гласит: «Национальное собрание выражает недоверие Правительству путем голосования резолюции порицания. Такая резолюция допустима, если она подписана по меньшей мере десятой частью членов Национального собрания. Голосование проводится только через 48 часов после ее внесения». Конституция Италии устанавливает, что «резолюция недоверия должна быть подписана не менее чем одной десятой членов палаты и не может быть поставлена на обсуждение ранее, чем по истечении трех дней с момента ее внесения» (ст. 94). Конституции предусматривают тот или иной промежуток времени между моментами внесения предложения о резолюции недоверия и голосования по нему для того, чтобы депутаты имели возможность обдумать данное предложение, а не голосовать под влиянием сиюминутных эмоций. Политическая ответственность правительства перед парламентом может быть как коллективной (солидарной), так и индивидуальной. В первом случае ответственность несет правительство в целом, во втором - субъектами ответственности могут быть отдельные министры. Большинство конституций предусматривает лишь солидарную политическую ответственность правительства. Например, ст. 108 Конституции Испании устанавливает, что «Правительство солидарно отвечает за свою деятельность перед Конгрессом депутатов». В ряде стран конституции закрепляют наряду с солидарной ответственностью правительства индивидуальную ответственность министров. Так, в Конституции Италии сказано, что «министры коллегиально ответственны за акты Совета министров и индивидуально за акты своих ведомств» (ст. 95). Коллегиальная ответственность означает, что парламент (палата) может выразить недоверие или отказать в доверии лишь правительству в целом, а индивидуальная допускает возможность выражения недоверия отдельному министру. Политическая ответственность правительства может иметь место перед обеими палатами парламента (Италия, Япония, Румыния) или только перед его нижней палатой (Великобритания, Германия, Франция, Испания). Вотум недоверия считается выраженным, если в его поддержку проголосовало абсолютное большинство членов палаты, а отказ в доверии - если за доверие не проголосовало абсолютное большинство. Правовым последствием выражения недоверия или отказа в доверии правительству, а также выражения недоверия отдельному министру является обычно их отставка, решение о которой принимает глава государства. Так, согласно ст. 50 Конституции Франции «Если Национальное собрание примет резолюцию порицания или если оно не одобрит программу или общеполитическую декларацию Правительства, то Премьер-министр должен вручить Президенту Республики заявление об отставке Правительства». Лишь в том случае, если парламент (нижняя палата) неоднократно отказывает в доверии вновь сформированному правительству, конституции ряда стран предусматривают противоположную акцию главы государства, т.е. роспуск парламента или его нижней палаты. Например, согласно ст. 154, 155 Конституции Польской Республики если Сейм отказал в доверии Совету Министров, сформированному Президентом, сам затем не избрал большинством голосов Председателя и остальных членов Совета министров и после этого отказал в доверии Совету министров, вновь сформированному Президентом, то «Президент Республики сокращает срок полномочий Сейма и назначает выборы». Ответственность должностных лиц перед парламентом может носить не только политический, но и юридический характер. Юридическая ответственность выражается в том, что за совершение тех или иных указанных в конституции правонарушений должностное лицо может быть отстранено от должности. Как уже указывалось, юридическая и политическая разновидности парламентской ответственности различаются тем, что юридическая ответственность сообразно с ее классическим общим определением осуществляется только при совершении должностным лицом правонарушения, политическая же ответственность может иметь место и без такового. Кроме того, политическая ответственность характерна для парламентарных государств и полупрезидентских республик, юридическая же ответственность существует и в рамках других форм правления (президентских и суперпрезидентских республик, например). Наконец, если политическая парламентская ответственность является преимущественно коллективной, то юридическая может быть только индивидуальной, причем круг лиц, на которых они распространяются, различен: субъектами политической ответственности являются правительство и министры, юридическая же ответственность распространяется прежде всего на президента, а в некоторых странах также на других должностных лиц. В США в число лиц, к которым может быть применена юридическая ответственность перед парламентом, входят президент, вице-президент, министры и руководители иных ведомств, послы, федеральные судьи. Во Франции юридической ответственности перед парламентом могут быть подвергнуты президент и члены правительства. В ФРГ субъектом политической парламентской ответственности может быть только федеральный президент. Основаниями юридической парламентской ответственности может быть совершение перечисленными должностными лицами указанных в конституции противоправных деяний. Например, согласно Конституции США это государственная измена, получение взятки и совершение иного тяжкого или менее тяжкого преступления (разд. 2 ст. 1); в соответствии с Конституцией Франции только государстведная измена. Процедура юридической парламентской ответственности осуществляется по-разному в различных странах. Тем не менее можно выявить три основных ее модели. Суть первой из них заключается в том, что весь процесс реализации ответственности осуществляется только в парламенте. Такую процедуру принято именовать импичментом. Импичмент существует в США, Великобритании, Японии, Индии и некоторых других странах. В рамках этой модели нижняя палата, как правило, выдвигает обвинение, а верхняя окончательно разрешает вопрос. Правовым последствием импичмента является только отрешение соответствующего лица от должности. После этого оно может быть привлечено к ответственности за совершенные деяния в рамках обычного уголовного судопроизводства. Вторая модель юридической ответственности должностных лиц перед парламентом выражается в том, что парламент или одна из его палат могут лишь предъявить обвинение, дело же рассматривает и окончательное решение принимает судебный орган, специально образуемый парламентом из своей среды, причем он вправе применить не только отстранение от должности, но и в необходимых случаях реализовать уголовную ответственность, действуя как обычный суд. Такая модель существует, например, во Франции, где для привлечения к ответственности высших должностных лиц за правонарушения учреждены Высокая палата правосудия и Палата правосудия Республики. Первая решает вопрос об ответственности Президента, а вторая - членов Правительства. При этом обвинение Президенту предъявляют обе палаты Парламента одинаковым решением, которое принимается ими открытым голосованием и абсолютным большинством голосов от общего количества их членов. Наконец, третья модель юридической парламентской ответственности предполагает выдвижение обвинения парламентом или палатой и вынесение решения органом конституционной юстиции, который ограничивается только отстранением лица от должности. Такая модель существует в Германии. Основной закон страны предусматривает возможность выдвижения обвинения Федеральному президенту любой из палат (обвинение может касаться совершения президентом умышленного нарушения Основного или иного федерального закона). Палаты могут сделать это по инициативе 1/4 своих членов. Обвинение считается выдвинутым, если за него проголосовало 2/3 парламентариев палаты. Окончательное решение выносит Федеральный конституционный суд (ст. 61). ОРГАНЫ, УЧРЕЖДЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА ПРИ ПАРЛАМЕНТАХ Усложнение задач управления современным обществом, необходимость задач его профессионализации обусловливает, что парламенты многих стран все чаще учреждают органы и должностных лиц, которые помогают им в реализации их функций и полномочий. Важнейшими из таких органов и должностных лиц являются счетные палаты и омбудсманы, создаваемые для содействия в осуществлении парламентом контрольных функций. Счетные палаты создаются для содействия парламенту в реализации функции финансового контроля в отношении государственных корпораций и предприятий. Они имеют различные официальные наименования: Верховная палата контроля в Польше, Счетный трибунал в Испании, Счетный суд в Италии и т.д. Порядок формирования счетных палат также неодинаков. Чаще всего они назначаются палатами (палатой) парламента, иногда — главой государства. В некоторых странах они подчинены парламенту, в других - являются независимыми органами. Тем не менее деятельность счетных палат тесно взаимосвязана с парламентами, т.к. одним из важных направлений их деятельности является представление парламенту (палате) докладов об обнаруженных фактах финансовых нарушений. Омбудсманы (уполномоченные по правам человека) - это должностные лица, в обязанности которых входит наблюдение за состоянием прав человека в стране, а также содействие потерпевшим в конкретных случаях нарушения их прав и свобод. Именуются они по-разному в разных странах: например, в Великобритании - Парламентский комиссар по делам администрации, Народная правозащита - в Австрии, Защитник народа - в Испании и т.д. В большинстве стран указанные должностные лица образуются парламентом, но есть исключения. Например, английский Парламентский комиссар по делам администрации и французский Посредник назначаются правительством соответствующей страны. Омбудсманы рассматривают жалобы на нарушение прав человека - нередко после того, как использованы все законные возможности их защиты. В полномочия омбудсманов входит проведение расследования фактов нарушения прав человека, истребование необходимых документов и материалов, возбуждение производства в соответствующих органах, анализ состояния прав человека в стране, представление докладов парламенту об этом. Однако сам омбудсман, как правило, разрешать дела и принимать юридически значимые, обязательные решения не может. Его функцией, таким образом, является предание гласности фактов нарушения прав человека в стране. § 3. СТАТУС ПАРЛАМЕНТАРИЯ ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ ПАРЛАМЕНТСКОГО МАНДАТА Являясь представительным органом, парламент состоит из установленного конституцией или реже законом количества лиц, получивших статус члена парламента по тому или иному основанию. Такие лица обобщенно именуются парламентариями, а официально - в различных странах по-разному. Так, члены нижних палат называются обычно депутатами. В Великобритании же и США только они называются членами парламента. Так или иначе, парламентарии обладают специальной правосубъектностью, а их статус имеет целый ряд общих черт. Главными характеристиками статуса парламентария выступают основания получения и срок мандата, наличие комплекса прав и обязанностей, гарантии их реализации, а также ответственность и основания прекращения полномочий. Основанием приобретения мандата парламентария нижней палаты являются, как правило, прямые выборы. Члены верхних палат получают свои полномочия по различным основаниям. В США это прямые выборы, в ФРГ назначение, причем, правительствами земель (субъектов федерации), во Франции - косвенные выборы, в Великобритании - назначение и получение мандата «по праву» (титула и должности в церковной иерархии) и т.д. Срок полномочий парламентариев в разных странах и палатах неодинаков. Члены нижних палат получают мандат часто на более короткий срок, чем верхних, например, он составляет 2 года - для депутатов палаты представителей и 6 лет для сенаторов в США. Депутаты парламента вправе участвовать в работе своей палаты и ее органов, включая право выступлений и голосования по любым вопросам, обсуждаемым в палате, право на получение информации, необходимой для эффективного осуществления депутатской деятельности, право законодательной инициативы, иногда - право присутствовать на заседаниях другой палаты, право создавать партийные фракции и другие депутатские объединения, участвовать в их работе и т.п. Основными гарантиями парламентского мандата являются его свободный характер, парламентский иммунитет и индемнитет. Свободный характер мандата парламентария означает, что он неответственен за свою деятельность перед кем бы то ни было, включая своих избирателей: депутат не обязан выполнять их указания, а они не могут отозвать его. Законодательство большинства демократических стран закрепляет именно свободный (а не императивный, предполагающий ответственность депутата перед избравшими его лицами) парламентский мандат в силу того, что парламентарий признается, прежде всего, законодателем и поэтому он обязан руководствоваться общегосударственными, а не местными интересами. Например, ст. 27 Конституции Франции гласит: «Любой императивный мандат недействителен». Парламентский иммунитет или неприкосновенность парламентария означает, что он в период своих полномочий (иногда сессии) не может быть подвергнут аресту, иному ограничению свободы, а также уголовному преследованию без согласия палаты, исключение составляют случаи задержания при совершении преступления. Иммунитет парламентариев гарантируется, как правило, конституциями. Так, Конституция Польши в ст. 105 провозглашает, что «со дня опубликования результатов выборов и до дня погашения мандата депутат не может быть привлечен к уголовной ответственности без согласия Сейма». Данное правило не применяется только в том случае, если депутат выразил свое согласие на привлечение его к уголовной ответственности. Кроме того, «депутат не может быть задержан или арестован без согласия Сейма за исключением случая, когда он застигнут при совершении преступления и если его задержание необходимо для обеспечения правильного хода процесса. О задержании незамедлительно уведомляется маршал Сейма, который может приказать немедленно освободить задержанного». Более того, «уголовный процесс, возбужденный против лица до дня избрания его депутатом, подлежит по требованию Сейма приостановлению до времени погашения мандата». Статья 108 польской Конституции указывает, что все упомянутые правила о неприкосновенности должны применяться и в отношении сенаторов. Статья 70 Конституции Болгарии, хотя и не распространяет неприкосновенность на деяния, совершенные лицом до приобретения статуса депутата, но делает привлечение парламентариев к уголовной ответственности еще более затруднительным, чем в Польше. Народные представители могут быть привлечены к уголовной ответственности только за совершение тяжких преступлений и только с разрешения Народного собрания, а если оно не заседает - с разрешения председателя Народного собрания. Разрешения на задержание не требуется в случаях задержания парламентария в момент совершения им тяжкого преступления, но и в этом случае об этом немедленно извещается Народное собрание, а если оно не заседает - его председатель. Термин «парламентский индемнитет» имеет два значения: неответственность за высказывания и голосование в парламенте, а также вознаграждение парламентария. Многие конституции отражают и тот, и другой аспекты статуса парламентария. Так, ст. 69 Конституции Республики Болгария устанавливает, что «народные представители не могут быть привлечены к уголовной ответственности за высказанные ими мнения и за голосование в Народном собрании», а ст. 71 закрепляет норму о том, что «народные представители получают вознаграждение, размер которого определяется Народным собранием». Полномочия парламентариев прекращаются в обычном порядке после избрания депутатов следующего созыва, а досрочно - в случаях смерти, добровольной отставки, принятия палатой решения о лишении парламентария его полномочий. ОБЪЕДИНЕНИЯ ПАРЛАМЕНТАРИЕВ Для того, чтобы добиться наиболее эффективного осуществления своих программ и планов, парламентарии создают различные объединения. Чаще всего такие объединения создаются по партийному признаку, т.е. охватывают депутатов одной политической партии или блока партий. Такие объединения парламентариев обобщенно именуются партийными парламентскими фракциями. Официальные их наименования различны в разных странах. Например, в Великобритании они называются парламентскими партиями, в Испании - парламентскими группами и т.п. Образование фракций в парламенте положительно сказывается не только на работе отдельных парламентариев, но и на работе парламента в целом, рационализируя его деятельность, особенно контрольную и законодательную. Роль фракций в современных парламентах чрезвычайно значительна. Места в руководящих органах палаты, а также парламентских комиссиях и комитетах во многих странах распределяются пропорционально численности фракций в палате; время для выступлений часто предоставляется представителям фракций, которые имеют преимущественное право на выступление перед депутатами, во фракции не входящими. В некоторых странах фракции создаются в обеих палатах парламента (США), в других - только в нижней (Великобритания). Статус партийных фракций все чаще получает правовую регламентацию в регламентах палат, законах, а подчас и в конституциях зарубежных стран. Лидеры фракций - это, как правило, лидеры соответствующих партий. Помимо фракций или вместо них в некоторых парламентах существуют иные объединения парламентариев, например - по территориальному принципу. Чаще всего они образуются в верхних палатах парламентов, например, это парламентские группы и территориальные группы в Сенате Испании. В законодательном органе Китая - Всекитайском собрании народных представителей — группы депутатов, избранных от одной территориальной единицы, образуют делегации. Делегации предварительно обсуждают вопросы, выносимые на рассмотрение сессии ВСНП, рассматривают законопроекты, излагают свою позицию по обсуждаемым ВСНП проблемам на его пленарных заседаниях, наконец, обладают правом законодательной инициативы. Глава 10 КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА § 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СТАТУСА ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА ПОНЯНИЕ, ФУНКЦИИ И ЮРИДИЧЕСКАЯ ФОРМА ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА Глава государства - это должностное лицо или реже коллегиальный орган, выступающий символом единства Нации, а также официальным представителем государства внутри страны и в международных отношениях. В большинстве стран мира глава государства является единоличным. В монархиях юридической формой главы государства является монарх, а в республиках - президент. Однако в ряде стран функции главы государства выполняет коллегиальный орган, избранный парламентом на определенный срок. Это, например, Государственный совет Кубы. Глава государства может принадлежать ко всем трем ветвям власти (Великобритания), к законодательной и исполнительной ее ветвям (Греция), только к исполнительной (США) или ни к одной из них (ФРГ, Италия, Испания, Япония). Так, в Великобритании монарх считается составной частью парламента, назначает и увольняет министров, которые именуются «министрами Короны», от его имени вершится правосудие. Конституция Греции устанавливает: «Законодательные функции осуществляются Президентом Республики и Правительством» (ст. 26). Конституция США в ст. II провозглашает: «Исполнительная власть осуществляется Президентом Соединенных Штатов Америки». Конституции же целого ряда стран (в особенности, парламентарных) характеризуют президента или монарха только как главу государства, не относя его ни к одной из ветвей власти. Такой подход в наибольшей степени соответствует тому минимальному набору функций, которые выполняет глава государства в любой стране. Это олицетворение единства нации и государства, а также осуществление официального представительства государства. Функции главы государства получили отражение лишь в некоторых конституциях. Так, Конституция Японии ограничивает их тем минимумом, о котором только что говорилось: «Император является символом государства и единства народа», — устанавливает ее первая статья. Испанская Конституция несколько расширяет набор функций монарха, заявляя о его роли арбитра в конфликтах между различными органами государства: «Король - глава государства, символ его единства и преемственности, арбитр и примиритель в повседневной деятельности государственных органов, - осуществляет высшее представительство Испании в международных отношениях, особенно с народами, с которыми связывает государство историческая общность» (ст. 56). Во Франции согласно ее Конституции роль главы государства - Президента – и его функции являются заметно более весомыми: «Президент следит за соблюдением Конституции. Он обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность государства. Он является гарантом национальной независимости, целостности территории, соблюдения международных договоров» (ст. 5). Реальная роль главы государства в механизме публичной власти является неодинаковой в различных государствах и определяется формой правления. Так, в абсолютных монархиях, как уже отмечалось, он является единоличным правителем, которому принадлежит вся полнота государственной власти. В дуалистических монархиях и президентских республиках глава государства является весьма сильной политической фигурой и фактическим лидером страны, поскольку он одновременно с функциями главы государства выполняет функции главы исполнительной власти. В суперпрезидентских роль главы государства является еще более сильной в ущерб парламенту как органу законодательной власти. Нередко и в смешанных полупрезидентских республиках центр тяжести государственной власти смещен с сторону президента. Наконец, в парламентарных странах глава государства в обычных политических условиях выступает слабой политической фигурой, играя резервную роль гаранта политической стабильности и демократизма. ОСНОВНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ И ГАРАНТИИ СТАТУСА ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА От формы правления, существующей в той или иной стране зависит не только порядок замещения должности главы государства, но и объем его полномочий. Но здесь наблюдается несколько иная зависимость. Если процедура приобретения полномочий главы государства во многом определяется тем, монархия или республика существует в стране, то характер и круг полномочий зависят от разновидности монархии или республики: например, компетенция президентов в парламентарных республиках во многом аналогична полномочиям монархов парламентарных монархий. Компетенция главы государства распространяется на целый ряд областей государственной деятельности. Он обладает большим или меньшим набором прав и обязанностей в законодательной, исполнительной и судебной сферах, в сферах обороны, безопасности и внешней политики, решает некоторые вопросы правового положения человека. При этом глава любого государства как минимум имеет следующие полномочия. Во взаимоотношениях с парламентом он нередко назначает парламентские выборы, созывает парламент на сессии, санкционирует и промульгирует законы, вправе отклонять их, возвращая в парламент для повторного рассмотрения. Так или иначе глава государства участвует в формировании правительства и судейского корпуса, в решении вопроса об отставке правительства. Он имеет право помилования, предоставления гражданства и дачи согласия на выход из него, предоставления убежища, награждения государственными наградами. В сфере международных отношений глава государства может без специального уполномочивания заключать международные договоры, подписывать и принимать верительные и отзывные грамоты. Во многих странах глава государства является верховным главнокомандующим. Прочие полномочия глав государств во многом зависят от формы правления соответствующей страны. Так, в парламентарных странах и смешанных республиках глава государства может распустить парламент или его нижнюю палату. На практике обычно такой роспуск осуществляется в случаях возникновения политического конфликта парламента и правительства. Конфликт разрешается главой государства путем принятия им решения о роспуске парламента или его нижней палаты. Впрочем, в парламентарных странах чаще всего такой роспуск осуществляется по инициативе главы правительства. В конституциях же право главы государства по роспуску парламента (палаты) может быть ограничено только какими-то определенными случаями или иметь дискреционный характер, т.е. осуществляться по его усмотрению. Пример первого подхода дает Основной закон ФРГ, согласно которому Бундестаг (считающийся, напомним, нижней палатой парламента ФРГ) может быть распущен федеральным президентом лишь в случаях, если после третьего тура голосования палата не выберет абсолютным большинством голосов федерального канцлера (главу правительства), а также если она откажет в доверии федеральному правительству и при этом не изберет нового Федерального канцлера (ст. 62, 68). В Италии же право президента по роспуску палат парламента, причем как любой из них по отдельности, так и обеих сразу, является почти ничем не ограниченным: согласно Конституции «Президент Республики может, заслушав председателей палат, распустить обе палаты или одну из них». Данное право ограничивается лишь в последние шесть месяцев полномочий президента (ст. 88). Этим полномочия глав парламентарных государств, пожалуй, исчерпываются. В целом глава государства в парламентарных странах является слабой политической фигурой. Выражением такой слабости выступает институт контрассигнатуры, означающий, что большая часть актов главы государства нуждается в министерской скрепе. Это подчеркивают многие конституции. Например, Конституция Испании устанавливает, что «решения Короля скрепляются подписью председателя правительства и при необходимости соответствующих министров. Представление кандидата и назначение председателя Правительства, а также роспуск Генеральных кортесов скрепляются подписью председателя Конгресса (т.е. нижней палаты парламента). За решения Короля ответственны лица, скрепившие их своей подписью» (ст. 64). Более того, «его решения ... без соответствующей подписи не имеют силы», за исключением решений о распоряжении средствами, получаемыми из казны на свое содержание и о назначении и освобождении от должности служащих Двора (ст. 56, 65). В президентских республиках президент не имеет права распускать парламент, но зато он является не только главой государства, но и главой высшей исполнительной власти, обладая соответствующими полномочиями по осуществлению текущего управления страной. Поэтому он выступает сильной политической фигурой. Его акты не нуждаются в контрассигнации министрами. В суперпрезидентской республике полномочия президента еще более обширны, чем в президентской: он единолично назначает министров, объявляет чрезвычайное положение, может в некоторых случаях издавать акты, имеющие силу закона, без уполномочивания со стороны парламента. В смешанных республиках полномочия президента неодинаковы в разных странах, но, как правило, он обладает серьезными полномочиями в сфере исполнительной власти и правом роспуска нижней палаты парламента. Для обеспечения эффективного осуществления главами государств их функций и полномочий конституции зарубежных стран предоставляют им комплекс гарантий их деятельности. Это прежде всего неприкосновенность, означающая недопустимость привлечения к уголовной ответственности и ограничение личной свободы. Пока глава государства остается в должности, она носит абсолютный характер. Например, согласно ст. 84 Конституции Румынии Президент пользуется иммунитетом. При этом монарха невозможно сместить с должности законным путем, а президент может быть отрешен от должности в результате применения процедуры импичмента или подобной ей процедуры юридической парламентской ответственности. Кроме того, важной гарантией является содержание или вознаграждение главы государства. Монарх имеет право на содержание. Оно выплачивается по цивильному листу, принимаемому парламентом ежегодно в форме закона. Президент имеет право на вознаграждение, сумма которого также определяется парламентом. Монарх обладает исключительным правом на особый титул, государственные регалии (трон, скипетр, корону), на содержание из бюджета государства его личного двора. § 2. ОСНОВАНИЯ И ПОРЯДОК ПРИОБРЕТЕНИЯ И ПРЕКРАЩЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА И ЕГО ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОСНОВАНИЯ И ПОРЯДОК ЗАМЕЩЕНИЯ ДОЛЖНОСТИ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА Основания и процедура приобретения полномочий главы государства во многом зависят от формы правления. Монарх является невыборным главой государства, получающим свои полномочия по наследству, т.е. по праву рождения. В зависимости от соотношения прав мужчин и женщин на занятие престола различают несколько систем престолонаследия: салическую, при которой престол могут наследовать исключительно мужчины (Япония, Бельгия); кастильскую, при которой трон наследует старший сын монарха, чьи полномочия прекратились, и только если сыновей у него нет, пост главы государства наследует старшая дочь (Испания, Великобритания); австрийскую, допускающую наследование престола женщиной только при полном отсутствии мужских линий наследования; шведскую, устанавливающую равные шансы для мужчин и женщин, т.е. значение имеют не пол, а степень родства с умершим или отрекшимся монархом и возраст претендентов на престол. В случаях отсутствия законного наследника вопрос о преемнике монарха нередко решается парламентом. В ряде развивающихся стран монархи избираются на определенный срок правящей семьей (Саудовская Аравия) или наследственными главами субъектов федерации (Малайзия, ОАЭ). Президенты как главы республиканских государств обычно избираются. Порядок избрания определяется тем, какая разновидность республики существует в том или ином государстве. В президентских, суперпрезидентских, а нередко и смешанных республиках президенты избираются непарламентским путем, т.е. либо непосредственно населением (Бразилия, Франция), либо коллегией выборщиков (США). В парламентарных, а иногда и в смешанных республиках президент избирается парламентом (Чехия) или коллегией, состоящей из парламентариев и представителей выборных коллегиальных органов регионов и мест (ФРГ, Италия). Например, согласно ст. 54 Основного закона ФРГ «Выборы Федерального президента проводятся без прений Федеральным собранием... Федеральное собрание состоит из членов Бундестага и такого же количества членов, избираемых народными представительствами земель на началах пропорциональности». Президенты избираются на срок от 1 (Швейцария) до 7 (Франция, Италия) лет. Конституции предъявляют к кандидатам в президенты определенные требования: достижение установленного возраста (в США - 35, в ФРГ - 40, в Италии - 50 лет); наличие гражданства данного государства, причем иногда только по рождению (США); постоянное проживание в стране в течение определенного времени (в Болгарии - 5 лет, в США - 10). Конституции многих стран запрещают совмещение с президентским мандатом любых государственных должностей, а также избрание президентом одного лица более чем на два срока подряд. Так, в соответствии с Конституцией Польской Республики «Президент Республики избирается на пятилетний срок полномочий и может быть избран повторно только один раз» (ст. 128). При этом «Президент Республики не может занимать какую-либо иную должность или выполнять какую-либо публичную функцию, за исключением тех, которые связаны с исполняемой должностью» (ст. 132). ОСНОВАНИЯ ПРЕКРАЩЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА Полномочия монарха могут прекратиться только в результате смерти или отречения от престола. Полномочия президента прекращаются в обычном порядке с истечением срока полномочий в момент вступления в должность вновь избранного президента. Но возможно и досрочное их прекращение: в случаях смерти, отставки, смещения с должности в результате применения процедуры импичмента или подобной ему процедуры парламентской ответственности, неспособности по состоянию здоровья осуществлять президентские полномочия. Отрешение президента от должности осуществляется парламентом либо с участием парламента. Основанием для применения импичмента или подобной ему процедуры является только совершение президентом правонарушения. Круг правонарушений, которые могут выступать основаниями их применения, установлен конституциями и является различным в разных странах. Часто это государственная измена, нарушение конституции, совершение тяжкого преступления. Процедура отрешения от должности либо полностью осуществляется в парламенте (например, в США); либо парламент (палата) выступает лишь как обвиняющая инстанция, а дело по существу решает судебный орган, образуемый парламентом (Франция); либо парламент (палата) опять же выступают обвиняющей инстанцией, а окончательно вопрос решает орган конституционной юстиции (ФРГ). Правовым последствием применения процедуры импичмента или подобной ему процедуры является отрешение президента от должности - как правило, без права занимать ее в будущем. При этом в некоторых странах одновременно с импичментом президент может быть привлечен к уголовной ответственности (Франция), в других - уголовная ответственность возможна после отрешения (ФРГ), а в некоторых лицо вообще не может быть привлечено к уголовной ответственности за деяния, совершенные в период исполнения президентских полномочий (Чехия). В случае временного или досрочного прекращения президентом своих полномочий их осуществляет либо вице-президент (если этот пост имеется), либо глава верхней палаты или всего парламента (если парламент однопалатный). Чаще такое замещение является недолгим, т.к. при досрочном прекращении президентских полномочий в большинстве стран в установленный срок назначаются выборы нового президента. Однако в США вице-президент становится президентом на все оставшееся время до истечения срока полномочий избранного, но прекратившего досрочно свои полномочия президента. В ряде стран полномочия лица, осуществляющего функции президента, ограничены. Например, во Франции функции Президента, прекратившего свои полномочия досрочно, временно (до проведения выборов нового главы государства, которые должны состояться не ранее чем через 20 и не позднее чем через 30 дней после открытия вакансии) возлагаются на председателя Сената, а если у него, в свою очередь, возникнут препятствия к их исполнению - на Правительство. Однако они не вправе назначать референдум и распускать Национальное собрание; в это время не могут решаться вопросы доверия Правительству и изменения Конституции (ст. 7 Конституции Французской республики). Глава 11 ПРАВИТЕЛЬСТВО В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ § 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВИТЕЛЬСТВА ПОНЯТИЕ И ФУНКЦИИ ПРАВИТЕЛЬСТВА Правительство - это коллегиальный орган государственной власти общей компетенции, осуществляющий руководство текущим управлением страной в соответствии с ее законодательством. Следует отметить, что правительства как коллегиального органа (т.е. органа, принимающего решения путем голосования) в некоторых странах не существует. Например, в президентских республиках, абсолютных и дуалистических монархиях все решения в сфере руководства повседневным государственным управлением принимаются главой государства единолично, т.е. без голосования министров, которые выполняют при нем лишь совещательные функции. Поэтому о правительстве в таких странах можно говорить лишь условно, имея в виду президента или монарха как главу исполнительной власти и ответственных перед ним министров. Официальные наименования правительства в разных странах неодинаковы: например, Федеральное правительство - в Германии, Совет министров (правительство) - во Франции, Государственный совет - в Китае, Федеральный совет - в Швейцарии и т.д. Положение правительства с системе органов государственной власти характеризуется его функциями. Основная из них - это многогранная деятельность по текущему управлению государством. Следует отметить, что управленческой деятельностью так или иначе занимаются все органы государственной власти. Но если парламент, например, разрабатывает стратегию управления государством, выражая ее в законах, а судебная власть разрешает споры, имеющие юридическое значение (роль же главы государства является в разных странах неодинаковой), то правительство осуществляет текущее повседневное управление всеми вопросами государственной важности: достаточно сказать, что под его руководством находятся вооруженные силы, иностранные дела, разработка и исполнение государственного бюджета. При этом деятельность носит распорядительный характер, т.е. осуществляется в форме руководства целым комплексом органов и учреждений специальной компетенции, занимающихся вопросами управления отдельными отраслями экономики и иными сферами общественных отношений. Вместе с тем, деятельность правительства является подзаконной. Поэтому одной из важнейших функций правительства следует считать организацию исполнения принятых парламентом законов в процессе осуществления государственного управления. С учетом сказанного правительство нередко характеризуют как исполнительнораспорядительный орган государственной власти общей компетенции. Следует отметить, что функции правительства получают отражение в конституциях. Например, в соответствии с Конституцией Франции «Правительство определяет и проводит политику нации. В его распоряжении находится администрация и вооруженные силы» (cт. 20). КОМПЕТЕНЦИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА Функции правительства реализуются через его компетенцию. В конституциях большинства стран полномочия правительства определяются самым общим образом, из чего можно сделать вывод о наличии у него остаточной компетенции. Наиболее отчетливо такой подход к определению компетенции правительства проявляется в Конституции Франции, наделяющей Правительство регламентарной властью, т.е. правом самостоятельно регулировать вопросы, не отнесенные Конституцией к области законодательства (ст. 37). Попутно заметим, что наделение Правительства Франции регламентарной властью позволяет сделать вывод не только о наличии у него остаточной компетенции, но и о том, что его деятельность в отличие от деятельности правительств большинства других стран не носит подзаконного характера (это подтверждается отсутствием в Конституции Франции положений о высшей юридически силе закона). При использовании остаточного метода определения компетенции правительства предполагается, что оно не должно вторгаться в сферу полномочий не только других общенациональных органов, но и в компетенцию субъектов федерации и местного самоуправления. Тем не менее при большинстве форм правления правительство принимает участие в осуществлении многих полномочий главы государства. В президентских республиках, а также абсолютных и дуалистических монархиях это происходит потому, что сам глава государства возглавляет и осуществляет исполнительную власть. Министры же выполняют при нем совещательные функции. В парламентарных странах значительная роль правительства в реализации полномочий главы государства объясняется наличием института контрассигнатуры правовых актов монарха или президента, о чем уже шла речь. Тем не менее, имеются конституции, в которых компетенция правительства определена более или менее детально. Например, ст.73Конституции Японии устанавливает: «Кабинет выполняет наряду с другими общими функциями управления следующие обязанности: - добросовестное проведение в жизнь законов, ведение государственных дел; - руководство внешней политикой; - заключение договоров, при этом требуется предварительное или, в зависимости от обстоятельств, последующее одобрение Парламента; - организация и руководство гражданской службой в соответствии с нормами, установленными законом; - составление бюджета и внесение его на рассмотрение Парламента; - принятие решений о всеобщих и частных амнистиях, смягчении и отсрочке наказаний и восстановлении в правах». Особенно подробная регламентация полномочий правительства характерна также для социалистических, а также, вероятно по традиции, постсоциалистических конституций. Например, компетенция Государственного совета КНР включает согласно ст. 89 Конституции Китая 18 позиций. Правительство, как правило, издает подзаконные акты. Об этом, например, недвусмысленно сказано в Конституции Японии, которая к компетенции Кабинета относит «издание правительственных указов в целях проведения в жизнь положений настоящей Конституции и законов» (ст. 73). Но есть некоторые исключения. Как уже указывалось, подзаконными в строгом смысле этого слова нельзя считать правовые акты, издаваемые Правительством Франции (а также правительствами многих франкоязычных стран, сконструированными по его образу и подобию) в рамках его регламентарной власти. В любом случае акты законодательного значения правительство вправе принимать только на основе делегирования ему соответствующих полномочий парламентом. § 2. СОСТАВ И ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА СОСТАВ ПРАВИТЕЛЬСТВА Состав правительства включает его главу (в президентских республиках это президент, в дуалистических монархиях - монарх, а в парламентарных странах, полупрезидентских, советских и некоторых суперпрезидентских республиках - премьер-министр); заместителей главы правительства; министров, т.е. руководителей наиболее значительных органов центральной администрации - министерств; в некоторых странах - министров без портфеля, т.е. членов правительства, не возглавляющих органы исполнительной власти специальной компетенции; парламентских секретарей, обеспечивающих взаимодействие правительства с парламентом; некоторых других должностных лиц, а иногда и представителей нижестоящей администрации. Например, Государственный совет Китая согласно Конституции страны состоит из Премьера; заместителей Премьера, министров, председателей комитетов, главного ревизора, начальника секретариата (ст. 86). Должность премьер-министра имеет неодинаковые конституционные наименования в разных странах. В Италии это Председатель Совета министров, в Китае - Премьер Государственного совета, в Испании - Председатель Правительства, в Болгарии — Министр-председатель, в ФРГ - Федеральный канцлер, во Франции - Премьер-министр и т.п. Глава правительства имеет особый статус. Он предлагает парламенту или главе государства кандидатуры министров, ставит вопрос об их освобождении от должности, а в президентских республиках сам прекращает их полномочия. Он руководит деятельностью правительства и по ряду вопросов олицетворяет его. Например, в президентских республиках президент единолично принимает важнейшие решения в сфере исполнительной власти, а в парламентарных странах премьер-министр ставит вопрос о доверии правительству. Если премьер-министр уходит в отставку, то в отставку, как правило, должно уйти все правительство. Особый статус премьер-министра в правительстве все чаще получает отражение в конституциях зарубежных стран. Например, в ст. 21 Конституции Франции говорится, что «Премьер-министр руководит деятельностью Правительства. Он несет ответственность за национальную оборону. Он обеспечивает исполнение законов... и назначает на гражданские и военные должности. Он может делегировать некоторые свои полномочия министрам». Остальные члены правительства именуются по-разному в различных конституциях, впрочем, чаще всего - министрами. Вместе с тем, следует иметь в виду, что один и тот же термин, которым обозначаются члены правительства, может иметь неодинаковое значение в разных странах. Например, «государственный секретарь» в Греции означает первый заместитель министра, в США министр иностранных дел, в Великобритании - руководитель одного из наиболее значительных министерств (например, иностранных дел, внутренних дел). Как правило, в состав правительства входят руководители министерств и иных органов и учреждений, администрации отраслевого или межотраслевого характера. В Великобритании в его составе также имеются некоторые традиционные должности. Это лорд-канцлер, лорд-председатель совета, лордхранитель печати, выполняющие особые функции в силу обычая или по поручению Премьер-министра; министры без портфеля, т.е. члены правительства, не являющиеся главами министерств, парламентские секретари, обеспечивающие связь правительства с парламентскими структурами; младшие министры, т.е. по сути помощники министров. Статус члена правительства характеризуется во многих конституциях несовместимостью с предпринимательской, любой другой профессиональной деятельностью, а в президентских и некоторых полупрезидентских республиках - с парламентским и иным выборным мандатом. Так, Конституция Франции устанавливает, что «функции члена Правительства несовместимы с осуществлением любого парламентского мандата, с любым профессиональным представительством общенационального характера, с любой государственной должностью или профессиональной деятельностью» (ст. 23). Конституции некоторых парламентарных стран, наоборот, требуют, чтобы министры были членами парламента. Например, Конституция Японии предписывает, чтобы Премьер-министр выдвигался из числа членов Парламента и большинство министров было избрано также из числа парламентариев (ст. 67, 68). Конституция Японии, кроме того, предусматривает, что «Премьер-министр и другие государственные министры должны быть гражданскими лицами» (ст. 66). Ряд конституций закрепляет также особую процедуру политической и юридической ответственности членов правительства. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА Юридически правительство назначается актом главы государства. Однако его роль в процедуре формирования правительства в разных странах неодинакова. Во многом она зависит от формы правления, существующей в той или иной стране. Так, в абсолютных и дуалистических монархиях, а также во многих суперпрезидентских республиках министры назначаются монархом или президентом единолично. В президентской республике (которая, напомним, в классическом варианте существует лишь в США), как и в суперпрезидентской, все министры в очередном порядке назначаются после каждых президентских выборов. Это обусловливает решающую роль президента в формировании федеральной исполнительной власти, что вполне логично соответствует наличию политической ответственности министров только перед президентом, характерной для данной формы правления. Но при этом в назначении министров принимает участие парламент: кандидатура каждого министра утверждается верхней палатой американского Конгресса. Согласно американской Конституции Президент «имеет право с совета и согласия Сената назначать... должностных лиц Соединенных Штатов, о назначении которых в настоящей Конституции нет иных постановлений и должности которых установлены законом» (разд. 2 ст. II). Главными особенностями формирования правительства парламентарных странах являются, во-первых, то, что правительство в очередном порядке формируется после каждых парламентских выборов, и во-вторых, то, что парламент (или нижняя палата) не занимается утверждением каждой кандидатуры министров поименно, а выбирает (назначает) лишь кандидатуру премьер-министра, предложенную главой государства, и рассматривает вопрос о доверии правительству или об одобрении его программы, либо ограничивается лишь акциями оказания доверия или одобрения программы. Причем рассмотрение вопроса о доверии или одобрении правительственной программы может иметь место как до назначения премьер-министра, так и после такого назначения, а то и после назначения министров, т.е. сформирования правительства. Разногласия между главой государства и парламентом по поводу кандидатуры премьерминистра и доверия правительству разрешаются в различных странах поразному, общим моментом является то, что парламент или его нижняя палата, в конце концов, могут быть распущены главой государства. Роль парламента в формировании правительства в парламентарных странах указанными процедурами (т.е. одобрением кандидатуры премьер-министра и общей программы правительства), как правило, ограничивается, т.е. министры назначаются главой государства единолично. Приведем несколько примеров, дающих представление об основных моделях формирования правительства в рамках парламентарных республик и монархий. Согласно Конституции Италии «Президент Республики назначает Председателя Совета министров и, по его предложению, - министров» (ст. 92). «Правительство должно получить доверие обеих палат. Каждая палата оказывает доверие или отказывает в нем путем мотивированной резолюции, принимаемой поименным голосованием. Не позднее десяти дней после сформирования Правительство представляется палатам для получения доверия» (ст. 94). Конституция Испании устанавливает, что «после каждого обновления состава Конгресса депутатов и в предусмотренных Конституцией случаях Король, проведя предварительные консультации с представителями политических групп, заседающих в парламенте, предлагает через председателя Конгресса кандидатуру на пост Председателя Правительства. Кандидат на должность Председателя Правительства ... вносит на рассмотрение Конгресса депутатов политическую программу Правительства в предлагаемом составе и запрашивает вотум доверия палаты. Если Конгресс депутатов абсолютным большинством голосов его членов выражает вотум доверия предложенному кандидату, Король назначает его на пост Председателя Правительства. Если же указанное большинство не будет достигнуто, та же кандидатура ставится на голосование через 48 часов после первого, причем вотум доверия признается полученным при простом большинстве голосов. Если при повторном голосовании не получен необходимый вотум доверия, вносятся новые предложения в порядке, предусмотренном в предыдущих пунктах. Если по истечении двух месяцев с момента первого голосования о назначении Председателя Правительства ни один из кандидатов не получит вотума доверия. Король распускает обе палаты и назначает новые выборы с согласия председателя Конгресса» (ст. 99). «По представлению Председателя Правительства Король назначает на должность и освобождает от должности остальных членов Правительства» (ст. 100). Конституция Японии предусматривает, пожалуй, наиболее активную роль парламента в формировании правительства: именно ему, а не главе государства принадлежит не только фактически, но и формально инициатива в подборе кандидатур членов Кабинета: «Премьер-министр выдвигается резолюцией Парламента из числа членов Парламента. Это выдвижение должно предшествовать всем прочим делам Парламента. Если палата представителей и Палата советников приняли различные резолюции о выдвижении и если соглашение не достигнуто и с помощью предусмотренного законом объединенного заседания обеих палат и если Палата советников не приняла решения о выдвижении в течение десяти дней, за исключением времени перерыва в работе Парламента, после того, как Палата представителей произвела такое выдвижение, то решение Палаты представителей становится решением Парламента» (ст. 67). «Премьер-министр назначает государственных министров» (ст. 68). Указанные назначения подтверждаются Императором (ст. 7). Сравнивая роль парламента в формировании высшего органа исполнительной власти в парламентарных странах и президентской республике, на первый взгляд кажется, что его значение больше в президентской республике, т.к. там парламент (верхняя палата) утверждает по сути кандидатуру каждого министра. В большинстве же парламентарных стран парламент участвует лишь в назначении премьерминистра и (или) одобряет программу правительства (оказывает ему доверие) Но благодаря существованию парламентской ответственности правительства роль парламента в его формировании оказывается решающей. Об этом красноречиво свидетельствует то обстоятельство, что, как уже указывалось, в парламентарных странах правительство формируется в очередном порядке после каждых парламентских выборов, а в президентских республиках - после выборов президента. Наличие парламентской ответственности правительства обусловливает и то, что хотя конституции парламентарных государств редко содержат указание о том, что при формировании правительства должен учитываться партийный состав парламента, однако на практике такой учет обязательно осуществляется ввиду того, что политическая ответственность правительства перед парламентом имеет строго партийный характер. Поэтому в правительство, как правило, назначаются члены партии или блока парламентского большинства Лидер данных партии или блока становится обычно премьер-министром. В смешанных республиках правительство формируется, как правило, аналогично тому, как это происходит в парламентарных республиках, т.к. в них тоже существует парламентская ответственность правительства. Однако Конституция Франции, например, предоставляя Президенту право единоличного назначения Премьер-министра, а по его представлению - других министров, не предусматривает обязательного получения доверия Парламента вновь сформированным правительством. § 3. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПРАВИТЕЛЬСТВА И ПРЕКРАЩЕНИЕ ЕГО ПОЛНОМОЧИЙ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПРАВИТЕЛЬСТВАМ ЕГО ЧЛЕНОВ Ответственность правительства и министров может иметь политический и юридический характер Политическая ответственность - это ответственность за проводимую политику Она возможна без совершения правонарушений. Юридическая ответственность наступает только за правонарушение. Политическая ответственность правительства в целом существует лишь в парламентарных странах и смешанных республиках Она реализуется парламентом или его нижней палатой в формах принятия вотума недоверия (резолюции порицания) или отказа в доверии. Как уже говорилось, чаще всего политическая ответственность правительства имеет коллективный или связанный характер, т.е. недоверие может быть выражено только правительству в целом. Это особо подчеркивается в ряде конституции. Например, Конституция Японии по этому поводу говорит, что «Кабинет при осуществлении исполнительной власти несет коллективную ответственность перед Парламентом» (ст. 66). Но в отдельных странах (Италия) возможно выражение недоверия и отдельному министру. Последствием применения парламентом указанных мер коллективной ответственности правительства, как уже было сказано, является обычно отставка правительства, хотя им в некоторых странах может стать и роспуск парламента (палаты). В президентских, а тем более суперпрезидентских республиках, абсолютных и дуалистических монархиях политическая ответственность в сфере исполнительной власти существует лишь как ответственность отдельных министров перед главой государства, которая выражается в том, что он может принять решение об их отставке в любое время по своему усмотрению. Юридическая ответственность министров в большинстве стран осуществляется на общих основаниях, т.е. иммунитетом они не обладают. В некоторых государствах к министрам возможно применение процедуры импичмента (США), подобной (Австрия) или совершенно особой (Франция) процедуры ответственности. Так, согласно Конституции США «Президент, Вице-президент и все гражданские должностные лица Соединенных Штатов отстраняются от должности, если в порядке импичмента они будут признаны виновными в измене, взяточничестве или других тяжких или менее тяжких преступлениях» (разд. 4 ст. II). Конституция Франции в 1993 году учредила особый орган, осуществляющий судебное разбирательство по делам o правонарушениях членов Правительства. Это Палата правосудия Республики, формируемая палатами Парламента и Кассационным судом (высшим судебным органом общей юрисдикции). Согласно ст. 681 Конституции «члены Правительства несут ответственность за действия, совершенные ими при исполнении своих обязанностей, квалифицируемые в момент их совершения как преступления или деликты. Они подлежат суду Палаты правосудия Республики». Статья 682 устанавливает, что «любое лицо, пострадавшее от преступления или деликта, совершенного членом Правительства при осуществлении им своих обязанностей, может обратиться в комиссию по жалобам (особый орган, состоящий из членов Кассационного суда, Счетного суда и Государственного совета — органа административной юстиции, выполняющего также некоторые другие функции). Эта комиссия принимает решение либо о возбуждении судебной процедуры, либо передает жалобу Генеральному прокурору при Кассационном суде для последующего представления дела на рассмотрение в Палату правосудия республики». Генеральный прокурор может также сам обратиться в Палату правосудия Республики на основании заключения комиссии по жалобам. ОСНОВАНИЯ И ПОРЯДОК ПРЕКРАЩЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ПРАВИТЕЛЬСТВА Порядок и основания прекращения полномочий правительства во многом определяются формой правления, существующей в той или иной стране. В абсолютных и дуалистических монархиях его полномочия начинаются и прекращаются всецело по воле монарха в любое время. Особого срока полномочий, как правило, не имеют правительства и в других странах. Тем не менее полномочия правительства в них могут прекратиться в очередном и внеочередном порядке. В президентских, суперпрезидентских и некоторых смешанных республиках правительство слагает полномочия в очередном порядке перед вновь избранным президентом, а в парламентарных странах, в большинстве полупрезидентских республик и в советских республиках — перед новым составом парламента. Во внеочередном порядке правительство в целом может быть отправлено в отставку только в парламентарных странах, полупрезидентских и советских республиках, т.к. в президентских странах главой правительства является сам президент. Решение об отставке правительства в парламентарных и полупрезидентских республиках юридически принимает глава государства, а в советских - законодательный орган. При этом законодательный орган в советских республиках может отправить правительство в отставку в любое время по своему усмотрению. Например, ст. 63 Конституции КНР гласит: «Всекитайское собрание народных представителей имеет право освобождать от должности ... Премьера, заместителей Премьера Государственного совета, министров, председателей комитетов, главного ревизора, начальника секретариата». В парламентарных же странах и большинстве полупрезидентских республик правительство в соответствии с принципом разделения властей имеет определенные гарантии, т.е. может быть отправлено в отставку только по основаниям, указанным в Конституции. Такими основаниями обычно являются выражение правительству недоверия или отказа ему в доверии парламентом (нижней палатой), удовлетворение главой государства заявления самого правительства об отставке, прекращение полномочий премьер-министра. Например, в соответствии со ст. 111 Конституции Республики Болгария «полномочия Совета министров прекращаются в случаях: 1. выражения недоверия Совету министров или Министру-председателю; 2. принятия отставки Совета министров или Министра-председателя; 3. смерти Министра-председателя. Совет министров подает в отставку перед вновь избранным Народным собранием». Полномочия отдельных членов правительства прекращаются в результате прекращения полномочий правительства в целом, в результате добровольной отставки, по решению главы государства, а в тех парламентарных странах, где существует индивидуальная парламентская ответственность министров - в результате выражения парламентом недоверия соответствующему министру. Глава 12 КОНСТИТУЦИОННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ § 1. ПОНЯТИЕ, ФУНКЦИИ И ОРГАНИЗАЦИЯ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПОНЯТИЕ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ И ЕЕ МЕСТО В МЕХАНИЗМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ Судебная власть - это одна из трех ветвей власти государства. Основным направлением ее деятельности является рассмотрение споров, имеющих юридическое значение. Судебная власть в отличие от законодательной и исполнительной характеризуется децентрализацией: она осуществляется комплексом судов от низовых до центральных. Совокупность всех судов данного государства называется юстицией, а совокупность вопросов их компетенции юрисдикцией (впрочем, существуют и другие подходы к определению этих понятий). Деятельность судов по осуществлению своей юрисдикции, т.е. по разрешению правовых споров именуется правосудием. Правосудие осуществляется судами в соответствии с нормами процессуального права, гарантирующими соблюдение прав человека и способствующими установлению истины по каждому конкретному делу. Социальная роль судебной власти в демократическом обществе состоит в том, чтобы обеспечить господство права, причем как в естественном, так и в позитивном понимании, т.е. установить преграду произвольного применения насилия со стороны государства и вместе с тем обеспечить выполнение закона всеми субъектами на территории данного государства. Конституции регламентируют статус судебной власти, как правило, в отдельных главах или разделах. Так, в Конституции Португальской Республики это глава V «Суды», в Основном законе ФРГ - глава IX «Правосудие», в разделе V части третьей Конституции Греции - «Судебная власть» и т.д. В них устанавливаются основы судебной системы, принципы организации и деятельности судов, реже - основы статуса высших судебных и органов судейского сообщества, прокуратуры и иных органов, способствующих осуществлению судебной власти, наконец, - социальная роль суда. Например, Конституция Франции в ст. 66 характеризует судебную власть как хранительницу личной свободы. Конституция Португалии предписывает, что «в отправлении правосудия судам надлежит обеспечивать защиту прав и интересов граждан, охраняемых законом, наказывать за нарушения демократической законности и улаживать конфликты общественных и частных интересов» (ст. 205). СИСТЕМА И ОРГАНИЗАЦИЯ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ Конституции, как правило, устанавливают лишь основы судебной системы. Все ее звенья определяются законами данного государства. Конституция США по этому поводу говорит, что «судебная власть Соединенных Штатов осуществляется Верховным судом и теми низшими судами, которые будут время от времени учреждаться Конгрессом» (разд. 1 ст. III). В разных государствах структура судебной системы неодинакова. Ее особенности во многом зависят от правовой системы, существующей в той или иной стране, формы ее территориального устройства, исторических традиций и т.д. Общей чертой организации современных судебных систем является то, что в каждой стране существует, как правило, несколько видов судебных органов. Это суды общей юрисдикции, а также несколько разновидностей судов специальной юрисдикции, например, конституционной, административной, финансовой и т.д. При этом в странах с англосаксонской правовой системой верховный суд является не только высшим судом общей юрисдикции, но и последней инстанцией для всех судов специальной юрисдикции. Особенностями судебных систем таких стран являются также отсутствие специализированных судов конституционной юрисдикции (конституционный контроль в них осуществляется общими судами) и квазисудебный характер органов административной юстиции. В европейских и некоторых других странах различные звенья судебной системы самостоятельны: суды общей юрисдикции, а также судебные и (или) квазисудебные органы конституционной, административной, финансовой, иной специальной юрисдикции имеют собственные высшие суды. Особенностью судебных систем ряда мусульманских стран является то, что наряду с государственными судами в них действует система шариатских судов, которые рассматривают дела на основе принципов ислама. В некоторых странах они имеют универсальную юрисдикцию (в монархиях Аравийского полуострова и Персидского залива), в других - разрешают отдельные категории дел (Алжир, Марокко, Ливия). Многие демократические конституции содержат запрет создания чрезвычайных судов. Например, согласно ст. 102 Конституции Италии «не могут учреждаться должности чрезвычайных или специальных судей». Теоретическое и законодательное понимание судебной системы и судебной власти во многих странах охватывает не только собственно суды, но и органы и учреждения, содействующие судебной власти: органы судейского сообщества, расследования, прокуратуру, адвокатуру. Вместе с тем органы конституционной и административной юрисдикции, а также органы, существующие в ряде стран для осуществления правосудия над высшими должностными лицами, не включены в некоторых конституциях в судебные системы. Например, в Конституции Франции основы статуса Конституционного совета, судебной власти, Высокой палаты правосудия и Палаты правосудия Республики (органы, рассматривающие дела о конституционной ответственности Президента и членов Правительства соответственно) регламентируются в различных разделах (VII, VIII, IX, и X). Следует отметить, что в федеративных государствах наряду с федеральными судами действуют суды субъектов федерации. При всем многообразии подходов к их сочетанию и взаимодействию можно выделить централизованную и децентрализованную модели федеративных судебных систем: централизованную и децентрализованную 1. Наиболее ярким примером децентрализованной судебной системы являются США, где наряду с федеральными судами, система которых включает четыре уровня (Верховный суд США, апелляционные суды и районные суды, а также мировых судей), в каждом штаге, федеральном столичном округе и в зависимых территориях имеются собственные судебные системы, включающие аналогичные уровни. При этом юрисдикция федеральных судов и судов субъектов федерации строго разграничена: федеральные суды рассматривают споры по вопросам, отнесенным Конституцией США к компетенции федерации, а суды штатов и иных субъектов федерации - по вопросам их компетенции. При этом по большинству дел решения судов субъектов федерации нельзя обжаловать в федеральные суды и наоборот. Примером централизованной судебной системы, существующей в федеративном государстве, является судебная система ФРГ, где суды субъектов федерации одновременно являются нижестоящими инстанциями федеральных судов. § 2. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУДОВ ПРИНЦИПЫ СУДОУСТРОЙСТВА Конституционные принципы судебной власти - это закрепленные в конституциях руководящие идеи, которым должны быть подчинены и правовое регулирование, и практика деятельности судов. Такие принципы условно можно подразделить на две группы: принципы организации судебной системы и принципы деятельности судов, иначе говоря - на принципы судоустройства и судопроизводства. К числу важнейших принципов судоустройства относятся: 1. Независимость судей и их подчинение только закону. Данный принцип означает недопустимость вмешательства в судебный процесс, получения судьями указаний от кого бы то ни было. Он гарантируется несменяемостью судей, их неприкосновенностью, недопустимостью уменьшения их вознаграждения, централизованным порядком финансирования судов и назначения судей. По сути противоположный принцип закрепляют многие социалистические страны, устанавливая ответственность судов перед законодательными органами. Например, Конституция КНР гласит, что «Верховный народный суд ответственен перед Всекитайским собранием народных представителей и Постоянным комитетом Всекитайского собрания народных представителей. Местные народные суды ответственны перед местными органами государственной власти» (ст. 128). 2. Исключительность судов как органов, осуществляющих правосудие, означает, что правосудие может отправляться только судом. Причем создаваться и функционировать могут только те суды, которые учреждены конституцией и законом при запрещении чрезвычайных судов. 3. Отправление правосудия от имени народа и с участием населения. Данный принцип предполагает, что большая часть дел, имеющих серьезную 1 См.: Сравнительное конституционное право. М:. ИГП РАН, Манускрипт, 1996. С. 647-650. юридическую значимость, рассматривается с участием граждан, не являющихся профессиональными судьями. Мировая практика знает две основные формы такого участия: в качестве присяжных заседателей и, условно говоря, в качестве народных заседателей (шеффенов, народных судей). Первая модель возникла в Великобритании, а вторая - в Германии. Различие между ними состоит в том, что функции присяжных разграничены с функциями профессионального судьи (они определяют характер приговора, а судья - меру и вид наказания, если присяжными вынесен обвинительный вердикт), в то время как народные заседатели полностью равноправны с профессиональным судьей. При этом народные заседатели избираются населением, а присяжные отбираются методом случайного отбора, осуществляемого, как правило, самими судами. 4. Коллегиальность судопроизводства означает, что наиболее важные юридические споры рассматриваются с участием нескольких профессиональных судей, народных или присяжных заседателей. 5. Возможность обжалования судебных постановлений в вышестоящие инстанции. Такое обжалование может носить апелляционный и кассационный характер. Апелляция предполагает пересмотр дела по существу с новым исследованием всех доказательств и вынесение решения. Кассация же означает лишь проверку соблюдения закона, и при отмене судебного постановления дело направляется для пересмотра в тот же суд, но иным составом судей. В обоих случаях обжалованы могут быть лишь не вступившие в силу судебные постановления. Вступившие в силу постановления обжалуются в чрезвычайном порядке. В англосаксонских странах применяется апелляционное обжалование, а в европейских обычно действует апелляционный порядок обжалования по второй инстанции и кассационный - по третьей. 6. Обязательность судебных решений, вынесенных в стране, на всей ее территории. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ СУДОПРОИЗВОДСТВА Вторая группа принципов судебной системы - это принципы деятельности судов или принципы судопроизводства. К их числу относятся: 1. Гласность судебного разбирательства, означающая, что все дела должны слушаться открыто в присутствии публики, доступ которой на заседания судов должен быть свободным. Лишь по специальному постановлению суда на основаниях, указанных в законе, может быть проведено закрытое судебное слушание. Этот принцип направлен на предотвращение произвола и коррупции судебной власти. 2. Связанность судей только законом означает, что при вынесении решения суд должен ссылаться прежде всего на закон, а если закону противоречит какой-либо подзаконный акт, решение должно приниматься в соответствии с законом. 3. Конституционность судебных решений. Данный принцип появился с возникновением конституций в формальном смысле и института конституционного контроля. Он означает недопустимость применения при рассмотрении дела правовых норм, в том числе, норм законов, противоречащих конституции. 4. Состязательность и равноправие сторон, т.е. обеспечение одинаковых возможностей истцам и ответчикам, обвиняемым и потерпевшим для обоснования своей позиции. 5. Устный и очный характер судопроизводства как условие, создающее наилучшие возможности для установления истины. Перечисленные принципы в разном объеме и в различных формах получили отражение в конституциях тех или иных стран. Так, Конституция Португальской Республики устанавливает, что «суды являются органами власти с компетенцией отправления правосудия от имени народа» (ст. 205); «судьи независимы и подчиняются только закону» (ст. 206); «при рассмотрении дел суды не могут применять нормы, нарушающие положения Конституции или закрепленные в ней принципы» (ст. 207); «судебные решения выносятся на основе казусов и формулировок, содержащихся в законе; судебные решения обязательны для всех публичных и частных учреждений и имеют преимущество перед решением любых других органов власти» (ст. 208); судебные заседания являются открытыми, за исключением случаев, когда сам суд вынесет решение об обратном в мотивированном постановлении, с целью охраны достоинства личности и общественной морали или обеспечения нормальной деятельности суда» (ст. 209). Кроме того, принципами осуществления правосудия следует считать конституционные процессуальные гарантии прав человека: право на должную судебную процедуру, право на защиту, презумпцию невиновности и т.д. § 3. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ОТДЕЛЬНЫХ ЭЛЕМЕНТОВ СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ СУДЫ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ Суды общей юрисдикции рассматривают большую часть правовых споров и существуют во всех государствах. Они слушают все гражданские, уголовные и иные дела, не отнесенные законом к компетенции других судов. В обобщенном виде система судов общей юрисдикции включает следующие звенья: - первичное звено: мировые судьи, рассматривающие мелкие правовые споры; - основное звено: окружные суды, районные суды и т.п., рассматривающие большую часть правовых споров по первой инстанции; - апелляционное звено; - кассационное звено (в англосаксонских странах еще одно апелляционное звено - высшие и верховные суды). Как уже подчеркивалось, в некоторых федеративных государствах (США) субъекты федерации имеют собственные судебные системы, аналогичные федеральной системе судов, т.е. указанные звенья судов существуют параллельно в масштабах всей страны и в каждом субъекте федерации. Организация судов строится в ряде стран по специальным судебным округам, границы которых не совпадают с границами политико-административных единиц. ОРГАНЫ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЮСТИЦИИ Напомним, что специализированные органы конституционной юстиции существуют лишь в рамках европейской и мусульманской моделей конституционного контроля. Правовую базу их организации и деятельности составляют конституции, регулирующие основы их статуса, специальные законы, а также регламенты самих этих органов. Некоторые конституции характеризуют органы конституционного контроля как часть судебной системы страны (ФРГ, Польша), но чаще регламентации их статуса посвящена в конституции отдельная глава (Италия, Испания, Португалия, Румыния). Европейская модель допускает осуществление конституционного контроля как судебными, так и квазисудебными органами. В первом случае они обычно именуются конституционными судами (хотя есть исключения: в Польше действует Конституционный трибунал), во втором чаще всего - конституционными советами. Конституционный совет существует во Франции, а по его образу и подобию - в ряде франкоязычных стран Африки. Судебные и квазисудебные органы конституционного контроля различаются особенностями процедуры рассмотрения дел. В конституционных судах рассмотрение дела осуществляется на основе главных принципов судопроизводства, в частности, оно является устным, гласным, очным, состязательным. Конституционные же советы осуществляют закрытое и письменное разбирательство. Специализированные органы конституционного контроля не имеют разветвленной структуры: в унитарном государстве существует лишь один такой орган, юрисдикция которого распространяется на всю территорию страны. В федеративных же странах, как правило, наряду с федеральным органом конституционного контроля собственные аналогичные органы имеет каждый субъект федерации. Но они не образуют единой системы, т.к. их компетенция строго разграничена: основным направлением деятельности федерального органа конституционной юрисдикции является контроль за соответствием правовых актов федеральной конституции, а в компетенцию аналогичных органов субъектов федерации входит обеспечение соответствия правовых актов, принимаемых в данном субъекте, его конституции. Органы конституционного контроля формируются либо только парламентом (его палатами или одной из них), либо при участии парламента и главы государства, либо с участием главы государства и всех трех ветвей власти. Например, в Германии половину судей Федерального конституционного суда избирает Бундестаг, а другую половину - Бундесрат. В Польше Конституционный трибунал в полном составе избирается Сеймом - нижней палатой польского Парламента. В Австрии Президент назначает часть членов Конституционного суда по предложению Правительства, а другую часть - по предложению Парламента. В Испании Король назначает часть судей Конституционного суда по предложению Палаты депутатов, часть - по предложению Сената, часть - по предложению Правительства и, наконец, часть - по предложению Высшего совета магистратуры. Некоторую специфику имеет процедура формирования Наблюдательного совета Ирана - органа, проверяющего законы «на предмет их соответствия исламским и конституционным принципам» (ст. 94 Конституции 1979 года). Половина его членов назначается Руководителем (духовным лидером страны) из числа священнослужителей, а другая половина избирается Меджлисом (Парламентом) из числа юристов, специализирующихся в различных отраслях права. Количественный состав органов конституционного контроля является, как правило, небольшим: в Югославии он составляет семь членов, в Румынии - девять, в Словакии и Чехии - 10, в Болгарии, Венгрии - 12, В Польше - 15, в ФРГ - 16 членов. Срок полномочий судей является достаточно длительным. Он составляет, например, в Венгрии, Румынии, Франции девять лет, в Португалии, Марокко - шесть лет. Следует обратить внимание на то, что конституции обычно устанавливают срок полномочий именно судей, а не органов конституционного контроля в целом. При этом, правда, некоторые конституции предусматривают, что состав органа конституционного контроля обновляется постепенно, например, в Болгарии - на 1/3 каждые три года. Организация работы органов конституционной юстиции может быть различной. Некоторые из них принимают решения только на пленарных заседаниях. Другие включают различное число структурных подразделений, которые принимают решения от имени органа конституционного контроля. В ФРГ это два сената, в Польше - составы в количестве трех или пяти судей. Компетенция органов конституционного контроля неодинакова в разных странах. В большинстве государств она включает несколько сфер. Основной из них является разрешение споров о соответствии конституции законов, а возможно и иных правовых актов, принимаемых в данном государстве. Кроме того, к числу полномочий органов конституционного контроля нередко относятся рассмотрение споров о компетенции между различными органами государственной власти, а возможно между органами государства и местного самоуправления; толкование конституции; принятие решения об отрешении от должности Президента; контроль за законностью его выборов, а в некоторых странах и выборов депутатов парламента (его палат); разрешение жалоб физических лиц на нарушение их конституционных прав; признание антиконституционного характера партий. Например, согласно ст. 134 Конституции Италии «Конституционный суд выносит решения по следующим делам: - споры о конституционности законов и имеющих силу закона актов государства и областей; - споры о компетенции между различными властями государства, между государством и областями и между областями; - обвинения, выдвигаемые в соответствии с Конституцией против Президента Республики». Конституция Франции определяет компетенцию Конституционного совета следующим образом: «Конституционный совет следит за правильностью избрания Президента Республики. Он рассматривает протесты и объявляет результаты голосования» (ст. 58). Конституционный совет выносит решение о правильности избрания депутатов и сенаторов, если результаты их выборов оспариваются» (ст. 59). «Конституционный совет осуществляет надзор за правильностью проведения референдума и объявляет его результаты» (ст. 60). «Органические законы до их промульгации и регламенты палат Парламента до их применения должны быть представлены в Конституционный совет, который высказывается об их соответствии Конституции» (ст. 61). Производство в органе конституционного контроля включает подготовку дела к слушанию, проведение судебного заседания, завершающегося принятием решения, и вступление его в законную силу. Если предметом спора был вопрос о конституционности правового акта или его отдельных положений, то правовым последствием признания их противоречащими конституции является обычно утрата ими юридической силы, если конституционный контроль является последующим. Если же он имеет предварительный характер, противоречащие конституции нормы не могут быть введены в действие. При этом решение органа конституционного контроля является, как правило, обязательным и обжалованию не подлежит. Так, Конституция Болгарии устанавливает: «Акт, объявленный неконституционным, не применяется со дня вступления решения в силу. Часть закона, которая не объявлена неконституционной, сохраняет свое действие» (ст. 151). СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ Основное предназначение административной юстиции - разрешение юридических конфликтов между частными лицами (физическими и юридическими) и публичной исполнительной властью (в лице ее органов и должностных лиц). В ряде стран на органы административной юстиции возложена задача проверки конституционности и законности нормативных актов исполнительной власти. Конституции редко регулируют статус органов административной юстиции. Иногда в них регламентируются основы или отдельные черты статуса высшего органа этой системы (Франция), иногда он лишь упоминается (Германия), в ряде конституций имеются указания не только о системе органов административной юстиции, но и об их главных функциях. Например, Конституция Италии устанавливает, что «Государственному совету и другим органам административной юстиции принадлежит юрисдикция по охране законных интересов в отношении действий государственных органов, а в отдельных вопросах, указанных в законе, - также и субъективных прав» (ст. 103). В англосаксонских странах систему административной юстиции образуют квазисудебные органы, функционирующие в рамках административных ведомств (министерств и иных органов и учреждений исполнительной власти специальной компетенции), но подконтрольные судам (в смысле возможности обжалования в суды общей юрисдикции их актов). Процедура рассмотрения дел в таких органах является более оперативной благодаря упрощенному характеру по сравнению с обычным судебным процессом, а именно свертыванию таких его начал, как состязательность, гласность и устная форма судопроизводства. В европейских государствах действует обособленная система административных судов, которая обычно включает три инстанции: первую, апелляционную и кассационную. Например, во Франции низовым элементом органов административной юрисдикции являются региональные административные суды, средним - административные апелляционные суды, наконец, высшим — Государственный совет, выполняющий наряду с функциями высшей инстанции по административным спорам, некоторые другие функции. Это осуществление контроля за соответствием Конституции актов регламентарной власти, а также роль консультативного органа при Правительстве. ИНЫЕ СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЕ СУДЫ В зарубежных странах существуют и иные судебные или квазисудебные органы, рассматривающие правовые споры лишь отдельных категорий. Это, например, суды, существующие в ряде стран для осуществления конституционной ответственности высших должностных лиц; суды в сфере финансовой, трудовой, социальной юрисдикции; суды, рассматривающие дела о правонарушениях военнослужащих и несовершеннолетних и т.д. Особого внимания заслуживают органы, создаваемые для привлечения к ответственности высших должностных лиц государства. Это Высокая палата правосудия и Палата правосудия Республики во Франции, Государственный трибунал в Польше. Следует отметить, что во Франции названные органы формально не включены Конституцией в судебную систему, в то время как статус Государственного трибунала регламентируется в разделе польской Конституции, посвященном статусу судов и трибуналов, т.е. судебной системе в целом. Конституция Польши устанавливает, что ответственность перед Государственным трибуналом несут Президент Республики, председатель Совета министров, члены Совета министров, председатель Польского Национального Банка, Председатель Верховной палаты контроля, члены Всепольского совета радиовещания и телевидения, главнокомандующий вооруженными силами страны, депутаты и сенаторы. Основаниями ответственности могут служить «нарушение Конституции или закона в связи с занимаемой должностью или в сфере исполнения своих служебных обязанностей» (ст. 198). Виды наказаний, назначаемых Государственным трибуналом, определяет закон. Парламентарии могут быть привлечены к ответственности и предстать перед Государственным трибуналом только за нарушение правил о несовместимости парламентского мандата с предпринимательской деятельностью. Решение о привлечении к ответственности принимается постановлением соответствующей палаты, санкцией же, которую может применить Государственный трибунал, является лишение парламентского мандата (ст. 107 Конституции Польской Республики). ОРГАНЫ СУДЕЙСКОГО СООБЩЕСТВА Органы судейского сообщества - это состоящие из судей, а иногда представителей других юридических профессий органы, осуществляющие выражение и защиту интересов судейского сообщества, решающие или участвующие в решении кадровых вопросов судебной системы. Как правило, они действуют только на общенациональном уровне. Например, в Италии, Франции и Румынии это Высший совет магистратуры, в Болгарии - Высший судебный совет и т.д. Состав высших органов судейского сообщества, как правило, является выборным. Выборы большинства их членов производятся судебными органами, иногда - частично парламентом из числа судей (в ряде стран возможно также избрание адвокатов, других юристов высокой квалификации). Некоторые должностные лица (председатель верховного суда, председатели других высших судов, министр юстиции) входят в состав высших органов судейского сообщества по должности. Данные органы предлагают кандидатуры для назначения на должности судей, прокуроров и следователей, а также председателей судов, регулируют административное положение и дисциплинарный режим судей. Основы статуса органов судейского сообщества получили отражение в некоторых зарубежных конституциях. Например, в соответствии со ст. 105 Конституции Италии «Высший совет магистратуры согласно нормам о судоустройстве рассматривает вопросы зачисления в магистратуру, назначения и перемещения магистратов, их повышения по службе, дисциплинарных мер, касающихся магистратов» (ст. 105). ПРОКУРАТУРА И АДВОКАТУРА Прокуратура - это орган, функции которого являются неодинаковыми в различных странах. Обычно они заключаются в осуществлении уголовного преследования лиц, совершивших преступления, в поддержании государственного обвинения в суде, иногда - в надзоре за законностью расследования преступлений и содержания лиц в местах лишения свободы. В социалистических странах функции прокуратуры традиционно шире и весомее, т.к. на нее возложено осуществление надзора за законностью в целом. Такой статус сохранили за прокуратурой многие постсоциалистические государства. Место прокуратуры в системе государственных органов в разных странах неодинаково. Существуют государства, включающие прокуратуру в систему министерства юстиции (США, Франция) или в судебную систему (Испания, Италия), признающие за ней самостоятельное положение (социалистические страны) и, наконец, такие, в которых прокуратура вообще отсутствует (Великобритания). Статус прокуратуры регулируется в конституциях зарубежных стран достаточно редко. Из немногочисленных примеров западных основных законов можно привести Конституции Италии и Испании, где прокуратуре посвящены отдельные статьи в разделах о судебной власти. Наиболее лаконичным является положение ст. 112 итальянской Конституции: «Прокуратура обязана осуществлять уголовное преследование». Более развернутой является характеристика прокуратуры в Конституции Испании (ст. 124). Она определяет задачи прокуратуры, а также главные принципы ее организации. Основная задача прокуратуры состоит в том, чтобы «способствовать отправлению правосудия в целях защиты законности, прав граждан и общественных интересов, охраняемых законом, в силу своих обязанностей или же по ходатайству заинтересованных лиц, а также осуществлять надзор за обеспечением условий для независимости судов и соблюдением в них общественных интересов». Организация органов прокуратуры основана на принципах «единства действий и иерархической соподчиненности, законности и беспристрастности». При этом «Генеральный прокурор государства назначается Королем по предложению Правительства, с учетом мнения Государственного совета судебной власти». В социалистических конституциях статусу органов прокуратуры традиционно посвящены отдельные разделы или главы, либо он регулируется в тех же главах и разделах, что и судебная власть, но весьма развернуто. Так, раздел седьмой главы четвертой Конституции КНР «Народный суд и народная прокуратура» содержит пять статей, посвященных регламентации статуса Народной прокуратуры. Народная прокуратура представляет собой организационно самостоятельную систему органов. Она определяется Конституцией как государственный орган надзора за соблюдением законности, а Верховная народная прокуратура - как высший орган прокурорского надзора (ст. 129, 132). Конституция КНР устанавливает также систему прокуратуры, которую образуют Верховная народная прокуратура, местные народные прокуратуры, военные прокуратуры и другие специальные народные прокуратуры (ст. 130). Провозглашая принцип самостоятельности прокуратуры в пределах своих полномочий, Конституция КНР понимает его ограниченно, запрещая вмешательство в ее деятельность лишь административных органов, общественных организаций и отдельных лиц (ст. 131). Как видно, данный принцип не распространяется на законодательные органы. Это подтверждается тем, что срок полномочий Генерального прокурора соответствует сроку полномочий Всекитайского собрания народных представителей, при этом Верховная народная прокуратура ответственна перед Всекитайским собранием народных представителей и Постоянным комитетом Всекитайского собрания народных представителей, а местные прокуратуры ответственны перед местными органами государственной власти и вышестоящими народными прокуратурами (ст. 133). Сохранение высокого статуса прокуратуры во многих постсоциалистических странах обусловило наличие в их новых конституциях структурных подразделений, специально посвященных прокуратуре. Например, в обновленной редакции венгерской Конституции 1949 года это раздел XI. Его нормы определяют функции прокуратуры (обеспечение охраны прав граждан, уголовное преследование за совершение преступлений и их расследование, осуществление надзора за законностью следствия и исполнения наказания, предъявление обвинения в судебном процессе, выступление в защиту конституционности, содействие обеспечению соблюдения законов всеми общественными организациями, государственными органами и гражданами), структуру органов прокуратуры и порядок их формирования (Генеральный прокурор избирается Государственным собранием по предложению Президента, его заместители назначаются Президентом по предложению Генерального прокурора, а остальные прокуроры - Генеральным прокурором), Основные принципы организации и деятельности прокуратуры (несовместимость статуса прокуроров с политической деятельностью, централизация, ответственность и подотчетность Генерального прокурора Государственному собранию). Конституция Румынии регламентирует статус прокуратуры во втором разделе главы VI, посвященной судебной власти. Вместе с тем она устанавливает, что руководство прокуратурой осуществляет министр юстиции (ст. 131). Основными функциями прокуратуры Конституция считает представление интересов всего общества в судебной деятельности, защиту правопорядка, прав и свобод граждан (ст. 130), а принципами ее деятельности - законность, беспристрастность и иерархический контроль, несовместимость функций прокурора с любой публичной или частной функцией, за исключением преподавания в высших учебных заведениях (ст. 131). Адвокатура - это объединение юристов, профессионально оказывающих юридическую помощь частным лицам, а иногда и публичным органам и учреждениям (вплоть до поддержания обвинения в тех странах, где нет прокуратуры). Чаще всего адвокатура - это общественный институт. Адвокаты обычно объединены в крупные ассоциаций общенационального или регионального масштаба. Статус адвокатуры обычно регулируется законом. В конституциях он получает отражение редко. В качестве примера можно привести Конституцию Республики Словения 1991 года, которая посвятила определению основ статуса адвокатуры статью 137. В ней адвокатура характеризуется как часть правосудия и вместе с тем как самостоятельная и независимая служба, организация которой регулируется законом. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС СУДЕЙ, ПРОКУРОРОВ И СЛЕДОВАТЕЛЕЙ В большинстве стран судьи, прокуроры и следователи назначаются в централизованном порядке. Есть, правда, немногочисленные исключения: во многих штатах США судьи избираются. Важным элементом статуса судьи является его несменяемость, т.е. пожизненное назначение при недопустимости смещения или произвольного перемещения за исключением случаев, указанных в законе. Как правило, законодательство устанавливает несовместимость должности судьи, прокурора и следователя с иными занятиями и запрещает им участие в политической жизни. Функции судьи, прокурора или следователя, естественно, осуществляются за вознаграждение (лишь в некоторых странах должности мировых судей являются неоплачиваемыми). Согласно конституциям и законодательству многих стран размер вознаграждения судей, прокуроров и следователей не может быть уменьшен. Перечисленные должностные лица пользуются неприкосновенностью, т.е. порядок привлечения их к уголовной ответственности является усложненным. Определенные особенности имеет статус членов органов конституционного контроля. Они обычно назначаются не пожизненно, а на определенный срок. Повторное назначение (избрание) членов органов конституционного контроля, как правило, не допускается либо допускается лишь на один срок. К кандидатам в судьи конституции и законы предъявляют достаточно высокие требования. Устанавливаются минимальный и предельный возраст нахождения в должности (например, в Германии 40 и 68 лет соответственно), наличие длительного стажа юридической работы (например, в Болгарии он составляет 15 лет) и высоких моральных качеств. Статус членов органов конституционного контроля характеризуется также несовместимостью их статуса с другими видами деятельности, за исключением творческой. В государствах с романской правовой системой корпус судей, прокуроров и следователей, а также органов, в состав которых они входят, иногда обозначается термином «магистратура». Например, именно в этом смысле его использует Конституция Италии в названии и тексте главы IV, в которой закрепляются основные черты статуса судебных органов, органов административной юстиции, прокуратуры, счетной палаты, военных трибуналов. В других странах понятие «магистратура» используется для обозначения отдельных элементов судебной власти. Глава 13 ОРГАНЫ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ЕДИНИЦ ГОСУДАРСТВА § 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ И ИНЫХ ГОСУДАРСТВЕННО-ПОДОБНЫХ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ЕДИНИЦ ОРГАНЫ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ Как правило, государственная организация субъектов федерации аналогична той, какая существует на федеральном уровне. Поэтому формы правления и государственные режимы субъектов федерации обычно те же, что и в центре. Субъекты федерации имеют собственные законодательные и исполнительные органы, а иногда к судебные. Законодательными органами являются однопалатные или двухпалатные парламенты, обычно меньшие по численности, чем федеральные, и избираемые населением на срок от двух до четырех лет. Исполнительная власть также организована по образу и подобию федеральной, правда, в некоторых парламентарных государствах (Австрия, Германия) субъекты федерации не имеют должности, аналогичной должности главы государства. Его функции исполняет глава правительства. При этом в большинстве федеративных государств с федеративной формой правления главы субъектов федерации избираются населением, в парламентарных же странах главы субъекта федерации и (или) его исполнительной власти избираются или назначаются парламентом соответствующего субъекта. Правда, есть исключения. Например, губернаторы индийских штатов на пять лет назначаются Президентом Республики. Судебная же система в большинстве федераций является единой, за исключением некоторых стран (США, Канада), в которых субъекты федерации имеют собственные судебные системы. Как уже указывалось, федеральные конституции редко подвергают обстоятельному регулированию вопросы государственной организации субъектов федерации. Обычно это делают конституции самих субъектов. Среди немногочисленных исключений можно назвать Конституцию Австрии, в которой регламентации статуса субъектов федерации (земель) посвящен особый раздел (четвертый), именуемый «Законодательная и исполнительная власть земель». Он устанавливает, что законодательная власть земель осуществляется ландтагами, которые избираются по пропорциональной системе на основе равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом участие в голосовании по выборам в ландтаги является обязательным. Конституция запрещает законодательству земель устанавливать более жесткие ограничения активного и пассивного избирательного права, чем это предусмотрено федеральной Конституцией в отношении выборов в Национальный совет (нижнюю палату федерального парламента). Конституция содержит указания о том, что выборы в ландтаги должны, как правило, проводиться по избирательным округам, что служащие публичных учреждений, баллотирующиеся в депутаты ландтага или избранные таковыми, должны освобождаться от выполнения своих обязанностей для участия в выборах и выполнения депутатских полномочий (ст. 95). Конституция приравнивает статус депутатов ландтагов к статусу депутатов Национального совета и предписывает ландтагам соблюдать основные принципы организации и процедуры, установленные ею для Национального совета (ст. 96). Регламентирует Конституция и основы законодательного процесса, осуществляемого в ландтагах, в частности, она требует, чтобы текст каждого закона после его принятия передавался федеральному канцлеру. Федеральное правительство в течение восьми недель после передачи закона Федеральному канцлеру может выразить возражения против него, если закон может причинить вред интересам Федерации. В течение указанного срока опубликование и применение закона по общему правилу недопустимы. Возражение Федерального правительства может быть преодолено путем повторного принятия закона ландтагом (ст. 98). Конституция устанавливает также основы процедуры принятия и изменения конституции земли. Это можно сделать только путем принятия конституционного закона двумя третями участвующих в голосовании членов ландтага при кворуме не менее половины парламентариев (ст. 99). Конституция предусматривает и возможность роспуска ландтага Федеральным президентом по представлению Федерального правительства с согласия Федерального совета (ст. 100). Исполнительная власть в земле, согласно Конституции Австрии, осуществляется правительством, которое избирается ландтагом и состоит из губернатора земли, его заместителей и других членов (ст. 101). Губернатор представляет землю. Все члены правительства обладают иммунитетом, но могут быть отстранены от должности Конституционным судом по обвинению, предъявленному ландтагом соответствующей земли (ст. 105). ОРГАНИЗАЦИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В ИНЫХ ГОСУДАРСТВЕННО-ПОДОБНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ Организация публичной власти в автономных единицах, обладающих государственной автономией, а также в зависимых территориях, которые практически повсюду в последние десятилетия приобрели признаки государственности, во многом сходна с государственной организацией субъектов федерации. Основы системы органов власти государственно-автономных единиц нередко устанавливаются конституцией страны, а конкретизируются уставами (статутами, хартиями) самих этих образований. Так, Конституция Италии устанавливает, что «органами области являются: областной совет, джунта и ее председатель. Областной совет осуществляет законодательную и распорядительную власть, которой наделена область, и другие функции, вверенные ей Конституцией и законами… Джунта является исполнительным органом власти. Председатель джунты представляет область; он промульгирует областные законы и постановления; руководит в соответствии с инструкциями центрального Правительства осуществлением административных функций, делегированных государством области» (ст. 121). Конституция предписывает, что система выборов, число областных советников, правила неизбираемости и несовместимости должностей с постами советников должен регулировать закон Республики (ст. 122). Конституция устанавливает также, что джунта избирается областным советом из числа его членов, что советники обладают иммунитетом. Согласно Конституции наряду с органами, осуществляющими автономию области, в ней действует правительственный комиссар, который руководит деятельностью центральной администрации в области и координирует ее с деятельностью областной администрации (ст. 124). Предоставляя областным советам законодательную компетенцию, Конституция Италии тем не менее предусматривает, что принятые ими законы вступают в силу только после их визирования правительственным комиссаром. Такого визирования может не последовать, если Правительство республики в течение 30 дней после передачи текста закона комиссару выразит против него возражения и вернет его в областной совет. Совет может преодолеть возражения Правительства путем повторного принятия закона большинством голосов (ст. 127). Статус органов зависимых и иных (например, островных в Англии) территорий, обладающих государственной самостоятельностью, во многом аналогичен статусу политически автономных единиц государства. Он редко регулируется в конституциях метрополий. Поскольку такие территории сами формируют свои органы, их статус обычно урегулирован в их конституциях, реже - в текущем законодательстве метрополии. В соответствии с Конституцией Пуэрто-Рико 1952 года этой свободно присоединившееся к США государство имеет собственный парламент – Законодательное собрание, состоящее из Сената и Палаты представителей, избираемых прямым голосованием сроком на четыре года. Исполнительная власть осуществляется губернатором, назначаемым Президентом США на четыре года. Губернатор возглавляет правительство – Консультативный совет, в состав которого входят назначаемые им с согласия Сената министры. Следует помнить, что органы власти Пуэрто-Рико имеют ограниченную компетенцию: законы по вопросам внешней политики и обороны принимает Конгресс США. § 2. ОРГАНИЗАЦИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ НА МЕСТАХ ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Местное самоуправление реализуется через систему органов, обладающих относительной самостоятельностью от центральной власти и от органов более крупных территориальных единиц. Как правило, в систему органов местного самоуправления входят представительные и исполнительные органы: представительные органы принимают на основе закона наиболее важные решения, касающиеся местных проблем, а исполнительные осуществляют текущее управление муниципальной единицей в соответствии с ними. Впрочем, (правда, в редких случаях) особые исполнительные органы могут и не образовываться, т.к. представительные органы сами осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность. При этом органы местного самоуправления либо избираются непосредственно населением соответствующей политико-административной единицы (реже – нижестоящими выборными органами местного самоуправления), либо формируются этими выборными органами. Непосредственно выборными являются обычно представительные органы, а иногда также главы исполнительных органов. Впрочем, в некоторых странах выбираются также главы исполнительных органов специальной компетенции, а также иные должностные лица. Конституции большинства зарубежных стран регламентируют вопросы функционирования органов местного самоуправления достаточно скупо, закрепляя лишь самые общие черты их организации и деятельности. Так, Конституция Испании устанавливает, что управление муниципией (низовой территориальной единицей) осуществляет муниципальный совет, а управление провинцией – собрание представителей или иные выборные органы (ст. 147, 148). Некоторые Конституции (например, Португалии) регламентируют основы порядка формирования органов местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления (советы, собрания, ассамблеи) на всех уровнях политико-административного деления обычно избираются непосредственно гражданами, постоянно проживающими в данном муниципальном образовании. Например, во Франции непосредственно выборными являются представительные органы местного самоуправления территориальных коллективов всех трех разновидностей: в коммунах это муниципальный совет, в департаментах – генеральный совет, в регионах – региональный совет. Одним их немногочисленных исключений в этом отношении является Португалия. Согласно Конституции Португальской Республики территория континентальной части страны подразделяется на приходы, муниципии и административные области. Во всех этих единицах имеются представительные органы местного самоуправления - ассамблеи. Но лишь в приходах (низовых муниципальных единицах) весь их состав является непосредственно выборным (ст. 246). Состав же ассамблей более крупных муниципальных образований - муниципий и административных областей - избирается прямыми выборами лишь не менее чем наполовину. Остальная часть муниципальной ассамблеи состоит из председателей исполнительных органов приходов (джунт), а областной ассамблеи - из депутатов, избранных коллегией выборщиков, состоящей из членов муниципальных ассамблей, по пропорциональной системе с использованием метода д'Ондта (ст. 251, 260). Следует отметить, что конституции ряда стран в последние десятилетия стали предоставлять при определенных условиях право участвовать в выборах органов местного самоуправления не только гражданам, но и иностранцам. Например, ст. 13 Конституции Испании устанавливает, что иностранцам на основе взаимности предоставляется активное и пассивное избирательное право на муниципальных выборах. Исполнительные органы местного самоуправления имеют в разных странах неодинаковую структуру. Они могут быть единоличными и иметь аппарат советников, возглавляющих отдельные службы, а могут являться коллегиальными органами, подобными правительству. Примером исполнительных органов местного самоуправления первой модели выступают мэры общин и председатели генеральных советов во Франции. Коллегиальными исполнительными органами являются, например, джунты в Италии, джунты и муниципальные палаты в Португалии и т.п. Наконец, исполнительного органа местного самоуправления как такового может и не быть. Например, при системе, именуемой «совет-управляющий», существующей в некоторых землях ФРГ и штатах США, местный представительный орган формирует аппарат, не имеющий властных полномочий, а занимающийся лишь подготовкой решений представительного органа. Другим примером отсутствия специальных исполнительных органов является так называемая комиссионная система, действующая в ряде американских штатов, при которой население избирает комиссию в составе от двух до семи человек, выполняющую одновременно функции и представительного, и исполнительного органа местного самоуправления. Местные исполнительные органы могут по-разному формироваться. Как правило, их выбирают (назначают) представительные органы или (и) население непосредственно. Например, мэры коммун и председатели советов во Франции избираются советами. В тех землях ФРГ, где исполнительная местная власть сосредоточена в руках бургомистров, они в некоторых землях избираются непосредственно гражданами, а в некоторых - местными советами или собраниями. В Италии местные исполнительные органы - джунты - избираются местными советами, а их председатели или мэры - непосредственно населением. В Португалии жунты приходов и административных областей (высших и низовых местных территориальных единиц) избираются ассамблеями соответствующего уровня, а муниципальная палата — исполнительный орган местного самоуправления муниципии - непосредственно избирателями. Следует иметь в виду, что в ряде стран глава местной администрации одновременно является главой представительного органа или (и) представителем центральной власти. Например, мэры коммун, а также председатели советов департаментов и регионов во Франции одновременно являются главами и представительных, и исполнительных органов местного самоуправления, а мэры коммун к тому же выполняют функцию представителей государства. В Италии мэры коммун, являясь главами исполнительной власти, осуществляют также функции представителей государства. Территориальные единицы государства, обладающие административной автономией (в том числе заморские), имеют органы самоуправления, аналогичные местным. Впрочем, некоторые особенности имеются. Например, китайская Конституция органами самоуправления признает только органы, действующие в районах национальной автономии. Органы, действующие в других местных территориальных единицах, определяются ею как органы государственной власти на местах (ст. 95, 96). ОРГАНЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ Органы местного управления являются представителями центральной власти на местах, руководящими местными правительственными ведомствами и осуществляющими административный надзор (опеку) над органами местного самоуправления. Чаще всего их функции осуществляют чиновники, назначаемые правительством страны или субъекта федерации. Но в некоторых странах, как уже было сказано, полномочия представителя правительства выполняют главы исполнительной власти, избираемые местным представительным органом либо населением соответствующей муниципальной единицы. Например, во Франции чиновники, назначаемые Правительством и представляющие государство, действуют в регионах, департаментах и округах. В каждый департамент Совет министров Франции назначает префекта. Префекты регионов специально не назначаются. Функции префекта региона выполняет префект наиболее крупного департамента. Префекты несут ответственность перед правительством, представляют его в соответствующей территориальной единице, руководят деятельностью местных государственных служб. Префекты осуществляют административный надзор за местным самоуправлением. С этой целью органы местного самоуправления должны представлять им все принятые ими правовые акты в течение 15 дней после их принятия. Префект может оспорить их в административном суде. В округах в качестве представителей Правительства Франции действуют супрефекты, руководящие правительственными ведомствами и осуществляющие административный надзор за местным самоуправлением в коммуне. ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ Глава 1 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА США § 1. КОНСТИТУЦИЯ США ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА Действующая Конституция США явилась первым в мире документом, официально именовавшимся конституцией. Это старейший из всех существующих сегодня основных законов. Данная Конституция была принята Конвентом, собравшимся в Филадельфии в мае 1787 года. В работе Конвента приняли участие 55 делегатов от 13 штатов. Цель принятия Конституции состояла в том, чтобы юридически оформить образование нового независимого государства — Соединенных Штатов Америки. Конституция была принята Конвентом 17 сентября 1787 года и после ратификации необходимым числом штатов вступила в силу 4 марта 1789 года. Первоначально Конституция состояла из преамбулы и семи статей. Преамбула указывает цели и источник, от которого исходит Конституция (Мы, народ...). Американские суды не признают за преамбулой нормативного значения. Первая статья регламентирует статус Конгресса США, т.е. федерального парламента. Во второй статье определен статус Президента США. Третья статья посвящена судебной власти Федерации. В четвертой регулируются вопросы федерализма. Пятая статья устанавливает процедуру изменения Конституции. Две последние статьи имеют преимущественно значение переходных и заключительных положений. Основные особенности Конституции США заключались в том, что она впервые учредила пост выборного Президента как главы государства, установила президентскую республику в качестве формы правления, регламентировала механизм сдержек и противовесов, закрепила федеративную форму территориального устройства. ПРОЦЕДУРА ИЗМЕНЕНИЯ КОНСТИТУЦИИ Конституция США является жесткой. Она изменяется в форме внесения поправок. Процедура внесения поправки согласно статье пятой Конституции включает два этапа: ее принятие на федеральном уровне и ратификацию штатами. На федеральном уровне поправка принимается Конгрессом (федеральным парламентом) или Конвентом (органом, специально созываемым для принятия поправки). В Конгрессе поправка считается принятой, если за нее проголосовало 2/3 парламентариев каждой палаты. Конвент созывается по требованию 2/3 штатов. Но принятия поправки на федеральном уровне для ее вступления в силу недостаточно. Для этого необходимо ее одобрение субъектов федерации штатов. В штатах ратификация поправки может осуществляться тоже в двух формах, аналогичных тем, которые применяются на федеральном уровне, т.е. либо легислатурой (парламентом), либо конвентом штата. Таким образом, существует четыре способа внесения поправки в американскую конституцию. Схематично их можно обозначить так: 1. Конгресс - легислатуры; 2. Конвент - легислатуры; 3. Конгресс - конвенты; 4. Конвент - конвенты. На практике до сих пор почти всегда применялся первый способ внесения поправок. Лишь XXI поправка, отменившая «сухой закон», введенный XVIII поправкой, была принята четвертым способом. В настоящее время действует 27 поправок к американской Конституции. Первые десять поправок называются Биллем о правах. Их разработка началась сразу после принятия Конституции, т.к. ее первоначальный текст почти не регулировал права и свободы человека. Последующие поправки касаются избирательного права, изменения процедуры избрания Президента и палат Конгресса, расширения круга прав и свобод и укрепления их гарантированности. ИНЫЕ ИСТОЧНИКИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА Помимо Конституции источниками конституционного права США являются на федеральном уровне акты Конгресса и Президента, конституционные обычаи, судебные прецеденты. Они во многом дополняют и даже трансформируют содержание Конституции. Это дает основание говорить о существовании так называемой «живой» Конституции США, содержание которой во многом определяется не абстрактным содержанием конституционных положений, а их судебным толкованием и особенностями применения в современных условиях. С учетом федеративного территориального устройства США источниками конституционного права в данной стране являются также конституции штатов, их законодательство по вопросам конституционного права, существующие в них обычаи конституционно-правового характера и создаваемые их судами прецеденты. Конституции штатов весьма отличаются и от федеральной конституции, и друг от друга как по структуре, так и по содержанию. В некоторых из них до сих пор действуют конституции, принятые в XVIII веке (в Массачусетсе это Конституция 1780 года, в Вермонте — 1783 года), конституции других штатов приняты относительно недавно (например, в Мичигане в 1962 году, в Джорджии - в 1976). Некоторые конституции в отличие от федеральной содержат нормы о политической системе и гражданском обществе, закрепляют социальные права, конституции ряда штатов провозглашают равноправие мужчин и женщин (17 штатов), право народной инициативы при принятии законов штатов (21 штат), возможность проведения референдумов (37 штатов), право отзыва избирателями чиновников с государственной службы (15 штатов). § 2. ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И ИСТОРИЧЕСКАЯ ЭВОЛЮЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА Американская концепция прав человека исходит из идеи их естественного происхождения. Именно поэтому первоначально в тексте Конституции права и свободы почти не получили закрепления: провозглашались лишь равноправие граждан во всех штатах (разд.2 ст. IV), основы пассивного избирательного права при проведении выборов палат Конгресса и Президента (разд. 2, 3 ст. I), недопустимость религиозной дискриминации при решении вопроса о занятии какой бы то ни было публичной должности (ст. VI), недопустимость длительного задержания и наказания без судебного разбирательства, а также запрет обратной силы закона (разд. 9 ст. I). Как видно, набор прав и свобод человека в тексте Конституции был весьма фрагментарным. Такой подход объясняется тем, что разработчики Конституции считали их провозглашение юридическим излишеством. Они утверждали, что поскольку основные права и свободы являются естественными, их признание и соблюдение не зависят от того, получили они закрепление в Конституции или нет. Главная задача Конституции - это не декларация прав, а такая организация государственной власти, при которой нарушение прав человека было бы невозможно. Но противники принятия Конституции и образования нового государства заявляли, что крупное и сильное американское государство будет представлять для свободы личности не меньшую угрозу, чем английская Корона. Поэтому оно должно взять на себя обязательства по обеспечению прав и свобод. В связи с этим сразу после принятия Конституции началась разработка поправок к ней, гарантирующих права и свободы. В результате в 1791 году после ратификации необходимым числом штатов в силу вступили первые десять поправок к американской Конституции, в которых регулировались важнейшие права и свободы и их правовые гарантии и которые получили наименование Билля о правах. Одной из особенностей регулирования Биллем о правах, а также последующими поправками к американской Конституции прав и свобод является то, что они закрепляют права и свободы, используя негативный способ их формулирования, т.е. содержание самого права не регламентируется, указываются лишь его важнейшие гарантии и ограничения, например: «Конгресс не должен издавать законов...», «право ... не должно нарушаться». Тем самым «отцы-основатели» подтвердили приверженность идеям естественного права и основному подходу к определению правового статуса человека и гражданина, который эти идеи порождают: «разрешено все, что прямо не запрещено законом». Особенность конституционной регламентации прав и свобод в США заключается также в том, что они не подразделяются на права человека и права гражданина. Конституция формулирует права и свободы либо без указания их адресата вообще («сохраняется право на суд присяжных», « не должны требо- ваться непомерно большие залоги», «Конгресс не должен издавать законов, устанавливающих какую-либо религию» и т.п.), либо использует понятие «народ» («право народа на охрану личности, жилища, бумаг и имущества», «право народа мирно собираться» и т.п.). Термин «народ» используется в значении «люди», т.е. под народом понимается совокупность физических лиц. Особое внимание в этом отношении следует обратить на десятую поправку к Конституции США. Она фактически является взаимосвязанной с предыдущей девятой поправкой, требуя, чтобы федеральные органы действовали лишь в рамках, которые определены Конституцией и не нарушали ни прав штатов, ни прав народа, т.е. людей. В отечественной литературе содержание десятой поправки к Конституции США часто трактуется по-другому - как возможность для расширения прав федерации, чья власть, якобы, олицетворяется понятием «народ». Обязанности человека и гражданина в Конституции США отражения не получили. ВИДЫ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД В США Наибольшее внимание Конституция США и поправки уделяют гражданским и политическим правам и свободам. В самой Конституции, как уже было указано, получили отражение право на личную неприкосновенность (ст. I), право на суд присяжных (ст. III), принцип равноправия (ст. IV). Поправка 1 гарантирует свободу слова, печати, право народа мирно собираться, право обращаться к правительству с петициями. Официальная доктрина широко толкует указанные права, считая, что они обеспечивают свободу выражения мнений и подразумевают свободу собраний. В 1865 году Конституция провозгласила отмену рабства (поправка XIII). Также поправки обеспечивают охрану личности, жилища, бумаг и имущества (поправка IV), свободу совести (поправка I), «скорый и публичный суд присяжных» как по уголовным, так и по гражданским делам (поправки VI и VII), право обвиняемого на защиту (поправка VI), право не свидетельствовать против самого себя (поправка V). Конституция запрещает повторное уголовное преследование за одно и то же преступление (поправка V), а также применение жестоких и необычных наказаний (поправка VIII). Поправка II закрепляет «право народа хранить и носить оружие». Среди политических прав поправки наибольшее внимание уделяют избирательному праву. В 1870 году XV поправка наделила избирательными правами негров. В 1920 году XIV поправка предоставила избирательные права женщинам. В 1964 году поправкой XXIV был отменен избирательный налог. В 1971 году поправка XXVI сократила возрастной ценз активного избирательного права до 18 лет. Из экономических прав в Конституции получило закрепление лишь право собственности: «Никакая частная собственность не должна отбираться для общественного пользования без справедливого вознаграждения» (поправка V). Социально-экономические права Конституция не относит к числу «фундаментальных». Поэтому они до сих пор не получили конституционного оформления, Отсутствует в Конституции и норма о равноправии мужчин и женщин. Не закреплены также многие другие права и свободы, признанные международным правом. Следует отметить, что в более широком объеме правовой статус человека регламентируется конституциями штатов, многие из которых содержат отдельные главы о правах и свободах. Причем в некоторых конституциях закреплены права и свободы нового поколения, например, право на здоровую окружающую среду, право на труд. § 3. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СТАТУСА ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ Конституция США не содержит норм, регулирующих положение политических партий. Более того, понятия «партия» до сих пор не существует в федеральном законодательстве: специального федерального закона о партиях нет и на партии распространяется общий термин «корпорации», подразумевающий все негосударственные объединения. Регламентация статуса политических партий осуществляется в законодательстве и судебной практике лишь в том объеме, который связан с их участием в выборах государственных органов. Прочие аспекты деятельности партий считаются их частным делом. Финансовая сторона участия партий в выборах регулируется на общенациональном уровне Актом о финансировании федеральных избирательных кампаний 1974 года. Поскольку в США избирательное право по большей части регламентируется законодательством штатов, процедуру образования и деятельности политических партий, вопросы их организации и порядок их участия в избирательных кампаниях регулируют именно конституции и законодательство штатов. ПАРТИЙНАЯ СИСТЕМА США Партийная система США традиционно характеризуется противоборством двух партий. С середины прошлого века доминирующее положение на политической арене занимают Республиканская и Демократическая партии. Их взаимоотношениям сегодня свойственно согласие по основным вопросам политического и экономического развития: незыблемости частной собственности и рыночной экономики, личной и политической свободы, республиканского федеративного государства и т.д. Но расходятся партии, и порой существенно, в способах поддержания и развития этих принципов. Демократическая партия является более центристской, важными элементами предлагаемого ей курса выступают политика перераспределения доходов населения в пользу малоимущих, стремление сгладить социальные различия, развитие систем социального страхования и социальной помощи, разумное государственное регулирование экономики, защита гражданских прав цветного населения, усиление роли федеральной власти, расширение помощи развивающимся странам. Республиканцы же главной целью считают обеспечение максимальной конкурентоспособности национальной экономики и экономического роста путем активизации конкуренции и частной инициативы, в социальной же функции государства они видят скорее зло, чем благо. Тем не менее и Республиканская партия вынуждена в последние десятилетия признать идеи государственного регулирования рыночной экономики и социальной деятельности государства, но она традиционно пытается сократить их. Обе партии являются организационно неоформленными. Их аппарат построен в соответствии с избирательной географией и территориальным устройством публичной власти в стране. Он состоит из системы комитетов: от участковых до национальных. Раз в четыре года созываются партийные конвенты (съезды) опять же различных уровней: графств, крупных городов, штатов и национальные конвенты каждой партии, являющиеся их высшими органами. Основная цель конвентов состоит в том, чтобы выдвинуть единого кандидата от данной партии для занятия поста главы соответствующего территориального уровня. Так, кандидатов на должности Президента и Вице-президента США окончательно выдвигают национальные конвенты каждой партии. Помимо двух ведущих партий в США действует множество других, не имеющих сколько-нибудь значительного места в политической системе (в общей сложности за их представителей на федеральных выборах голосует около 1% избирателей) и действующих лишь на территории отдельных штатов. Наиболее заметными среди них являются: партия зеленых, характеризующаяся экологической направленностью; три партии социал-демократической ориентации: Социал-демократическая, Социалистическая рабочая и Социалистическая трудовая (лейбористская); прохибиционистская партия, требующая введения «сухого закона» и т.д. § 4. ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В США АМЕРИКАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ Конституция 1787 года преобразовала США из конфедерации в федерацию. В настоящее время она состоит из 50 штатов, являющихся субъектами федерации, федерального округа Колумбия и зависимых территорий. Как видно, политико-территориальное устройство государства имеет явно асимметричный характер. США обладают всеми признаками федерации. С одной стороны, это единое, целостное государство, имеющее единую территорию, гражданство, финансовую и денежную систему, федеральное законодательство и Конституцию, обладающую верховенством, систему общенациональных органов власти. С другой стороны, это сложное государство. Основную часть его территории занимают штаты - государственно-подобные образования, т.е. субъекты федерации, которые имеют собственные конституции и законы, органы государственной власти и судебные системы, гражданство, территории и налоги. Конституция жестко разграничивает компетенцию федерации и штатов. Такое разграничение проводится в основном в законодательной сфере: компетенция федерации сформулирована в виде компетенции Конгресса (поэтому основные вопросы этой компетенции будут рассмотрены в связи с анализом статуса Конгресса США). Следует обратить внимание на то, что полномочия федерации имеют исключительный характер, а полномочия штатов - остаточный. Остаточный характер компетенции штатов подчеркивается в X поправке: «Полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией Соединенным Штатам и пользование которыми не возбранено отдельным штатам, остаются за штатами или за народом». Многие российские исследователи трактуют упоминание в данной поправке о полномочиях народа как правовую основу для расширения компетенции федерации, отождествляя понятие «народ» с понятием «избирательный корпус». Однако американская доктрина толкует его как понятие «люди», т.е. положение этой поправки, касающееся народа, перекликается с предыдущей IX поправкой и имеет в виду недопустимость нарушения федеральной властью не только прав штатов, но и прав человека. Что же касается запретов, адресованных штатам, о которых упоминает X поправка, то они перечислены в разделе 10 первой статьи Конституции. Штатам запрещено заключать договоры с иностранными государствами и с другими штатами, вести войну, вступать в союзы, чеканить монету, выпускать кредитные билеты, облагать импортные и экспортные товары таможенными пошлинами, жаловать дворянские титулы, принимать законы об опале и законы, имеющие обратную силу. Следует иметь в виду, что остаточный характер компетенции штатов несколько подрывается доктриной подразумеваемых полномочий Конгресса США, сформулированной на основании положения раздела восьмого статьи первой о том, что Конгресс вправе «издавать все законы, которые будут необходимы для осуществления как вышеуказанных прав, так и всех других прав, которыми настоящая Конституция наделяет правительство Соединенных Штатов, его департаменты или должностных лиц». Это положение позволяют федерации вмешиваться в сферу остаточной компетенции штатов. В принципе же остаточные полномочия штатов охватывают такие вопросы, как определение системы собственных органов власти, принятие конституции штата, политико-административное деление, регулирование и решение многих проблем, связанных с выборами, в том числе федеральными, а также вопросов уголовного права и т.д. Однако несмотря на то, что штаты обладают целым рядом признаков государства (наличие конституции, территории, законодательства, налогов, компетенции и т.д.) и даже на их конституционное наименование (слово «штат» означает «государство») они не являются настоящими государствами, т.к. не обладают государственным суверенитетом. Действительно, штаты не имеют права на сецессию, их законодательство, включая конституции, должно соответствовать федеральной Конституции и федеральным законам, гражданство штатов возникает только на основе федерального гражданства. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ И ЗАВИСИМЫЕ ТЕРРИТОРИИ Как уже было указано, в состав территории США помимо штатов входит федеральный округ Колумбия. Это столичный округ, являющийся местом расположения правительства США. Его границы совпадают с границами города Вашингтон. Конституция предоставила Конгрессу исключительные законодательные полномочия в отношении федерального округа Колумбия. Тем не менее он наделен правом самоуправления: его жители избирают мэра города и городской совет. Традиционно жители Вашингтона не участвовали ни в выборах Президента, ни в выборах палат парламента. Лишь в 1961 году поправка XXIII предоставила им право избирать трех выборщиков на президентских выборах. В 1970 году избиратели столицы поручили право избирать одного делегата в Палату представителей с правом совещательного голоса. США имеют несколько зависимых территорий. Почти все они — бывшие колонии данного государства. Это Пуэрто-Рико, Гуам, Восточное Самоа, Виргинские острова, ряд других малонаселенных островов. В настоящее время они имеют статус так называемых ассоциированных территорий, т.е. входят в состав территории США. Например, Пуэрто-Рико имеет статус свободно присоединившегося государства. Всем территориям предоставлено самоуправление. Они имеют собственные органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Вместе с тем, их законы должны соответствовать Конституции и законам США. За этим следят губернаторы, назначаемые Президентом в каждую территорию. Жители заморских территорий не имеют права участвовать в выборах Президента и Конгресса США. Помимо названных территорий в составе США имеется еще одна разновидность территориальных образований с особым статусом. Это резервации, в которых проживают представители коренного населения США - индейцы. Резервации имеют органы самоуправления - племенные советы, наделенные ограниченными правами, в основном же ими управляют федеральные органы государственной власти. На федеральном уровне постоянно разрабатываются и реализуются социальные программы помощи резервациям. Индейцы, проживающие в резервациях, являются гражданами страны, но они не платят налоги и не участвуют в выборах ни федерального уровня, ни уровня штатов. ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ ДЕЛЕНИЕ ШТАТОВ. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ Политико-административное деление различных штатов неодинаково. Большинство штатов делится на графства и города. Графства обычно подразделяются на тауны и тауншипы, а города нередко - на районы. Тауны подразделяются на общины. В США существует англо-американская муниципальная система, т.е. никаких чиновников, представляющих государство, на местах нет. Во всех политико-административных единицах штатов действуют только органы местного самоуправления. Это собрания жителей общин, мелких таунов и тауншипов; избираемые прямыми выборами советы; а также главы исполнительной власти, исполнительные комитеты, некоторые должностные лица (казначеи, констебли), избираемые либо непосредственно населением, либо советами. Компетенция органов местного самоуправления определяется конституциями и законами штатов. В целом она традиционна: оказание социальных услуг, управление муниципальной собственностью, установление и взимание местных налогов и сборов, охрана общественного порядка и т.п. Помимо общих политикоадминистративных единиц в США имеются специальные округа, причем очень большое количество. Это специальные округа по водоснабжению, противопожарной службе, школьные, судебные и т.п. Их границы не совпадают с границами политико-территориальных единиц общего характера. Управление специальными округами осуществляется либо в форме самоуправления через выборные комитеты, либо на основе управления, т.е. чиновниками, назначенными теми органами, которые учредили соответствующий округ. § 5. ОРГАНЫ И УЧРЕЖДЕНИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ США Принцип разделения властей в Конституции США не получил словесного выражения, но реализован весьма последовательно. Юридической моделью его реализации является президентская республика. Ее суть заключается в том, что законодательная, исполнительная и судебная ветви власти формально независимы друг от друга, но взаимно контролируют друг друга от злоупотреблений. Такая система организации государственной власти получила в трудах «отцов-основателей» американской Конституции название системы сдержек и противовесов. Так, Конгресс, осуществляющий законодательную власть, оказывает сдерживающее влияние на другие ветви власти, в том числе на Президента, имея право применить процедуру импичмента, участвуя в назначении министров и судей, давая согласие на заключение Президентом международных договоров и использование вооруженных сил. В свою очередь, Президент сдерживает Конгресс, имея право разрабатывать и вносить бюджет, обладая правом вето. Суды в качестве основных сдерживающих две другие ветви власти факторов используют правомочия по осуществлению конституционного контроля и рассмотрению правовых споров, в том числе с их участием. Государственный режим, существующий в данной стране, вполне можно считать дуалистическим, предполагающим существование двух наиболее сильных ветвей власти: законодательной и исполнительной. В целом же государственную власть на федеральном уровне осуществляют Конгресс США, Президент, а также Верховный суд и нижестоящие федеральные суды. КОНГРЕСС США Конституция провозгласила, что все полномочия законодательной власти принадлежат Конгрессу Соединенных Штатов, который состоит из Сената и Палаты представителей. Обе палаты избираются на основе всеобщих, прямых, равных выборов при тайном голосовании. Палата представителей состоит из 435 депутатов, избираемых единовременно на два года по одномандатным округам с использованием мажоритарной системы относительного большинства. Представителем может быть избрано лицо, являющееся гражданином США не менее семи лет, достигшее 25 лет и проживающее в штате, на территории которого находится избирательный округ, от которого он избирается. Сенат состоит из 100 сенаторов: по два от каждого штата. Срок полномочий каждого сенатора составляет шесть лет, но избираются они не одновременно: через каждые два года Сенат обновляется на 1/3. При этом от одного штата на каждых выборах избирается только один сенатор. Избрание осуществляется по мажоритарной системе относительного большинства. Сенатором может быть избрано лицо, являющееся гражданином США не менее девяти лет, достигшее 30 лет и проживающее в штате, от которого избирается. Статус парламентариев характеризуется тем, что по Конституции они обладают как индемнитетом, так и иммунитетом. Но и то, и другое имеет ограниченный характер. Индемнитет означает, что за речи и высказывания в палатах парламентарии могут привлекаться к ответственности только самой соответствующей палатой. Иммунитет формулируется как недопустимость их ареста во время присутствия на сессии, следования в палату и возвращения из нее, за исключением измены, тяжкого преступления и нарушения общественного порядка. Поскольку исключения фактически охватывают все случаи противоправного поведения, можно утверждать, что американские парламентарии иммунитетом не обладают. Статус депутата парламента несовместим, согласно Конституции, ни с какой другой государственной службой. Конгресс работает сессионно: одна сессия ежегодно (с января по октябрь с перерывами на каникулы). Палату представителей возглавляет избираемый палатой спикер, а Сенат - Вице-президент. Важную роль в деятельности Конгресса играют комитеты: объединенные и согласительные комитеты, формируемые палатами совместно, а также действующие в каждой палате: комитеты всей палаты, постоянные и специальные комитеты. Решающая роль в законодательной деятельности Конгресса принадлежит постоянным комитетам палат. Они создаются по основным отраслям и сферам управления и формулируют предложения о поправках к законопроектам. Важной является и роль партийных фракций. Компетенция Конгресса США сформулирована в Конституции как относительно определенная. Она включает право устанавливать и взимать федеральные налоги, пошлины, подати, чеканить монету, делать займы, регулировать торговлю с иностранными государствами и между отдельными штатами, содействовать развитию науки и полезных ремесел, регулировать патентное и авторское право, устанавливать единицы мер и весов, объявлять войну, регулировать порядок приобретения гражданства и некоторые другие полномочия. Данный перечень, содержащийся в разделе 8 статьи 1, в принципе является исчерпывающим. Но в том же разделе имеется положение, расширяющее его: о том, что Конгресс вправе издавать законы не только по вопросам этого перечня, но и по другим вопросам, входящим в компетенцию федеральных органов. Это положение Конституции устанавливает так называемую подразумеваемую компетенцию Конгресса. Вместе с тем, содержит Конституция и некоторые запреты, адресованные Конгрессу: не присваивать дворянские титулы, не нарушать процессуальные права граждан, не выдавать деньги из казначейства иначе как на основе закона, не облагать налогом или пошлиной товары, вывозимые из какого-либо штата. Помимо компетенции Конгресса в целом Конституция установила полномочия каждой из палат. Палата представителей формулирует обвинение в рамках процедуры импичмента, избирает Президента, если выборщики не смогут его избрать. Сенат ратифицирует международные договоры, дает Президенту согласие на назначение важнейших должностных лиц государства, решает вопрос о виновности в рамках импичмента, избирает вице-президента, если выборщикам это не удастся сделать. В законодательном процессе палаты равноправны. Это означает, что законопроект может быть внесен в любую палату (кроме финансовых, вносимых только в Палату представителей), а также то, что закон считается принятым только в том случае, если за него проголосовало большинство парламентариев в каждой палате, т.е. если он принят палатами в идентичной редакции. Таким образом, верхняя палата является сильной. ПРЕЗИДЕНТ США Исполнительная власть согласно второй статье Конституции США осуществляется Президентом. Он является не только главой государства, но и главой высшей исполнительной власти государства. Президент избирается выборщиками (которые, в свою очередь, выбираются непосредственно избирателями) сроком на четыре года. Президентом может быть избран гражданин США по рождению, достигший 35 лет и постоянно проживающий в стране не менее 14 лет. Одно и то же лицо не может избираться Президентом более двух раз. Избранным считается кандидат, за которого проголосовало абсолютное большинство выборщиков. Выборы Вице-президента проводятся отдельно по аналогичной схеме. Если ни один кандидат в Президенты не получил абсолютного большинства голосов выборщиков, Президент выбирается Палатой представителей из трех кандидатов, получивших относительное большинство голосов выборщиков. Если выборщики не избрали вице-президента, он избирается Сенатом из числа двух кандидатов, получивших относительное большинство голосов выборщиков. В случае досрочного прекращения Президентом своих полномочий (смерть, отставка, отстранение от должности) его функции все оставшееся до очередных выборов Президента время выполняет Вице-президент. Сам он никакими определенными полномочиями не обладает, за исключением обязанности председательствовать в Сенате. К числу полномочий Президента США Конституция относит исполнение законов, определение полномочий всех должностных лиц США, представительство государства в международных отношениях, назначение высших должностных лиц с совета и согласия Сената, а нижестоящих - без такого согласия. Президент ведет переговоры с иностранными государствами, заключает международные договоры с совета и согласия Сената, является верховным главнокомандующим вооруженными силами страны, осуществляет помилование, награждает орденами и т.д. Существенны полномочия Президента и в законодательном процессе. Он обращается к Конгрессу с посланиями, в которых по сути содержатся планы законодательных мероприятий. Президент подписывает законы, обладая правом вето, которое может быть преодолено 2/3 голосов парламентариев каждой из палат. Президент руководит кабинетом. При этом министры являются лишь советниками при нем: все решения по руководству исполнительной властью принимаются Президентом единолично. Президент не несет политической ответственности перед кем бы то ни было, но к нему может быть применена юридическая ответственность в форме импичмента. Основаниями импичмента являются, согласно Конституции, государственная измена, коррупция либо иное тяжкое преступление или проступок. Правовым последствием импичмента является отрешение Президента от должности и лишение права занимать какие-либо должности на государственной службе США. За всю историю США ни один Президент не был отрешен от должности в результате импичмента. СУДЕБНАЯ СИСТЕМА США Судебная система США является двухуровневой. Она включает федеральную судебную систему, а также суды штатов, федерального округа Колумбия и зависимых территорий. В федеральных судах рассматриваются правовые споры только по тем вопросам, которые отнесены Конституцией к компетенции федерации. Как правило, постановления федеральных судов не могут быть обжалованы в судах штатов и наоборот. Федеральная судебная система состоит из Верховного суда и других судов, учреждаемых время от времени Конгрессом. Федеральные судьи назначаются Президентом с совета и согласия Сената и остаются в должности пожизненно. Они могут быть смещены с должности только в результате применения импичмента. Особенностью американских судов является осуществление ими толкования Конституции и конституционного контроля. Система федеральных судов является трехзвенной. Она включает Верховный суд, апелляционные суды и районные суды. Районные суды слушают большинство дел по первой инстанции, апелляционные осуществляют пересмотр решений районных судов по жалобам участников процесса. Верховный суд рассматривает по первой инстанции «все дела, касающиеся послов, других полномочных представителей и консулов, а также дела, в которых одной из сторон является штат» (разд. 2 ст. III Конституции США), является высшей апелляционной инстанцией для федеральных судов, а в некоторых случаях и для судов субъектов федерации, в том числе при осуществлении конституционного контроля, также он дает официальное толкование Конституции США. ОРГАНИЗАЦИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В ШТАТАХ Государственная организация штатов строится по образу и подобию федеральной. Каждый штат имеет собственные парламент, исполнительную власть и судебную систему. Парламенты штатов (легислатуры) являются двухпалатными (только в Небраске легислатура однопалатная). Главами штатов являются губернаторы, избираемые прямыми выборами на два-четыре года (лишь губернатор Миссисипи избирается выборщиками). Губернатор каждого штата является также главой его исполнительной власти. При губернаторах в большинстве штатов созданы кабинеты. В 45 штатах существуют должности заместителей губернаторов - лейтенанты-губернаторы, избираемые вместе с губернаторами. Во всех штатах, кроме Оригона, конституции предусматривают институт импичмента. Судебные системы штатов характеризуются значительным своеобразием. Причем судьи различных уровней во многих штатах избираются. Глава 2 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА СОЕДИНЕННОГО КОРОЛЕВСТВА ВЕЛИКОБРИТАНИИ И СЕВЕРНОЙ ИРЛАНДИИ § 1. КОНСТИТУЦИЯ ВЕЛИКОБРИТАНИИ ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА Британская конституция представляет собой весьма своеобразное явление правовой действительности. Британские правоведы характеризуют ее как неписаную, подчеркивая ее главную специфическую черту - наличие в ней устных источников права (конституционных обычаев)1. В российской же науке конституционного права можно иногда встретить мнение о том, что английская конституция является смешанной, т.е. включает как письменные, так и устные источники2. Действительно, в Великобритании отсутствует документ, официально именующийся конституцией, принимаемый и изменяемый в особом порядке и обладающий высшей юридической силой. Но это вовсе не означает, что в данной стране конституции нет вообще. Безусловно, она существует. Более того, Великобритания является родиной конституционализма. Именно в этой стране впервые укоренились идеи ограниченного правления и свободы личности, составляющие суть конституционного строя, были приняты правовые акты, воплощавшие эти идеи, а также возник и стал постоянно действовать парламент - главный ограничитель власти монарха. То, что положив начало конституционализму, страна до сих пор не имеет писаной конституции, лишь на первый взгляд кажется парадоксом. Давние и крепкие корни конституционализма, англосаксонская правовая система, почти полное отсутствие в стране революционных потрясений (а ведь новые конституции принимаются, как показала мировая практика, именно в периоды революционных перемен) - вот те причины, по которым принятия конституции как единого документа, обладающего высшей юридической силой, пока не потребовалось. Поэтому из-за отсутствия в стране документа под названием «Конституция» ни в коем случае нельзя делать вывод об отсутствии в ней конституции вообще. Об этом свидетельствует упорядоченность в данном государстве общественных отношений, образующих обычно предмет конституционного права. Но достигается это иными юридическими средствами, чем во многих других странах. Специфика британской конституции заключается, прежде всего, в том, что она состоит из огромного, не поддающегося точному исчислению, числа 1 2 См.: James Ph. S. Introduction to English Law. 9 th ed. L, 1977, p. 7. См.: Конституционное (государственное) право / Отв. ред. Б.А. Страшун. 3-е изд. С. 64. источников. Все они обладают одинаковой юридической силой, принимаются и изменяются в том же порядке, что и источники других отраслей права. Последнее обстоятельство означает, что по способу изменения английская конституция является гибкой. Тем не менее гибкость не означает ее нестабильности. Эффективной гарантией стабильности британской конституции выступает знаменитый британский консерватизм. Возможность же создания, изменения и отмены правовых норм судами обеспечивает возможность оперативного приспособления конституционных положений к изменяющимся условиям жизни. Охарактеризованные особенности британской конституции позволяют утверждать, что в данной стране существует лишь материальная конституция. Конституции же в формальном смысле здесь нет. ВИДЫ ИСТОЧНИКОВ БРИТАНСКОЙ КОНСТИТУЦИИ Существует несколько видов источников конституции Великобритании. Это статуты, конституционные обычаи, судебные прецеденты и доктринальные источники. Статуты как источники конституционного права - это акты парламента, имеющие конституционное значение. Вместе взятые, они образуют статутное право. В английской правовой доктрине нет единых критериев, по которым тот или иной статут можно было бы отнести к числу конституционных, т.к. все акты, принятые парламентом, имеют одинаковую юридическую силу, а также порядок принятия, изменения и отмены. Тем не менее не все акты парламента считаются частью конституции. К числу статутов, являющихся чисто конституционными, т.е. признаваемых источниками конституционного права целиком, относятся акты, регулирующие: - статус парламента, его палат и парламентариев (Акты о парламенте 1911 и 1949 годов, Акт о пэрах 1963 года, Акт о палате общин 1978 года и т.п.); - главные аспекты правового положения человека (Хабеас корпус акт 1679 года, Билль о правах 1689 года, положения которых, правда, сейчас применяются не буквально, а в качестве общих принципов уголовного и уголовнопроцессуального права); - избирательное право (акты о народном представительстве 1983, 1985 и 1989 годов); - статус монарха (Акт о престолонаследии 1701 года); - территориальную организацию государства и местное самоуправление (акты о местном управлении 1972, 1985 годов) Таких актов в настоящее время насчитывается более 40. Кроме того, конституционно-правовые нормы содержатся в статутах, регламентирующих как конституционные, так и другие отношения, составляющие предмет иных отраслей права. Такие статуты являются источниками конституционного права не целиком, а лишь в той или иной части. Таковы, например, акты о министрах Короны 1937, 1964 и 1975 годов, которые помимо конституционно-правовых норм содержат административно-правовые. В целом статутное конституционное право имеет фрагментарный характер, т.е. регулирует лишь отдельные отношения, составляющие предмет конституционного права. Конституционные обычаи занимают весьма значительную роль в системе источников английской конституции: по большей части она состоит именно из обычаев. Конституционные обычаи - это не зафиксированные письменно правила поведения в сфере конституционно-правовых отношений, которые сложились в результате многократного совершения субъектами одних и тех же действий. Специфика правовых, в том числе конституционных, обычаев состоит в том, что они не защищаются судами (за исключением так называемых древних), т.е. их нарушение не влечет юридической ответственности. Поэтому конституционные обычаи в английской правовой литературе часто именуют конституционными соглашениями, имея в виду, что обычай действует до тех пор, пока с ним согласны все стороны соответствующего отношения. Обычаями в конституционном праве Великобритании являются, например, формирование Правительства из членов партии парламентского большинства, назначение лидера этой партии Премьер-министром, обязательное санкционирование закона, принятого обеими палатами парламента и т.д. Судебные прецеденты как источники конституционного права - это постановления судов по конституционным вопросам, являющиеся обязательными при рассмотрении судами аналогичных дел в будущем. В отличие от обычаев прецеденты в настоящее время составляют лишь небольшую часть источников конституционного права, т.к. со временем они постепенно заменяются статутами. Значение прецедентов признается в Великобритании не за всеми судебными постановлениями, а лишь за актами высших судов, к числу которых относятся суды, входящие в состав Верховного суда Англии и Уэльса (и аналогичного суда Северной Ирландии), а также Палата лордов и Тайный совет. Доктринальные источники британской конституции - это опубликованные мнения ученыхюристов по вопросам конституционного права. К ним имеют право обращаться британские суды для обоснования своих постановлений. Чаще всего это делается тогда, когда имеется пробел в статутном или прецедентном регулировании какого-либо вопроса, т.е. вопрос не регламентирован ни статутом, ни судебным прецедентом. § 2. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА ОСОБЕННОСТИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ ВЕЛИКОБРИТАНИИ Конституционно-правовое регулирование прав и свобод в Великобритании имеет целый ряд специфических черт по сравнению с другими странами. Особенности британской конституции обусловили то, что в данной стране отсутствует деление прав, свобод, и обязанностей на конституционные и отраслевые. Это означает, что не существует прав, пользующихся особой конституционной защитой в силу их наибольшей значимости. Все права признаются одинаково ценными. Еще одной специфической чертой правового регулирования прав и свобод является то, что они определяются в подавляющем большинстве случаев не законом, а обычаем. Но даже если права закрепляются в статутах, для этого не принято использовать позитивный способ их формулирования, т.е. они не называются, законы закрепляют лишь их пределы и гарантии их реализации. Указанные особенности регулирования прав и свобод объясняются не только спецификой формы английской конституции, но и приверженностью идеям естественного права, согласно которым права человека не нуждаются в их провозглашении законом, задача закона - гарантировать их соблюдение и защиту. Поэтому главный принцип правового положения человека выражается формулой: разрешено все, что прямо не запрещено правовыми нормами. ВИДЫ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД Традиционно важнейшими правами человека считались в Великобритании личные права: на свободу, неприкосновенность, тайну частной жизни, выражения мысли, совести и т.п. Политические права развивались в данной стране постепенно. В настоящее время активное избирательное право признается за всеми гражданами Великобритании, достигшими 18 лет. Кроме того, согласно Акту о народном представительстве 1983 года право избирать имеют граждане Ирландской Республики и граждане Содружества, проживающие в Великобритании. Активным избирательным правом не обладают иностранцы, душевнобольные, лица, отбывающие наказание в исправительном учреждении или осужденные за использование «бесчестных и незаконных приемов на выборах», наконец, пэры и пэрессы, за исключением пэров Ирландии. Впрочем, последняя категория лиц вскоре приобретет избирательные права в связи с постепенным упразднением наследственного элемента верхней палаты. Пассивное избирательное право признается за гражданами Соединенного Королевства, достигшими 21 года, за исключением лиц, не обладающих активным избирательным правом, а также банкротов. Кроме того, пассивное избирательное право по выборам в Палату общин ограничено многочисленными правилами о несовместимости парламентского мандата с занятием определенной деятельностью. Так, лишены права быть избранными в Палату общин профессиональные оплачиваемые судьи, чиновники министерств и специальных ведомств, дипломаты, военнослужащие и т.п. Лица, занимающие должности, несовместимые с парламентским мандатом, могут выдвинуть свою кандидатуру в Палату общин только при условии отставки до выдвижения кандидатом. Что же касается права на участие в референдуме, то постоянно действующего закона, который бы его регламентировал, в стране нет, это право регулируется в законах, принимаемых для каждого конкретного случая проведения референдума отдельно. Социально-экономические права стали регулироваться в Великобритании позже, чем в других странах. Лишь после второй мировой войны левым политическим силам удалось добиться определенных социальных гарантий со стороны государства (страхование на случай безработицы, пенсионное обеспечение, учреждение бесплатного школьного образования и медицинского обслуживания), а также права на коллективную защиту, включая право на забастовку, на свободу союзов и ассоциаций. § 3. ПАРТИИ И ПАРТИЙНАЯ СИСТЕМА ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СТАТУСА ПАРТИЙ Понятие «партия» в законодательстве Великобритании не употребляется. По обычаю партия считается созданной в силу факта самопровозглашения, т.е. никакой государственной регистрации не требуется. Статуты регламентируют лишь отдельные аспекты деятельности партий, в первую очередь - финансовые. Конечно, цель такого регулирования заключается в предотвращении узурпации власти и влияния крупного капитала на результаты выборов, участие в которых, а через такое участие - влияние на управление государством - является главным смыслом деятельности партий. Акт о взносах компаний на политические цели, принятый в 1967 году при лейбористском правительстве, направлен на установление общественного контроля за финансирование партий предпринимателями. Он обязывает, в частности, предприятия ежегодно публиковать отчеты о суммах пожертвований на политические цели, в том числе в пользу политических партий. Этот акт лишь косвенно регулирует деятельность партий, т.к. он не обязывает публиковать финансовые отчеты сами партии, считая это их внутренним делом. Если во время правления Лейбористской партии был принят акт, ограничивающий финансирование партий предпринимателями, то в 1984 году правящая Консервативная партия добилась принятия закона, направленного на ограничение финансовой поддержки партий со стороны профсоюзов: Акт о профсоюзах в принципе разрешает профсоюзам создавать политические фонды, но обязывает их через каждые десять лет проводить среди своих членов голосование по вопросу о продолжении расходования средств на политические цели. Государственного финансирования партий в Великобритании почти не существует. С 1975 года применяется лишь система государственных выплат оппозиционным партиям, представленным в парламенте. ПАРТИЙНАЯ СИСТЕМА В Великобритании традиционно существует двухпартийная система. Начиная с первой мировой войны, двумя главными соперничающими партиями являются Консервативная и Лейбористская (Трудовая), попеременно становящиеся правящими. Всего же в парламентских выборах постоянно участвует около 10 партий. Консервативная партия - это крупнейшая партия страны. Официально оформилась в 1867 году, хотя выросла она из парламентской группировки «тори», сформировавшейся еще в XVII веке. Это типично правая партия, выступающая за свободу предпринимательства, развитие конкуренции и деловой активности. Партия является организационно неоформленной. Ее структуру образуют парламентская фракция, традиционно играющая очень значительную роль; созываемая ежегодно партийная конференция, избирающая лидера, и местные ассоциации избирателей в избирательных округах. Партия не имеет четкой долговременной программы. Ее роль выполняют предвыборные манифесты, принимаемые конференцией перед каждыми парламентскими выборами. Лейбористская партия является второй по значению партией в стране. Она была создана в 1900 году по инициативе профсоюзов и ряда социалистических организаций для поддержки избрания рабочих в парламент. В настоящее время партия утратила очевидную левую направленность, превратившись в центристское объединение. Структура партии напоминает организацию консерваторов с той разницей, что партийная конференция играет более заметную роль и существует членство, причем как индивидуальное, так и коллективное (членство профсоюзов). Лейбористская партия является организационно оформленной. В настоящее время именно она является правящей: ее лидер Тони Блэр в 1997 году стал Премьер-министром. Доминирование на политической арене двух партий не исключает деятельности еще целого ряда партийных группировок. Это, прежде всего, Партия либеральных демократов, образовавшаяся в 1988 году на базе одной из старейших партий страны, выступавшей до первой мировой войны главной соперницей консерваторов - Либеральной партии, в которой произошел раскол. Данная партия выступает за переход к пропорциональной избирательной системе, усиление роли парламента, укрепление гарантий индивидуальных прав и свобод. Социалистическая лейбористская партия образовалась после выхода в 1995 году из состава Лейбористской партии ее наиболее радикального левого крыла, не смирившись с переходом лейбористов на центристские позиции. Социал-демократическая партия вопреки своему названию во многом примыкает к консерваторам. С середины 70-х годов в Великобритании действует партия зеленых. В стране существует также несколько региональных партий. Это Шотландская национальная партия, выступающая за независимость Шотландии; партия Свободный Уэльс, традиционно отстаивающая идеи самоуправления. В Северной Ирландии официально разрешены только партии, выступающие за сохранение единства страны. Это Юнионистская партия Ольстера, Демократическая партия Ольстера, Народная юнионистская партия Ольстера. § 4. ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ По форме правления Великобритания представляет собой парламентарную монархию. Главой государства является монарх, выступающий, однако, слабой политической фигурой, т.к. его полномочия, формально достаточно сильные, либо фактически им не используются («спящие прерогативы»), либо используются несамостоятельно: по инициативе парламента или Премьерминистра либо с санкции последнего. Источником же полномочий важнейших государственных органов, в том числе Правительства, является Парламент: именно после парламентских выборов (точнее после выборов его нижней палаты - Палаты общин) Правительство формируется каждый раз заново из числа парламентариев-членов партии парламентского большинства. Политическую ответственность правительство также несет перед Палатой общин, которая может выразить Правительству недоверие. Но и сама Палата может быть распущена. Но формальное верховенство парламента в государственном механизме на практике адекватного воплощения не получает. Юридическая схема взаимоотношений высших органов государственной власти существенно корректируется наличием двухпартийной системы. Жесткая партийная дисциплина обусловливает то, что парламентское большинство, а через него и весь парламент, оказываются фактически подконтрольными Правительству, состоящему из лидеров партии парламентского большинства. Поэтому именно исполнительная власть, а точнее ее глава - Премьер-министр - занимает лидирующее положение в государственном механизме. В связи с этим государственный режим, существующий в Великобритании, принято характеризовать как министериальный или режим министериализма. Существование данного вида государственного режима, доминирование и в нижней палате парламента, и в Правительстве одной партии и даже одних лиц, наличие у верхней палаты парламента права действовать в качестве высшей судебной инстанции страны - все это порождает у некоторых специалистов сомнение в том, действует ли в государственном механизме Великобритании принцип разделения властей. Представляется, что если иметь в виду основное предназначение данного принципа - создавать гарантии против узурпации власти, механизмы «сдерживания» органами государственной власти притязания друг друга на власть, то, безусловно, данный принцип работает. Действительно, двухпартийная система обусловливает существование в парламенте сильной оппозиции, готовой в любое время сформировать правительство, благодаря существованию оппозиции парламент подвергает гласности и критике деятельность правительства может вынудить его уйти в отставку или отправить в отставку отдельных министров. В систему общенациональных органов государственной власти Великобритании входят монарх, парламент, правительство и суды. СТАТУС МОНАРХА ВЕЛИКОБРИТАНИИ Согласно доктрине монарх является главой государства и источником суверенитета, именно он занимает юридически первое место в системе государственных органов. В Великобритании действует кастильская система престолонаследия, согласно которой королевский трон передается по наследству старшему сыну бывшего монарха, а если сыновей нет, то старшей дочери. С 1952 года престол занимает Елизавета II, принадлежащая к династии Виндзоров. Полномочия монарха подразделяются на две группы. Это статутные и прерогативные полномочия. Статутные полномочия предоставлены монарху парламентом, они регламентированы в статутах. Королевские прерогативы - это исключительные права монарха, существующие на основе обычая в силу его особого положения в государственном механизме. Прерогативы подразделяются на личные и политические. К числу личных относятся право на атрибуты монаршей власти (титул, корона, скипетр и держава, мантия, трон), право иметь двор, право на содержание. Содержание монарху выплачивается по цивильному листу - документу, принимаемому парламентом ежегодно и устанавливающему сумму, выделяемую из государственного бюджета на содержание монарха. Политические прерогативы монарха формально являются весьма значительными, но на практике в настоящее время самостоятельно им не используются. Политические прерогативы монарха включают прежде всего его членство в парламенте: наряду с двумя палатами он считается составной частью парламента. Парадокс состоит в том, что, являясь частью парламента, монарх не вправе посещать его заседания без специального разрешения. Из этого правила есть одно исключение. Оно связано с еще одной королевской прерогативой. Это прерогатива открытия ежегодной сессии парламента и выступления на совместном заседании палат с тронной речью, подготовленной Премьер- министром. По сути тронная речь Королевы представляет собой программу правительства на предстоящий год. Королевской прерогативой является и санкционирование законов, принятых палатами парламента. Формально монарх обладает также правом абсолютного вето, которое, однако, уже почти 300 лет не используется. Наконец, именно монарху принадлежит право роспуска нижней палаты парламента. Во взаимоотношениях с правительством королевская прерогатива охватывает право назначения Премьер-министра, а по его предложению - министров. Образованное правительство действует от имени Короны. Судебные прерогативы монарха характеризуются тем, что от его имени объявляются амнистия и помилование, назначаются судьи, возбуждаются и ведутся все уголовные дела. Монарх является главнокомандующим вооруженными силами страны, назначает высших должностных лиц в армии, присваивает воинские звания, награждает знаками отличия. Внешнеполитические полномочия монарха определяются во многом тем, что он выступает главой Содружества. Наконец, специфика статуса британского монарха состоит в том, что он является главой англиканской церкви, а когда пересекает границу Шотландии - становится главой пресвитерианской церкви. Все акты, исходящие от Королевы, подлежат контрассигнации Премьерминистра. ПАРЛАМЕНТ В настоящее время Парламент Великобритании состоит из монарха, Палаты общин и Палаты лордов. Нижняя палата - Палата общин - это общенациональный представительный орган, избираемый единовременно на пять лет по мажоритарной системе относительного большинства. От каждого избирательного округа избирается один депутат. Палата общин созыва 1997 года включает 659 депутатов. Руководит палатой спикер, имеющий достаточно обширные полномочия по организации работы палаты. Важную роль в работе Палаты общин играют парламентские комитеты. Они подразделяются на два вида: постоянные, временные и комитет всей палаты. Постоянные, в свою очередь, делятся на специализированные и неспециализированные. Специализированные создаются для осуществления парламентского контроля за правительством, поэтому их система повторяет систему министерств. Неспециализированные комитеты образуются для предварительного прохождения законопроектов и обозначаются первыми буквами латинского алфавита: А, В, С и т.д. Разумеется, важную роль в работе палаты играют партийные фракции. Наибольшую значимость имеют фракции правящей партии и оппозиции. Оппозиционной считается самая большая по численности фракция. За соблюдением партийной дисциплины следят партийные «кнуты», назначаемые каждой фракцией. Палата лордов - это верхняя палата английского Парламента. Традиционно она состояла из наследственных пэров (пэры - это лица, имеющие дворянские титулы не ниже барона), пожизненных пэров, духовных лордов (архиепископов и епископов) и лордов-юристов, которые от имени палаты осуществляют ее судебные функции. Общая численность палаты составляла около 1100 лордов, из них более 700 были наследственными пэрами. В настоящее время палата находится в состоянии существенного реформирования. Принят закон об упразднении членства в ней наследственных пэров. Способ формирования палаты пока не определен. По-новому она должна быть сформирована в 2002 году. На переходный период сохраняется членство в ней 92 пожизненных пэров, которых избрала сама палата в прежнем составе. В Палате лордов имеются лишь неспециализированные комитеты, т.к. функциями контроля за правительством она не обладает. Создание фракций в Палате лордов запрещено. Функции, роль и полномочия палат различны. Наиболее значимую роль и в законодательном процессе, и в осуществлении парламентского контроля играет Палата общин. Только она может выразить Правительству недоверие. Большинство законопроектов вносится именно в Палату общин, а проекты финансовых законов могут быть внесены только в эту палату. Палату лордов можно охарактеризовать как слабую верхнюю палату: при несогласии с законопроектом, принятым нижней палатой, она может лишь отсрочить его принятие, т.к. Палата общин вправе преодолеть возражения верхней палаты (на раздумья ей отводится год). Возражения Палаты лордов на обычные законы преодолеваются путем голосования: если дважды в течение года после того, как верхняя палата отклонила закон, Палата общин примет его в прежней редакции, закон считается принятым и направляется монарху для дачи санкции. Еще проще и оперативнее преодолеваются возражения Палаты лордов на финансовые законы: если в течение месяца Палата общин не согласится с такими возражениями, они считаются преодоленными даже без специального рассмотрения законопроекта Палатой общин повторно. Можно утверждать, что парламентарии не обладают иммунитетом: депутаты Палаты общин не могут быть подвергнуты аресту в рамках гражданского судопроизводства во время сессии, за 40 дней до ее начала и в течение 40 дней после ее окончания. Но после отмены долговых ям за неуплату долга эта норма перестала иметь значение. Лорды же могут быть судимыми только своей палатой. Деятельность депутатов Палаты общин является оплачиваемой, а лордов - нет. Компетенция Парламента является абсолютно неопределенной. Считается, что он может урегулировать любой вопрос. Правда, с учреждением местных ассамблей в Северной Ирландии, Уэльсе и Шотландии презумпция компетенции Парламента несколько поколеблена. ПРАВИТЕЛЬСТВО И КАБИНЕТ Исполнительная власть Великобритании имеет сложную структуру. В стране имеется Правительство, включающее Премьер-министра и около 100 министров. Правительство формируется каждый раз после парламентских выборов или отставки предыдущего правительства. Премьер-министром обычно становится лидер партии парламентского большинства, а министрами - другие ее влиятельные члены. Формально назначения осуществляет монарх (министры назначаются им по предложению Премьер-министра). Правительство никогда вместе на заседания не собирается. В рамках правительства действует кабинет - гораздо меньшее по численности собрание министров (около 20). Назначения в состав кабинета производятся лично премьер-министром. Именно кабинет принимает от имени Правительства все решения. Члены правительства, не вошедшие в состав кабинета, не могут без приглашения Премьер-министра посещать его заседания. Следует отметить, что кабинет существует только на основе обычая. Из числа членов кабинета образуется еще более узкая коллегия - внутренний кабинет, включающий лиц, пользующихся особым доверием Премьер-министра, и обсуждающий наиболее важные вопросы управления. Ни Правительство, ни тем более министры не имеют права первичного нормотворчества. Они могут осуществлять регулирование только по уполномочиванию Парламента, т.е. в порядке делегированного законодательства. Впрочем, оно применяется весьма активно. СУДЕБНАЯ СИСТЕМА ВЕЛИКОБРИТАНИИ Судебная система Соединенного Королевства является весьма сложной. Фактически в стране сосуществуют три судебные системы: Англии и Уэльса, Шотландии, а также Северной Ирландии. При этом судебными инстанциями, действующими в масштабах всей страны, являются только Палата лордов и Тайный совет (коллегиальный орган, традиционно действующий при монархе и формируемый монархом, помимо судебных полномочий осуществляет совещательные функции при монархе). Судебная система Англии и Уэльса является многозвенной. В ее основании находятся магистратские суды и суды графств, рассматривающие большинство уголовных и гражданских дел соответственно. Они традиционно считаются низшими судами. К числу высших судов относятся судебные органы, входящие в состав Верховного суда. Это Высокий суд, Суд Короны и Апелляционный суд. Высокий суд подразделяется на три отделения: королевской скамьи (разрешает дела, регулируемые общим, торговым правом), канцлерское (ему подсудны дела по авторскому и изобретательскому праву) и семейное отделение. Суд Короны - то сравнительно новое образование, созданное актами о суде 1971 года. Он рассматривает наиболее важные уголовные дела. Постановления Высокого суда и Суда Короны могут быть обжалованы в Апелляционный суд, а его постановления - в Апелляционный комитет Палаты лордов, который составляют лорды-юристы или ординарные лорды по апелляции, назначаемые монархом. Споры между Соединенным Королевством и заморскими территориями или странами Содружества, а также между центральными органами государственной власти и вновь созданными региональными органами Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии разрешает Тайный совет. § 5. ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО ОРГАНИЗАЦИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ НА ТЕРРИТОРИИ СОЕДИНЕННОГО КОРОЛЕВСТВА Исторически Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии состоит из четырех регионов: Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии. Страна образовалась вокруг и на основе Англии, которая составляет большую часть государства и по территории, и по численности населения. Поэтому для других трех регионов в большей или меньшей степени всегда было свойственно стремление к усилению самоуправления или даже сепаратизм. Однако долгое время в этих регионах отсутствовали собственные органы управления. В 1997 году во всех трех регионах прошли референдумы, на которых были приняты решения об учреждении региональных законодательных и исполнительных органов власти. В 1998-1999 годах они были созданы и избраны. Законодательные ассамблеи Шотландии и Северной Ирландии получили исключительные законодательные полномочия, т.е. право первичного законодательства в сферах здравоохранения, образования, местного самоуправления и политико-административного деления, жилищного и коммунального хозяйства, окружающей среды и т.п. Парламент Уэльса права первичного нормотворчества не имеет, он вправе регулировать перечисленные вопросы только с помощью «вторичного» законодательства, т.е. конкретизируя общенациональные законы. Политико-административное деление регионов различно. Англия и Уэльс делятся на графства, графства в Англии делятся на административные округа, а округа - на общины (приходы). Графства Уэльса непосредственно делятся на общины. Северная Ирландия состоит из графств, они - из округов, округа - из общин. Шотландия территориально поделена на округа, состоящие из общин. В большинстве местных единиц действуют органы местного самоуправления (они отсутствуют только в графствах Северной Ирландии и в приходах (общинах) с населением меньше 150 человек). Это, прежде всего, выборные непосредственно населением советы. Срок полномочий советников (депутатов местных советов) составляет четыре года, а в Шотландии - три года. Большинство советов переизбирается единовременно, советы округов метрополитенских графств (к числу которых относятся крупные города) ежегодно переизбирается 1/3 советников. Каждый совет ежегодно избирает из своего состава председателя (в районах Лондона и других крупных городов он именуется мэром, в Сити лорд-мэром), а также комитеты, которым делегируются многие полномочия совета и которые осуществляют исполнительную деятельность. Таким образом, особых исполнительных органов местного самоуправления в Великобритании нет. Чиновники, назначаемые центральной властью и осуществляющие местное управление, тоже отсутствуют. Компетенция органов местного самоуправления традиционна, однако на практике возникают сложности по вопросу о ее разграничении между органами местного самоуправления различных уровней. Особый статус имеет столица Соединенного Королевства - Лондон. Вместе с прилегающими пригородами он образует единый конгломерат, именуемый Большим Лондоном. Традиционно он управлялся избираемым Советом Большого Лондона, но в 1985 году он был упразднен правительством консерваторов. Лейбористское правительство добилось принятия закона о восстановлении Совета Большого Лондона. Его выборы состоятся в 2000 году. ОСТРОВНЫЕ И ЗАВИСИМЫЕ ТЕРРИТОРИИ ВЕЛИКОБРИТАНИИ Островные территории - это принадлежащие Англии с феодальных времен остров Мэн и острова пролива Ла-Манш. Они являются «коронными» владениями и подчиняются суверенитету Соединенного Королевства. Острова имеют собственные органы управления, но по вопросам обороны, внешних сношений и таможенного дела обязательные для них законы принимает английский парламент. Зависимые территории - это бывшие колонии Великобритании, сохранившие государственно-правовую связь с ней. В основном это малочисленные острова, например, остров Святой Елены, Ангилья, Бермудские острова и т.д. В каждой территории имеются собственные парламент, правительство и суды. Но по вопросам обороны, внешней политики и безопасности законы для них принимает Парламент Великобритании. В каждой территории (как и в островных) действует назначаемый Короной губернатор, представляющий интересы Короны и осуществляющий контроль за органами власти территорий. Некоторые территории имеют собственные конституции. Глава 3 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ФРАНЦИИ § 1. КОНСТИТУЦИЯ ФРАНЦИИ ДОКУМЕНТЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ЗНАЧЕНИЯ, ДЕЙСТВУЮЩИЕ ВО ФРАНЦИИ Действующими документами конституционного значения считаются е настоящее время Конституция 1958 года, а также правовые акты, прямо упоминаемые в ее преамбуле как определяющие права человека и принципы национального суверенитета. Это Декларация прав человека и гражданина 1789 года и преамбула Конституции 1946 года. Преамбула Конституции 1958 года по этому поводу гласит: «Французский народ торжественно провозглашает свою приверженность Правам Человека и принципам национального суверенитета, как они были определены Декларацией 1787 года, подтвержденной и дополненной преамбулой Конституции 1946 года». При этом Конституция 1958 года комплексно регулирует основы устройства государства и отчасти общества, а два других названных конституционных акта посвящены правам человека. В Декларации прав человека и гражданина провозглашаются в основном личные и политические права, а в преамбуле к Конституции 1946 года - экономические, социальные и культурные, что вполне отражает тенденции конституционного развития, действовавшие в те временные периоды, в которые данные правовые акты были приняты. Декларация относится к числу конституционных документов первого поколения, когда важнейшей задачей конституционного регулирования было ограничение государственной власти и обеспечение свободы личности. В середине же XX века перед государством встали также задачи социальной деятельности, продиктованные его стремлением предотвратить или смягчить существующие в обществе противоречия между различными интересами. Поэтому объем и содержание прав, закрепляемых в упомянутых Декларации и преамбуле, столь различны. КОНСТИТУЦИЯ 1958 ГОДА. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА Действующая Конституция Франции является 17-й в истории Франции1. Она была принята в условиях острого политического кризиса: мятеж в Алжире, неэффективность парламентаризма, учрежденного предшествующей Конституцией Франции 1946 года, частая смена правительства, угроза войны в стране привели к разочарованию общественности во многих демократических институтах и породили необходимость конституционных перемен. 1 июня 1958 См.: Конституционное (государственное) право Франции. Том 3. Особенная часть. Страны Европы. М.: Бек, 1998. С. 97. 1 года парламент Франции принял закон о наделении правительства, возглавляемого генералом Щ. де Голлем, полномочиями по разработке проекта новой конституции. Конституция была одобрена на референдуме 28 октября 1958 года. Она положила начало историческому периоду, именуемому Пятой французской республикой. Исторические обстоятельства принятия данного документа, причины, его породившие, обусловили целый ряд особенностей его содержания. Основное внимание Конституция уделяет регулированию организации государственного механизма. Идейную основу такого регулирования составила концепция «рационализированного парламентаризма», предполагающая умеренное использование в деятельности государства демократических институтов, олицетворяемых прежде всего парламентом. Целью ограничений демократизма объявлялось повышение эффективности государственного управления. Конституция устанавливает главные принципы организации и деятельности государства, объявляя Францию неделимой, светской, демократической и социальной республикой. Принцип демократизма выражен формулой: «Правление народа, по воле народа и для народа» (ст. 2), а также положением о том, что «национальный суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его через своих представителей и посредством референдума. Никакая часть народа, никакая отдельная личность не могут присвоить себе его осуществление» (ст. 3). Важнейшим проявлением «рационализированного парламентаризма» является установление в качестве формы правления смешанной (или полупрезидентской или президентско-парламентарной) республики. Она сочетает элементы президентской и парламентарной республик, в частности, силу президентской власти и ответственность правительства перед нижней палатой парламента с возможностью ее роспуска Президентом. «Рационализация» парламентаризма выражается также в закреплении Конституцией абсолютно ограниченной компетенции парламента, в признании за Правительством права отменять акты Парламента, если он вышел за пределы своей компетенции (при наличии заключения Конституционного совета), в наличии у Президента прав назначения референдума и объявления чрезвычайного положения без согласия Парламента, а также почти неограниченного права роспуска нижней палаты Парламента - Национального собрания и т.п. Таким образом, действующая Конституция Франции характеризуется достаточно скромным демократическим потенциалом, особенно по сравнению со своей предшественницей - Конституцией 1946 года, считающейся самой демократичной в истории Франции. По способу изменения Конституция Франции 1958 года является жесткой. Процедура ее пересмотра регламентируется в XVI разделе, содержащем лишь одну статью (89). При этом Конституция регулирует важнейшие вопросы осуществления трех стадий пересмотра: инициирования поправок, их принятия и ратификации. Право инициировать предложения о внесении поправок имеют Президент, действующий по предложению Премьер-министра, а также парламентарии. Предложение может быть внесено в любую палату. Принимается поправка путем издания закона о внесении в Конституцию поправки. Такой закон должен быть принят в идентичной редакции обеими палатами. Ратификация внесения поправки должна осуществляться референдумом, на котором поправка считается одобренной, если за нее проголосует абсолютное большинство избирателей страны. Но референдум — это не единственный возможный способ ратификации поправки. По предложению Президента поправка к Конституции может быть передана для ратификации в Конгресс, представляющий собой совместное заседание палат парламента. Поправка считается одобренной Конгрессом, если за нее проголосуют 3/5 от общего числа поданных голосов парламентариев. Хотя референдум, согласно Конституции является главным способом ратификации поправки, а Конгресс - альтернативным, на практике в большинстве случаев ратификация поправок до сих пор осуществлялась именно Конгрессом. Конституция не может быть изменена при посягательстве на целостность территории страны. Республиканская же форма правления вообще не подлежит пересмотру. § 2. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СТАТУСА ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КОНСТИТУЦИОННОГО СТАТУСА ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В Конституции Франции 1958 года отсутствует специальная глава о правах и свободах человека и гражданина. Лишь в отдельных, разрозненных ее статьях некоторые права получили фрагментарное или косвенное закрепление (активное и пассивное избирательное право, равенство всех граждан перед законом, право народов на самоопределение и т.п.). Основные права и свободы комплексно и детально регулируются в Декларации прав человека и гражданина 1789 года, а также в преамбуле к Конституции 1946 года, которые сохранили свое действие как составные части Конституции. Декларация провозглашает в качестве основных принципов прав и свобод признание их естественного характера, а также равноправие граждан. В качестве важнейших прав она закрепляет свободу, безопасность, сопротивление угнетению, а также право участвовать в управлении государством, свободу мнений и слова, «неприкосновенное и священное» право собственности. И все же главное внимание Декларация уделяет в соответствии с естественно-правовой концепцией не провозглашению прав и свобод, а закреплению их гарантий - как общих, так и специальных. Важнейшими гарантиями прав человека общего характера являются недопустимость социальных различий, не основанных на соображениях общей пользы; запрет узурпации власти; недопустимость ограничения прав и свобод, за исключением тех, которые «обеспечивают другим членам общества пользование этими же правами», причем ограничения и запреты могут устанавливаться только законом; уголовно-процессуальные гарантии прав человека: право на должную судебную процедуру, приписанную законом, недопустимость обратной силы закона, презумпция невиновности; гласность налогообложения; подотчетность должностных лиц народу; разделение властей. Преамбула Конституции Франции 1946 года провозглашает главным образом социально-экономические права: право на получение должности, на членство в профсоюзе, на забастовку, на участие в управлении предприятиями, право на охрану здоровья, материальное обеспечение, отдых и досуг, право на социальное обеспечение, право на равный доступ к образованию, к приобретению профессии и к культуре (организация общественного бесплатного и светского образования всех ступеней объявляется долгом государства). Подтверждая принцип равноправия, преамбула гарантирует женщине во всех областях равные права с мужчиной и запрещает притеснения по причине происхождения, взглядов или вероисповедания в сфере трудовых отношений. Кроме того, преамбула закрепляет право убежища на территории Франции всех лиц, преследуемых за свою деятельность в пользу свободы. Преамбула устанавливает и некоторые обязанности: трудиться, солидарно участвовать в «бремени, вытекающем из национальных бедствий». ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО Конституция Франции 1958 года и текущее законодательство регламентируют избирательное право. Главным правовым актом, в котором осуществляется комплексная регламентация института выборов, в том числе, избирательного права, является Избирательный кодекс. Его особенность состоит в том, что он не принимался как один акт, а по существу представляет собой комплекс актов, инкорпорированных воедино в 1956 году, причем правительственным декретом. Избирательное право является всеобщим; активным избирательным правом, а также правом на участие в референдуме обладают все французские граждане («француженки и французы»), достигшие ко дню проведения выборов 18 лет, обладающие гражданскими и политическими правами и не подпадающие под случаи недееспособности, установленные законом. В некоторых случаях избиратели должны удовлетворять цензу оседлости, который составляет шесть месяцев. Кроме того, не вносятся в списки избирателей банкроты, а также лица, лишенные судом избирательных прав на тот или иной срок. В 1992 году в Конституцию был включен новый XV раздел «О Европейских Сообществах и Европейском Союзе», одна из статей которого предоставила на основе взаимности активное и пассивное избирательное право на коммунальных выборах гражданам Союза, постоянно проживающим во Франции. Но «эти граждане не могут ни осуществлять функций мэра или его заместителя, ни участвовать в назначении коллегий по избранию сенаторов или выборах сенаторов» (ст. 883). Пассивное избирательное право по выборам в Национальное собрание предоставляется с 23 лет, в Сенат - с 35 лет, в региональные и генеральные советы - с 21 года, в муниципальные советы - с 18 лет. Возрастной ценз пассивного избирательного права для выборов Президента не установлен. Не могут избираться военнослужащие, находящиеся на действительной военной службе. Принцип равного избирательного права реализуется благодаря тому, что каждый избиратель имеет только один голос. Прямым избирательное право является при выборах Президента, Национального собрания, органов местного самоуправления. Сенат же избирается непрямыми выборами. § 3. ПАРТИЙНАЯ СИСТЕМА ФРАНЦИИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СТАТУСА ПАРТИЙ Конституция 1958 года впервые в истории страны включила положения, регламентирующие основы статуса партий: «Политические партии и группировки содействуют выражению мнений голосованием. Они создаются и осуществляют свою деятельность свободно. Они должны уважать принципы национального суверенитета и демократии» (ст. 4). Более обстоятельно статус партий урегулирован Законом о договоре образования ассоциаций 1901 года. Закон не делает различий в статусе партий и других общественных объединений. Они объединены понятием «ассоциация», на них распространяются одинаковые правила образования и деятельности. Партия считается созданной с момента ее регистрации, которая осуществляется префектом департамента или супрефектом округа после представления ему декларации, в которой указываются основные сведения о партии (название, местонахождение, руководящие органы, лица, осуществляющие руководство партией и т.п.) и к которой прилагается ее устав. Порядок финансирования политических партий регламентируется в Законе о финансовой гласности политической жизни 1988 года. Он предусматривает государственное финансирование партий пропорционально их популярности, главными критериями которой являются число мест, полученных в парламенте на последних выборах, а также сумма пожертвований, собранных ей. Закон запретил финансирование политической жизни юридическими лицами (за исключением самих политических ассоциаций), а также установил предельные суммы пожертвований партиям со стороны физических лиц. ПАРТИЙНАЯ СИСТЕМА Во Франции традиционно существует многопартийная система. В стране действует несколько десятков политических партий. Наиболее крупными из них являются: Объединение в поддержку республики, созданное в 1958 году Ш. де Голлем и являющееся организацией правого, консервативно-либерального толка, отстаивающей принципы Пятой республики; Французская социалистическая партия, основанная в 1920 году и являющаяся партией левого спектра, выступающей за проведение социальных реформ, за расширение социальной деятельности государства; Движение левых радикалов, созданное в 1972 году и занимающее также социал-демократические позиции; Французская коммунистическая партия, появившаяся в 1920 году и выступающая за переустройство общества на коллективистских началах (позиции этой традиционно относительно сильной партии ослабли после крушения мировой социалистической системы); Республиканская партия, образованная в 1966 году и отстаивающая свободу предпринимательства, снижение налогов, активизацию рыночных начал в экономике; Национальный фронт - экстремистская националистическая группировка, возникшая в 1972 году. Всего же в парламентских выборах участвует обычно около сорока партий. Но несмотря на столь явно выраженную многопартийность, доминирующим влияние на государство оказывают в Пятой республике Объединение в поддержку республики и Французская социалистическая партия: только их лидеры избирались Президентами и формировали Правительство как партии парламентского большинства. Поэтому многопартийная система во Франции имеет крен в сторону двухпартийности. § 4. ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ФРАНЦИИ ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ РЕЖИМ Конституция Франции 1958 года учредила в данной стране смешанную президентско-парламентарную республику, сочетающую черты президентской и парламентарной республик. Элементами президентской республики во Франции являются непарламентский способ избрания Президента, наличие у него значительных полномочий по руководству исполнительной властью. Признаками парламентарной республики выступают наличие поста Премьерминистра, политическая ответственность правительства перед нижней палатой парламента - Национальным собранием, право Президента распустить Национальное собрание. Управление государством строится в принципе на основе разделения властей, но концепция «рационализированного парламентаризма» создает преимущества исполнительной власти перед властью законодательной. На основе установленной в Конституции Франции 1958 года в смешанной республике могут возникнуть различные государственные режимы. Это зависит от расстановки партийных сил в государственном механизме. Если и Президент, и парламентское большинство принадлежат к одной партии, то роль Президента (являющегося одновременно лидером соответствующей партии) возрастает: ему принадлежит решающая роль в формировании правительства, а также в контроле за ним и за парламентом (через парламентское большинство, подчиняющееся партийной дисциплине). Если же Президент и большинство в парламенте принадлежат к разным политическим партиям, то роль Президента несколько снижается из-за наличия политической ответственности правительства перед парламентом. В первом случае государственный режим условно можно охарактеризовать как режим президентуры, а во втором - как близкий к парламентаризму. Большую часть периода Пятой республики во Франции существовал режим сильной президентской власти. С мая же 1997 года парламентское и правительственное большинство является социалистическим, а Президент принадлежит к Объединению в поддержку Республики, результатом чего стало усиление роли парламента. К системе общенациональных органов государственной власти относятся Президент республики, Правительство, парламент, судебные и квазисудебные органы. Причем их статус регламентируется в Конституции именно в таком порядке. Как видно, в отличие от большинства демократических конституций за парламентом не признается приоритетного положения в государственном механизме. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС ПРЕЗИДЕНТА РЕСПУБЛИКИ За Президентом республики Конституция оставляет юридически первое место в системе высших органов государственной власти. Он избирается на семь лет всеобщими и прямыми выборами по мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства в первом туре голосования и относительного - во втором. К числу функций Президента Конституция (ст. 5) относит наблюдение за соблюдением Конституции, осуществление арбитража с целью обеспечения нормального функционирования публичных властей, роль гаранта национальной независимости, территориальной целостности, соблюдения соглашений Сообщества и международных договоров. Однако полномочия Президента значительно выходят за пределы перечисленных функций. Президент обладает обширными полномочиями в сферах законодательной, исполнительной и судебной власти, а также чрезвычайными, внешнеполитическими и некоторыми иными полномочиями. Наиболее значительными являются полномочия Президента в сфере исполнительной власти. Он назначает министров, других высших чиновников, председательствует в Совете министров, подписывает декреты и ордонансы, принятые им, участвует в подготовке правительственных законопроектов. В законодательной сфере, т.е. во взаимоотношениях с парламентом Президент созывает парламент на чрезвычайные сессии, по предложению Премьерминистра вносит в палаты предложения об изменении Конституции, по его решению для ратификации поправок к Конституции палаты образуют Конгресс или проводится референдум. Президент промульгирует закон в течение 15 дней после его передачи Правительству и до истечения этого срока может потребовать нового обсуждения палатами закона или его отдельных положений, т.е. обладает правом относительного вето. Президентское вето может быть преодолено абсолютным большинством голосов в обеих палатах. Важным и почти ничем не ограниченным правом Президента является также роспуск Национального собрания - нижней палаты парламента. Такой роспуск недопустим лишь в следующих случаях: - в течение года после внеочередных выборов палаты, т.е. выборов, состоявшихся после последнего ее роспуска; - во время действия чрезвычайного положения; - если функции Президента осуществляет председатель Сената или Правительство. Роспуску Национального собрания должны предшествовать консультации Президента с Премьер-министром и председателями обеих палат парламента. К полномочиям Президента в законодательной сфере примыкает его право назначать референдум. Конституция предусматривает три случая назначения референдума. Первым из них является конституционный референдум, проводимый с целью ратификации поправок к Конституции (ст. 89). Второй вид референдума предусмотрен ст. 11 Конституции. Во время сессии парламента по предложению Правительства или совместному предложению обеих палат Президент может передать на референдум любой законопроект, касающийся организации публичных властей, ратификации международных договоров, экономических и социальных реформ. Данная статья Конституции фактически позволяет Президенту обращаться по перечисленным вопросам напрямую к избирателям, минуя парламент, чем усиливает его позиции в государственном механизме. Наконец, третий случай назначения референдума прямо Конституцией не предусмотрен, но выводится из смысла ст. 53. Это голосование по территориальным вопросам, которые, согласно данной статье, не могут быть решены без согласия заинтересованного населения. Такое согласие и выражается путем референдумов, которые неоднократно проводились по территориальным проблемам. Полномочия Президента в сфере судебной власти охватывают его права по назначению трех членов Конституционного совета и право помилования, а также руководство Высшим советом магистратуры и назначение всех его членов. Весьма значительными являются и чрезвычайные полномочия Президента. Он может единолично ввести в стране чрезвычайное положение при наличии двух условий: 1) существование серьезной и непосредственной угрозы либо институтам республики, либо независимости нации, либо целостности ее территории, либо выполнению международных обязательств; 2) нарушение нормального функционирования органов государственной власти, созданных в соответствии с Конституцией. Введение чрезвычайного положения предваряется официальной консультацией с Премьер-министром, председателями палат парламента и Конституционного совета. Кроме того, вводя чрезвычайное положение, Президент должен обратиться к нации с посланием. Сразу после введения чрезвычайного положения парламент собирается на сессию «по праву», он не может быть распущен, он вправе лишь высказываться по поводу действий Президента, реальных же контрольных полномочий (отмена актов Президента) парламент не имеет. К чрезвычайным полномочиям Президента примыкают его военные полномочия. Он является главой вооруженных сил страны. Он председательствует в высших советах и комитетах обороны. В сфере международных отношений Президент заключает и ратифицирует международные договоры (кроме тех, которые требуют обязательной ратификации парламента), аккредитует послов и чрезвычайных посланников в иностранных державах. Среди перечисленных полномочий Конституция различает права Президента, осуществляемые им самостоятельно, и права, требующие котрассигнации Премьер-министра и в случае необходимости - ответственных министров (ст. 19). Самостоятельно Президент осуществляет назначение референдума согласно ст. 11 Конституции; распускает Национальное собрание; вводит чрезвычайное положение; направляет послания палатам парламента; делает запросы в Конституционный совет о соответствии Конституции законов и международных договоров. Правовые акты, издаваемые Президентом с целью реализации остальных полномочий, требуют контрассигнации. Важной гарантией деятельности Президента является его неприкосновенность. Во время исполнения своих полномочий он не может быть привлечен к ответственности, иначе как в случае государственной измены, т.е. неприкосновенность Президента Франции не является абсолютной. Но ответственность Президента за государственную измену осуществляется в особом порядке. Обвинение ему может быть предъявлено только двумя палатами парламента, принявшими идентичное решение абсолютным большинством голосов от общего числа своих членов. По существу дело рассматривает и окончательное решение принимает Высокая палата правосудия. В случае досрочного прекращения Президентом его полномочий их временно осуществляет председатель Сената, а если у последнего, в свою очередь, имеются препятствия, - то Правительством. Они могут осуществлять все полномочия Президента, за исключением роспуска Национального собрания и передачи на референдум законопроектов в порядке ст. 11 Конституции. Но такое замещение Президента является достаточно краткосрочным: голосование по выборам нового Президента, за исключением случаев непреодолимой силы, констатированной Конституционным советом, происходит не менее чем через 20 и не позднее чем через 35 дней после прекращения президентских полномочий. ПРАВИТЕЛЬСТВО ФРАНЦИИ Правительство Франции - коллегиальный орган, осуществляющий текущее управление страной: в соответствии с Конституцией «Правительство определяет и проводит политику нации» (ст. 20). Правительство состоит из Премьерминистра и министров. Премьер-министр назначается Президентом республики. Министры назначаются также Президентом, но по представлению Премьерминистра. При этом Конституция не обязывает Президента при формировании Правительства учитывать расстановку политических сил в парламенте, а вновь сформированное Правительство - получить доверие парламента, но на практике это всегда происходит в силу существования парламентской ответственности Правительства. Министры прекращают свои полномочия в том же порядке, что и назначаются: Президентом по предложению Премьер-министра. Премьер-министр прекращает исполнение своих функций по представлению им заявления об отставке Правительства (ст. 8 Конституции). Премьер-министр имеет особый статус в Правительстве. Он руководит его деятельностью, несет ответственность за национальную оборону, обеспечивает исполнение законов, назначает на военные и гражданские должности, в случаях, предусмотренных Конституцией, после обсуждения в Совете министров ставит вопрос о доверии Правительству, замещает Президента в случае необходимости, обладает правом законодательной инициативы и т.д. Функции члена Правительства несовместимы с осуществлением любого парламентского мандата, со всякой государственной службой или профессиональной деятельностью. Конституция Франции различает понятия Совет министров и кабинет министров. Совет министров - это собрание министров под председательством Президента, а кабинет министров - это собрание министров под председательством Премьер-министра. Только Совет министров осуществляет конституционные полномочия Правительства. Все акты, принимаемые данным органом, подписываются Президентом. Конституция закрепляет принцип парламентской ответственности Правительства. За проводимую политику оно ответственно перед Национальным собранием, которое может выразить ему резолюцию порицания или отказать в доверии. В этом случае Премьер-министр должен вручить Президенту заявление об отставке Правительства. Юридическая же ответственность членов Правительства реализуется Палатой правосудия, образованной в 1993 году для рассмотрения дел о преступлениях или деликтах, совершенных членами Правительства при исполнении ими своих функций. Дело может быть начато по обращению любого лица, которое считает себя ущемленным в правах преступлением или деликтом, совершенным министром. Компетенция Правительства сформулирована в Конституции Франции 1958 года по остаточному принципу: составляющие ее вопросы специально почти не оговорены в Конституции. Конституция содержит перечень вопросов компетенции парламента, т.е. вопросов, по которым могут приниматься законы. Вопросы же, не входящие в область законодательства, носят регламентарный характер (ст. 37). Регламентарная власть принадлежит Президенту и Правительству. Полномочия Президента очерчены в Конституции достаточно четко. Следовательно, по остальным вопросам регламентарная власть осуществляется Правительством. Кроме того, важными полномочиями обладает Правительство в законодательном процессе. Оно обсуждает законопроекты перед их внесением в парламент, имеет право вносить поправки в законопроект, регулирует движение «законодательного челнока», устанавливает очередность рассмотрения законопроектов в палатах парламента. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС ПАРЛАМЕНТА Парламент Франции состоит из двух палат: Национального собрания и Сената. Национальное собрание - нижняя палата парламента - включает 579 депутатов (557 от собственно французских регионов и 22 - от заморских территорий). Они избираются единовременно на 5 лет всеобщим и прямым голосованием по мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства в первом туре и относительного - во втором. Пассивным избирательным правом обладают французские граждане, достигшие 23 лет. Верхняя палата - Сенат - формируется, в основном, трехстепенными выборами. Сенаторы избираются по департаментам избирательными коллегиями, включающими депутатов советов регионов и департаментов, а также представителей советов коммун. Именно они составляют большинство в каждой коллегии и определяют исход выборов сенаторов. Сенат состоит из 321 члена, избираемого на 9 лет. При этом Сенат обновляется постепенно: на одну треть каждые три года. В крупных департаментах сенаторы избираются по пропорциональной избирательной системе, а в остальных - по мажоритарной системе абсолютного большинства в первом туре и относительного - во втором. Сенаторами могут быть избраны французские граждане, достигшие 35 лет. Парламент является постоянно действующим органом. Он проводит одну очередную сессию ежегодно: она продолжается с начала октября до конца июня. Чрезвычайные сессии созываются Президентом по требованию Премьерминистра либо большинства депутатов Национального собрания. Палаты парламента заседают раздельно. Совместное заседание проводится в единственном случае: когда палаты образуют Конгресс для ратификации поправок к Конституции. Организация палат включает председателя, его заместителей, бюро палаты, партийные фракции, именуемые парламентскими группами, и комиссии. Комиссии бывают законодательные и иные (например, по расследованию). Законодательные комиссии подразделяются на постоянные и специальные. Постоянные комиссии создаются на весь период соответствующего созыва парламента (Национального собрания), а специальные - для проработки одного акта. Статус парламентариев характеризуется свободным мандатом, несовместимостью с занятием государственных должностей, наличием индемнитета и иммунитета. Индемнитет слагается из неответственности парламентария за мнения, высказывания или голосования при выполнении депутатских функций (причем такая неответственность не может быть аннулирована палатой), а также денежного вознаграждения, которое является достаточно высоким. Парламентский иммунитет означает, что депутаты не могут быть подвергнуты преследованию или аресту за преступления или проступки без разрешения палаты (в межсессионный период - без разрешения бюро палаты), за исключением задержания на месте преступления (ст. 26). При вступлении в должность и по окончании мандата каждый парламентарий обязан представить в бюро палаты декларацию о своем имущественном положении. Компетенция парламента является, согласно Конституции, абсолютно ограниченной. Это означает, что парламент может решать только те вопросы, которые прямо указаны в Конституции и органическом законе. Важнейшими из них, согласно ст. 34 Конституции, являются регулирование гражданских прав и их основных гарантий, вопросов гражданства, семейных отношений, наследования и дарения, уголовное право, уголовный процесс и амнистия, судоустройство и определение статуса судей, денежная эмиссия, установление и взимание налогов, определение порядка выборов в палаты парламента и органы местного самоуправления, государственная служба, национализация и приватизация предприятий; определение основных принципов организации национальной обороны, местного самоуправления, образования, режима собственности, других вещных прав, а также обязательств, трудового, профсоюзного права и права социального обеспечения. Кроме того, парламент одобряет наиболее важные международные договоры, заключенные Президентом перед их ратификацией (ст. 53). По указанным вопросам парламент принимает законы. Существует еще ряд вопросов, решаемых парламентом, но не путем принятия законов, а посредством издания постановлений и резолюций. Это разрешение объявления войны, продление осадного положения на срок более 12 дней, контроль за деятельностью Правительства, назначение членов Высокой палаты правосудия и Палаты правосудия республики. Как видно, полномочия французского парламента охватывают все сферы государственной деятельности: экономическую, финансовую, военную и чрезвычайную, внешнеполитическую и судебную. Важнейшим направлением деятельности парламента, как и в других странах, является принятие законов. В соответствии с Конституцией следует различать простые законы, среди которых особую разновидность составляют законы финансовые, органические законы и законы, изменяющие Конституцию. Все они имеют особенности процедуры рассмотрения. Право законодательной инициативы принадлежит Премьер-министру и парламентариям. Причем Премьер-министр вносит законопроекты, а парламентарии - законопредложения. Они могут вноситься в любую палату, а точнее - в бюро палаты, которое вносит проект в график работы палаты. Далее проект направляется в постоянную или специальную комиссию палаты. Она готовит заключение для первого чтения законопроекта или законопредложения. Обычно они проходят три чтения, но чтений может быть и больше. Особенностью законодательного процесса во французском Парламенте является значительная роль в нем Правительства. Оно может вносить в проект поправки, требовать блокового голосования по проекту (т.е. голосования за проект в целом). Принятый одной палатой закон передается в другую палату. Если он одобрен ей в абсолютно неизменном виде, закон передается на подпись Президенту. Если же вторая палата не одобряет закон или отдельные его положения, то основным способом преодоления разногласий между ними является законодательный челнок, означающий, что закон поочередно рассматривается палатами до тех пор, пока ими не будет выработан абсолютно идентичный его текст. Челнок может действовать как угодно долго. Но Правительство может его остановить. Согласно ст. 45 Конституции Премьерминистр вправе созвать смешанную паритетную комиссию палат. Комиссия созывается либо после трехкратного голосования по закону в каждой палате, либо после однократного голосования палатами по закону, который объявлен Правительством срочным. Судьба проекта, выработанного паритетной комиссией, зависит от Правительства. Оно может не представить текст, выработанный комиссией, Парламенту, а может передать этот текст Национальному собранию. Национальное собрание может вносить в текст паритетной комиссии только те поправки, которые согласованы с Правительством. Если Национальное собрание примет таким образом закон и он будет одобрен Сенатом, закон направляется Президенту. Если же паритетной комиссии не удалось выработать согласованный текст закона или какая-либо из палат не одобрила его, то Национальное собрание проводит обсуждение и голосование по тому тексту, который существовал до образования смешанной комиссии. В случае одобрения этого текста Сенатом, закон считается принятым и направляется Президенту, а в случае неодобрения либо продолжает действовать челнок, либо Правительство уполномочивает Национальное собрание окончательно принять закон. После принятия Парламентом закон промульгируется Президентом в течение 15 дней. До истечения этого срока Президент может наложить вето на закон в целом или отдельные его положения. Президентское вето может быть преодолено палатами Парламента. Если это произошло, Президент обязан подписать закон. После подписания закона Президентом он контрассигнуется Премьер-министром и соответствующим министром. Далее осуществляется его официальное опубликование и закон обретает юридическую силу. Некоторые особенности имеет рассмотрение в парламенте финансовых законопроектов. Они могут вноситься только Правительством и только в Национальное собрание. Если Парламент не принял закон в течение 70 дней после внесения его проекта, то по соответствующему вопросу Президент может принять ордонанс. Принятие органических законов также отличается значительным своеобразием: 1) между моментом внесения проекта в парламент и его рассмотрением должно пройти не менее 15 дней; 2) органические законы, касающиеся Сената, должны быть приняты обеими палатами в идентичной редакции; 3) если Правительство после использования челнока и паритетной комиссии предоставит право окончательного принятия органического закона Национальному собранию, он может быть принят абсолютным большинством от списочного состава депутатов (в то время как для принятия простого закона достаточно большинства от числа участвовавших в голосовании); 4) органические законы после их принятия Парламентом, но до подписания Президентом подлежат обязательному конституционному контролю. Конституционному праву Франции известен институт делегированного законодательства. Делегация полномочий Правительству осуществляется при наличии у него программы путем издания специального уполномочивающего закона. Последний должен предусматривать предмет и срок делегирования. В порядке делегирования Правительство издает ордонансы по вопросам, входящим в область законодательства. Такие ордонансы нуждаются в обязательном утверждении парламента. Парламентский контроль за деятельностью Правительства осуществляется с использованием депутатских вопросов министрам, ответы на которые обязательны; посредством деятельности временных комиссий по контролю и расследованию, а также парламентского посредника. Последний был учрежден во Франции в 1973 году. Посредник назначается на шесть лет Советом министров. Он рассматривает жалобы на нарушения прав и свобод органами и должностными лицами государства. Жалобы посреднику направляются через парламентариев обеих палат. Посредник не имеет властных полномочий, он может лишь давать рекомендации по устранению нарушений прав и свобод граждан и вносить предложения об улучшении работы тех или иных органов. Перечисленные формы парламентского контроля осуществляются обеими палатами. Они не связаны с применением Парламентом каких-либо неблагоприятных последствий по отношению к Правительству, т.е. с парламентской ответственностью Правительства. Но такая ответственность существует. Ее Правительство несет только перед Национальным собранием. Формами парламентской ответственности Правительства являются резолюция порицания и отказ в доверии. Резолюция порицания выносится по инициативе депутатов, которая должна исходить не менее чем от 1/10 от общего числа парламентариев Национального собрания. Голосование по резолюции может состояться не ранее чем через 48 часов после внесения. Резолюция считается принятой, если за нее проголосует абсолютное большинство от общего числа депутатов палаты. Резолюция порицания не может быть внесена ее авторами повторно на той же сессии парламента, кроме тех случаев, когда она инициируется в связи с постановкой Премьер-министром вопроса о доверии. Отказ в доверии может иметь место после постановки перед Национальным собранием вопроса о доверии Правительству Премьер-министром. Конституция Франции (ст. 49) различает две разновидности отказа в доверии - в зависимости от того, в связи с чем Премьер-министр поставил вопрос о доверии. Такой вопрос может касаться одобрения программы или декларации об общей политике Правительства либо быть связанным с принятием парламентом какоголибо акта, желательного для Правительства. В первом случае на голосование ставится вопрос об одобрении политики Правительства, и если за одобрение проголосует абсолютное большинство членов палаты, программа или декларация об общей политике считается одобренной, а если меньше - нет. Если же вопрос о доверии поставлен Премьер-министром в связи с принятием законопроекта, то собственно вопрос о доверии не голосуется. Соответствующий акт считается принятым, а доверие оказанным автоматически, если только в течение 24 часов после постановки вопроса о доверии Национальное собрание не вынесет резолюцию порицания. Правовое последствие вынесения резолюции порицания и неодобрения Национальным собранием программы или декларации об общей политике Правительства является одинаковым: Премьер-министр должен вручить Президенту заявление об отставке Правительства. Вопросы о парламентской ответственности Правительства и о роспуске нижней палаты парламента не являются юридически взаимосвязанными. ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ ВО ФРАНЦИИ Французская модель конституционного контроля имеет несколько особенностей. Во-первых, конституционный контроль в отличие от большинства стран является предварительным. Во-вторых, разные правовые акты проверяются на предмет соответствия Конституции различными органами: законы Конституционным советом, а акты исполнительной власти — Государственным советом. В-третьих, Конституционный совет и Государственный совет являются не судами, а квазисудебными органами. Конституционный совет состоит из девяти членов, назначаемых на девять лет без права повторного назначения. Они назначаются по третям Президентом и председателями палат парламента. Каждые три года Конституционный совет обновляется на 1/3. Кроме того, в состав Конституционного совета входят по должности все экс-президенты. Членство в совете несовместимо со многими видами деятельности: предпринимательством, занятием любых должностей в государственном механизме и в руководстве политическими объединениями. Председатель Конституционного совета назначается Президентом. Компетенция Конституционного совета весьма разнообразна. Его основная функция - рассмотрение вопросов о соответствии Конституции ряда правовых актов. Обязательному конституционному контролю до их вступления в силу подлежат органические законы и регламенты палат парламента, а факультативному - простые законы и международные договоры. Во всех случаях контроль имеет предварительный характер. При этом инициатива рассмотрения спора о конституционности принадлежит Президенту, Премьер-министру, председателям палат Парламента и парламентариям любой палаты в количестве не менее 60 человек. Если акт признан противоречащим Конституции, он не может быть введен в действие. Кроме того, в компетенцию Конституционного совета входит разрешение споров о компетенции между органами законодательной и исполнительной власти, о законности выборов парламентариев и Президента, о несовместимости должностей, констатация вакантное™ поста Президента, наблюдение за ходом референдума и объявление его результатов и некоторые другие вопросы. Процедура рассмотрения дел в Конституционном совете является закрытой и письменной. Именно поэтому его принято характеризовать не как судебный, а как квазисудебный орган. Государственный совет одним из направлений своей деятельности также имеет конституционный контроль. В состав Государственного совета входят Премьер-министр, являющийся его председателем, министр юстиции и члены, назначаемые Президентом. Совет рассматривает дела о несоответствии Конституции тех или иных актов исполнительной власти по жалобам на превышение власти, подаваемым любыми лицами. Совет аннулирует акты, противоречащие Конституции. Конституционный контроль, осуществляемый Государственным советом, в отличие от контроля со стороны Конституционного совета, является последующим и конкретным. КОНСУЛЬТАТИВНЫЕ И ВСПОМОГАТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ, ИМЕЮЩИЕ КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС Особенностью Франции является значительное число органов, призванных оказывать помощь и содействие законодательной, исполнительной и судебной власти в осуществлении их полномочий. Причем их статус закреплен в Конституции. Это Экономический и социальный совет, включающий представителей союзов предпринимателей, профсоюзов, Правительства и дающий консультации Правительству по его запросам; Государственный совет, являющийся не только органом конституционного контроля и административной юстиции, но и «привилегированным советником» Правительства по различным административным и юридическим вопросам; Счетная палата, оказывающая помощь Парламенту и Правительству в контроле за исполнением финансовых законов; Высший совет магистратуры - высший административный орган поделай французских судей и прокуроров, имеющий главной задачей обеспечение независимости судебной власти. СУДЕБНАЯ СИСТЕМА ФРАНЦИИ Судебная система Франции является многозвенной. Она включает систему судов общей юрисдикции, административных и специальных судов. Систему судов общей юрисдикции образуют: - трибуналы малой инстанции, действующие как минимум по одному в каждом главном городе департамента, а также в судебных округах и рассматривающие гражданские дела с суммой иска до 20 тысяч франков, а также уголовные дела, за которые возможно назначить лишение свободы до двух месяцев или штраф до шести тысяч франков (при рассмотрении уголовных дел эти суды именуются трибуналами полиции); - трибуналы большой инстанции, создаваемые, как правило, по одному в каждом департаменте и рассматривающие большую часть уголовных и гражданских дел; - апелляционные суды, создаваемые по одному на 2-4 департамента; - суды присяжных, имеющиеся в каждом департаменте, состоящие из трех профессиональных судей и девяти присяжных, слушают только уголовные дела; - Кассационный суд, возглавляющий судебную систему страны. Система административной юстиции является обособленной от судов общей юрисдикции. Она состоит из административных, апелляционных административных судов и Государственного совета, который возглавляет систему органов административной юстиции. § 5. ОРГАНИЗАЦИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ НА МЕСТАХ ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО МЕТРОПОЛИИ Территориальное деление Франции включает территориальные коллективы, т.е. самоуправляющиеся единицы, и территориальные образования, в которых местное самоуправление отсутствует. К числу первых относятся коммуны, департаменты и регионы, а не имеют самоуправления кантоны и округа. Коммуны, которых в стране насчитывается около 36 тысяч, составляют основу территориальной организации Франции. Статус общин имеют не только сельские поселения, но и города. Основным органом самоуправления в коммуне является совет, избираемый населением коммуны сроком на шесть лет. Он, в свою очередь, тайным голосованием избирает мэра и его заместителей - тоже на шесть лет. Мэр является исполнительным органом местного самоуправления и одновременно представителем государственной власти в коммуне. К компетенции коммун относятся водоснабжение, рынки, местные библиотеки и музеи, дороги, местные налоги и т.п. Кантоны - это исторические территориальные единицы, не имеющие каких бы то ни было собственных органов: как управления, так и самоуправления. Они используются как избирательные округа при проведении выборов в советы департаментов и судебные округа. Департаменты - это основные единицы местного деления. В стране насчитывается 96 департаментов. В каждом департаменте действует избираемый на шесть лет совет (генеральный совет). Он обновляется по 1/2 через каждые три года. Исполнительным органом является председатель совета, избираемый советом. Но в департаменте имеются не только органы самоуправления, но и орган государственного управления - назначаемый правительством префект, осуществляющий административный надзор за деятельностью органов самоуправления департамента и контролирующий местные службы министерств. Округ объединяет несколько департаментов и не имеет собственных органов самоуправления. Управление округом осуществляет назначаемый правительством супрефект, отвечающий за социальные вопросы, санитарию, благоустройство и т.п. Регион, объединяющий от трех до пяти департаментов, так же, как и департамент, имеет органы самоуправления и государственного управления. Органами самоуправления являются региональный совет, избираемый прямыми выборами на шесть лет, его председатель и бюро, избираемые советом, а также формируемые советом комитеты. Государственное управление в регионе осуществляет региональный префект, функции которого выполняет префект самого крупного в регионе департамента. Всего во Франции существует 22 региона. ЗАМОРСКИЕ ТЕРРИТОРИИ И ЗАМОРСКИЕ ДЕПАРТАМЕНТЫ Ряд бывших французских колоний сохранил государственно-правовые связи с метрополией, получив статус заморских территорий и департаментов. Это малонаселенные острова, находящиеся весьма далеко от метрополии. Наибольшей степенью юридической самостоятельности обладают заморские территории. Их четыре: Новая Каледония, Французская Полинезия, острова Уоллис и Футуна и Арктические земли. Они имеют собственные законодательные и исполнительные органы власти, которые обладают достаточно обширной компетенцией. Тем не менее по некоторым вопросам законы для указанных территории принимает Франция. Это вопросы обороны, внешней политики, судебной системы. Кроме того, Правительство Франции назначает в каждую территорию представителя государства, который представляет его интересы и осуществляет контроль за соблюдением его законодательства. Четыре заморских департамента Франции (Гваделупа, Гвиана, Мартиника и Реюньон) имеют одновременно статус регионов и департаментов при наличии соответствующих полномочий и органов, т.е. их статус аналогичен статусу французских регионов и департаментов. Помимо перечисленных территориальных единиц в составе территории Франции есть еще одна, имеющая совершенно особый статус. Это Корсика остров в Средиземном море, обладающий политической автономией. Здесь имеется собственный парламент с ограниченной компетенцией, избирающий председателя, единолично осуществляющего исполнительную власть. Глава 4 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ФРГ § 1. ГЛАВНЫЕ ИСТОЧНИКИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ОСНОВНОЙ ЗАКОН ФРГ Действующий основной закон ФРГ — это четвертая в истории Германии конституция. Данный документ был принят Парламентским советом своеобразным учредительным собранием, в состав которого входили представители, избранные ландтагами (парламентами) западногерманских земель. После ратификации Основного закона большинством земель, вошедших в состав ФРГ (его отвергла лишь Бавария, мотивируя это чрезмерно централистским характером Основного закона), он вступил в силу 23 мая 1949 года. Основной закон ФРГ имеет целый ряд особенностей. Одна из них выражена в его названии. В отличие от большинства аналогичных документов он называется не конституцией, а именно Основным законом. Тем самым подчеркивается, что данный правовой акт - это вынужденная, временная мера, поскольку он был принят в условиях расчленения единой германской нации, что исключало подлинную свободу волеизъявления всего немецкого народа. Конституция же обязательно должна являться результатом свободного народного волеизъявления. Это, по мнению авторов Основного закона, будет возможным только в условиях воссоединения Германии, т.е. объединения всех трех ее частей, на которые она была разделена после второй мировой войны: ФРГ, ГДР и Западного Берлина. Исходя из этого, в ст. 146 понятия Конституции и Основного закона разграничиваются: «настоящий Основной закон прекратит свое действие в день, когда вступит в силу Конституция, принятая свободным решением всего немецкого народа». Как известно, 3 октября 1990 года объединение Германии произошло, но Основной закон действует до сих пор как вполне приемлемый для нового государства документ конституционного значения. Конституция имеет еще ряд особенностей. В ней закреплено федеративное устройство государства, причем оно не может быть ликвидировано при пересмотре Основного закона. С учетом того, что Основной закон был принят вскоре после крушения фашистского режима, он содержит антитоталитарные, антимилитаристские положения. Это право на достоинство, с которого начинается перечень всех прав и свобод (ст. 1), и право на сопротивление всякому, кто попытается устранить конституционный строй, если иные средства не могут быть использованы (ст. 20); объявление антиконституционными и наказуемыми действий, способных нарушить мирное сосуществование народов (ст. 26). Некоторые положения, ставшие классическими нормами послевоенных демократических конституций, впервые были закреплены в Основном законе ФРГ. Это характеристика государства как правового (ст. 20, 28 и др.), установление основ статуса политических партий (ст. 21), положение о том, что «собственность обязывает» (ст. 14). В целом же Основной закон ФРГ базируется на комплексе традиционных для современных западных конституций принципов. Это демократический, правовой, социальный и светский характер государства, парламентаризм, разделение властей, плюрализм, равноправие, народный суверенитет и т.д. По способу изменения Основной закон ФРГ является жестким. Поправки в него вносятся специальным законом, который должен быть принят как минимум двумя третями голосов от общего числа депутатов Бундестага и двумя третями голосов от общего числа членов Бундесрата, выполняющих функции нижней и верхней палат парламента. КОНСТИТУЦИИ ЗЕМЕЛЬ С учетом федеративной формы территориального устройства Германии источниками конституционного права данной страны являются наряду с федеральной конституцией конституции земель. Основной закон ФРГ требует, чтобы их содержание отвечало принципам республиканского, демократического и социального правового государства. В частности, в них должно быть предусмотрено создание представительных органов земель и местного самоуправления. Конституции большинства земель были приняты после второй мировой войны и положили начало процессу конституционного развития страны. Действующие конституции в восточно-германских землях были приняты после объединения Германии. § 2. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА Регулирование прав и свобод человека и гражданина в Основном законе ФРГ имеет ряд особенностей. Прежде всего исходя из содержания и структуры Основного закона следует разграничивать понятия «основные права» и «конституционные права» человека и гражданина. Основные права закреплены в одноименном первом разделе конституции. Некоторые права (право избирать и избираться, право на местное самоуправление, уголовно-процессуальные права и т.д.) содержатся в других разделах Основного закона, т.е. будучи конституционными, не входят в число основных. Защитой этого суда пользуются все основные права, а также другие конституционные права, специально упомянутые в ст. 93 Основного закона. Вторая особенность регулирования прав и свобод Основным законом ФРГ состоит в том, что в отличие от большинства западных конституций он придерживается позитивистской, а не естественно-правовой концепции прав и свобод: непосредственно действующими объявляются лишь права, получившие отражение в тексте Основного закона (ст. 1); никаких указаний о том, что государство гарантирует другие общепризнанные права и свободы, в Основном законе не содержится. Специфической чертой конституционного регулирования прав и свобод в ФРГ является также их распространение на отечественных юридических лиц, если по своей сущности эти права могут быть к ним применены (ст. 19). В тексте Основного закона, как и во многих других конституциях, права человека и права гражданина четко разграничиваются, но граждане как субъекты прав и свобод именуются специфически - все немцы, каждый немец. Статья 116 поясняет, что термин «немцы» - это не этническое, а государственно-правовое понятие, охватывающее всех граждан ФРГ. С учетом недавнего тоталитарного прошлого конституция ФРГ основой всех прав и свобод провозглашает право на достоинство: оно неприкосновенно, его уважение и защита - обязанность всякой государственной власти (ст. 1). Важным принципом правового статуса человека и гражданина является также равноправие, сформулированное как равенство всех перед законом (ст. 3). КОНСТИТУЦИОННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ПРАВ И СВОБОД Первоочередное внимание Основной закон уделяет личным правам, закрепляя право на свободное развитие личности, на жизнь и личную неприкосновенность (ст. 2), свободу вероисповедания, совести и выражения взглядов (ст. 4), информационные свободы (ст. 5), свободу преподавания, науки, искусства и исследований (ст. 5), тайну переписки и иных сообщений (ст. 10), свободу передвижения (ст. 11). Среди политических прав основными провозглашаются свобода мирных собраний без предварительного разрешения и заявления, хотя право собраний под открытым небом может быть ограничено законом или на основе закона (ст. 8); свобода союзов (ст. 9), право обращаться с петициями, просьбами и жалобами в органы и учреждения публичной власти (ст. 17). К числу экономических, социальных и культурных прав и свобод Основной закон относит право собственности и наследования (особенностью является акцент на социальном предназначении собственности (ст. 14), право свободного выбора профессии и запрет принудительного труда (ст. 12), право создавать объединения для охраны и улучшения условий труда (ст. 9), право на образование (ст. 12). Характерной чертой немецкого Основного закона является подробное регулирование вопросов школьного дела (ст. 7). Основной закон ФРГ провозглашает недопустимость в принципе лишения германского гражданства. Оно может последовать только на основании закона, если в результате такого лишения человек не становится апатридом. Согласно конституции ни один немец не может быть выдан иностранному государству, а лица, подвергающиеся политическим преследованиям, пользуются в ФРГ правом убежища (ст. 16). ПРОБЛЕМЫ ОГРАНИЧЕНИЯ И ГАРАНТИЙ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В КОНСТИТУЦИИ ФРГ Важной особенностью конституционного регулирования прав и свобод в ФРГ является обстоятельная регламентация их ограничений. Общая концепция таких ограничений заключается в том, что каждый имеет право на свободное развитие своей личности, поскольку он не нарушает свободы других, а также конституционный строй и нравственный закон (ст. 2). При этом основное право может быть ограничено только законом или на основе закона; этот закон должен носить общий характер и называть ограничиваемое право с указанием статьи конституции, в которой оно содержится; существо основного права ни в коем случае не должно быть затронуто (ст. 19). Специфическим институтом, связанным с ограничениями прав и свобод, является возможность индивидуального лишения таких прав и свобод, как свобода мнения, печати, преподавания, собраний, объединений, тайной переписки, собственностью или правом убежища, применяемого в отношении тех лиц, которые злоупотребляют этими правами для борьбы против основ свободного демократического строя. Лишение этих прав может быть осуществлено Федеральным конституционным судом (ст. 18). Основной закон содержит и специальные ограничения прав и свобод: практически каждая статья первого раздела снабжена указаниями о таких ограничениях. Но это вряд ли можно расценивать как посягательство на свободу личности. Скорее наоборот, наличие ограничений прав и свобод в конституции при недопустимости их расширительного толкования направлено на предотвращение необоснованного ущемления прав и свобод текущим законодательством, а тем более - подзаконными актами. Основной закон не только провозглашает, но и гарантирует права и свободы человека и гражданина. Важнейшими гарантиями являются непосредственно действующий характер основных прав и свобод (ст. 1), право на судебную защиту (ст. 19), ответственность государства за деятельность его служащих, нарушающих права человека и гражданина (ст. 34), а также многочисленные специальные гарантии прав и свобод. Первый раздел Основного закона ФРГ содержит и некоторые обязанности. Это обязанность родителей заботиться о своих детях и воспитывать их (ст. 6), воинская обязанность (ст. 12а), обязанность собственника использовать собственность на общее благо (ст. 14). § 3. ПАРТИЙНАЯ СИСТЕМА ФРГ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СТАТУСА ПАРТИЙ Основной закон ФРГ одним из первых в зарубежной конституционной истории определил основы статуса политических партий (ст. 21). Он закрепил принципы, лежащие в основе функционирования партий. Это свобода их образования, демократический характер их внутренней организации, публичная отчетность об источниках и расходовании их средств. Главной функцией партий объявлено содействие формированию воли народа. Основной закон содержит также перечень оснований, по которым партии могут признаваться неконституционными. Это стремление причинить ущерб основам свободного демократического строя либо устранить его или поставить под угрозу существование ФРГ. Вопрос о противоконституционности решает Федеральный конституционный суд. Конституция устанавливает, что более подробно статус партий регулирует федеральный закон. В настоящее время действует закон о политических партиях 1967 года в редакции 1988 года. Он регулирует внутреннее устройство партий, порядок выдвижения ими своих кандидатов на выборах и возмещения государством их расходов на проведение избирательных кампаний, вопросы ведения партиями отчетности и т.д. ПАРТИЙНАЯ СИСТЕМА В ФРГ традиционно существует многопартийная система. Наиболее влиятельными партиями являются ХДС (Христианско-демократический союз), ХСС (Христианско-социальный союз), СДПГ (Социал-демократическая партия Германии), СвДП (Свободная демократическая партия), заметную роль в политической жизни страны играют сегодня ПДС (Партия демократического социализма) и Партия зеленых. ХДС возник после второй мировой войны, действует во всех землях, кроме Баварии, и является правоцентристской партией, объединяющей католиков и протестантов и выступающей за экологически ориентированную рыночную экономику, свободу предпринимательства. ХСС действует только на территории Баварии и характеризуется как баварский аналог ХДС. На выборах ХДС/ХСС выступают единым блоком. СДПГ - старейшая партия Германии, основанная в 1863 году. Ее программные установки заключаются в социальной ориентации рыночной экономики, расширении социальных программ государства, экологизации индустриального общества. СвДП образовалась после второй мировой войны. Она представляет специфические интересы средних слоев населения, выступает за укрепление либеральных, рыночных начал в экономике. Партия зеленых призывает к экологическому гуманизму, развитию социальной деятельности государства, совершенствованию институтов демократии. ПДС первоначально была образована как наследница Социалистической единой партии Германии, т.е. коммунистической партии, правящей в социалистической ГДР. В настоящее время, продолжая действовать только в восточных землях, ПДС выступает за социальную рыночную экономику, за солидарность и справедливость, за свободу, демократию и права человека, за охрану природы. Наиболее влиятельными традиционно являются блок ХДС/ХСС и СДПГ, попеременно формируя правительство, правда нередко в сотрудничестве с другими партиями (наиболее часто с СвДП). § 4. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ И ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕЖИМА Юридической моделью реализации принципа разделения властей в Германии является парламентарная республика. Об этом свидетельствует то, что правительство политически ответственно перед нижней палатой парламента Бундестагом, который в определенных случаях может быть распущен Федеральным президентом. При этом президент является слабой политической фигурой, действующей в основном по предложению или с санкции Федерального канцлера, который и выступает реальным лидером страны. При этом с учетом существования в стране партийной системы, склонной к двухпартийности, и некоторых конституционных преимуществ, предоставляемых исполнительной власти, на практике сложился министериальный государственный режим с сильной властью Федерального канцлера, т.е. главы правительства. Поэтому ФРГ нередко в литературе именуют канцлерской республикой. ПАРЛАМЕНТ ФРГ Основной закон не содержит термина «парламент». В принятии федеральных законов наиболее активное участие принимают два коллегиальных органа: Бундестаг и Бундесрат. Первый из них является избираемым, а второй назначаемым. На этом основании большинство немецких конституционалистов заявляет, что парламентом Германии следует считать Бундестаг - избираемый коллегиальный орган, принимающий федеральные законы. Таким образом, парламент, согласно этим воззрениям, является однопалатным, Бундесрат же представляет собой собрание верховной бюрократии земель. Большинство российских теоретиков, однако, справедливо полагает, что функции и полномочия Бундесрата аналогичны традиционным функциям и полномочиям слабых верхних палат парламентов, поэтому его вполне можно считать верхней палатой парламента ФРГ, а сам этот парламент уместно характеризовать как двухпалатный. Бундестаг избирается единовременно на четыре года прямыми всеобщими равными выборами по смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системе. Половина депутатов избирается от одномандатных избирательных округов по мажоритарной системе относительного большинства. Другая половина - по земельным партийным спискам с использованием 5% заградительного барьера. Члены Бундесрата назначаются правительствами земель из своего состава и отзываются таким же образом. Число мест, которое имеет каждая земля в Бундесрате, колеблется от трех до шести в зависимости от численности населения земли. При этом голоса членов Бундесрата от каждой земли подаются только согласованно, что наилучшим образом служит выражению и балансу интересов земель и предназначению верхней палаты. Организация палат во многом сходна с организацией парламентов других стран. Они имеют председателей, их заместителей, бюро, секретариаты, парламентские комитеты - постоянные и временные, а Бундестаг - также партийные фракции. Заседания палат являются публичными, если только сама палата не примет постановление о проведении закрытого заседания. Решения принимаются большинством голосов. Палаты имеют регламенты. Депутаты Бундестага обладают свободным мандатом, а члены Бундесрата - императивным. Одно лицо не может быть одновременно депутатом Бундестага и членом Бундесрата. Депутаты Бундестага обладают ограниченным индемнитетом (за речи и высказывания в палате они могут привлекаться к ответственности только самой палатой) и иммунитетом (привлечение депутатов к ответственности или арест возможны лишь с согласия Бундестага за исключением случаев задержания при совершении преступления или в течение следующего дня). Основным направлением деятельности германского парламента является законотворчество. Законы принимаются по вопросам исключительной компетенции федерации, конкурирующей компетенции федерации и земель и рамочной компетенции федерации. Законопроекты вносятся в Бундестаг. Правом законодательной инициативы обладают Федеральное правительство, депутаты Бундестага и Бундесрат. При этом законопроекты Федерального правительства вносятся через Бундесрат, который высказывается о них в течение шести недель, а по проектам, объявленным правительством срочными, - в течение трех недель. Наоборот, законопроекты Бундесрата направляются в Бундестаг через Федеральное правительство, которое в течение трех месяцев обязано высказать по ним свою точку зрения. Депутаты Бундестага могут вносить законопроекты напрямую в свою палату, но не единолично, а лишь в количестве не менее 5% от общего числа членов палаты или от имени одной фракции. Законопроекты, как правило, рассматриваются в Бундестаге в трех чтениях, между которыми они обсуждаются в комитетах. Третье чтение завершается принятием закона (или его отклонением). Принятый Бундестагом закон передается немедленно в Бундесрат для одобрения. Одобрение может быть выражено в активной или пассивной формах, т.е. путем голосования или без такового. Впрочем, некоторые законы нуждаются в обязательном активном согласии Бундесрата. Это ряд финансовых законов, законы о территориальных изменениях Федерации, об изменении Основного закона и др. Если Бундесрат дает согласие, закон считается принятым окончательно, а если нет - он в течение трех недель с момента получения принятого Бундестагом закона может потребовать созыва комитета, образуемого из парламентариев обеих палат для совместного обсуждения законопроекта. Если для принятия закона согласие Бундесрата обязательно, то созыва комитета могут потребовать Бундестаг и Федеральное правительство. Если комитет предложит внести изменения в принятый Бундестагом законопроект, то Бундестаг должен вновь принять решение по такому законопроекту. Если для принятия закона согласия Бундесрата не требуется, то он может по окончании работы согласительного комитета в течение двух недель заявить протест против принятого Бундестагом закона. Протест, принятый большинством голосов членов Бундесрата, может быть отклонен большинством депутатов Бундестага. Таким образом, в принципе Бундесрат является слабой верхней палатой. Но Основной закон предусматривает ситуацию, когда он превращается в сильную палату, которая вправе принимать законы в обход Бундестага, без его согласия. Это состояние законодательной необходимости, которое может объявить Федеральное правительство, считающее тот или иной законопроект неотложным. Бундестаг вправе делегировать право издавать акты по вопросам законодательства Федеральному правительству, федеральному министру или прави- тельству земли. Такая передача полномочий возможна только на основе делегирующего закона, предусматривающего предмет, цель, объем и срок делегирования. Делегирование полномочий по целому ряду вопросов нуждается в согласии Бундесрата. Еще одним важным направлением деятельности парламента ФРГ как парламентарного государства является осуществление контроля за деятельностью Федерального правительства. Его члены несут коллективную и индивидуальную ответственность перед Бундестагом. Бундестаг может сместить Федерального канцлера путем выражения ему конструктивного вотума недоверия, т.е. путем избрания нового канцлера. В этом случае все правительство уходит в отставку. Основной закон ФРГ установил и другую форму политической ответственности Федерального правительства перед парламентом. Это вотум доверия. Вопрос о доверии ставится Федеральным канцлером. Если за доверие не проголосует большинство депутатов Бундестага, то по предложению Федерального канцлера Федеральный президент в течение 21 дня может распустить Бундестаг. Право на роспуск прекращается, если Бундестаг большинством голосов изберет нового Федерального канцлера. Парламент ратифицирует многие международные договоры. Он может объявить состояние обороны, если страна подверглась агрессии или ей угрожает такая агрессия. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРЕЗИДЕНТА Федеральный президент избирается Федеральным собранием. Оно представляет собой орган, созываемый специально для избрания президента в сроки, установленные конституцией. Федеральное собрание состоит из депутатов Бундестага и такого же количества представителей, избираемых ландтагами (парламентами) земель. Пассивным избирательным правом обладают граждане ФРГ, достигшие 40 лет. Избрание Федерального президента происходит без прений. Избранным считается кандидат, получивший абсолютное большинство голосов. Если после проведения двух туров голосования абсолютного большинства не получил никто, то в третьем туре избранным считается кандидат, за которого проголосовало относительное большинство членов Федерального собрания. Федеральный президент избирается на пять лет. Непосредственное переизбрание допускается только один раз. Согласно Основному закону Федеральный президент не может входить ни в состав правительства, ни в состав парламента как федерации, так и земли. Он также не может занимать какую-либо другую оплачиваемую должность, работать по профессии и иметь занятие, входить в состав руководства или наблюдательного совета предприятия, имеющих целью получение прибыли. Федеральный президент представляет государство в международноправовых отношениях, он заключает от имени ФРГ договоры с иностранными государствами, аккредитует и принимает послов. Президент назначает и увольняет федеральных судей, чиновников, офицеров и унтер-офицеров, если законом не установлено иное. В отдельных случаях он осуществляет от имени федерации помилование. Основной закон устанавливает, что условием действительности актов Федерального президента является их контрассигнация Федеральным канцлером или компетентным министром. Исключение составляют акты об отставке Федерального канцлера и роспуске Бундестага. На президента распространяются нормы об иммунитете депутатов Бундестага. Кроме того, президент может быть лишен должности Федеральным конституционным судом, если он установит, что президент виновен в умышленном нарушении Основного закона ФРГ или иного федерального закона. Суд может принять решение только на основании обвинения, выдвинутого в отношении президента Бундестагом или Бундесратом 2/3 голосов (предложение о предъявлении обвинения должно исходить не менее чем от 1/4 парламентариев одной из палат). После предъявления обвинения Федеральный конституционный суд может своим приказом временно отстранить президента от должности вплоть до разрешения дела. Полномочия президента в случае каких-либо препятствий к выполнению им своих полномочий или их досрочного прекращения осуществляет председатель Бундесрата. Но такое замещение при досрочном прекращении президентских полномочий является недолгим, т.к. в течение 30 дней после такого прекращения должно быть созвано Федеральное собрание. ФЕДЕРАЛЬНОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО Федеральное правительство состоит из Федерального канцлера (главы правительства) и федеральных министров. Федеральный канцлер избирается Бундестагом по предложению Федерального президента. Если кандидат получил абсолютное большинство голосов в Бундестаге, он считается избранным. Если предложенное президентом лицо не избрано, то в течение 14 дней после голосования по кандидатуре президента Бундестаг может избрать канцлера по своему усмотрению — опять же абсолютным большинством голосов. Если в течение этого срока избрание не состоялось, незамедлительно проводится новый тур голосования, где избранным считается кандидат, получивший относительное большинство голосов. Причем если в результате этого последнего голосования кандидат соберет абсолютное большинство голосов членов Бундестага, Федеральный президент обязан в течение семи дней назначить его канцлером. Если же за кандидата проголосовало лишь относительное большинство депутатов, президент в течение семи дней либо назначает его, либо распускает Бундестаг (ст. 63). Федеральные министры назначаются Федеральным президентом по предложению Федерального канцлера и увольняются в том же порядке. Основной закон ФРГ установил правила о несовместимости должности члена правительства с некоторыми видами деятельности. Ни Федеральный канцлер, ни федеральные министры не могут занимать никакие другие оплачиваемые должности, работать по профессии, иметь занятие или входить в состав руководства коммерческого предприятия, а без согласия Бундестага - и в состав его наблюдательного совета (ст. 66). Особую роль в правительстве и в государственном механизме вообще играет Федеральный канцлер. Он определяет основные направления политики и несет за них ответственность. Он может быть смещен с должности только в результате выражения ему конструктивного вотума недоверия. Именно канцлер несет ответственность за деятельность правительства: со сменой канцлера оно в полном составе уходит в отставку (ст. 69). Что касается полномочий Федерального правительства, то они определены применительно к разграничению компетенции между федерацией и землями в исполнительной сфере. СУДЕБНАЯ СИСТЕМА Основы судебной системы установлены в IX разделе конституции. Основной закон провозглашает, что судебная власть вверяется судьям, она осуществляется Федеральным конституционным судом, федеральными судами, предусмотренными конституцией, и судами земель. Федеральный конституционный суд - это орган конституционной юстиции. Он состоит из 16 федеральный судей, половину из которых избирает Бундестаг, а половину - Бундесрат. Часть судей Федерального конституционного суда избирается из числа судей других высших судебных органов, а часть - из состава граждан, достигших 40 лет и имеющих диплом, дающий право занимать должность судьи. Избранные судьи назначаются на должность Федеральным президентом. Основной закон устанавливает правило о несовместимости должности Федерального конституционного суда. Он не может входить ни в состав Бундестага, ни в состав Бундесрата, ни в состав Федерального правительства, ни в соответствующие органы земель. Срок полномочий судей составляет 12 лет, а предельный возраст их пребывания в должности - 68 лет. Федеральный конституционный суд разделен на две палаты, каждая из которых включает по восемь судей. Компетенция конституционного суда охватывает разрешение следующих категорий дел: - о толковании федерального Основного закона по поводу споров о компетенции между органами публичной власти, предусмотренными конституцией; - о соответствии законодательства земель федеральной конституции или иному федеральному праву - по предложению Федерального правительства, правительства земли или 1/3 депутатов Бундестага; - споры между федерацией и землями о компетенции, иные споры публично-правового характера между федерацией и землями, между землями или в пределах одной земли, поскольку не предусмотрен иной порядок; - конституционные жалобы, которые могут быть поданы каждым, кто утверждает, что государственная власть нарушила одно из его основных прав или некоторых иных прав, предусмотренных конституцией (на сопротивление, равноправие, право избирать и др.); - конституционные жалобы общин и общинных союзов на нарушение их права на местное самоуправление федеральным законом, а также законом земли, если жалоба не может быть передана в конституционный суд земли; - о лишении основных прав; - о неконституционности политических партий; - по обвинениям в отношении Федерального президента и т.д. Решения Федерального конституционного суда имеют постановляющий характер. В Основном законе говорится еще о пяти ветвях юстиции: общей, административной, финансовой, трудовой и социальной, которые возглавляются соответственно Федеральной судебной палатой, Федеральным административным судом, Федеральным финансовым судом, Федеральным судом по трудовым делам и Федеральным судом по социальным делам. Система общих судов включает действующие в землях участковые суды (суды первой инстанции); суды земель (апелляционная инстанция, а по некоторым делам - первая); высшие суды земель (апелляционная и надзорная инстанция) и Федеральную судебную палату, выступающую надзорной инстанцией. Система специальных судов имеет, как правило, три уровня: первой, апелляционной и надзорной инстанции. Основной закон закрепляет главные принципы судебной системы: несменяемость и независимость судей, подчинение их только закону, недопустимость создания чрезвычайных судов, учреждение судов только законом. Обращает на себя внимание также норма об отмене смертной казни (ст. 102). Органы прокуратуры в ФРГ действуют при судах соответствующего уровня. § 5. ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ ГЕРМАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ По форме территориального устройства ФРГ является федерацией. Федеративное устройство страны установлено после второй мировой войны, основано на территориальном принципе и имеет симметричный характер. Немецкие теоретики называют ФРГ «кооперативной федерацией», т.к. взаимоотношения федерации и земель (субъектов федерации), а также земель между собой основаны на сотрудничестве и взаимодействии. После объединения всех трех частей Германии в 1990 году страна стала включать 16 земель, полностью равноправных между собой. Согласно конституции земли обладают многими признаками государства (собственные органы государственной власти, конституции, законодательство, компетенция), но не имеют государственного суверенитета, который принадлежит федерации: ее законодательство обладает безусловным верховенством на всей территории страны, в том числе по территориальным вопросам: земли не имеют права одностороннего выхода из состава ФРГ. В Основном законе ФРГ отсутствует специальная глава о федеративном устройстве государства. Эти проблемы имеют «сквозной» характер и регулируются во всех разделах конституции. Она требует, чтобы конституционный строй земель соответствовал основным принципам демократического, республиканского, социального, правового и светского государства, что федерация гарантирует соответствие конституционного строя земель требованиям Основного закона. Конституция допускает возможность применения федерального принуждения. Оно возможно только в случае, когда земля не выполняет возложенных на нее федеральным правом обязанностей. В данной ситуации Федеральное правительство с согласия Бундесрата может принять необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению своих обязанностей. Основной закон разграничивает полномочия между федерацией и землями, причем делается это применительно к законодательной и исполнительной сферам государственной деятельности отдельно. Для разграничения компетенции в законодательной сфере используется несколько видов компетенции: исключительная компетенция федерации, конкурирующая компетенция федерации и земель, рамочная компетенция федерации и остаточная компетенция земель. К исключительной компетенции федерации относятся 11 областей общественных отношений, например, внешние сношения и оборона, гражданство федерации, валюта, денежное обращение, федеральные железные дороги и воздушное сообщение, сотрудничество федерации и земель и др. Перечень вопросов исключительной компетенции федерации является исчерпывающим (ст. 73). Конкурирующая компетенция означает, что образующие ее вопросы могут регулироваться законодательством земель лишь в том случае и в той мере, когда и в какой мере они не урегулированы федеральными законами. Но федерация не вправе по своему усмотрению произвольно регулировать вопросы конкурирующей компетенции. Она может сделать это только в тех случаях, когда существует необходимость в федеральном законодательном регулировании, а именно, если вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством отдельных земель, если регулирование вопроса законодательством одной земли могло бы нарушить интересы другой земли или всей страны в целом, наконец, если федерального регулирования требует необходимость сохранения правового или экономического единства страны. Перечень вопросов конкурирующей компетенции также является исчерпывающим и включает гражданское право, уголовное право и исполнение приговоров, судоустройство и судопроизводство, адвокатуру и нотариат, право союзов и собраний и т.д. (ст. 72, 74). Рамочная компетенция федерации - это перечень вопросов, по которым федерация может издавать типовое законодательство, а земли - конкретизировать его. Причем типовые предписания могут издаваться лишь при наличии тех же условий, что и законы в рамках конкурирующей компетенции. Рамочная компетенция федерации охватывает вопросы правового положения лиц, состоящих на публичной службе земель или единиц местного самоуправления; общих принципов высшего образования, охраны природы и др.(ст. 75). Вопросы, не включенные Основным законом в три приведенных перечня полномочий, регулируются землями самостоятельно. Устанавливая презумпцию их компетенции, Основной закон определяет, что земли осуществляют законодательство в той мере, в какой конституция не предоставляет прав законодательства федерации (ст. 70). Компетенция между федерацией и землями разграничивается и в сфере исполнительной деятельности. Согласно конституции земли самостоятельно исполняют федеральные законы, поскольку Основным законом не установлено иное (ст. 83). Тем самым используется два вида компетенции: исключительная компетенция федерации и остаточная - земель. К предметам ведения федерации конституция относит иностранную службу, управление федеральными финансами, федеральные железные дороги и т.д. Но и по этим вопросам Федеральное правительство может поручить землям исполнение федеральных законов (ст. 85). Кроме того, Федеральное правительство может по некоторым вопросам компетенции земель с согласия Бундесрата издавать общие административные предписания. Основной закон не содержит указаний о государственной организации земель. Такая организация установлена конституциями и законами самих субъектов федерации. Высшим законодательным органом земли является выборный парламент, именуемый чаще всего ландтагом. В большинстве земель ландтаги однопалатные (лишь в Баварии парламент двухпалатный). Они избираются на четыре или пять лет путем всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании. Ландтаг принимает законы земли, формирует правительство, осуществляет контроль за его деятельностью. Правительство состоит из премьер-министра (министра-президента) и министров. Премьер-министр одновременно выполняет функции главы земли. ОРГАНИЗАЦИЯ ВЛАСТИ НА МЕСТАХ Основной закон ФРГ регулирует вопросы организации власти на местах крайне скупо и фрагментарно. Более подробно соответствующие вопросы регламентируются конституциями и законодательством земель. Местное территориальное деление земель в землях весьма разнообразно. Большинство земель делится на округа, уезды, общины; некоторые земли -только на уезды и общины. Крупные города приравниваются к уездам. Три города (Берлин, Бремен и Гамбург) являются одновременно землями и делятся на районы, имеющие разный статус. В округах действует только местное управление, олицетворяемое правительственным президентом, назначаемым правительством земли. В уездах имеются и представительные органы самоуправления, и лица, осуществляющие государственное управление - ландраты или уездные директоры, подчиненные правительственным президентам. В общинах существуют только самоуправленческие институты. Их структура различна. Везде действуют выборные коллегиальные представительные органы. Исполнительные же органы могут иметь различный статус. Они могут формироваться представительными органами, либо их глава может избираться населением. Роль и влиятельность исполнительных органов также различна. Глава 5 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ИТАЛИИ § 1. КОНСТИТУЦИЯ ИТАЛЬЯНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ ИСТОРИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО РАЗВИТИЯ СТРАНЫ Действующая Конституция Италии справедливо считается одной из самых демократических конституций мира. Это вторая Конституция в истории Италии после Альбертинского статута 1848 года. Она была принята после падения диктатуры Муссолини в результате поражения страны во второй мировой войне. Принятию Конституции предшествовало проведение в 1946 году референдума о форме правления и одновременных выборов в Учредительное собрание, которое должно было разработать проект конституции. Референдум высказался за республиканскую форму правления, Учредительное собрание также было избрано и приступило к работе. Оно приняло новую Конституцию в конце 1947 года. После этого Конституция была промульгирована главой государства и с 1 января 1948 года вступила в силу. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КОНСТИТУЦИИ Конституция закрепила обширный круг прав и свобод, провозгласила народный суверенитет, объявила антифашизм официальной политикой государства, установила в качестве формы правления классическую парламентарную республику, а в качестве формы территориального устройства унитаризм с широкой автономией. Значительный удельный вес в Конституции имеют международно-правовые положения: о том, что внутренний порядок страны согласуется с общепризнанными принципами международного права; о том, что Италия отвергает войну как способ разрешения международных конфликтов; о возможности уступки государством ряда своих полномочий международным организациям и др. (ст. 11). В содержании Конституции Италии отчетливо проявилась и тенденция социализации конституций: положения социального характера занимают в ней весьма заметное место. Это такие «Основные принципы» (название самого первого раздела Конституции, не имеющего номера), как признание труда в качестве основы демократической республики (ст. 1), требование выполнения обязанностей, вытекающих из «политической, экономической и социальной солидарности» (ст. 2), провозглашение задачей Республики устранение «препятствий экономического и социального порядка, которые ... мешают полному развитию человеческой личности» (ст. 3), установление норм о поощрении государством культуры, научных и технических исследований, об охране природы, исторического и художественного наследия (ст. 9), закрепление права на труд (ст. 4), прав семьи и политики ее укрепления, иных весьма многочисленных социальных прав и свобод, регулированию которых посвящены две главы Конституции (вторая и третья главы первой части). Следует отметить, что не все демократические установления Конституции были реализованы сразу: более чем на 20 лет растянулось создание областного самоуправления, долго не начинал работу Конституционный суд. По способу изменения итальянская Конституция является жесткой. Процедура пересмотра включает две стадии: принятие закона, изменяющего Конституцию, и его ратификацию. Принятие поправки осуществляется палатами Парламента. Они же производят ратификацию. При этом между первым и вторым голосованиями должно пройти не менее трех месяцев и во втором голосовании поправка должна быть одобренной абсолютным большинством голосов в каждой палате. Конституция допускает возможность третьей стадии конституционного пересмотра. После того, как в течение трех месяцев после второго голосования пятая часть депутатов любой из палат Парламента или пятьсот тысяч избирателей или пять областных советов потребуют проведения референдума по вопросу об одобрении закона, изменяющего Конституцию, такой закон выносится на референдум. На референдуме он считается одобренным, если за него подано большинство действительных голосов избирателей. Но референдум не может быть проведен, если при втором голосовании закон об изменении Конституции был принят большинством в 2/3 голосов. Предметом конституционного пересмотра не может быть республиканская форма правления (ст. 138). В настоящее время в Италии готовится крупная конституционная реформа, основными элементами которой возможно будет установление президентскопарламентарной республики как формы правления и федерации как формы территориального устройства. § 2. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА ВИДЫ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА Регулированию прав и обязанностей посвящена первая часть итальянской Конституции. Она подразделяется на четыре главы: «Гражданские отношения», «Этико-социальные отношения», «Экономические отношения» и «Политические отношения», которыми регулируются соответствующие права и обязанности. Конституционные нормы четко разделяют их на права человека и права гражданина. Большая часть прав и свобод - это права человека. Личные права, зафиксированные в конституции, включают неприкосновенность личности и жилища, тайну переписки, свободу передвижения, собраний, манифестаций и ассоциаций (за исключением тайных и военных организаций), свободу совести, слова, печати, информации. Значительное место отводится регулированию социально-экономических прав. Закрепляются право на труд при поощрении государством условий, делающих это право реальным; право на вознаграждение, соответствующее количеству и качеству труда, и во всяком случае достаточное для обеспечения свободного и достойного существования; право трудящихся на образование профсоюзов и на защиту своих интересов, в частности, право на забастовку. Среди социальных и культурных прав следует отметить права семьи, права родителей по воспитанию детей, права детей, рожденных вне брака, право на охрану здоровья, а для неимущих - на бесплатное лечение, право на образование, свободу преподавания, творчества и научных исследований. В Конституции достаточно обстоятельно регулируется содержание права собственности. Закрепляется существование двух форм собственности в стране государственной и частной. Регламентируются условия экспроприации частной собственности, отношения в области собственности на землю, в частности, условия преобразования крупных поместий при поощрении мелкой и средней собственности. Вместе с тем закрепляется свобода предпринимательства, частной хозяйственной инициативы, которая, однако, не может наносить ущерб безопасности, свободе или человеческому достоинству. Весьма обстоятельно регулируются в Конституции и политические права. К их числу относятся избирательное право, право на образование политических партий (партии должны соблюдать демократические принципы образования и деятельности), свобода петиций, право на равный доступ к государственной службе. Конституционными гарантиями прав и свобод можно считать положения о недопустимости лишения по политическим мотивам правоспособности и дееспособности, гражданства, своего имени; о том, что личные и имущественные обязанности могут устанавливаться только законом; о праве каждого на судебную защиту и должную судебную процедуру; о недопустимости обратной силы закона, устанавливающего ответственность; о недопустимости выдачи граждан и выдачи иностранцев за политическое преследование; о презумпции невиновности; об отмене смертной казни (кроме случаев, предусмотренных военными законами на время войны); о недопустимости негуманных наказаний и т.п. Конституция закрепляет не только права, но и обязанности человека и гражданина. Это обязанность всех платить налоги, трудиться и получить начальное образование, обязанности граждан защищать родину, нести воинскую службу в соответствии с законом, участвовать в выборах (которая, впрочем, никакими санкциями не подкреплена). ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО И ПРАВО НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ Активное избирательное право предоставляется итальянским гражданам, достигшим 18 лет, а при проведении выборов в сенат - 25 лет, не лишенным этого права за преступления или по другим основаниям. Например, на срок до пяти лет его лишаются банкроты. Не допускаются к участию в выборах и психически больные граждане. Возрастной ценз пассивного избирательного права составляет 25 лет для кандидатов в депутаты нижней палаты парламента, 40 - для сенаторов и 50 лет - для кандидатов в президенты. Содержание Конституции предполагает также право граждан на участие в референдуме. Это право гражданам приходится использовать достаточно интенсивно, т.к. референдумы проводятся в стране весьма часто. Конституция предусматривает несколько видов референдума. Референдум по территориальным вопросам проводится в заинтересованных единицах при решении проблем изменения границ между ними, образовании новых территориальных единиц, переименования. Конституционный референдум, как уже говорилось, имеет факультативный характер. Еще одним видом референдума, предусмотренным Конституцией, является отменительный референдум или институт народного вето, проводимый по вопросу о прекращении действия существующих законов. Такой референдум может быть проведен по инициативе 500 тыс. избирателей или пяти областных советов с целью отмены (полностью или частично) действующего закона или акта, имеющего силу закона. Не могут быть вынесены на такой референдум акты, касающиеся государственного бюджета, амнистии и помилования, ратификации международных договоров. Имеются и некоторые временные ограничения. Области сами устанавливают предписания о проведении референдумов на своей территории (ст. 123 Конституции). Взаимосвязанным с правом на участие в референдуме является право на народную инициативу. Такая инициатива, однако, может проявляться не только в отношении референдума. Посредством данного института может осуществляться и законодательная инициатива: законопроект, подписанный не менее чем 50 тыс. избирателей, может быть внесен в любую палату парламента. § 3. ПАРТИИ В ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ ИТАЛИИ ПАРТИЙНАЯ СИСТЕМА ИТАЛИИ В Италии сложилась многопартийная система, причем традиционно имеет место крен в сторону двухполюсности. До начала 90-х годов наиболее влиятельными были Христианско-демократическая партия (консервативная, правоцентристская партия с клерикальным оттенком, которая в большинстве случаев составляла относительное парламентское большинство, ее лидеры формировали правительство) и Коммунистическая партия - сильное левое оппозиционное образование. В начале 90-х годов произошла перегруппировка сил. Обе ведущие партии прекратили существование. Партии либерального направления образовали правоцентристский блок «Полюс свободы», в который вошли: движение «Вперед, Италия!», Национальный альянс и Христианскодемократический центр. Левоцентристские партии объединились в блок «Оливковое дерево», который составляют Итальянская народная партия (левое крыло бывшей Христианско-демократической партии), партия «Левые демократы» (бывшие коммунисты), партия «Итальянское обновление» и движение зеленых. Самостоятельно выступает сепаратистская Северная лига. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СТАТУСА ПАРТИЙ Конституция регулирует основы статуса политических партий: закрепляется свобода объединения в них граждан, определяется их главная функция содействие определению национальной политики демократическим путем, запрещается восстановление в какой бы то ни было форме фашистских партий (ст. 49, ч. 1 ст. XII переходных и заключительных положений). В текущем же законодательстве регламентируется в основном финансовая сторона деятельности партий. Закон об участии государства в финансировании политических партий 1974 года предусматривает финансовую поддержку лишь партийных фракций в Палате депутатов (нижней палате итальянского парламента), причем пропорционально их численности в палате. Закон регламентирует также порядок денежных взносов частных организаций в пользу партий. Такие взносы могут вноситься только при условии одобрения их руководящим органом соответствующей организации и обязательного отражения в балансе общества. Предельно допустимые суммы взносов не устанавливаются. Любая форма финансирования политических партий со стороны органов и учреждений публичной власти и их должностных лиц запрещена. Традиционно значительную роль в политической системе Италии играет католическая церковь. Конституция устанавливает, что государство и церковь независимы и суверенны в своих сферах. Она провозглашает равноправие всех религий и церквей (ст. 7, 8). § 4. ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ИТАЛИИ ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ РЕЖИМ Италия - это классическая парламентарная республика. Правительство несет политическую ответственность перед обеими палатами парламента, причем в условиях отсутствия в нем устойчивого партийного большинства, обусловленного многопартийностью, такая ответственность имеет вполне реальный, действенный характер. Наглядным проявлением этого служат частые отставки правительства, представляющие собой яркое доказательство существования в стране государственного режима парламентаризма. Разумеется, это показатель демократизма государства. Но оборотной его стороной является нестабильность управления страной, которая всегда таит опасность тому же демократизму. Именно с целью прекратить бесконечную смену правительств в начале 90-х годов в стране была реформирована избирательная система применительно к выборам в парламент (вместо существовавшей ранее чисто пропорциональной системы установлена смешанная мажоритарнопропорциональная система), а в настоящее время намечается изменение формы правления и учреждение полупрезидентской республики. ПАРЛАМЕНТ ИТАЛИИ Парламент Италии является двухпалатным. Он состоит из Палаты депутатов и Сената республики. Палаты полностью равноправны. Палата депутатов включает 630, а Сенат - 315 членов, избираемых на пять лет путем всеобщего, равного, прямого и тайного голосования. С 1993 года палаты избираются по мажоритарно-пропорциональной избирательной системе: 25% мест в обеих палатах распределяется по пропорциональной системе, а 75% - по мажоритарной системе относительного большинства. При этом многомандатные избирательные округа для проведения выборов по пропорциональной избирательной системе представляют собой области. Лишь несколько наиболее крупных областей делятся на два или три округа. Для избрания депутатов по мажоритарной системе области (или их части) делятся на более мелкие одномандатные избирательные округа. При распределении мандатов в Палате депутатов по пропорциональной системе применяется метод наибольшего остатка с использованием квоты Т. Хэра и 4% заградительного пункта. Мандаты сенаторов в рамках пропорциональной системы распределяются по методу д'Ондта (заградительный барьер отсутствует). Состав палаты депутатов является полностью выборным. В состав же Сената помимо избираемых членов входят все бывшие президенты, если они не откажутся от этого. Кроме того, действующий Президент может пожизненно назначить сенаторами пять граждан, прославивших родину выдающимися достижениями в социальной, научной, художественной и литературной областях (ст. 59 Конституции). Статус парламентариев характеризуется рядом несовместимостей. Недопустимо членство одного лица одновременно в двух палатах. Парламентарии не могут быть членами Конституционного суда, Высшего совета магистратуры, Национального совета экономики и труда, руководителями, администраторами, членами ревизионных комиссий предприятий, принадлежащих государству или им финансируемых, мэрами коммун с населением более 20 тысяч жителей, провинциальными и областными советниками, префектами, супрефектами, высшими чиновниками полиции, судьями, высшими офицерами вооруженных сил, иметь профессиональные отношения с другими государствами. Перечисленные лица могут быть избранными в парламент, если они освободят занимаемые должности за 180 дней до окончания срока полномочий парламента или в течение семи дней после роспуска. Депутаты палат обладают иммунитетом и индемнитетом. Палаты заседают раздельно, кроме установленных в законе случаев совместных заседаний (выборы Президента, назначение судей Конституционного суда, членов высшего совета магистратуры и т.д.). Каждая палата принимает собственный регламент. Руководящими органами палат являются председатель, его заместители, бюро. В палатах действуют постоянные комиссии, профиль которых в основном дублирует компетенцию министерств. Депутаты могут объединяться в партийные фракции. Парламент работает в сессионном порядке, собираясь на две сессии в году: весеннюю и осеннюю. Они продолжаются большую часть года. Чрезвычайные сессии могут созывать председатели палат, Президент республики и 1/3 часть депутатов любой палаты. Если одна палата собирается на чрезвычайную сессию, то вторая палата собирается по праву. Заседания палат являются публичными. Решение о проведении публичного заседания может быть принято палатой по просьбе Правительства, председателя партийной фракции или группы парламентариев (например, в Палате депутатов - 10). Компетенция парламента является абсолютно неопределенной. Это означает, что он может принимать законы по любому вопросу, не отнесенному к компетенции других органов государственной власти, автономий и местного самоуправления. Законодательный процесс начинается со стадии внесения законопроекта. Законопроект может быть внесен в любую палату парламента. Правом законодательной инициативы обладают парламентарии, Правительство, областные и муниципальные советы, Национальный совет экономики и труда, группы избирателей численностью не менее 50 тыс. человек. Но большинство из этих субъектов в праве законодательной инициативы Конституцией ограничено. Так, внесение законопроектов по некоторым вопросам зарезервировано за Правительством (бюджет, ратификация международных договоров и др.). Области могут вносить проекты, касающиеся только вопросов своей компетенции. Очень ограничена сфера законодательной инициативы муниципальных советов: их проекты могут касаться только образования новых провинций и областей или изменения границ между ними. Проекты, исходящие от Национального совета экономики и труда, должны затрагивать лишь социально-экономические проблемы. Все законопроекты, предусматривающие новые расходы, должны указывать их суммы и источники покрытия. Каждый проект представляется в постатейном виде. Он проходит обычно три чтения. Если законопроект отклонен, он может быть внесен в Парламент снова только по истечении шести месяцев после отклонения. Естественно, исключение сделано для бюджета. Особенностью законодательного процесса в Италии является значительная роль парламентских комиссий в законодательном процессе. Палаты вправе передавать комиссиям законодательные полномочия. Не могут быть делегированы лишь права на принятие законов о конституционном пересмотре, о бюджете, избирательных и делегирующих законов, законов, ратифицирующих международные договоры. Они всегда принимаются при соблюдении нормальной процедуры. Кроме того, закон может быть возвращен из комиссии в палату, если того потребует Правительство, десятая часть членов палаты или пятая часть самой комиссии. В законодательном процессе палаты полностью равноправны: закон считается принятым только в том случае, если он принят обеими палатами в идентичной редакции. После этого он передается Президенту для промульгации. Президент промульгирует закон в течение месяца. В пределах этого срока он может отвергнуть закон, принятый палатами, и потребовать его повторного рассмотрения. Президентское вето считается преодоленным, если за закон в прежней редакции проголосует абсолютное большинство депутатов каждой палаты. Конституция предусматривает возможность делегирования Парламентом своих законодательных полномочий Правительству. Делегирующий закон должен содержать цель и предмет делегирования, основные принципы делегируемых актов, время, в течение которого Правительство может законодательствовать от имени Парламента. Не могут быть делегированы полномочия по принятию законов, связанных с изменением Конституции, проведением выборов, законов о бюджете и ратифицирующих международные договоры. Кроме того, Правительство может принимать декреты, имеющие силу закона, в случаях особой необходимости и срочности. Эти декреты должны быть представлены Парламенту для утверждения в тот же день, а если Парламент не заседает, он должен быть созван в течение пяти дней. Декреты теряют силу с момента их издания, если они не получили одобрения Парламента в течение 60 дней после их опубликования. Парламент осуществляет контроль за деятельностью Правительства. Формами контроля являются устные и письменные вопросы, ответы на которые обязательны, интерпелляции, расследовательские комиссии. Результатом контроля может стать парламентская ответственность Правительства. Она осуществляется в форме принятия резолюции недоверия. Резолюция может быть принята по инициативе любой палатой большинством голосов по инициативе одной десятой ее членов. Резолюция обсуждается по истечении трех дней с момента внесения. Правовым последствием ее принятия становится отставка Правительства. В сфере внешней политики Парламент ратифицирует международные договоры, объявляет войну. В судебной области он назначает третью часть членов Конституционного суда, третью часть Высшего совета магистратуры, объявляет амнистию, на совместном заседании решает вопрос о предании суду Президента Республики, председателя Совета министров и министров. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРЕЗИДЕНТА РЕСПУБЛИКИ Президент определен Конституцией как глава государства, олицетворяющий национальное единство (ст. 87). Президент избирается Парламентом на совместном заседании его членов. В выборах участвуют также по три делегата от каждой области, которые избираются областными советами. Лишь область Валле д'Аоста направляет одного представителя. Конституция требует, чтобы при избрании делегатов от областей было обеспечено представительство оппозиции (ст. 83). Число делегатов от областей намного меньше количества парламентариев, участвующих в выборах Президента, поэтому исход таких выборов определяют именно парламентарии. Президентом может стать гражданин Италии, которому исполнилось 50 лет и который пользуется гражданскими и политическими правами. Избрание Президента производится тайным голосованием с использованием мажоритарной системы квалифицированного большинства: кандидат считается избранным, если за него проголосует 2/3 от общего числа членов собрания. После третьего голосования достаточно абсолютного большинства. Столь жесткие требования обусловливают то обстоятельство, что Президента удается избрать после множества туров голосования. Президент избирается на семь лет. Полномочия Президента начинаются после принесения присяги на верность родине и соблюдение Конституции. Присяга приносится перед Парламентом на совместном заседании палат (ст. 91). Пост Президента несовместим ни с какой другой должностью. Он получает вознаграждение, размер которого устанавливается законом (ст. 84). Конституция предоставляет Президенту значительные полномочия. Он назначает выборы палат и определяет день начала первой сессии нового созыва. Он направляет палатам послания. Его роль в законодательном процессе заключается в том, что он санкционирует внесение Правительством законопроектов; промульгирует законы, обладая правом вето; издает декреты, имеющие силу закона; в случаях, предусмотренных Конституцией, назначает референдум. Заслушав председателей палат, он может распустить обе палаты или одну из них (это право не может быть использовано в последние шесть месяцев полномочий Президента). В случаях, предусмотренных законом, президент назначает должностных лиц государства. Он аккредитует и принимает дипломатических представителей, ратифицирует международные договоры (в предусмотренных законом случаях - с разрешения Парламента). Президент является Верховным главнокомандующим вооруженными силами страны, в этом качестве он председательствует в Верховном совете обороны, по решению палат объявляет войну. Президент обладает и некоторыми полномочиями в сфере судебной власти. Он председательствует в Высшем совете магистратуры, может осуществлять помилование и смягчать наказание. Президент жалует знаки отличия Республики (ст. 87). Широкий круг президентских полномочий в значительной мере подрывается необходимостью их контрассигнатуры. Все акты Президента требуют контрассигнации министров, предложивших их принятие. Именно министры несут ответственность за соответствующий акт. В случаях, указанных в законе, акты Президента контрассигнуются Премьер-министром (ст. 89). Конституция устанавливает принцип неответственности Президента за действия, совершенные во время исполнения им своих функций. Исключение составляют государственная измена или посягательство на Конституцию. В этом случае Президент предается суду на совместном заседании палат Парламента абсолютным большинством голосов парламентариев (ст. 90). По существу дело рассматривает Конституционный суд. Если Президент не в состоянии осуществлять свои функции, их осуществляет председатель Сената. Основаниями досрочного прекращения полномочий Президента являются, согласно Конституции, его смерть, отставка или длящееся препятствие к исполнению президентских функций. В этом случае Председатель Палаты депутатов назначает выборы нового Президента в течение 15 дней. Более длительный срок может быть установлен, если парламент распущен или остается меньше трех месяцев до истечения срока его полномочий (ст. 86). КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС ПРАВИТЕЛЬСТВА Правительство официально именуется Советом министров. Он состоит из Председателя и министров. Формально и Председатель Совета министров, и министры назначаются Президентом Республики (ст. 92). Но на деле решающую роль в его формировании играет Парламент, поскольку Конституция предусматривает необходимость получения вновь сформированным Правительством в течение 10 дней после сформирования доверия Парламента. Кроме того, за всю свою деятельность, как уже отмечалось, Правительство ответственно перед обеими палатами Парламента. Вынесение им Правительству резолюции недоверия чревато отставкой Правительства. Вместе с тем, голосование одной или обеих палат против какого-либо предложения Правительства не обязательно влечет его отставку (ст. 95). Особую роль в деятельности Правительства играет его Председатель. Он руководит его деятельностью и несет за нее ответственность, обеспечивает единство проводимой министрами политики, поощряет и координирует их работу (ст. 95). Министры коллегиально ответственны за деятельность Совета министров и индивидуально - за деятельность своих ведомств. Компетенция Совета министров специально не оговорена в Конституции Италии. Он осуществляет чисто исполнительную деятельность (законотворчеством он может заниматься только в случае делегирования ему соответствующих полномочий Парламентом). Но институт контрассигнатуры обусловливает то, что полномочия Президента фактически осуществляются Правительством. Конституция предусматривает ограниченный иммунитет членов Правительства. Преступления, совершенные Председателем и министрами в период пребывания в должности, хотя и рассматриваются в порядке обычного судопроизводства, но только с разрешения палат Парламента, причем даже после прекращения ими своих полномочий (ст. 96). КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС ВСПОМОГАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ Особенностью итальянской Конституции является регламентация в особом отделе статуса вспомогательных органов, предназначение которых состоит в оказании содействия Парламенту и Правительству в выполнении ими своих функций. Впрочем, эти органы наделены и некоторыми полномочиями, осуществляемыми ими самостоятельно. К числу вспомогательных органов конституционного значения относятся Национальный совет экономики и труда, Государственный совет и Счетная палата. Национальный совет экономики и труда формируется на корпоративной основе из представителей профсоюзов, организаций предпринимателей, объединений лиц свободных профессий иных «групп интересов» и экспертов. Его состав и порядок формирования установлены законом. Совет является консультативным органом Парламента и Правительства по экономическим и социальным вопросам. Он обладает правом законодательной инициативы (ст. 99). Государственный совет - это консультативный орган Правительства по юридическим вопросам и одновременно высший орган административной юстиции. Счетная палата осуществляет предварительный контроль за законностью финансовых актов Правительства, за исполнением государственного бюджета, за финансовой деятельностью некоторых организаций, пользующихся содействием государства. О результатах своей контрольной деятельности палата докладывает Парламенту. Конституция гарантирует независимость Государственного совета и Счетной палаты от Правительства (ст. 100). КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД ИТАЛИИ Конституционный суд Италии - это орган конституционного контроля. Конституция не включает его в судебную систему, а провозглашает одной из важнейших конституционных гарантий (Глава IV части II). Конституционный суд был учрежден Конституцией 1947 года изначально (впервые в истории Италии), но образован лишь в 1956 году. Суд включает 15 судей, назначаемых на девять лет без права повторного назначения. Они назначаются по третям: Президентом Республики, Парламентом на совместном заседании палат и высшей магистратурой: общей и административной. Судьи Конституционного суда назначаются из числа судей высших общих и административных судов, в том числе находящихся в отставке, профессоров права университетов и адвокатов с двадцатилетним стажем. Суд избирает из числа своих членов Председателя, срок полномочий которого составляет три года. Возможно неоднократное избрание Председателем одного лица. Конституция устанавливает несовместимость должности судьи Конституционного суда с обязанностями члена Парламента или областного совета, с адвокатской и иной деятельностью, указанной в законе (ст. 135). В полномочия Конституционного суда входит рассмотрение споров о конституционности законов и имеющих силу закона актов государства и областей; споров о компетенции между различными органами государства, между государством и областями, между отдельными областями; обвинения, выдвинутого Парламентом против Президента Республики (ст. 134). В последнем случае в заседании Конституционного суда участвуют не только его ординарные судьи, но и 16 членов суда, назначаемых по жребию из списка граждан, обладающих правом избрания в сенаторы. Этот список составляется Парламентом каждые девять лет путем выборов (ст. 135). В случае объявления судом какого-либо акта неконституционным, он утрачивает юридическую силу со дня, следующего за днем опубликования решения суда (ст. 136). СУДЕБНАЯ СИСТЕМА ИТАЛИИ Судьи и прокуроры Италии образуют магистратуру. Ее статус регламентируется в разделе IV части II Конституции. В нем получил закрепление комплекс принципов судебной власти. В соответствии с Конституцией правосудие отправляется именем народа, судьи подчиняются только закону, только законом могут быть учреждены судебные должности и органы, чрезвычайные суды запрещены, к отправлению правосудия в соответствии с законом могут привлекаться граждане, не принадлежащие к магистратуре. Судебная система Италии делится на две ветви: систему общих судов и систему административных судов. Систему общих судов образуют консилиаторы (мировые судьи), преторы, трибуналы, апелляционные суды и Кассационный суд. Консилиаторы, рассматривающие малозначительные гражданские дела, образуют основание судебной системы. Их должности неоплачиваемые и не требуют юридического образования. Мировые судьи действуют по одному в каждой коммуне. Преторы, которых в стране около 1 тысячи, являются апелляционной инстанцией по отношению к консилиаторам, а также рассматривают по первой инстанции некоторые гражданские и уголовные дела. Трибуналы разрешают апелляционные жалобы на решения и приговоры преторов и слушают более значительные уголовные и гражданские дела по первой инстанции. Их в целом по стране насчитывается около 150. Наиболее серьезные уголовные дела трибуналы слушают с участием присяжных. Апелляционные суды, которых в стране 23, занимаются рассмотрением гражданских и уголовных дел, поступающих из трибуналов. Небольшую категорию дел они слушают по первой инстанции. При них также создаются суды присяжных, которые в апелляционном порядке рассматривают жалобы на приговоры судов присяжных трибуналов. Деятельность преторов, трибуналов и апелляционных судов строится по системе судебных округов, границы которых не совпадают с границами территориальных единиц. Кассационный суд является высшим судебным органом системы общих судов. Он является кассационной инстанцией по отношению к решениям апелляционных судов. В его функции входит также обеспечение единства судебной практики, рассмотрение споров о компетенции между судами. Система административных судов состоит из двух подсистем. Это система общих административных судов во главе с Государственным советом и система специальных административных судов, возглавляемая Счетной палатой. Высшим органом судейского сообщества является Высший совет магистратуры. Его статус урегулирован в Конституции, а также в специальном законе об этом органе. Состав совета включает Президента (в качестве председателя), председателя Кассационного суда и Генерального прокурора, а также членов, избираемых магистратами из числа судей и парламентом из числа профессоров права и опытных адвокатов. В компетенцию Высшего совета магистратуры входит прием в состав магистратуры, переводы, повышения, наложение дисциплинарных взысканий и некоторые другие функции. § 5. ПОЛИТИКО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО ОБЛАСТНАЯ АВТОНОМИЯ В ИТАЛИИ Италия является унитарным государством. Система территориального деления страны является трехзвенной, включая области, провинции и коммуны. Области обладают автономией. Они разделены на две категории: области с общим статусом и области си специальным статусом. Статус областей первой группы (их 15) урегулирован конституционными и законодательными нормами, общими для всех этих областей. Специальный статус остальных пяти областей, в которых проживают национальные меньшинства либо которые характеризуются островным положением (Сицилия и Сардиния), имеют различный, отличающийся друг от друга статус. Все области принимают свой статут, выполняющий роль их основного закона. Статут принимается областным советом и утверждается законом Республики (ст. 123). Компетенция областей, согласно Конституции (ст. 117), включает целый ряд вопросов, многие из которых до образования автономии регулировались в централизованном порядке. Это организация собственных органов государственной власти, установление границ между коммунами, регулирование вопросов общественной благотворительности, санитарной и больничной помощи, градостроительства, туризма, гостиничного дела, сельского хозяйства, организация городской и сельской полиции и другие вопросы, указанные конституционными законами. Причем по вопросам своей компетенции области вправе принимать законы и осуществлять административную деятельность. Области со специальным статусом обладают более широкими полномочиями. Области имеют собственные органы власти. Это советы, джунты и их председатели. Советы являются представительными и законодательными органами, избираемыми непосредственно населением. Они формируют джунты исполнительные органы областей, выбирая их из своего состава. Председатель джунты представляет область во взаимоотношениях с высшими органами Республики и другими областями, промульгирует законы, принимаемые областным советом, координирует работу джунты, несет за нее ответственность. В области имеется не только самоуправление, но и государственное управление, представленное правительственным комиссаром. Он осуществляет административный надзор за деятельностью областных советов. Но Конституция предусматривает не только эту форму контроля центра за областной автономией. Согласно ст. 126 областной совет может быть распущен Президентом Республики после заслушивания специальной парламентской комиссии по областным вопросам. Основаниями роспуска являются совершение действий, противоречащих Конституции, или серьезных нарушений закона, невыполнение предложений Правительства о смещении своих исполнительных органов, совершивших аналогичные нарушения; неспособность функционировать вследствие ряда отставок или отсутствия стабильного большинства; необходимость обеспечения национальной безопасности. Выборы совета должны быть проведены в течение трех месяцев после роспуска. В течение этого периода управление текущими делами осуществляет назначаемая Президентом комиссия, решения которой должны быть представлены на утверждение вновь избранного совета. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ Области делятся на провинции (их около 100). В них также действуют органы самоуправления (избираемые населением советы и джунты, формируемые советами) и государственного управления (префекты, подчиненные министру внутренних дел). Наконец, низовым звеном территориального деления являются коммуны, которых насчитывается в стране приблизительно восемь тысяч. Их органы самоуправления включают советы, а также избираемые ими джунты и мэра. Последний исполняет также функции представителя центральной власти в коммуне. Объем компетенции этих территориальных единиц невелик. Он включает управление некоторыми социальными службами, школьным делом и т.п. Изменение границ провинций и образование новых провинций в соответствии с Конституцией осуществляется законом Республики, который принимается по инициативе заинтересованных коммун и после консультаций с соответствующей областью. Изменение границ и названий коммун, а также образование новых коммун осуществляется законом области с учетом мнения заинтересованного населения (ст. 133). Глава 6 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ИСПАНИИ § 1. КОНСТИТУЦИЯ ИСПАНИИ ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА Действующая Конституция Испании явилась результатом падения фашистского режима Франко (просуществовавшего в этой стране дольше, чем где бы то ни было в Европе). Она была разработана Кортесами - двухпалатным парламентом страны, вынесена на референдум и принята им в декабре 1978 года. Она отменила действие фашистских законов и установила новое устройство государства и демократический политический режим. Были учреждены парламентарная монархия, унитарное политико-территориальное устройство при значительной автономии составляющих государство территориальных единиц. Конституция Испании 1978 года характеризуется как учетом национальных исторических традиций конституционно-правового развития (тем более что это одиннадцатая по счету конституция данной страны), так и широким восприятием зарубежного опыта конституционализма. Основополагающими принципами общества и государства Конституция провозгласила незыблемость прав человека, демократический, социальный, правовой характер государства. Для Конституции характерен значительный удельный вес положений о правах и свободах человека и гражданина, регулируемых в ее первой части. Суверенитет народа (национальный суверенитет) объявляется основой суверенитета государства и источником полномочий всех его органов и должностных лиц. Национальный суверенитет реализуется посредством участия населения в выборах и референдумах. Как и многие другие конституции послевоенного поколения, основной закон Испании содержит нормы, регулирующие его внешнеполитическую деятельность: обстоятельно регламентируется процедура заключения международных договоров, устанавливаются правила о соотношении актов международного и внутреннего права* об участии страны в межгосударственных объединениях и т.п. Регулированию этих вопросов посвящена отдельная глава. Особенностью Конституции является также значительное количество положений, касающихся организации и функционирования экономики (этим проблемам посвящен специальный раздел VII Конституции). Структурно Конституция Испании состоит из краткой преамбулы, вводного раздела, десяти разделов, некоторые из которых подразделяются на главы. Кроме того, она включает четыре дополнительных положения, девять переходных положений, отменительное положение и заключительное положение. Преамбула указывает на источник принятия Конституции («испанская нация») и ее цели (содействие свободе, справедливости и безопасности, обеспечение благо- получия испанцев и т.д.). В вводном разделе сформулированы основные принципы Конституции, на которых должно базироваться ее последующее содержание). Десять разделов, имеющих нумерацию, регламентируют основные права и свободы, статус государственных органов, вопросы территориальной организации публичной власти, основы организации экономики и финансов, а также процедуру пересмотра самой Конституции. Остальные положения имеют по сути переходный и заключительный характер. ПРОЦЕДУРА ИЗМЕНЕНИЯ КОНСТИТУЦИИ ИСПАНИИ По способу изменения Конституция Испании относится к числу жестких. Процедура пересмотра Конституции регламентируется в ее отдельном X разделе. Инициатива конституционной реформы может быть проявлена теми же субъектами, которые обладают правом законодательной инициативы. Полная и частичная конституционные реформы осуществляются в различном порядке. Изменение отдельных положений Конституции производится 3/5 голосов от общего числа депутатов каждой палаты Генеральных Кортесов -парламента Испании. Если согласие между палатами отсутствует, может быть образована совместная комиссия депутатов и сенаторов, которая вырабатывает согласованный документ и представляет его на голосование палатам. Если и этот текст не принимается 3/5 голосов в обеих палатах, он может быть принят абсолютным большинством в верхней палате и 2/3 голосов в палате нижней. Если поправка одобрена обеими палатами Генеральных Кортесов, она вступает в силу. Но в течение 15 дней после ее одобрения она может быть вынесена на референдум, если этого потребует 1/10 часть любой палаты парламента (ст. 167). Полный пересмотр Конституции, а также пересмотр ее наиболее важных норм («Общих положений», секции первой главы второй части первой «Об основных правах и свободах», части второй «О короне») осуществляется большинством в 2/3 членов каждой палаты, после чего парламент распускается. После проведения выборов нового состава Кортесов палаты должны одобрить конституционный текст также 2/3 голосов. Далее Конституция предусматривает еще одну стадию ратификации - посредством референдума. Конституционный пересмотр не может быть начат во время войны, состояния угрозы, чрезвычайного или осадного положения (ст. 116). § 2. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА Комплексному регулированию основ правового статуса человека и гражданина посвящен первый раздел испанской Конституции «Об основных правах и обязанностях». Он начинается с провозглашения ведущих принципов правового статуса личности, которые признаются основой политического порядка и социального мира. К их числу относятся достоинство личности, неотчуждаемость ее прав, ее свободное развитие, уважение закона и прав других людей, верховенство международно-правовых норм в сфере прав человека (ст. 10). Особо устанавливается принцип равноправия, понимаемый как равенство всех испанцев перед законом (ст. 14). Отдельная глава первой части посвящена вопросам гражданства, которое представляет собой основу целого ряда прав и свобод. Закрепляются необходимость законодательного регулирования гражданства, недопустимость лишения гражданства испанцев по рождению, возможность двойного гражданства (но только со странами Латинской Америки или другими странами, имеющими связи с Испанией, - на основе договора), недопустимость выдачи за политические преступления (исключая террористические акты), национальный правовой режим для иностранцев, за исключением права участвовать в управлении государством и доступа к государственной службе. Все права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией подразделяются на основные права и прочие конституционные права и свободы. Основные права - это права, включенные в секцию 1 главы 2 части 1. Юридическое значение разграничения прав и свобод на основные и иные конституционные права состоит в том, что только нарушение основных прав может быть обжаловано в Конституционный суд Испании (а также права на альтернативную гражданскую службу). Прочие конституционные права защитой Конституционного суда не пользуются (ст. 161). В число основных включены главным образом личные и некоторые политические права (секция 1 главы 2 части 1): право на жизнь, физическую и моральную неприкосновенность (гарантируемые запретом пыток и негуманных, унизительных наказаний, а также смертной казни, за исключением случаев, предусмотренных военно-уголовным законодательством), свобода религиозных и идеологических взглядов, право на свободу и безопасность, право на честь, доброе имя, личную и семейную тайну, неприкосновенность жилища, тайна сообщений, свобода передвижения и выбора места жительства, свобода мысли и слова, творчества и преподавания, информационные свободы, гарантированные запретом предварительной цензуры, свобода мирных собраний без предварительного разрешения, свобода союзов, право на участие в общественной жизни и равный доступ к государственной службе, право на образование, право на объединение в профсоюзы и на забастовку, право петиций. Основными правами Конституция считает и некоторые судебные гарантии: право на эффективную судебную защиту, недопустимость обратной силы закона, отягчающего или устанавливающего ответственность. Большая часть основных прав - это права человека. Правами гражданина являются право на участие в управлении обществом и на равный доступ к государственной службе, на образование, на объединение в профсоюзы и петиции, на судебную защиту и свободное передвижение. К числу конституционных прав и свобод, не являющихся основными, относятся право на заключение брака, право частной собственности, право на образование предприятий, право на труд, свобода предпринимательской деятельности, право на охрану здоровья, на доступ к культуре, право на пользование окружающей средой, право на благоустроенное жилище, право на пенсии, права потребителей, права по защите экономических интересов. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ГАРАНТИИ И ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ Специальная глава первой части Конституции посвящена гарантиям основных прав и свобод. Это обязанность государственной власти уважать конституционные права и свободы, возможность обжалования нарушений основных прав и свобод в Конституционном суде, деятельность народного защитника, назначаемого Генеральными Кортесами и контролирующего деятельность администрации по вопросам прав человека. Народный защитник вправе начать расследование в отношении действий и решений администрации, причем как по собственной инициативе, так и по обращению физического или юридического лица. При выявлении злоупотреблений, произвола, дискриминации, ошибки, небрежности Народный защитник выясняет мнение нарушителя и ставит в известность вышестоящих руководителей. О своей деятельности и о состоянии прав человека в стране Народный защитник ежегодно отчитывается перед Генеральными Кортесами. Гарантиями прав человека Конституция признает также основные принципы социальной и экономической политики (глава 3 раздела 1): государственная защита семьи, материнства и детства, обязанность государства создавать условия для экономического и социального прогресса, включая принятие мер для достижения полной занятости, проведение политики, обеспечивающей безопасность и гигиену труда, предоставление оплачиваемых отпусков, создание приспособленных для отдыха центров, принятие мер к социальному обеспечению всех граждан и к охране их здоровья, поощрение доступа к культуре, обеспечение сохранения памятников истории и культуры и т.п. Помимо этих общих гарантий прав и свобод Конституция содержит многочисленные специальные гарантии, сформулированные применительно к каждому праву. Вместе с тем, испанская Конституция допускает возможность ограничения прав и свобод. Некоторые из них могут быть приостановлены в условиях чрезвычайного положения (глава 5 первого раздела). Это право на свободу и безопасность, неприкосновенность жилища и тайну сообщений, свобода передвижения, свобода выражения мнений, информационные свободы, свобода манифестаций и собраний и некоторые другие. Кроме того, имеются специальные ограничения прав и свобод, распространяющиеся на отдельные из них. Раздел первый испанской Конституции содержит и обязанности человека и гражданина. Это обязанность получения начального образования, обязанность трудиться, обязанность платить налоги, защищать Родину, сохранять окружающую среду, обязанность родителей заботиться о детях. § 3. ПАРТИЙНАЯ СИСТЕМА ИСПАНИИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СТАТУСА ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ Конституция устанавливает во вводном разделе (ст. 6) основные принципы и функции партий. К числу важнейших принципов Конституция относит политический плюрализм, свободу создания и деятельности, соответствие их деятельности Конституции и закону, демократический характер их внутренней структуры. Функциями политических партий согласно Конституции являются участие на конкурентной основе в процессе формирования воли народа, а также роль основного инструмента участия населения в политической жизни (ст. 6). Кроме того, признавая право на объединение, Конституция предусматривает, что все избирательные объединения должны быть зарегистрированы государством «с целью придания гласности их деятельности», что незаконными считаются объединения, которые преследуют цели или применяют средства, являющиеся в соответствии с законом преступными, а также тайные и военизированные объединения. Роспуск или приостановление деятельности общественного объединения возможны только в силу мотивированного судебного решения (ст. 23). Более обстоятельно статус партий регламентируется в Законе о политических партиях 1978 года. Подтверждая и конкретизируя конституционные нормы, Закон устанавливает, что партии создаются свободно, что они должны быть зарегистрированы в министерстве внутренних дел, что партии должны строиться и действовать на основе демократических принципов. Закон устанавливает принципы государственного финансирования партий. Такое финансирование осуществляется пропорционально представительству партий в палатах Генеральных кортесов. Частными источниками финансирования партий, как и в других странах, служат взносы и пожертвования членов партии, пожертвования физических и юридических лиц, доходы от имущества и иной деятельности партий. Более подробно вопросы финансирования партий регулируются Органическим законом о финансировании политических партий 1987 года. ПАРТИИ ИСПАНИИ В ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ Партийная система Испании является многопартийной. В стране насчитывается более 200 партий, но наиболее влиятельными из них являются лишь некоторые. Правоцентристское положение занимают Народная партия, являющаяся типично консервативной и отстаивающая ценности рыночной экономики, демократии, индивидуализма, а также Демократическая партия реформистская демократическая партия. Партиями левого направления являются Испанская социалистическая рабочая партия - старейшая в стране, выступающая за расширение социальной деятельности государства, а также ряд партий коммунистической ориентации. Доминирующее влияние на государственную власть оказывают Народная партия и Испанская социалистическая рабочая партия. Таким образом, партийная система Италии тяготеет к биполюсности и характеризуется противоборством правоцентристских и левоцентристских сил. § 4. СИСТЕМА ВЫСШИХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ И ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕЖИМА Формой правления Испании является в настоящее время парламентарная монархия. Она выражается в существовании политически слабого главы государства монарха, наличии политической ответственности правительства перед парламентом, возможности роспуска парламента главой государства. При этом политический режим близок к министериализму, т.к. одна партия часто имеет в парламенте большинство, формирует правительство, которое через это большинство фактически контролирует парламент. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС МОНАРХА Статус Короля Испании регламентируется частью второй Конституции. Король объявляется главой государства, символом его единства и постоянства. Он выполняет функции гаранта правильного функционирования государственных институтов, высшего представителя Испании в международных отношениях (особенно, как подчеркивает Конституция, с нациями, с которыми она связана исторически) и другие функции, возложенные на него Конституцией и законами. Объявляя испанскую Корону наследственной, Конституция устанавливает кастильскую систему наследования престола. При невозможности передачи Короны по наследству монарха определяют Кортесы - с тем, чтобы это в наибольшей мере отвечало интересам Испании. При вступлении на престол король клянется перед Кортесами добросовестно выполнять свои функции, соблюдать Конституцию и законы, уважать права граждан и автономных сообществ. Супруга царствующего Короля имеет титул Королевы, а супруг царствующей Королевы титула не имеет. Но ни супруг, ни супруга монарха не могут осуществлять конституционных функций, кроме регентства. Достаточно обстоятельно Конституция регламентирует вопросы регентства и опекунства. Регентство устанавливается, если Король является несовершеннолетним или если он не способен выполнять свои функции. Регентом при несовершеннолетнем Короле становится вплоть до его совершеннолетия его отец или мать, а при их отсутствии - ближайший родственник, имеющий право наследовать Корону. Регентом при Короле, неспособном выполнять свои функции (если эта неспособность подтверждена Генеральными Кортесами), является наследственный принц, а если он несовершеннолетний - его отец или мать, а при их отсутствии - ближайший родственник в порядке наследования престола вплоть до совершеннолетия наследника. В случае отсутствия лица, имеющего право осуществлять регентство, оно устанавливается Генеральными Кортесами. Регентство могут осуществлять только совершеннолетние лица. Полномочия Короля включают санкционирование и промульгацию законов; назначение выборов в Генеральные Кортесы, созыв и роспуск их; объявление референдума в случаях, предусмотренных Конституцией; выдвижение кандидатур Председателя Правительства, а в случаях, предусмотренных Конституцией, его назначение и прекращение его полномочий; назначение и увольнение членов Правительства по предложению его Председателя; подписание актов Правительства; получение информации о ходе государственных дел; председательство в Совете министров по просьбе Председателя Правительства; назначение на военные и гражданские должности, пожалование почетных титулов и знаков отличия; осуществление верховного главнокомандования вооруженными силами; назначение дипломатических представителей Испании и аккредитация иностранных представителей в стране; подписание международных договоров; объявление войны и заключение мира по уполномочию Генеральных Кортесов; назначение и освобождение военных и гражданских служащих своего двора. Как видно, полномочия Короля весьма обширны. Но значительность королевских полномочий подрывается тем, что все его акты должны быть контрассигнованы. Контрассигнация большинства актов осуществляется Председателем Правительства, а в случае необходимости также соответствующими министрами. Акты о назначении Председателя Правительства и его отставке контрассигнуются председателем нижней палаты парламента. Лица, осуществляющие контрассигнацию актов Короля, несут за них ответственность. Без контрассигнации акты Короля считаются незаконными. Исключение составляют акты о назначении служащих королевского двора. Гарантиями статуса Короля являются его неприкосновенность (он не подлежит ответственности), а также содержание на средства государственного бюджета его самого, его семьи и двора. В настоящее время Королем Испании является Хуан Карлос I Бурбон. ПАРЛАМЕНТ ИСПАНИИ Испанский парламент именуется Генеральными Кортесами. В число их функций согласно Конституции входят представительство интересов испанского народа, осуществление законодательной власти, принятие бюджета, контроль за деятельностью Правительства, а также некоторые другие функции, возложенные на Кортесы Конституцией (ст. 66). Кортесы состоят их двух палат: Конгресса депутатов и Сената. Конгресс депутатов является нижней палатой. Он может включать от 350 до 400 депутатов, в настоящее время в его состав входят 350 парламентариев. Избирательными округами по выборам в Конгресс являются провинции, т.е. они имеют естественный характер. Каждая из 50 провинций представлена в Конгрессе как минимум двумя депутатами и одним дополнительным депутатом на каждые 175 тысяч жителей. Города Сеута и Мелинья избирают в нижнюю палату всего лишь по одному депутату. Сенат, т.е. верхняя палата Генеральных Кортесов определена Конституцией как орган территориального представительства. Единицей представительства являются опять же провинции. От каждой провинции избирается, как правило, по четыре сенатора. Островные провинции избирают сенаторов по особым установленным Конституцией нормам. Кроме того, по одному представителю на каждый миллион населения направляют в Сенат автономные сообщества. И Сенат, и Конгресс депутатов избираются на четыре года путем всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании. Лишь сенаторы, представляющие автономные сообщества, избираются их законодательными ассамблеями. Правом избирать и быть избранными обладают граждане Испании, достигшие 18 лет и обладающие политическими правами. Конгресс депутатов избирается по пропорциональной избирательной системе с использованием метода д'Ондта (лишь депутаты от городов Сеута и Мелинья избираются по мажоритарной системе относительного большинства). Сенат избирается по мажоритарной системе относительного большинства. Каждому избирателю предоставляется столько голосов, сколько сенаторов подлежит избранию от соответствующей провинции. Пост сенаторов и депутатов несовместим с должностями членов Конституционного суда, высших должностных лиц администрации (за исключением членов Правительства), Народного защитника, судей, прокуроров, профессиональных военных, служащих полиции и членов избирательных комиссий. Член одной палаты не может состоять в другой. Мандат парламентариев является свободным. Гарантиями статуса парламентариев являются иммунитет (они могут быть подвергнуты ответственности, расследованию, аресту и т.п. только с разрешения палаты, не считая задержания на месте преступления, а отстранение их от должности возможно лишь на основе судебного решения или в случае добровольной отставки) и индемнитет. Палаты работают раздельно. Совместные заседания проводятся лишь в предусмотренных Конституциях случаях: для решения вопросов о наследовании Короны, о лишении права на занятие престола лицом, вступившим в брак, несмотря на запрет Короля и Генеральных Кортесов, об установлении регентства и назначении опекуна несовершеннолетнему королю, об уполномочивании короля объявлять войну и заключать мир. На совместном заседании принимается и присяга Короля, а также клятвы наследного принца, регента или регентов. Совместные заседания ведет председатель Конгресса депутатов. Палаты принимают собственные регламенты, избирают своих председателей, их заместителей и президиум палаты. Палаты собираются на две очередные ежегодные сессии (весеннюю и осеннюю), продолжающиеся большую часть года. По требованию большинства членов любой из палат, Правительства или постоянной комиссии Кортесов они могут быть созваны на чрезвычайную сессию по определенной повестке дня. Заседания палат являются отрытыми (закрытые заседания проводятся лишь по специальному решению палаты). В каждой палате имеются постоянные комиссии, которые, как и в других странах, предварительно рассматривают законопроекты, предлагают к ним поправки и готовят их к пленарным заседаниям палат. Конституция допускает возможность передачи комиссиям права окончательного принятия законов. Но парламент может в любой момент принять к своему рассмотрению законопроект, переданный для принятия постоянной комиссии. Не может быть делегировано комиссиям право на принятие законов о конституционной реформе, о ратификации международных договоров, о бюджете, а также органических и делегирующих законов. Особую роль играют постоянные депутатские комиссии, образуемые по одной в каждой палате. Их численный состав не должен быть менее чем 21 человек, причем обеспечивается пропорциональное представительство фракций. Постоянная комиссия каждой палаты работает в перерывах между сессиями и осуществляет некоторые функции палаты, отчитываясь перед ней о принятых решениях. Конституция предусматривает основные правила законодательного процесса. Генеральные Кортесы принимают законы нескольких видов. Право законодательной инициативы принадлежит Правительству, парламентариям каждой палаты в количестве не менее чем 25 человек, избирателям в количестве не менее 500 тысяч (народная инициатива осуществляется путем сбора подписей, она не может быть проявлена в отношении законов об изменении Конституции, органических и налоговых законов, законов об автономных сообществах, о ратификации международных договоров и по вопросам помилования). Кроме того, законодательные ассамблеи автономных сообществ могут требовать внесения законопроекта Правительством, приняв решение об этом большинством не менее 2/3 голосов. Проекты, вносимые Правительством, именуются законопроектами, а депутатами и избирателями законопредложениями. И те, и другие вносятся в Конгресс депутатов. Законы принимаются обычно в трех чтениях, а между ними рассматриваются в комиссиях палат. Палаты в законодательном процессе неравноправны: возражения Сената могут быть преодолены Конгрессом Депутатов абсолютным большинством голосов. Причем для осуществления возражений Сенату предоставляются ограниченные сроки. После принятия закона обеими палатами он представляется Короля для санкции и должен быть немедленно им промульгирован. Таким образом, Король не обладает правом вето. Особый порядок предусматривает Конституция для принятия органических, финансовых и делегирующих законов. Органические законы регулируют отдельные наиболее важные государственные институты: основные права и свободы, статус автономных сообществ, избирательное право и некоторые другие вопросы, предусмотренные Конституцией. Органические законы принимаются по более сложной процедуре, чем обычные. В частности, для их принятия необходимо абсолютное большинство от общего числа депутатов Конгресса, в то время как для принятия обычных законов достаточно абсолютного большинства от количества депутатов, участвовавших в голосовании. Особенности принятия имеет также годовой бюджет. Он не может включать нормы, устанавливающие налоги. Инициатива его внесения принадлежит только Правительству, причем бюджет должен быть внесен не позднее, чем за три месяца до истечения срока действия бюджета предыдущего года. Поправки в него могут вноситься только с согласия Правительства. Наконец, бюджет должен быть принят до наступления первого дня его исполнения. Конституция предусматривает и возможность делегирования парламентом законодательных полномочий Правительству. Делегирование осуществляется путем принятия специального делегирующего закона, в котором указываются предмет, срок и цель делегирования. Но правительство может осуществлять законодательные полномочия не только на основе делегирования, но и в силу предписания ст. 86 Конституции. В случаях срочности и необходимости Правительство может издавать декреты-законы. Декреты-законы не могут, однако, затрагивать существующие основные институты государства, права, свободы и обязанности граждан, статус автономных сообществ и положения о всеобщем избирательном праве. Декреты-законы нуждаются в утверждении парламента в течение 30 дней. Генеральные Кортесы обладают правом контроля за Правительством. Обе палаты могут требовать от Правительства любую информацию о его деятельности, парламентарии вправе задавать вопросы и вносить интерпелляции. Но правом осуществлять парламентскую ответственность обладает только нижняя палата. Она может вынести по предложению одной десятой части депутатов резолюцию порицания путем избрания нового Председателя Правительства. Резолюция, подобно вотуму недоверия в ФРГ, имеет конструктивный характер. Она принимается абсолютным большинством голосов от общего числа членов палаты. Если резолюция порицания принята, Правительство должно уйти в отставку или предложить Королю распустить одну из палат или Генеральные Кортесы в целом. Аналогичные последствия могут наступить и при постановке вопроса о доверии Председателем Правительства. Кортесы распускаются и в том случае, если Конгресс депутатов в течение двух месяцев не поддержит кандидатуры, предложенные Королем на пост Председателя Правительства. Интересно, что в этом случае распускаются обе палаты парламента. Международные полномочия парламента заключаются в даче разрешения на заключение наиболее важных международных договоров. Судебные полномочия Кортесов состоят в принятии решения о привлечении Председателя Правительства и других его членов к ответственности за измену или иные преступления против государственной безопасности, совершенные ими при исполнении своих функций. Решение о привлечении к ответственности принимается Конгрессом депутатов по инициативе 1/4 его членов абсолютным большинством голосов. Дело рассматривается уголовной палатой Верховного суда. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС ПРАВИТЕЛЬСТВА Регламентации статуса Правительства посвящена четвертая часть Конституции Испании. Оно характеризуется как орган, осуществляющий исполнительную власть в соответствии с Конституцией и законами. Основной функцией Правительства является руководство внутренней и внешней политикой, гражданской и военной администрацией и обороной, страны (ст. 97). Конституция провозглашает и основные принципы деятельности Правительства. Это служение общим интересам, эффективность, соподчиненность, децентрализация, координация и законность (ст. 103). В состав Правительства входят Председатель, его заместители, министры, а также другие лица, указанные в законе. Новый состав Правительства формируется в трех случаях: - после каждых выборов Конгресса депутатов; - после отставки Правительства в результате утраты им доверия Конгресса; - после прекращения полномочий Председателя Правительства. Решающую роль в формировании играет Конгресс депутатов. Именно этой палате после консультаций с представителями ее политических групп Король предлагает кандидатуру Председателя Правительства. Разумеется, Король связан расстановкой политических сил в парламенте и, как правило, предлагает в премьер-министры лидера партии или блока парламентского большинства. Но если такого большинства нет, роль и самостоятельность Короля в вопросе выбора кандидатуры Председателя Правительства возрастают. Кандидат предлагается Конгрессу через посредство председателя палаты. Он излагает Конгрессу программу предстоящей деятельности Правительства и просит палату о доверии. Если Конгресс такое доверие выразит абсолютным большинством голосов от общего числа депутатов, Король назначает данное лицо Председателем Правительства. Если абсолютное большинство от общего числа депутатов за доверие не проголосовало, то голосование по этой же кандидатуре проводится через 48 часов после первого голосования. В этом случае доверие считается оказанным, если за него проголосовало большинство от количества депутатов, участвовавших в голосовании. Если и в этом случае доверие не получено, Король в таком же порядке предлагает Конгрессу новые кандидатуры Председателя Правительства. Если в течение двух месяцев после первого голосования ни одна из предложенных Королем кандидатур не получит в Конгрессе доверие, то по получении контрассигнации председателя этой палаты Король распускает обе палаты и назначает новые выборы (ст. 99). Остальные члены Правительства назначаются и отстраняются от должности Королем по предложению его Председателя (ст. 100). Компетенция Правительства не очерчена комплексно в Конституции. Значит, его деятельность не должна выходить за рамки исполнения законов: Правительство не имеет права первичного нормотворчества, за исключением случаев делегированного законодательства. Особенностью конституционного статуса Правительства Испании является стремление Конституции и закона гарантировать соблюдение прав человека и гласность в его деятельности (своеобразные антитоталитарные нормы). Конституция устанавливает, что закон должен обеспечивать гражданам право быть выслушанными при выработке административных решений, доступ граждан к архивам, за исключением случаев, затрагивающих безопасность и оборону государства, расследование преступлений и интимную жизнь людей (ст. 105). Правительство несет перед парламентом политическую ответственность в формах конструктивного вотума недоверия и отказа в доверии. Результатом применения любой из этих форм является отставка Правительства. Отставка производится также после установления результатов выборов Конгресса депутатов и после прекращения полномочий Председателя Правительства. Юридическая ответственность министров в отличие от политической имеет индивидуальный характер. Она наступает в случае совершения членом Правительства государственной измены или совершения иного преступления против безопасности государства. Решение о привлечении к ответственности принимает Конгресс депутатов, а по существу вопрос рассматривает уголовная палата Верховного суда страны. ВСПОМОГАТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ, УЧРЕЖДЕННЫЕ КОНСТИТУЦИЕЙ Государственный совет представляет собой консультативный орган Правительства, министерств и иных административных органов по юридическим вопросам. Счетная палата является высшим контрольным органом в финансовой сфере и экономической деятельности государства и государственного сектора экономики. На членов палаты распространяются положения о независимости и несменяемости судей. В своей деятельности Счетная палата подчиняется Генеральным Кортесам. Совет экономического планирования занимается разработкой проектов планов экономического развития с учетом предложений автономных сообществ, профсоюзов, иных социально-экономических объединений. СТАТУС КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА ИСПАНИИ Статусу Конституционного суда Испании посвящена отдельная (девятая) часть Конституции, т.е. он не признается частью судебной системы страны, имея совершенно особое положение. Конституционный суд состоит из 12 членов, назначаемых Королем. Четыре из них назначаются по предложению Конгресса, четыре - по предложению Сената, два - по предложению Правительства еще два - по предложению Главного совета судебной власти. Члены Конституционного суда назначаются из числа судей и прокуроров, профессоров университетов, государственных служащих и адвокатов, имеющих юридическое образование, стаж работы не менее 15 лет и общепризнанную компетентность. Члены Конституционного суда назначаются на девять лет, каждые три года состав суда обновляется на одну треть. Председатель Конституционного суда назначается Королем по предложению Конституционного суда на три года. Должность члена Конституционного суда несовместима с любым представительным мандатом, с какими бы то ни было политическими или административными функциями, с осуществлением судебных или прокурорских полномочий, с иной профессиональной или торговой деятельностью. Кроме того, на членов Конституционного суда распространяются все правила о несовместимости, что и на других представителей судебной власти. Гарантиями статуса членов Конституционного суда являются их независимость и несменяемость. Компетенция Конституционного суда включает: - объявление неконституционными законов или нормативных актов, имеющих силу закона; - рассмотрение жалоб отдельных лиц на нарушение их основных прав и свобод; - разрешение конфликтов о распределении компетенции между государством и автономными сообществами или между различными сообществами; - рассмотрение иных вопросов, отнесенных к ведению Конституционного суда Конституцией и органическими законами. Круг субъектов, которые вправе обращаться в Конституционный суд, различается в зависимости от предмета обращения. Ходатайства о неконституционности могут подавать Председатель Правительства, Народный защитник, 50 депутатов, 50 сенаторов, ассамблеи и исполнительные органы автономных сообществ. Жалобы индивидуального характера вправе подавать любые физические и юридические лица, а также Народный защитник и прокурор. Кроме того, в Конституционный суд может обратиться любой суд, обнаруживший несоответствие Конституции правового акта, имеющего силу закона, если от применения этого акта в данном деле зависит его результат. Особым своеобразием отличается процедура рассмотрения Конституционным судом жалоб граждан. Круг таких жалоб не ограничивается опротестованием законов. Жалобы могут касаться также нарушения конституционных прав граждан действиями публичной власти. Процедура рассмотрения Конституционным судом жалоб граждан на нарушение их конституционных прав судебными решениями или распоряжениями публичных служб государства, автономных сообществ, а также их агентами и чиновниками, называется конституционным ампаро. Жалобы, поданные в порядке ампаро, рассматриваются Конституционным судом, если исчерпаны все иные возможности обжалования. Жалоба может быть подана в течение 20 дней после вынесения решения последней инстанцией, в которую можно было обжаловать нарушение в обычном порядке. Решения Конституционного суда вступают в силу с момента их официального опубликования. Они имеют силу закона. Акт или его отдельные положения, признанные неконституционными, теряют юридическую силу. СУДЕБНАЯ СИСТЕМА ИСПАНИИ Основными принципами осуществления судебной власти в соответствии с Конституцией являются независимость судей, их несменяемость, ответственность и подчинение только закону (ст. 117). Управление судебной системой возложено на Генеральный совет судебной власти, возглавляемый председателем Верховного суда и включающий еще 20 членов. Члены Совета назначаются Королем на пять лет. Их кандидатуры поровну предлагаются палатами парламента из числа судей, прокуроров и других юристов, работающих по специальности более 15 лет. Функциями Генерального совета являются назначение и перемещение по должности судей и магистратов, регулирование их статуса, наложение дисциплинарных взысканий. Совет также предлагает Королю кандидатуру Председателя Верховного суда для назначения. Судебная система страны включает: - Верховный суд, возглавляющий судебную систему страны и являющийся высшей кассационной инстанцией; - Национальный высокий суд, рассматривающий наиболее важные гражданские и уголовные дела и являющийся кассационной инстанцией; - высокие суды автономных сообществ, обладающие компетенцией по рассмотрению различных уголовных, гражданских, административных дел как по первой инстанции, так и в кассационном порядке; - провинциальные суды, учреждаемые по одному в каждой провинции и рассматривающие множество различных категорий дел - в основном, в кассационном порядке; - суды первой инстанции, образуемые по специальным судебным округам и слушающие большинство уголовных и гражданских дел; - мировые судьи, рассматривающие незначительные правовые споры. Кроме того, в каждой провинции учреждены административный суд, суд по контролю за местами лишения свободы и суд по делам несовершеннолетних. Прокуратуру возглавляет Генеральный прокурор, назначаемый Королем по предложению Правительства и после консультации с Генеральным советом судебной власти. Прокуратура действует при Верховном суде, Конституционном суде и высоких судах. Ее функциями являются наблюдение за законностью и соблюдением прав человека, а также поддержание обвинения и ряда гражданских исков в интересах государства, а в некоторых случаях и других лиц. § 5. ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО ИСПАНИИ КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС АВТОНОМНЫХ СООБЩЕСТВ По форме территориального устройства Испания является унитарным государством с широкой автономией. Территориальное деление страны является трехзвенным, включая автономные сообщества, провинции и муниципии. Учреждение автономных сообществ Конституцией Испании 1978 года направлено на решение национальной проблемы в стране, для которой всегда была характерна многонациональность населения. Образовывать автономные сообщества могут граничащие друг с другом провинции, имеющие общие черты исторического, национального, культурного и экономического развития, а также островные территории и провинции, представляющие собой единую историческую область. В настоящее время существует 17 автономных сообществ. Конституция устанавливает общие черты всех сообществ. Каждое автономное сообщество имеет свой статут, принимаемый Генеральными Кортесами путем издания органического закона. Во всех сообществах существуют ассамблеи - законодательные собрания, депутаты которых избираются прямыми всеобщими выборами на основе пропорциональной избирательной системы. Исполнительная власть в автономных сообществах принадлежит правительственному совету во главе с его председателем. Эти органы избираются ассамблеями и окончательно назначаются Королем. Председатель правительственного совета не только возглавляет исполнительную власть сообщества, но и представляет автономное сообщество в целом. Исполнительная власть сообщества несет политическую ответственность перед ассамблеей сообщества. Сообщества обладают финансовой автономией, имеют собственные бюджет, налоги и сборы. Вместе с тем статус всех автономных сообществ не является одинаковым. Конституция различает ограниченную и полную автономию. Наиболее распространенной является ограниченная автономия. Компетенция сообществ, обладающих ограниченной автономией, включает организацию собственных институтов самоуправления, изменение границ входящих в сообщество муниципалитетов, определение их функций и полномочий, планирование территории, сельское хозяйство, социальное обеспечение и некоторые другие вопросы (ст. 148). Четыре сообщества обладают полной автономией. Их компетенция включает больший круг вопросов. Это вопросы, специально не закрепленные Конституцией за государством (ст. 149). Получение полной автономии разрешают Кортесы. По решению Генеральных Кортесов возможно и образование специальной автономии. Сообществам, обладающим специальной автономией, органическим законом могут быть переданы некоторые полномочия государства. В настоящее время пять сообществ пользуются правами специальной автономии. Несмотря на относительную самостоятельность автономных сообществ, государство имеет конституционные средства контроля за их деятельностью. Так, государству предоставляется право прямого вмешательства в дела сообщества, если оно не выполняет обязательств, налагаемых на него конституцией или законами, либо его деятельность нарушает интересы страны. В таких случаях Правительство Испании после предварительного требования о прекращении указанных действий может с одобрения Сената принять меры, принуждающие сообщество к прекращению нарушений. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ На основе сочетания местного самоуправления и управления функционирует публичная власть в провинциях и муниципиях - политико-административных единицах Испании. Они, согласно Конституции, обладают правами юридического лица и имеют местный бюджет, который должен располагать достаточными средствами для осуществления функций местного самоуправления (ст. 142 Конституции). Провинции управляются депутациями, избираемыми населением и осуществляющими функции представительных органов. Депутация избирает своего председателя, который руководит деятельностью депутации и администрации провинции, а также осуществляет официальное представительство провинции. Исполнительным органом местного самоуправления в провинции является управляющая комиссия. Члены комиссии назначаются и отзываются председателем по его усмотрению. Имеется и должностное лицо, осуществляющее государственное управление. Это губернатор, назначаемый министром внутренних дел. Муниципии также организованы на началах самоуправления, осуществляемого выборными советами. Глава 7 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ШВЕЙЦАРИИ § 1. ФЕДЕРАЛЬНАЯ КОНСТИТУЦИЯ И КОНСТИТУЦИИ КАНТОНОВ ШВЕЙЦАРИИ ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ФЕДЕРАЛЬНОЙ КОНСТИТУЦИИ Действующая Конституция Швейцарии является пятой по счету в истории данной страны. Первой была Конституция 1798 года, принятая в условиях оккупации Швейцарии наполеоновской Францией по образу и подобию французской Конституции 1791 года. Таким образом, хотя данная Конституция и была одним из первых конституционных актов в мире, но ее значение в истории конституционализма невелико ввиду вторичного, заимствованного характера содержания. В частности, она установила унитарную форму территориального устройства, исторически чуждую данной стране. В результате Конституция 1798 года оказалась недолговечной. В 1802 году была принята новая Конституция, восстановившая союзнические отношения между кантонами и их значительную самостоятельность по отношению к центральной власти. Третьей в истории страны конституцией стала Конституция 1848 года, принятая после неудачной попытки семи католических кантонов выйти из состава Швейцарии. Конституция явилась следствием этих событий, усилив позиции центральной власти. По мнению многих исследователей именно эта Конституция превратила Швейцарию из конфедерации в федерацию (хотя как дань традиции термин «конфедерация» до сих пор сохранен в названии страны). Еще более усилила централистские начала государства Конституция 1874 года, расширившая перечень предметов ведения высших органов власти Конфедерации. Данная Конституция просуществовала более 125 лет. Впрочем, эта стабильность являлась относительной, т.к. в Конституцию вносились многочисленные изменения, и к окончанию периода своего существования менее половины ее статей сохранили первозданный вид, а само их количество увеличилось примерно на треть (от 119 до 183). Для Конституции 1874 года были характерны отсутствие четкой логической структуры, некоторая неупорядоченность нормативного материала, наличие, с одной стороны, значительных пробелов (например, в ней не содержалось специальной главы о правах и свободах и многих важных прав вообще), а с другой стороны - положений, значение которых явно не столь велико, чтобы быть закрепленными в конституции (например, об игорных домах, о запасах и хранении зерна, о торговле спиртными напитками и т.д.). Весьма частые изменения Конституции усугубили ее указанные недостатки. В середине XX века предпринимались неоднократные попытки ее полного пересмотра. В середине 60-х годов по инициативе парламента была создана рабочая группа по разработке проекта новой Конституции. Первый вариант проекта был опубликован в 1978 году, после чего в течение более чем 20 лет он проходил различные процедуры согласования, обсуждения и неоднократно перерабатывался. Наконец, в апреле 1999 года состоялся референдум, на котором была принята новая Федеральная Конституция Швейцарской Конфедерации, вступившая в силу 1 января 2000 года. Действующая Конституция имеет вполне логичную современную структуру. Она включает краткую преамбулу и шесть разделов, большинство из которых делится на главы, а некоторые главы - на отделы. Преамбула начинается словами «Во имя Всемогущего Бога!» и указывает источник ее принятия («народ и швейцарские кантоны»), а также ее основные цели (обновление союза, укрепление свободы, демократии, независимости и мира и т.д.). Первый раздел называется «Общие положения». Он является весьма кратким, на главы не делится, включая шесть статей. Они устанавливают состав Конфедерации (перечень кантонов), ее цели, принцип ограниченного суверенитета кантонов, национальные языки, раскрывают содержание правового характера швейцарского государства. Раздел второй посвящен регламентации основ правового статуса человека. Третий раздел регламентирует взаимоотношения и компетенцию Конфедерации, кантонов и коммун. В четвертом разделе регулируются отдельные важнейшие вопросы участия населения в политической жизни: основы права на участие в федеральных голосованиях, основы статуса политических партий, основы процедуры осуществления народной инициативы и проведения референдума. Пятый раздел Конституции определяет основы статуса высших органов государственной власти Конфедерации. Наконец, шестой заключительный, раздел содержит указания о процедуре пересмотра Конституции, а также переходные положения. Действующая Конституция Швейцарии имеет ряд особенностей, отличающих ее не только от предшествующих конституций данной страны, но и от основных законов других государств. Как уже указывалось, несколько противоречиво звучит само ее название: «Федеральная Конституция Швейцарской Конфедерации», в котором подчеркивается, с одной стороны, тот непреложный факт, что по форме территориального устройства Швейцария является федерацией, а с другой сохранено исторически сложившееся наименование государства - Швейцарская Конфедерация. В сфере регулирования внешнеполитических отношений Конституция 1999 года подтвердила почти двухсотлетний суверенитет Швейцарии (ст. 173, 185) и даже сделала содержание данного принципа более последовательным, не упоминая, в отличие от прежней Конституции, о праве Конфедерации объявлять войну и заключать мир. Однако армия в данном государстве, согласно Конституции, имеется, ее основные задачи заключаются в предотвращении войны, поддержании мира, обеспечении защиты страны и населения (ст. 58). Особенностью Конституции Швейцарии 1999 года является также то, что ее можно считать одной из наиболее социализированных конституций мира. Как и предыдущая Конституция, она выходит далеко за пределы сугубо политических отношений и еще более подробно регламентирует экономические и социальные вопросы: в различных разделах Конституции устанавливаются достаточно широкий перечень экономических, социальных и культурных прав и свобод, полномочия федерации в целом, а также различных органов и кантонов в решении социальных вопросов (образования, социальной защиты, здравоохранения, развития науки и культуры, функционирования различных отраслей экономики, охраны природы и т.д.). Особенно обширным является регулирование вопросов охраны окружающей среды, в рамках которого имеются, например, нормы об особой защите района Альп, «заболоченных мест особой красоты», о том, что вопросы охраны, использования, убоя животных должны регулироваться Конфедерацией и т.д. (ст. 73-80, 84, 86). Традиционно значительное внимание уделяется в действующем основном законе Швейцарии, в отличие от большинства конституций других стран, финансовым вопросам, в частности, вопросам налогообложения. В специальной третьей главе третьего раздела, именуемой «Положения о финансах», определены общие принципы налогообложения, различные виды налогов и даже максимальные пределы прямых налогов (ст. 128). Весьма специфический подход использован в Конституции Швейцарии и для разграничения полномочий между Конфедерацией и кантонами. Если в конституциях других стран такие полномочия группируются обычно по видам компетенции (например, исключительной, совместной и остаточной), то в швейцарской Конституции полномочия Конфедерации, кантонов, а иногда и коммун классифицируются по сферам общественных отношений, на которые они воздействуют (отдельно определяются полномочия Конфедерации и кантонов в сферах внешней политики, образования, науки и культуры, охраны окружающей среды, экономики и т. д.). Наконец, характерной особенностью Конституции Швейцарии 1999 года является достаточно обстоятельное регулирование процедуры осуществления народной инициативы и референдума. По способу изменения Конституция Швейцарии является жесткой. Ее пересмотр может быть как полным, так и частичным, и осуществляться в любое время (ст. 192). Инициатива о полном пересмотре Конституции может исходить от народа, от Федерального собрания (парламента страны) в целом или от любой из его палат: Национального совета или Совета кантонов (ст. 193). В первом случае инициатива о принятии новой конституции считается проявленной, если в ее поддержку собраны подписи не менее чем 100000 граждан, имеющих право голоса (ст. 138), во втором - если предложение о пересмотре поддержано большинством проголосовавших депутатов обеих палат при условии, что на заседании каждой палаты присутствовало более половины от общего числа ее депутатов, в третьем - если предложение о пересмотре поддержано в аналогичном порядке в одной из палат. Если предложение о полном пересмотре Конституции исходит от избирателей или одной из палат парламента, то вопрос о том, должен ли быть произведен такой пересмотр, выносится на голосование народа. Предложение о принятии новой конституции считается поддержанным народом, если большинство участников голосования в целом по стране проголосует за пересмотр. После этого обе палаты Федерального собрания распускаются, проводятся перевыборы, и обновленный парламент в порядке обычной законодательной процедуры начинает разработку проекта новой конституции. Если же инициатива о полном пересмотре Конституции исходит от обеих палат парламента, то проведения референдума о поддержке этого предложения, а также роспуска палат не требуется. Парламент сразу начинает разрабатывать проект нового основного закона. Еще более сложной является процедура инициирования частичного пересмотра Конституции. Инициатива может исходить от 100000 избирателей или от Федерального собрания в целом. При этом народная инициатива о частичном пересмотре Конституции может быть оформлена либо в виде законопроекта, либо в виде предложения, т.е. «в общих выражениях» (ст. 139). Народная инициатива в форме законопроекта должна быть в обязательном порядке передана Федеральным собранием на референдум, а именно на голосование народа и кантонов. Отклонить полностью или частично, т.е. не вынести проект на референдум Федеральное собрание может лишь в том случае, если он противоречит императивным нормам международного права либо не соблюдает принципа единства предмета и формы. Народная инициатива о частичном пересмотре Конституции, осуществленная «в общих выражениях», нуждается в промежуточной стадии - одобрении Федерального собрания. Если Федеральное собрание такую инициативу одобряет, оно разрабатывает проект поправки, а если отклоняет, то общее предложение о частичном пересмотре передается на голосование народа и кантонов. В случае его одобрения большинством участников голосования в целом по стране и большинством кантонов Федеральное собрание обязано разработать проект поправки, требуемый ее инициаторами (ст. 139). В любом случае после соблюдения указанных процедур поправка или новая конституция принимаются на референдуме, а именно голосованием народа и кантонов, на котором решение считается принятым, если за него проголосовало большинство избирателей, принявших участие в голосовании в целом по стране, при условии, что в большинстве кантонов большинство участников голосования также проголосовало за пересмотр (ст. 142, 195). КОНСТИТУЦИИ КАНТОНОВ В соответствии со ст. 51 Конституции Швейцарии каждый кантон имеет собственную конституцию. Конституции кантонов могут быть приняты и изменены только путем проведения в них референдумов. При этом конституции кантонов должны быть гарантированы Конфедерацией. Такая гарантия предоставляется, если соответствующая конституция кантона не противоречит федеральному праву. Гарантия дается в случае одобрения конституции Федеральным собранием. Большинство действующих конституций кантонов было принято в конце XIX - начале XX века. Однако, в некоторых кантонах действуют конституции, принятые еще в середине прошлого века, а в некоторых - в последние десятилетия. Так, в кантоне Фрибур действует Конституция 1857 года, а в кантоне Жюра - Конституция 1979 года. Конституции кантонов существенно отличаются друг от друга. Конституции, принятые или обновленные в последние десятилетия, вобрали многие достижения мирового опыта конституционного развития. Они имеют более стройную и логичную структуру, чем их предшественницы, более развернутый перечень прав и свобод, провозглашают принципы правового, социального и демократического государства, верховенства международного права и т.д. Все конституции определяют процедуру своего изменения, устанавливают основы государственной организации кантонов, их территориального деления и правового статуса человека и гражданина. § 2. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРАВА И СВОБОДЫ: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА, ПРЕДЕЛЫ И ГАРАНТИИ Одной из важнейших новелл швейцарской Конституции 1999 года является наличие в ней особого раздела, посвященного регулированию правового статуса человека и гражданина. Это раздел второй «Основные права, гражданство и социальные цели». В ранее действовавшей Конституции 1874 года нормы о правах и свободах содержались в первой главе, именуемой «Общие положения», наряду с другими институтами. Второй раздел Конституции Швейцарии 1999 года включает три главы. Первая глава называется «Основные права». Смысл названия главы и, соответственно, характеристики прав, регламентируемых ею, состоит, очевидно, в том, что эти права имеют фундаментальное значение не только по отношению к отраслевым правам, зафиксированным в текущем законодательстве, но и по отношению к правам, закрепленным в других главах и разделах самой Конституции. Например, ст. 34, содержащаяся во втором разделе, и ст. 136 четвертого раздела имеют одинаковые названия «Политические права». Но если первая из названных статей не конкретизирует состав и содержание политических прав, а устанавливает лишь их главные принципы и предназначение, которые должны соблюдаться как Конфедерацией в целом, так и кантонами, то вторая содержит перечень политических прав, признаваемых на федеральном уровне: это право участвовать в федеральных выборах, референдумах и народных инициативах. Впрочем, никакого юридического различия между правами, включенными в главу «Основные права», и содержащимися в других разделах и главах Конституции не существует, т.к. все конституционные нормы имеют одинаковую юридическую силу, и все конституционные права (а не только основные) пользуются в одинаковой степени защитой Федерального суда в рамках конституционной юрисдикции (п. «а» ст. 189). Вторая глава второго раздела Конституции регламентирует важнейшие вопросы гражданства, а третья, заключительная, именуемая «Социальные цели», устанавливает дополнительные гарантии реализации социальных прав. Такие гарантии закреплены в виде обязательств материального характера, которые принимает на себя государство с тем, чтобы способствовать реализации социальных прав. Открывается раздел второй нормой о нерушимости человеческого достоинства, которая сформулирована не столько в качестве отдельного права, сколько как фундаментальный принцип правового статуса личности: «Человеческое достоинство должно уважаться и защищаться» (ст. 7). Такой подход известен в мировой практике, правда, он используется, в основном, в конституциях, принятых непосредственно после падения тоталитарных режимов (например, в ст. 3 Конституции Италии, ст. 10 Конституции Испании, ст. 1 Основного закона ФРГ). Особое внимание уделяет Конституция принципу равноправия (ст. 8), который понимается как недопустимость дискриминации по основаниям происхождения, расы, пола, возраста, языка, социального положения, образа жизни, убеждений, физических, умственных или психических недостатков. При этом наиболее важное значение Конституция придает проблемам реализации принципа равноправия мужчин и женщин. Стремление обеспечить такое равноправие прослеживается не только в разделе, посвященном правовому статусу Человека, но и вообще во всем тексте Конституции. Так, аналогом понятия «граждане», применяемом в конституциях других стран, является выражение «швейцарцы и швейцарки», используемое во многих статьях основного закона данного государства; Конституция говорит о защите прав «потребителей и потребительниц» (ст. 97); некоторые должности (Канцлера Конфедерации, Председателя Национального совета, Председателя Конфедерации, судей) обозначаются понятиями как мужского, так и женского рода. В числе личных прав и свобод, закрепленных в швейцарской Конституции 1999 года, имеются право на жизнь, гарантированное прежде всего запрещением смертной казни, право наличную свободу и неприкосновенность (ст. 10), свобода передвижения и поселения (ст. 24), право на неприкосновенность частной жизни, включая неприкосновенность жилища и корреспонденции (ст. 13), свободы совести и вероисповедания (ст. 15), убеждений и информации (ст. 16), пользования языком (ст. 18). Получили отражение в Конституции и политические права: свобода ассоциаций и собраний (ст. 22, 23), право петиций (ст. 33). Интересно, что права на участие в выборах, референдумах и народных инициативах гарантируются Конституцией только применительно к федеральному уровню их проведения (ст. 136). Такими правами обладают «все швейцарцы и швейцарки, которым исполнилось 18 лет и у которых нет ограничений вследствие душевной болезни или слабоумия». С учетом традиционной приверженности населения Швейцарии к референдумам и народным инициативам процедура их осуществления на федеральном уровне регламентируется в Конституции 1999 года достаточно обстоятельно (вопросы реализации народной инициативы и референдума на кантональном и общинном уровнях в ней почти не затрагиваются - установлены лишь требования изменения конституций кантонов путем референдума, вынесения на кантональные референдумы вопросов об изменении статуса кантонов и их границ). Народная инициатива на федеральном уровне может касаться только проведения федерального референдума (народной инициативы в рамках обычного законодательного процесса Конституция не предусматривает). Если народная инициатива касается принятия или изменения федеральных законов или федеральных постановлений (подзаконных актов, которые в обычном порядке может принимать парламент), то она считается проявленной при условии, что в ее поддержку собраны подписи 50000 «граждан и гражданок, имеющих право голоса» (ст. 141). Если же народная инициатива содержит предложение о полном или частичном пересмотре Конституции, она должна исходить не менее чем от 100000 избирателей (ст. 138, 139). Федеральные референдумы, предусмотренные Конституцией Швейцарии 1999 года, можно классифицировать по нескольким основаниям. По предмету они подразделяются на конституционные, т.е. принимающие или частично изменяющие Конституцию, и законодательные, т.е. принимающие или изменяющие федеральные законы или федеральные постановления. По условиям принятия решения федеральные референдумы делятся Конституцией на голосование народа, а также голосование народа и кантонов. В первом случае решение на референдуме считается принятым, если за него в целом по стране проголосовало более половины участников голосования. Если же референдум представляет собой голосование народа и кантонов, то для принятия решения необходимо, чтобы его поддержало не только большинство проголосовавших в целом по стране, но и большинство кантонов (т.е. в большинстве кантонов большинство участников голосования высказалось за положительное решение вопроса, вынесенного на референдум). Естественно, принятие решения в форме голосования народа и кантонов является более затруднительным по сравнению с голосованием народа. Поэтому на голосование народа и кантонов передаются наиболее важные вопросы, в частности, любой пересмотр Конституции. Наконец, с точки зрения степени обязательности проведения федеральные референдумы, согласно Конституции Швейцарии можно классифицировать на обязательные и факультативные. Обязательность референдума означает, что соответствующий вопрос может быть решен только путем проведения референдума и никак иначе, факультативный же референдум может проводиться как альтернатива парламентской законодательной процедуре, если в установленном законом порядке управомоченным субъектом проявлена инициатива о его проведении. Такая инициатива может исходить от 50000 избирателей, восьми кантонов, а по вопросам ратификации международных договоров также от Федерального собрания (ст. 141). При этом обязательные федеральные референдумы проводятся по вопросам о любом конституционном пересмотре; в случаях, предусмотренных Конституцией - по вопросу об одобрении предложения о конституционном пересмотре (референдумы, проводимые по вопросу о пересмотре Конституции, отличаются от референдумов, проводимых по предложению о пересмотре Конституции, тем, что первом случае новая конституция или поправка принимаются окончательно, а во втором референдум лишь высказывается за целесообразность пересмотра Конституции); о вступлении Швейцарии в межгосударственные объединения и об одобрении срочного федерального закона, «не имеющего конституционной основы» со сроком действия более одного года (ст. 140). Факультативные федеральные референдумы могут проводиться по вопросам принятия, одобрения или изменения федеральных законов или федеральных постановлений, а также одобрения международных договоров (ст. 141). Обязательные референдумы могут проводится как в форме голосования народа, так и в форме голосования народа и кантонов. Так, путем голосования народа и кантонов проводятся обязательные референдумы по вопросам пересмотра Конституции, вступления Швейцарии в межгосударственные объединения, одобрения федеральных законов, объявленных срочными, но «лишенных конституционной основы». В форме голосования народа проводятся обязательные референдумы по вопросам предложений о конституционном пересмотре, если этого требует сама Конституция (в голосовании народа нуждаются предложения о полном пересмотре Конституции, исходящие от народа или от одной из палат парламента; а также народные инициативы о частичном пересмотре Конституции, составленные «в общих выражениях» и отклоненные Федеральным собранием). Факультативные референдумы проводятся только в форме голосования народа (ст. 141). Решения, принятые на федеральных референдумах, являются общеобязательными, не нуждаются ни в чьем одобрении или утверждении. Право на объединение в политические партии особо Конституцией не оговаривается. Оно осуществляется в рамках общего конституционного положения о свободе ассоциаций. Тем не менее в Конституции 1999 года в отличие от ранее действовавших конституций имеется норма, посвященная основам статуса партий. Она сформулирована в ст. 137 и устанавливает основные функции политических партий, которые «способствуют формированию общественного мнения и народной воли». В политической жизни страны партии играют весьма заметную роль. В Швейцарии традиционно существует многопартийная система. Наиболее влиятельными являются Свободная демократическая партия, сформировавшаяся еще в начале XIX века и выступающая за укрепление федеративных отношений в государстве, личной и экономической свободы. Христианско-демократическая народная партия, образованная в начале XX века, отстаивает идеи социально ориентированной рыночной экономики и объединяет католиков. Швейцарская народная партия выражает интересы средних слоев крестьянства и ремесленников. Социалдемократическая партия Швейцарии, возникшая в конце XIX века как марксистская партия, выражающая интересы рабочего класса впоследствии отказалась от присущего марксизму радикализма и является ныне левореформаторской партией. Существует также партия, ориентированная на защиту прав потребителей (лига независимых), две экологические партии, а также ряд других партий, пользующихся меньшим влиянием на политическую жизнь. В русле современной тенденции социализации Конституция Швейцарии 1999 года содержит обширный перечень экономических, социальных и культурных прав и свобод. Это право собственности (ст. 26), экономическая свобода, включающая свободу выбора профессии и экономической деятельности (ст. 27), свобода образования и деятельности профсоюзов и союзов предпринимателей, право на трудовые споры, забастовку и локаут, если это не противоречит закону (ст. 28), право на различные виды страхования, право на получение помощи в бедственном положении (ст. 12), включающая право на социальное обеспечение, на охрану здоровья, на государственную поддержку семьи, на труд, жилище (ст. 41), право на бесплатное базовое образование (ст. 19), свобода научной и творческой деятельности (ст. 20, 21). Очень пристальное внимание уделяет Конституция гарантиям прав и свобод, причем в ней получили достойное отражение как организационные, в том числе судебные, так и материальные и многие другие гарантии прав человека, предоставляемые государством. Среди общих организационных гарантий следует отметить запрет произвола и беззакония со стороны органов и должностных лиц государства (ст. 10), рассмотрение любого дела в рамках административной или судебной процедуры беспристрастно и в разумный срок, право каждого лица на юридическую помощь и право быть выслушанным (ст. 29), обязанность каждого лица, выполняющего публичные функции, соблюдать основные права и содействовать их реализации (ст. 35). Как и в других демократических конституциях, особая роль отводится в Конституции Швейцарии уголовно-процессуальным гарантиям прав человека. Это право на надлежащий, независимый и беспристрастный суд, учрежденный законом (ст. 30), право на немедленное обжалование в суде любого задержания, ареста или заключения под стражу (ст. 31), презумпция невиновности, право каждого лица на информацию о выдвинутом против него обвинении, право на обжалование приговора в вышестоящую судебную инстанцию (ст. 32). Повышенное внимание Конституции 1999 года к проблеме гарантированное™ прав человека проявляется и в том, что в ней имеется специальная глава «Социальные цели», в которой регламентируются обязательства, принимаемые на себя Конфедерацией и кантонами в целях обеспечения социальных прав и свобод. В частности, они обязаны гарантировать всем социальное обеспечение, охрану здоровья, защиту семьи, поддержку детей, право на труд, жилище, базовое образование (ст. 41). Следует отметить, что гарантии прав и свобод содержатся не только во втором разделе Конституции, посвященном правовому статусу человека и гражданина. Многие из них закреплены в других разделах основного закона. Так, запрещается любая форма клонирования и вмешательства в генотипы гамет и человеческих эмбрионов, регламентируются гарантии, связанные с генной инженерией и зачатием с медицинской помощью (ст. 119). Данные гарантии прав и свобод можно считать гарантиями нового поколения, обусловленными развитием научнотехнического прогресса. Право на здоровую окружающую среду не получило прямого словесного отражения в Конституции Швейцарии, однако, как уже отмечалось, в ней имеется множество положений, направленных на охрану природы (ст. 73-80, 84, 89,104,120). Конституция оговаривает также порядок и условия ограничения основных прав. Такие ограничения могут осуществляться только на основе правовых норм. Наиболее серьезные из них могут устанавливаться лишь законом. При этом ограничения прав и свобод должны быть оправданными, т.е. обусловленными основательными причинами. Основаниями ограничений может служить необходимость защиты публичного интереса или основных прав других лиц. Ограничения прав и свобод должны быть разумными, т.е. соразмерными с основаниями, породившими их, пропорциональными им. В любом случае ограничение основного права не должно затрагивать его сути (ст. 36). КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГРАЖДАНСТВА В отличие от многих других конституций швейцарских основной закон содержит во втором разделе специальную главу, посвященную регламентации важнейших вопросов гражданства. Гражданами Швейцарии признаются любые лица, обладающие кантональным или коммунальным гражданством (ст. 37). Таким образом, институт гражданства в Швейцарии имеет как минимум две особенности по сравнению со многими другими странами. Во-первых, в стране имеется не только гражданство страны в целом и гражданство субъектов федерации - кантонов, но и гражданство коммун, т.е. местных политикотерриториальных единиц, что чрезвычайно нетипично для мировой практики. Во-вторых, гражданство Конфедерации в целом является вторичным по отношению к гражданству кантонов и коммун. Тем не менее, приобретение и утрату гражданства регулирует Конфедерация (ст. 38). Эти вопросы регламентирует Федеральный закон о приобретении и утрате швейцарского гражданства 1952 года (с последующими изменениями). Действительно, закон устанавливает три упомянутых вида гражданства, причем гражданство коммуны является основополагающим, т.к. автоматически влечет возникновение гражданства кантона и Конфедерации. Приобретение гражданства возможно по закону и в результате административного решения. Приобретение гражданства по закону предполагает автоматический характер его возникновения, т.е. ни обращения лица, ни решения на этот счет государственных органов не требуется. Швейцарское гражданство приобретается в силу закона по рождению или в результате вступления иностранки в брак со швейцарцем. Ребенок становится швейцарским гражданином по рождению, если он рожден в браке и при этом один из его родителей является швейцарским гражданином либо, если он рожден вне брака матерью-швейцаркой или швейцарцем является его отец, и мать после рождения ребенка вступила с его отцом в брак, или ребенок получает фамилию отца-гражданина страны и воспитывается, оставаясь под его родительской властью. Приобретение гражданства на основании административного решения представляет собой натурализацию. Условием натурализации является проживание в стране в течение не менее чем 12 лет. Данный срок может быть сокращен для некоторых категорий лиц: проживавших в Швейцарии в детстве, детей, усыновленных швейцарцем и т.д. Прекращение швейцарского гражданства возможно в результате отказа от него; заключения брака швейцарской гражданки с иностранцем, если она при его заключении заявляет об отказе от швейцарского гражданства; по достижении 22 лет гражданином, который родился за границей, имеет наряду с гражданством Швейцарии иное гражданство и не заявил о своем желании оставаться гражданином Швейцарии. Конституция связывает с наличием швейцарского гражданства обладание политическими правами. При этом нередкими бывают случаи, когда одно лицо имеет гражданство нескольких коммун и кантонов. На этот счет Конституция устанавливает правило о том, что никто не может осуществлять свои политические права более чем в одном кантоне, и что политические права осуществляются по месту жительства (ст. 39). § 3. ВЫСШИЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ КОНФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ Федеральное собрание Швейцарии является органом, аналогичным тем, которые в других странах именуются парламентами. Однако Конституция термина «парламент» не употребляет. Она характеризует Федеральное собрание как орган, обладающий высшей властью в Конфедерации при условии соблюдения прав народа и кантонов (ст. 148). Таким образом, предназначение Федерального собрания в системе федеральных органов несколько абсолютизируется, что в целом является нетипичным для западных конституций. Федеральное собрание состоит из двух палат. Нижняя палата именуется Национальным советом, а верхняя - Советом кантонов. Национальный совет включает 200 депутатов, избираемых всеобщими прямыми выборами по пропорциональной избирательной системе. Естественными избирательными округами при проведении таких выборов являются кантоны. Срок полномочий Национального совета составляет четыре года(ст. 149).Членом Национального совета может быть избран любой гражданин, обладающий активным избирательным правом, не принадлежащий к духовному сословию. Совет кантонов состоит из 46 депутатов от кантонов. Каждый кантон избирает в палату по два депутата, а полукантоны - по одному. Правила избрания депутатов в Совет кантонов субъекты федерации устанавливают самостоятельно. В большинстве кантонов проводятся прямые выборы с использованием мажоритарной системы абсолютного большинства в первом туре и относительного во втором. Срока полномочий Совета кантонов не существует. Сроки полномочий членов Совета кантонов определяются самими кантонами. В большинстве кантонов они избираются на четыре года. Общая процедура деятельности швейцарского парламента характеризуется сессионным порядком работы, причем палаты заседают, как правило, раздельно. Совместные заседания проводятся под руководством Председателя или Председательницы Национального собрания только в случаях, предусмотренных Конституцией. Это избрание ряда должностных лиц, разрешение споров о компетенции между высшими федеральными органами власти, принятие решения о помиловании, принятие заявлений и доведение их до сведения Федерального совета (ст. 157). В остальных случаях палаты заседают раздельно, но любое решение Федерального собрания считается принятым только в том случае, если оно одобрено обеими палатами (ст. 156). Заседания палат проводятся публично, за исключением случаев, установленных законом (ст. 158). Организация палат характеризуется наличием председателя и двух вицепредседателей, которые избираются палатой на один год и не могут быть переизбраны (ст. 152), а также парламентских комиссий и фракций. Статус парламентариев характеризуется свободным мандатом (ст. 161), наличием индемнитета, а также иммунитета, содержание которого определяется законом. Важным элементом конституционного статуса парламентариев является их обязанность обнародовать свои связи с группами интересов (ст. 162). Тем самым Конституция установила основы и необходимость регулирования лоббизма в парламенте Швейцарии. Статус члена одной из палат парламента несовместим со статусом члена другой палаты, а также Федерального совета и Федерального суда (ст. 144). Компетенцию Федерального собрания можно охарактеризовать как относительно определенную: согласно ст. 173 Конституции «Федеральное собрание принимает решения по всем другим вопросам, которые отнесены к ведению Конфедерации и которые не относятся к ведению других органов федеральной власти. Закон может предоставить Федеральному собранию осуществление иных задач и полномочий». Таким образом, компетенция Федерального собрания сформулирована как остаточная. Тем самым Конституция исходит из презумпции компетенции парламента: если какой-либо вопрос, отнесенный к ведению Конфедерации, не входит в полномочия других федеральных органов, он считается относящимся к компетенции парламента. Еще более усиливает роль Федерального собрания конституционная норма о том, что закон может вверить ему осуществление иных полномочий, т.е. по сути речь идет о вопросах, отнесенных к ведению кантонов и коммун, а также к ведению иных федеральных органов. Это положение в сочетании с нормами о том, что «Федеральное собрание обладает высшей властью в Конфедерации», осуществляет высший надзор за федеральными органами, в том числе судами, делает его стоящим над всеми другими государственными органами, что несколько нарушает баланс властей и принцип их разделения и сближает Федеральное собрание Швейцарии скорее с советами социалистических государств, чем с классическими западными парламентами, Важнейшие полномочия Федерального собрания оговариваются Конституцией особо. При этом Конституция разграничивает круг вопросов, по которым должны приниматься законы, т.е. нормативные акты Федерального собрания, и по которым достаточно принятия федеральных постановлений, т.е. индивидуальных его актов. В сферу законодательства входят вопросы осуществления политических прав, ограничения конституционных прав, установления и реализации иных прав и обязанностей, налогообложения, установления социальных пособий Конфедерации, организации федеральных органов государственной власти, обязательств кантонов по реализации федерального права (ст. 164). Путем принятия федеральных постановлений парламент одобряет международные договоры, принимает бюджет Конфедерации и одобряет отчет о его исполнении, избирает членов Федерального совета, Председателя Конфедерации, судей Федерального суда, командующего федеральной армии, некоторых других должностных лиц, осуществляет высший надзор за Федеральным советом, федеральной администрацией, федеральными судами и иными федеральными органами, дает поручения Федеральному совету, гарантирует конституции кантонов, осуществляет амнистию и помилование и т.д. (ст. 166-173). Конституция определяет основы законодательного процесса. Правом законодательной инициативы обладают парламентарии, парламентские фракции, парламентские комиссии и кантоны (ст. 160). Как правило, законы, как и другие решения, принимаются абсолютным большинством голосов участвующих в голосовании парламентариев обеих палат при условии, что на соответствующем заседании палаты присутствовало большинство ее членов (ст. 159). Палаты равноправны, т.е. проект может быть внесен в любую палату, а для принятия закона требуется его одобрение в одинаковой редакции обеими палатами. Конституция предусматривает институты срочного и делегированного законодательства (ст. 164,165). ФЕДЕРАЛЬНЫЙ СОВЕТ И ФЕДЕРАЛЬНАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ Федеральный совет определен Конституцией 1999 года как высший распорядительный и исполнительный орган власти Конфедерации (ст. 174). Он состоит из семи членов, избираемых в очередном порядке каждый раз после избрания нового состава Национального совета. При этом от одного кантона может быть избран лишь один член Федерального совета (ст. 175). Возглавляет Федеральный совет Председатель (Председательница) Конфедерации, избираемый Федеральным собранием из числа его членов на один год без права повторного избрания. На таких же условиях Федеральное собрание избирает Вице-председателя Федерального совета (ст. 176). Федеральный совет является коллегиальным органом, т.е. принимает решения путем голосования (ст. 177), Федеральный совет руководит федеральной администрацией, которая состоит их федеральных департаментов, возглавляемых членами Федерального совета (ст. 178)- Впрочем, функции федеральной администрации законом могут быть возложены на иные органы или иных лиц (ст. 178). К числу важнейших полномочий Федерального совета Конституция относит планирование и координацию деятельности Государства, право законодательной инициативы в Федеральном собрании, обеспечение исполнение законов и постановлений Федерального собрания, разработку проекта федерального бюджета, его исполнение и представление в Федеральное собрание отчета о таком исполнении, ведение иностранных дел и представительство Швейцарии за границей, подписание международных договоров и передача их на одобрение Федерального собрания, принятие мер для обеспечения независимости, безопасности и нейтралитета Швейцарии, обеспечение соблюдения кантонами федерального права и т.д. (ст. 180-187). Актами Федерального совета являются ордонансы. Характер взаимоотношения между законодательной и исполнительной ветвями власти на федеральном уровне в Швейцарии свидетельствует о том, что по форме правления данная страна не относится ни к парламентарной, ни к президентской республикам. Пожалуй, условно ее можно назвать суперпарламентарной, имея в виду безусловное верховенство представительного органа по отношению к исполнительному. Государственный режим, существующий в Швейцарии, является парламентаризмом. СУДЕБНАЯ СИСТЕМА Высшей судебной инстанцией Конфедерации является Федеральный суд. Основы его статуса определены в главе четвертой пятого раздела Конституции Швейцарии. Федеральный суд является органом конституционной, гражданской, уголовной и административной юрисдикции. Наибольшее внимание Конституция уделяет определению конституционной юрисдикции Федерального суда. Она охватывает следующие правовые споры: по жалобам на нарушение конституционных прав; на нарушение автономии коммун; на нарушение международных договоров и межкантональных соглашений; споры в области публичного права между Конфедерацией и кантонами, а также между отдельными кантонами (ст. 189). Гражданская, уголовная и административная юрисдикция Федерального суда установлена федеральным законом (ст. 190). В этих сферах Федеральный суд выступает как кассационная и первая инстанция. Таким образом, конституиионный контроль в Швейцарии осуществляется высшим судебным органом страны общей юрисдикции. Федеральный суд со- стоит из 30 судей, избираемых Федеральным собранием сроком на шесть лет. При избрании судей Федеральное собрание должно обеспечить представительство в суде носителей трех официальных языков страны (ст. 188). Уголовные дела рассматривают суды присяжных. При этом рассмотрение и уголовных, и гражданских дел осуществляется судами кантонов. Судебная организация различных кантонов неодинакова. Обычно она включает мирового судью, окружной суд, верховный суд кантона. Во многих кантонах действуют специализированные суды (по делам несовершеннолетних, по торговым делам, по социальным делам и т.д.). § 4. ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО ШВЕЙЦАРСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ Начало возникновения Швейцарии как государства было положено в XIII веке, когда три небольших горных кантона - Унтервальден, Ури и Швиц заключили между собой союз «на вечные времена» для совместной борьбы против Габсбургов (впоследствии от названия кантона Швиц и произошло наименование всей страны). Позднее к этому союзу добровольно или силой были присоединены соседние земли. Постепенно происходили усиление центральной власти и трансформация конфедеративных отношений в федеративные, что и было отражено уже в первых конституциях Швейцарии, принятых еще в прошлом веке. Однако как дань исторической традиции в официальном наименовании страны до сих пор используется термин «Конфедерация». Впрочем, и наличие федеративных отношений в конституции получило недвусмысленное отражение. Оно подчеркивается в самом названии Конституции 1999 года, во всяком случае, в ее французском тексте: «Федеральная Конституция Швейцарской Конфедерации»1, а также в наименовании высших органов государственной власти: Федеральное собрание, Федеральный совет, Федеральный суд. В настоящее время Швейцария состоит из 23 кантонов, три из которых (Базель, Аппенцель и Унтервальден) разделены на два полукантона каждый. Все они перечислены в ст. 1 Конституции. Страна разделена на кантоны не по лингвистическому, а по территориально-историческому принципу: большая часть кантонов одноязычна (в 14 из них население говорит на немецком языке, в четырех — на французском, в одном - на итальянском). Остальные кантоны являются двух- и трехъязычными. В целом же в стране существует три официальных языка - немецкий, французский и итальянский и четыре национальных - три названных и ретороманский. Впрочем, ретороманский язык тоже признается официальным во взаимоотношениях с гражданами, говорящими на данном языке (ст. 4, 70). Согласно ст. 3 Конституции кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен Федеральной Конституцией, и они осуществляют все права, которые не переданы Конфедерации. Представляется, что сохранение в Конституции нормы о суверенитете кантонов также следует оценивать как дань исторической традиции. Целый ряд конституционных положений дает основания усомниться в суверенности кантонов. Действительно, правом сецессии они не обладают, их конституции, территория, полномочия, правопорядок гарантируются Конфедерацией, федеральное право обладает приматом по отношению к кантональному праву (ст. 49). Изменение числа кантонов и их статуса передается на голосование не только населения самого кантона, но и на общенациональный референдум (ст. 53). Вместе с тем некоторыми признаками государства кантоны обладают. Они имеют собственные конституции, гражданство, законодательство, компетенцию, органы публичной власти. Регламентации федеративных отношений посвящен третий раздел Конституции Швейцарии. В качестве главных принципов федерализма в его первой главе указаны принцип сотрудничества между федерацией и кантонами, принцип автономии кантонов, принцип примата федерального права. Большая же часть третьего раздела Конституции посвящена разграничению полномочий между Конфедерацией и кантонами. Причем, как уже было указано, они классифицированы не по видам компетенции, а по сферам общественных отношений, в рамках которых они осуществляются. При этом новая Конституция сохранила тенденцию расширения полномочий федеральной власти. Так, она установила новую форму федерального регулирования: установление Конфедерацией принципов регламентации отдельных областей. Конфедерация устанавливает принципы планирования территории, сохранения и использования водных ресурсов, защиты лесов, занятия охотой и рыболовством (ст. 75, 76, 77, 79, 88, 89). Правда, в отечественной литературе высказывается мнение о том, что французский термин federal следует переводить на русский язык как «союзная». Тогда сам основной закон, о котором идет речь, необходимо именовать «Союзная Конституция Швейцарской Конфедерации». См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 3. Особенная часть. Страны Европы. М. БЕК. 1998. С. 419-420. 1 Обобщив положения третьего раздела Конституции 1999 года, можно выявить сферу исключительной компетенции Конфедерации (ведение международных дел от имени Конфедерации, оборона, таможенное дело, денежная эмиссия, железные дороги, гражданское право, уголовное право, режим иностранцев, законодательство о спиртных напитках, об азартных играх и лотереях и т.д.); совместной компетенции (охрана природы и планирование территории, содержание национальных дорог, трудовое право, образование и т.д.) - при этом по некоторым из этих вопросов компетенция Конфедерации имеет рамочный характер, т.е. она устанавливает общие принципы регулирования; наконец, исключительной компетенции кантонов (регулирование отношений между церковью и государством, коммунальное хозяйство, уголовное и гражданское судопроизводство и т.д.). Государственная организация кантонов неодинакова. В некоторых из них важнейшие вопросы решаются на общем собрании избирателей кантона, созываемом в очередном порядке раз в год. Собрание, в частности, избирает правительство кантона, иногда судей, принимает или изменяет конституцию кантона, избирает членов Совета кантонов, принимает законы, устанавливает налоги. В большинстве же кантонов законотворчество осуществляет однопалатный парламент, который также назначает председателя правительства кантона и членов его верховного суда, разрешает конфликты между администрацией и судебными органами, осуществляет некоторые иные функции. Правительство во всех кантонах избирается непосредственно населением и руководит администрацией кантона. Все суды страны, за исключением Федерального суда, являются судами кантонов. ОРГАНИЗАЦИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ НА МЕСТАХ Швейцарские кантоны делятся на общины (коммуны). Общины являются самоуправляемыми единицами, в компетенцию которых входят управление своими финансами, школьное дело, охрана общественного порядка, обеспечение санитарии и гигиены и т.д. Конституция Швейцарии гарантирует автономию коммун в пределах, установленных кантональным правом (ст. 50). В большинстве общин высшим органом местного самоуправления является общее собрание избирателей. В ряде крупных общин наряду с собранием или вместо него существует выборный представительный орган, чаще всего именуемый советом. Собрания и (или) советы решают важнейшие вопросы жизни общины. Исполнительная власть осуществляется во всех общинах выборными непосредственно населением коллегиальными органами. Также, как и кантональные правительства, они избираются на четыре года. Исполнительные органы проводят в жизнь решения собрания или представительного органа. Но в общинах существуют и органы кантонального контроля. Это префекты, которые либо избираются населением, либо назначаются правительством кантона. По некоторым вопросам префекты осуществляют за местным самоуправлением административный надзор, в ряде же сфер применяется административная опека (например, в отношении мер по обустройству территории). Глава 8 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ЯПОНИИ § 1 КОНСТИТУЦИЯ ЯПОНИИ ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ФОРМЫ И СОДЕРЖАНИЯ Действующая Конституция Японии была разработана после поражения страны во второй мировой войне специалистами штаба американских оккупационных войск, после чего представлена японским правительством Парламенту и принята последним в октябре 1946 года. Конституция вступила в силу 3 мая 1947 года. Это вторая за всю историю страны Конституция (первая была принята в 1889 году). Для нее характерны гораздо более демократичный подход к регулированию общественных отношений по сравнению со своей предшественницей, широкое использование зарубежного опыта конституционализма, социализация, свойственная послевоенным конституциям, антимилитаристская направленность. Важными конституционными новеллами явились принципы народного суверенитета (преамбула, ст. 1), верховенства Парламента (ст. 41), выборности его обеих палат (т.е. упразднение невыборной верхней палаты пэров), ослабление власти Императора и тем самым учреждение новой формы правления парламентарной монархии, закрепление широкого круга прав и свобод. Особое значение имеет ст. 9 Конституции, провозглашающая, что «японский народ на вечные времена отказывается от войны как суверенного права нации, а также от угрозы или применения вооруженной силы как средства разрешения международных споров». По этой причине Конституция запрещает создавать в стране вооруженные силы, равно как и другие средства ведения войны. Право на ведение войны государством не признается. Наличие в Конституции данного положения обусловило то, что Япония формально не имеет армии (хотя созданы так называемые силы самообороны). ПРОЦЕДУРА ИЗМЕНЕНИЯ КОНСТИТУЦИИ ЯПОНИИ По способу изменения Конституция является жесткой. Процедура ее изменения регламентируется в девятой главе Конституции, которая так и называется «Поправки». Поправки в нее могут вноситься только по инициативе Парламента. Процедура изменения Конституции включает две стадии: принятие поправки и ее ратификация. Поправка принимается не менее, чем 2/3 голосов в обеих палатах Парламента. Ратификация же осуществляется либо референдумом, либо новым составом Парламента, образованным после проведения всеобщих выборов (в обоих случаях абсолютным большинством голосов). Способ ратификации определяется Парламентом. Утвержденные поправки немедленно промульгируются Императором от имени народа в качестве неотъемлемой части Конституции (ст. 96). До сих пор в Конституцию Японии не было внесено ни одного изменения. Интересно, что с целью обеспечения высокого авторитета и точной реализации Конституции в ней имеется отдельная глава (X), характеризующая ее как Верховный закон. Смыслом принятия Конституции объявляется стремление гарантировать основные права человека, которые «на вечные времена останутся нерушимыми» (ст. 97). Именно поэтому Конституция, их содержащая, является Верховным законом страны, никакие акты государства не могут ей противоречить, а в случае противоречия они не имеют юридической силы (ст. 98). Провозглашается обязанность всех публичных властей уважать и охранять Конституцию (ст. 99). § 2. ПРАВА И СВОБОДЫ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В КОНСТИТУЦИИ ЯПОНИИ Регулированию прав и свобод посвящена третья глава Конституции. Она закрепляет в качестве основных принципов правового статуса человека нерушимость основных прав и свобод, беспрепятственное пользование ими, уважение личности, равноправие всех перед законом и упразднение сословий, недопустимость злоупотребления правами и ответственность каждого за их использование в интересах общественного благосостояния. Идеологически важной является и конституционная норма о том, что права и свободы, гарантируемые Конституцией, должны поддерживаться постоянными усилиями народа (ст. 11-14). Конституция провозглашает широкий круг личных, политических и социально-экономических прав и свобод, а также их правовых гарантий. В числе личных прав Конституция гарантирует право на жизнь, свободу и стремление к счастью (ст. 13), свободу мысли и совести (ст. 19), свободу мнений и их выражения, слова, печати (цензура запрещена), право на тайну корреспонденции (ст. 21), свободу передвижения и выбора места жительства (ст. 22). Основными политическими правами Конституция считает неотъемлемое право народа избирать публичных должностных лиц и отстранять их от должности (в связи с этим провозглашается всеобщее избирательное право для совершеннолетних граждан при тайном голосовании), право обращаться с петициями в органы публичной власти, право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями публичных властей, свободу собраний и объединений (ст. 15, 16, 17,21). Наконец, достаточно широким является круг социально-экономических прав и свобод. Это право на труд (ст. 27), право свободного выбора профессии (ст. 22), право собственности (ст. 29), право трудящихся на создание объединений и ведение переговоров с целью защиты своих интересов (ст. 28), право на поддержание минимального уровня здоровой и культурной жизни (ст. 25), право на образование (ст. 26), право на свободное заключение брака и создание семьи (ст. 24), свобода научной деятельности (ст. 23). КОНСТИТУЦИОННЫЕ ГАРАНТИИ И ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД. ОБЯЗАННОСТИ ГРАЖДАН В КОНСТИТУЦИИ ЯПОНИИ Пристальное внимание уделяет Конституция гарантиям прав и свобод. Важнейшее место в их системе занимают судебные гарантии: недопустимость лишения жизни и свободы, а также применения любого другого наказания иначе как на законном основании (ст. 31), право на должную судебную процедуру (ст. 32), право на юридическую помощь и пользование услугами адвоката (ст. 34), недопустимость несудебного ограничения свободы (ст. 34), запрет проведения обысков и изъятий иначе как по приказу компетентного лица органов юстиции, выдаваемому только при наличии достаточных оснований их проведения (ст. 35), запрещение применения пыток и жестоких наказаний (ст. 36), право обвиняемого на быстрое, открытое и беспристрастное разбирательство его дела судом (ст. 37), недопустимость принуждения к даче показаний против себя самого и привлечение в ответственности только на основе признания обвиняемого (ст. 38), запрет обратной силы закона и повторного осуждения за совершение одного преступления (ст. 39), право лица, оправданного судом после применения к нему ареста или задержания, на возмещение государством ущерба (ст. 40). Помимо перечисленных общих гарантий прав и свобод статьи Конституции, закрепляющие отдельные права и свободы, содержат их специальные гарантии. Но Конституция Японии не только гарантирует права и свободы. Она, как и другие основные законы, содержит их разумные ограничения. Их общая направленность сформулирована в ст. 12: использование прав и свобод не должно причинять вред общественному благосостоянию. Это особо подчеркивается применительно к осуществлению таких прав, как право собственности, право выбора профессии. Право собственности, кроме того, ограничивается тем, что оно может быть использовано в публичных интересах за справедливую компенсацию. Конституционными обязанностями являются обязанность трудиться (ст. 27), обязанность родителей обеспечить получение детьми обязательного образования (ст. 26), обязанность платить налоги в соответствии с законом (ст. 30). § 3. ПАРТИЙНАЯ СИСТЕМА ЯПОНИИ ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА Конституционную основу образования и деятельности политических партий составляет норма ст. 21 Конституции о том, что «гарантируется свобода собраний и объединений». Партийная система Японии в послевоенное время традиционно характеризуется существованием множества партий как общенационального, так и локального уровня. Но лишь около десятка из них представлены в Парламенте. До начала 90-х годов наибольшим влиянием среди них пользовалась Либеральнодемократическая партия, которая бессменно формировала Правительство с середины пятидесятых годов (партийную систему того времени в литературе иногда называли полуторопартийной, имея в виду то, что все остальные партии, составляющие оппозицию, даже вместе взятые, значат меньше, чем ЛДП). Но в 1993 году ЛДП раскололась и на короткое время лишилась власти. Сейчас она входит в состав правительственной коалиции, которую наряду с ней образуют Социал-демократическая партия и Партия чистой политики (Комэйто). ОСНОВНЫЕ ПАРТИИ Либерально-демократическая партия была создана в 1955 году. Она ориентирована на развитие рынка, - свободы предпринимательства и частной инициативы. Социал-демократическая партия Японии образована в 1945 году как партия социалистическая, защищающая главным образом интересы трудящихся. В 1991 году отказалась от ориентации на социалистические ценности, изменила название и провозгласила себя центристской, реформаторской партией. Но попрежнему ее главной опорой остаются профсоюзы, рабочие, часть крестьян и мелких предпринимателей. Партия Комейто основана в 1964 году - первоначально на базе одной из буддийских сект. С начала 70-х годов провозгласила целью построение гуманного социализма, основанного на буддийской демократии. Партия «Сакигакэ» (Предвестник) - малочисленная группировка, возникшая в результате раскола ЛДП. Главный лозунг - борьба с коррупцией. Коммунистическая партия Японии была создана в 1922 году. Она не является классической партией коммунистической ориентации, т.к. не основывается на марксизме-ленинизме. Отвергает классовую борьбу, провозглашает себя партией «среднего пути». § 4. ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ РЕЖИМ Конституция Японии 1947 года коренным образом изменила форму правления страны, резко сократив полномочия Императора, которые, согласно предыдущей Конституции страны 1889 года, были огромными. По форме правления Япония является парламентарной монархией: монарх превращен Конституцией в слабую политическую фигуру, Правительство формируется при решающей роли Парламента и несет перед ним ответственность. С превращением партийной системы Японии в многопартийную без доминирующей партии, а Правительства - соответственно в коалиционное, государственный режим страны приобрел черты парламентаризма. Это выражается в активизации использования институтов политической ответственности Правительства перед Парламентом, результатом чего стали частые отставки Правительства. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС МОНАРХА В ЯПОНИИ Хотя Конституция Японии 1947 года резко ограничила компетенцию монарха, она, отдавая дань традиции уважения персоны Императора, регламентирует его статус в самой первой главе (после нее следуют даже такие важные главы, как «Отказ от войны» и «Права и обязанности народа»). Император провозглашается символом государства и единства народа. Этой почетной ролью его функции, однако, почти полностью ограничиваются. Конституция устанавливает, что суверенитет исходит от народа (а не от Императора) и именно волей народа определяется статус Императора (ст. 1). В соответствии с Конституцией императорский трон в Японии передается в порядке наследования члену императорской семьи. Престолонаследие осуществляется по салической системе: предпочтение отдается старшему сыну Императора; женщины престол наследовать не могут. Политическая слабость Императора весьма откровенно констатируется Конституцией Японии. «Император не наделен полномочиями, связанными с осуществлением государственной власти», - гласит ст. 4. Он осуществляет только те действия, относящиеся к делам государства, которые предусмотрены Конституцией. К их числу Конституция относит: - назначение Премьер-министра по представлению Парламента; - назначение Главного судьи Верховного суда по представлению Кабинета; - промульгация поправок к Конституции, законов, правительственных указов и договоров; - созыв Парламента; - роспуск Палаты представителей; - объявление всеобщих парламентских выборов; - подтверждение назначений и отставок государственных министров и других должностных лиц; - подтверждение амнистии и помилования; - пожалование наград; - прием иностранных послов и посланников и некоторые другие (ст. 7). Но ни одно из этих полномочий не может быть осуществлено Императором самостоятельно. Все действия Императора, относящиеся к делам государства, могут быть предприняты не иначе как с совета и одобрения Кабинета, который несет за них ответственность (ст. 3). КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС ПАРЛАМЕНТА Парламент определен Конституцией как высший орган государственной власти и единственный законодательный орган государства (ст. 41). Он состоит из двух палат: Палаты представителей и Палаты советников, избираемых непосредственно населением. Активным избирательным правом обладают японцы, достигшие двадцатилетнего возраста, проживающие в избирательном округе не менее трех месяцев и внесенные в список избирателей. Право быть избранным в Палату представителей возникает с 25 лет, а в Палату советников с 30. Закон предусматривает обязанность кандидатов внести избирательный залог в размере двух млн. йен при баллотировке в Палату советников и трех - в Палату представителей. Залог возвращается, если за кандидата проголосовало установленное законом число избирателей. Обе палаты с 1996 года избираются по смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системе. Так, из 500 депутатов Палаты представителей 300 избираются по одномандатным округам с использованием мажоритарной системы относительного большинства, а 200 - по 11 многомандатным округам с применением пропорциональной избирательной системы. Палата советников также избирается по смешанной системе. Из 252 советников 152 избираются по системе единственного передаваемого голоса. При этом избирательными округами являются префектуры и столица. Остальные 100 советников избираются по общенациональному избирательному округу с использованием пропорциональной избирательной системы (партийные списки являются жесткими, а квота определяется по методу д'Ондта). Срок полномочий Палаты представителей составляет четыре года, причем весь состав палаты на всеобщих выборах переизбирается одновременно. Единого срока полномочий Палаты советников не существует. Срок полномочий советников составляет шесть лет, причем каждые три года палата обновляется наполовину (ст. 45, 46). Статус парламентариев характеризуется наличием у них иммунитета и индемнитета. При этом неприкосновенностью они обладают только в период сессии. Арестованные же до открытия сессии депутаты по требованию палаты должны освобождаться на время сессии. Каждая палата избирает председателя, его заместителей, иных должностных лиц, принимает регламент. Как и в других парламентах, в Палате представителей и Палате советников формируются комиссии двух видов - постоянные и специальные. Структура постоянных комиссий частично привязана к структуре министерств. Постоянные комиссии рассматривают законопроекты в промежутках между их чтениями на пленарных заседаниях палаты, формулируя предложения о поправках. Парламент проводит ежегодно одну очередную сессию, продолжающуюся большую часть года. Решение о созыве Парламента на внеочередную сессию может принять Кабинет. Заседания палат, как правило, являются открытыми. Решение о проведении закрытого заседания принимается 2/3 голосов присутствующих депутатов. Такое решение не может быть принято при обсуждении бюджета и законопроектов, касающихся налогов. Главной функцией Парламента является законотворчество. Конституция не определяет круг субъектов права законодательной инициативы. Согласно закону о Парламенте таким правом обладают депутаты Парламента и Кабинет министров. Причем депутаты не вправе вносить проект закона индивидуально: он может исходить лишь от группы численностью не менее 20 представителей или 10 советников (а при внесении бюджета - 50 и 20 соответственно). Законопроекты могут вноситься в обе палаты (проект бюджета - только в Палату представителей). После принятия закона одной палатой он передается на одобрение другой. Если между ними возникли разногласия, перевес имеет нижняя палата. Вето Палаты советников (а оно считается наложенным не только, если советники проголосовали против закона, принятого нижней палатой, но и если в течение 60 дней верхняя палата не рассмотрит его) преодолевается Палатой представителей путем повторного принятия законопроекта в прежней редакции 2/3 голосов от числа присутствующих депутатов. Но до этого по требованию Палаты представителей может быть созвано совместное заседание обеих палат (ст. 59). Еще проще преодолевается вето Палаты советников на бюджет. Если она не рассмотрела принятый Палатой представителей бюджет в течение 30 дней или если соглашение не достигнуто на совместном заседании палат, решение по бюджету Палаты представителей становится решением Парламента (ст. 60). В таком же порядке преодолеваются разногласия палат при ратификации международных договоров (ст. 61). Все принятые Парламентом законы подписываются министром, к ведению которого они относятся, и контрассигнуются Премьер-министром. После этого они направляются Императору для промульгации. Закон должен быть опубликован в течение 30 дней после подписания Императором, а через 20 дней после опубликования он вступает в силу. Парламент осуществляет также функции контроля за деятельностью правительства. Главной формой контроля является интерпелляция. Она принимается Палатой представителей по инициативе ее депутатов. Интерпелляция подается председателю палаты и может быть вынесена им единолично, а если он это отказывается сделать, депутат может поставить вопрос об интерпелляции на заседании палаты. Кабинет обязан письменно или устно ответить на запрос в течение семи дней. Обе палаты вправе проводить парламентские расследования. Парламент не только осуществляет контроль за правительством, но и применяет к нему меры парламентской ответственности. К их числу Конституция относит резолюцию недоверия и отклонение проекта резолюции о доверии. В обоих случаях правительство должно уйти в отставку в полном со- ставе, если в течение 10 дней Палата представителей не будет распущена (ст. 69). Таким образом, роспуску подлежит только нижняя палата японского Парламента. Тем не менее, если она распущена, Палата советников одновременно прекращает заседания. Кабинет может созвать чрезвычайную сессию Палаты советников, если это крайне необходимо в интересах страны. Решения Палаты советников, принятые на такой ее чрезвычайной сессии, должны быть одобрены Палатой представителей в течение 10 дней с момента открытия ее первой после выборов сессии, иначе они теряют силу (ст. 54). Парламент осуществляет также специфическую судебную функцию. Из числа членов обеих палат он образует суд для рассмотрения в порядке импичмента дел об отстранении от должности судей, виновных в совершении правонарушений (ст. 64). КАБИНЕТ МИНИСТРОВ Исполнительная власть осуществляется согласно Конституции Кабинетом министров (ст. 65). В его состав входят Премьер-министр, который возглавляет его, и министры: 12 министров, возглавляющих министерства, и 8 министров без портфеля (выполняющих главным образом роль советников Премьер-министра, но им могут поручаться и другие функции). Премьер-министр выдвигается резолюцией Парламента их числа своих членов. Такое выдвижение должно стать первым вопросом, поставленным на обсуждение перед вновь избранным Парламентом. Резолюция о выдвижении конкретного кандидата должна быть принята обеими палатами. Если палаты приняли резолюции о выдвижении различных кандидатов или Палата советников в течение 10 дней после принятия резолюции Палатой представителей не приняла никакого решения о выдвижении или если соглашение о кандидатуре Премьер-министра не достигнуто на совместном заседании палат, то решение Палаты представителей о кандидатуре Премьер-министра считается решением Парламента (ст. 67). После принятия Парламентом решения о выдвижении Премьер-министра он утверждается Императором. Естественно, чаще всего Премьер-министром становится лидер парламентской партии или блока. Вновь назначенный Премьер-министр назначает министров. Он обладает правом отстранять министров от должности по своему усмотрению (ст. 68). Конституция требует, чтобы Премьер-министр и другие министры были гражданскими лицами и чтобы больше половины министров назначалось из числа парламентариев (ст. 66, 68). Основной закон устанавливает принцип коллективной ответственности Кабинета. Это означает, что недоверие или отказ в доверии могут быть выражены Парламентом только всему Кабинету в целом, также весь Кабинет должен уйти в отставку в случае прекращения полномочий Премьер-министра. Основанием отставки является также созыв нового состава Парламента после всеобщих выборов (ст. 70). Особое положение в Кабинете занимает Премьер-министр. Он вносит от имени Кабинета на рассмотрение Парламента законопроекты, докладывает ему об общем состоянии государственных дел и внешних сношений, осуществляет координацию и контроль за различными сферами управления (ст. 72). Компетенция Кабинета определена Конституцией в самом общем виде. Ее образуют добросовестное проведение в жизнь законов, ведение государственных дел, руководство внешней политикой, заключение международных договоров с разрешения Парламента, организация государственной службы в соответствии с законом, составление бюджета и внесение его на рассмотрение Парламента (ст. 73). СУДЕБНАЯ СИСТЕМА Особенностями судебной системы Японии являются ее многостепенность и осуществление конституционного контроля высшим судебным органом страны общей юрисдикции. Судебную систему страны образуют: - дисциплинарные суды (575), рассматривающие незначительные гражданские и уголовные дела, это аналог мировых судей в других странах. Дела слушаются единолично судьями, которые не обязательно должны иметь юридическое образование; - окружные суды (50), слушающие основную массу гражданских и уголовных дел по первой инстанции и являющиеся апелляционной инстанцией по решениям, вынесенным дисциплинарными судами. Дела в них рассматриваются судьей единолично, а наиболее важные дела - коллегией из трех судей; при окружных судах создаются специализированные суды по семейным делам, которые разрешают семейно-правовые споры, споры о наследстве, дела о преступлениях, совершенных несовершеннолетними; - высшие суды (8) являются судами первой инстанции по делам о государственной измене и другим преступлениям против государства, а также апелляционной инстанцией по гражданским и уголовным делам, рассмотренным окружными судами и судами по семейным делам; - Верховный суд Японии, возглавляющий судебную систему страны. Он состоит из Главного судьи и 14 судей-членов Верховного суда, назначаемых Кабинетом. Верховный суд является судом последней инстанции. Он действует в качестве суда второй инстанции по делам, рассматриваемым по первой инстанции высшими судами, а по остальным делам - в качестве суда третьей инстанции. Важным направлением деятельности Верховного суда является конституционный контроль. Он вправе решать вопрос о соответствии Конституции любого закона, указа, постановления или административного акта. Решение о неконституционности считается принятым, если за него проголосовало не менее 8 членов Верховного суда. Соответствующий правовой акт теряет юридическую силу. Конституционный контроль является абстрактным. Некоторые особенности имеет в Японии статус судей. Они назначаются Кабинетом на неопределенный срок. Отставка может последовать в результате применения процедуры импичмента, объявления судьи неспособным физически или умственно исполнять свои функции (осуществляется в судебном порядке), а отставка судей Верховного суда также еще в одном случае: после назначения нового судьи Конституция требует вынесения вопроса о пересмотре данного назначения на голосование избирателей, проводимое одновременно с ближайшими выборами Палаты Представителей. Повторное вынесение вопроса о пересмотре на голосование осуществляется через 10 лет после назначения судьи. Если большинство избирателей выскажется в ходе указанных голосований за смещение судьи, он должен уйти в отставку (ст. 79). Кроме того, отставка наступает по достижении судьями определенного возраста, установленного законом. § 5. ОРГАНИЗАЦИЯ ВЛАСТИ НА МЕСТАХ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО По форме территориального устройства Япония является унитарным государством. Регулированию вопросов организации территории и местной власти посвящена довольно лаконичная VIII глава Конституции. Она включает три статьи и устанавливает принцип самостоятельности местных единиц, обязательность наличия в них выборных органов местного самоуправления, которые «избираются населением, проживающим на территории соответствующих местных органов публичной власти, путем прямых выборов» (ст. 93). Более подробно вопросы организации власти на местах регламентируются в законе о местной автономии 1947 года. В соответствии с ним наиболее крупными единицами территориального деления Японии являются Токийский столичный округ, остров Хоккайдо, две столичные префектуры и 43 обычные префектуры. Их статус приблизительно одинаков. Столичный округ подразделяется на 23 городских района и ряд районов, городов, деревень. Прочие единицы делятся на города, поселки, деревни. Наиболее крупные города включают городские районы. Все перечисленные единицы, за исключением городских нестоличных районов, являются самоуправляемыми единицами. ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Органами самоуправления являются избираемые на четыре года непосредственно населением коллегиальные собрания, возглавляемые председателями, а также исполнительные органы, возглавляемые губернаторами в префектурах, мэрами в городах и поселках и старостами в деревнях. Губернаторы, мэры и старосты тоже избираются непосредственно населением на четыре года. Они являются достаточно сильными лидерами соответствующих единиц. Так, они обладают правом отлагательного вето на решения, принятые собраниями. Оно может быть преодолено путем принятия решения в прежней редакции 2/3 голосов депутатов собрания. Губернатор или мэр вправе также досрочно распустить муниципальное собрание. Впрочем, и оно может отстранить главу администрации от должности большинством голосов. В компетенцию органов местного самоуправления входят традиционные вопросы: поддержание общественного порядка, обеспечение здоровья населения, управление парками, дорогами местного значения, коммунальными службами. Без одобрения местного собрания Парламент не может принимать законы, относящиеся лишь к этой единице. Закон предусматривает механизмы влияния населения на органы местного самоуправления. Во-первых, это институт народной инициативы (не закрепленный применительно к общенациональному уровню). По требованию 1/5 избирателей о принятии, изменении или отмене того или иного решения глава исполнительной власти должен созвать представительный орган местного самоуправления и поставить на его рассмотрение соответствующий вопрос. Вовторых, возможны роспуск местного собрания и отзыв мэра и других должностных лиц местного самоуправления по инициативе 1/3 избирателей при условии, что за роспуск или отзыв проголосует больше половины избирателей данной местной единицы. Вопрос о роспуске собрания или отзыве может быть поставлен только по истечении одного года после начала полномочии собрания или соответствующего должностного лица. В-третьих, отозваны могут быть и отдельные депутаты муниципальных собраний. Глава 9 ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВА КНР § 1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО И КОНСТИТУЦИЯ ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА СТРАНЫ Ведущая отрасль права КНР имеет целый ряд особенностей, отражающих общую специфику правовой системы страны, основанной на ценностях традиционализма и социалистических идеалах. Для конституционного права КНР характерны, например, значительная роль обычая в регулировании важнейших отношений между человеком, обществом и государством; классовый и идеологический подход к регламентации многих вопросов; наличие в правовой системе таких правовых актов, совершенно неизвестных западным странам, как совместные постановления правительства и высшего органа одной партии Центрального комитета Коммунистической партии КНР. Перечисленные особенности конституционного права страны не могли не повлиять на содержание основного закона КНР — ее Конституции. КОНСТИТУЦИЯ КНР Действующая Конституция КНР была принята в 1982 году Всекитайским собранием народных представителей. Она представляет собой образец конституции социалистической модели - один из весьма немногочисленных в настоящее время. Эта модель коренным образом отличается от западной модели конституционализма. Главной особенностью социалистических конституций является их отказ от ключевой, изначальной идеи конституционализма ограничения государственной власти в пользу свободы личности. Вместо этого в основу правового регулирования заложен классовый подход. И хотя китайская Конституция является модернизированной разновидностью основного закона социалистического типа, она сохраняет его основные особенности. Так, преамбула Конституции закрепляет принцип «продолжения классовой борьбы при диктатуре пролетариата». Более того, подчеркивается, что борьба против «внутренних и внешних вражеских сил и элементов, подрывающих социалистический строй, в определенных рамках и определенных формах будет существовать еще в течение длительного времени». Первая статья основного закона определяет КНР как «социалистическое государство демократической диктатуры народа, руководимого рабочим классом и основанного на союзе рабочих и крестьян». Конституция не упоминает о принципе разделения властей. Вместо него основными принципами организации государства объявляются демократический централизм и полновластие выборных коллегиальных органов - собраний народных представителей, которые формируют все остальные органы государственной власти и которым все они подотчетны. Еще одной особенностью Конституции КНР как основного закона социалистического типа является закрепление руководящей роли Китайской Коммунистической партии в осуществлении «социалистической модернизации» (Преамбула). Закрепляя права и свободы, Конституция не признает их естественного характера: права и свободы предоставляются социалистическим государством, а их использование должно служить целям социалистического строительства. Особенностью нынешней китайской модели социализма является множественность форм собственности. Но они не являются равноправными. Основой социалистической экономической системы Конституция объявляет социалистическую общественную собственность на средства производства, которая выступает в двух формах: «общенародной собственности и коллективной собственности трудящихся масс», при которых «ликвидируется система эксплуатации человека человеком и осуществляется принцип «от каждого по способностям и каждом по труду». Сектор экономики, основанный на общественной собственности, объявляется «руководящей силой в народном хозяйстве». Но наряду с общественной собственностью Конституция закрепляет «индивидуальную собственность городских и сельских тружеников», а также частную собственность (ст. 11). Однако индивидуальное и частное хозяйство рассматриваются лишь как «дополнение к социалистической экономике, основанной на общественной собственности». Невозможно не обратить внимание на то, что Конституция объявляет о сочетании несочетаемого, утверждая, что «государство осуществляет социалистическое рыночное хозяйство» (ст. 15). Как и многие социалистические конституции, основной закон КНР грешит фиктивностью, декларативностью многих положений, отсутствием механизмов их реализации. Например, права и свободы не подкреплены прочными судебными гарантиями, а принцип полновластия народных собраний постоянным, профессиональным характером их деятельности. Вместе с тем Конституция КНР 1982 года впитала некоторые общераспространенные идеи конституционализма, позволяющие, несмотря на недемократический политический режим, свойственный данному государству, поддерживать определенные цивилизованные стандарты взаимоотношений государства, общества и человека. Это принцип народного суверенитета, значительный круг прав и свобод и их государственная защита, объявление за дачей государства улучшение условий жизни граждан и т.д. Конституция КНР 1982 года является жесткой. Она изменяется по предложению Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей или 1/5 от общего числа депутатов ВСНП. Решение о внесении поправок принимается большинством в 2/3 депутатов ВСНП. § 2. КОНСТИТУЦИОННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРАВ ГРАЖДАН ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД Регламентации прав и свобод личности посвящена вторая глава Конституции КНР. Особенностями конституционного статуса личности являются: - отрицание естественного происхождения прав и свобод; - отсутствие разделения конституционных прав на права человека и права гражданина, а также национального правового режима для иностранцев: статус граждан и иностранцев разграничивается, при этом большая часть конституционных прав адресована гражданам КНР; - наличие прав особой категории граждан - трудящихся; - отсутствие некоторых важнейших основных прав - права на жизнь и свободу, а также свободы мысли, передвижения, выбора места жительства и др.; - социалистическая направленность прав человека, их подчиненность целям и задачам строительства социализма в КНР; - слабая регламентация судебных гарантий прав личности; - наличие достаточно большого числа обязанностей. Среди политических прав, которыми открывается конституционный перечень прав и свобод, Конституция наделяет граждан правом избирать и избираться, свободой слова, печати, собраний, союзов, уличных шествий и демонстраций, правом обращаться с критикой или предложениями в адрес любых государственных органов или государственных служащих. Регламентируя избирательное право, Конституция устанавливает, что правом избирать обладают все граждане КНР, достигшие 18 лет, независимо от национальной и расовой принадлежности, пола, рода занятий, социального происхождения, вероисповедания, образования, имущественного положения и оседлости. Исключение составляют лица, лишенные политических прав по закону. К числу таких лиц относятся душевнобольные, которые не в состоянии осуществлять избирательные права (факт неспособности устанавливают избирательные комиссии), лица, лишенные судом политических прав за «контрреволюционные преступления», а также приговоренные к смертной казни или пожизненному лишению свободы. Пассивным избирательным правом обладают граждане, имеющие право избирать. При этом возрастной ценз для избрания лица депутатом собрания народных представителей любого уровня, включая ВСНП, составляет 18 лет, а для избрания Председателем КНР или его заместителем - 45 лет. К числу социально-экономических прав, которым Конституция уделяет наибольшее внимание, относятся право на труд; отдых; пенсионное обеспечение по старости, болезни и нетрудоспособности, право собственности и наследования; право на образование; свобода научно-исследовательской деятельности и творчества. Следует отметить и значительное число прав, связанных с брачно-семейными отношениями: свобода брака, государственная защита семьи и брака, материнства и младенчества. Запрещается жестокое обращение со стариками, женщинами и детьми. Перечень конституционных прав замыкают личные права и свободы: право на свободу и неприкосновенность личности; на неприкосновенность чести и достоинства; свобода совести; свобода и тайна переписки; неприкосновенность жилища; право на компенсацию государством ущерба, причиненного государственными органами или государственными служащими. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОБЯЗАННОСТИ Конституция КНР, как и другие социалистические конституции, содержит значительное количество обязанностей. Это обязанности соблюдать Конституцию и законы страны, хранить государственную тайну, беречь общественную собственность, соблюдать трудовую дисциплину и общественный порядок, уважать нормы общественной морали, охранять безопасность, честь и интересы родины, защищать отечество и отражать агрессию (воинская служба и участие в народном ополчении являются почетными обязанностями граждан), защищать единство государства и сплоченность всех национальностей страны, платить налоги в соответствии с законом, трудиться, учиться, обязанность родителей содержать и воспитывать несовершеннолетних детей, а совершеннолетних детей - содержать и поддерживать родителей. Специфической конституционной обязанностью является обязанность супругов осуществлять планирование рождаемости. Очевидно, что это связано со сложной демографической ситуацией в стране. В целом же значительное число обязанностей свидетельствует о стремлении государства подавить самостоятельность граждан и их свободу, внушить им понимание их подчиненного положения по отношению к государству, что характерно для всякого недемократического государства. В качестве ограничения прав и свобод Конституция КНР устанавливает недопустимость при их осуществлении нанесения ущерба интересам государства, общества и коллектива, а также правам и свободам других граждан. § 3. ПАРТИЙНАЯ СИСТЕМА КНР ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СТАТУСА ПАРТИЙ В КНР действует девять политических партий, но фактически партийную систему страны можно охарактеризовать как однопартийную. Дело в том, что Конституция провозглашает руководящую роль одной партии Коммунистической партии Китая (КПК), что полностью соответствует социалистическому характеру политической системы страны. Провозглашение руководящей роли КПК обусловливает некоторые другие особенности политической системы Китая. Во-первых, это отсутствие самостоятельного значения у всех остальных партий: руководящая роль КПК исключает их оппозиционную деятельность, они должны лишь содействовать ей в деле строительства социализма, подчиняясь ее решениям. Во-вторых, руководящая роль КПК привела к тесному переплетению партийных и государственных функций, наиболее ярким проявлением которого выступает принятие органами КПК (съездами и центральным комитетом) решений, обязательных для всего общества. Помимо КПК в Китае действуют еще восемь партий. Их названия подчас; не отражают ни их социальной базы, ни идеологической платформы. Например, Рабоче-крестьянская партия Китая объединяет, в основном, медиков. В китайской литературе отмечается, что в последнее время деятельность всех партий в КНР оживилась: после длительного перерыва прошли съезды всех партий, активизировалась их текущая работа. Тем не менее, говорить о реальной многопартийности пока рано. ЕДИНЫЙ ФРОНТ Особенностью политической системы КНР является также наличие Единого фронта — объединения всех общественных формирований, действующих в стране, под руководством КПК. Статус фронта нашел отражение в Конституции КНР, преамбула которой определяет Единый фронт как широкий патриотический союз различных демократических партий и народных организаций, объединяющий всех социалистических тружеников, поддерживающих социализм, и патриотов, поддерживающих объединение родины. Центральным органом Единого фронта является Народный политический консультативный совет, формируемый из представителей входящих в состав фронта объединений. В его рамках осуществляется согласование позиций общественных объединений по различным вопросам. Но поскольку фронт действует под руководством КПК, фактически он используется для осуществления через него контроля коммунистов за деятельностью всех общественных объединений, входящих в его состав. § 4. СИСТЕМА ВЫСШИХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ, ГОСУДАРСТВЕННЫЙ РЕЖИМ И СИСТЕМА ВЫСШИХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ КНР По форме правления КНР является советской республикой со всеми специфическими ее признаками, к числу которых относятся: - отрицание принципа разделения властей; - провозглашение полновластия собраний народных представителей, образующих единую систему; - непрофессиональный и непостоянный характер деятельности собраний народных представителей (они собираются на очередные сессии всего на несколько дней в году), который подрывает принцип полновластия собраний и превращает их в некомпетентные и декоративные органы, неспособные реально контролировать деятельность партийно-государственного бюрократического аппарата; - отсутствие в представительных органах партийных фракций и оппозиции, которые исключаются существованием в стране однопартийной системы. Государственный режим КНР с учетом перечисленных особенностей следует охарактеризовать как партократический. Он означает, что доминирующим элементом политической элиты является аппарат одной постоянно находящейся у власти партии. В систему высших органов государственной власти входят Всекитайское собрание народных представителей, его Постоянный комитет, Председатель КНР, Государственный совет, Верховный народный суд. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС ВСЕКИТАЙСКОГО СОБРАНИЯ НАРОДНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ Согласно Конституции КНР Всекитайское собрание народных представителей является верховным органом государственной власти. ВСНП является однопалатным. Число его депутатов не должно превышать 3000 человек. В настоящее время их немного меньше. ВСНП избирается непрямыми выборами. Его депутатов выбирают собрания народных представителей наиболее крупных территориальных единиц государства - провинций, городов федерального значения, автономных районов, а также собрания представителей военнослужащих. Каждая из этих единиц представлена несколькими депутатами, число которых примерно пропорционально численности их избирателей. Избирательные округа при выборах в ВСНП являются естественными и многомандатными. Выборы депутатов ВСНП являются не только непрямыми, но и неравными: депутаты, избранные в городской местности, представляют в восемь раз меньше избирателей, чем депутаты от сельских населенных пунктов. Это должно обеспечить диктатуру рабочего класса. Требованием закона о выборах является обязательное представительство в ВСНП всех наций и народностей, проживающий в КНР. Особенностью формирования и состава ВСНП является то, что Народно-освободительная армия Китая избирает депутатов отдельно. Избрание осуществляется на собраниях представителей военнослужащих главных штабов, крупных военных округов, родов войск, Государственного научно-технического комитета обороны, государственного управления оборонной промышленности и военных академий. Депутаты ВСНП избираются одновременно сроком на пять лет. ВСНП работает в сессионном порядке. Очередные сессии продолжаются большую часть года. Внеочередные сессии могут быть созваны по усмотрению Постоянного комитета ВСНП или по предложению 1/5 депутатов ВСНП. ВСНП является однопалатным органом. Структуру ВСНП образуют президиум сессии, секретариат, Постоянный комитет ВСНП, специальные комиссии, делегации. Президиум руководит подготовкой и проведением заседания сессии. Специальные комиссии, образуемые ВСНП по отраслям и сферам управления, предварительно рассматривают законопроекты, прорабатывают другие вопросы, подлежащие обсуждению в ВСНП. Особенностью структуры ВСНП являются делегации - объединения депутатов, избранных от одной избирательной единицы (провинции, автономного района, города центрального подчинения). Делегации наделены правом законодательной инициативы, они предварительно обсуждают перед каждой сессией выносимые на нее вопросы, излагают на заседаниях ВСНП единую позицию по тому или иному вопросу, рассматриваемому ВСНП. Как видно, делегации ВСНП частично выполняют роль партийных фракций, а частично - роль верхней палаты, представляющей территориальные интересы: и то, и другое в ВСНП отсутствует. Правом законодательной инициативы обладает весьма широкий круг субъектов: президиум сессии ВСНП, Постоянный комитет ВСНП, специальные комиссии ВСНП, Государственный совет (правительство), Центральный военный совет, Верховный народный суд, Верховная народная прокуратура, делегации ВСНП и не менее 30 его депутатов. Предложения об изменении Конституции могут вносить лишь Постоянный комитет ВСНП и 1/5 его депутатов. Полномочия ВСНП весьма обширны. Оно принимает законы, избирает другие высшие органы государства и высших должностных лиц, утверждает планы социально-экономического развития страны, государственный бюджет и отчет о его исполнении, решает вопросы войны и мира и т.д. Перечень полномочий ВСНП является открытым. В соответствии с концепцией полновластия собрания народных представителей оно может осуществлять другие полномочия, присущие высшим органам государственной власти. ПОСТОЯННЫЙ КОМИТЕТ ВСНП Особенностью государственного механизма КНР является двойственность законодательных органов, к числу которых относятся не только ВСНП, но и его Постоянный комитет. Существование последнего обусловлено огромным численным составом и непродолжительностью сессий ВСНП, что чрезвычайно снижает его работоспособность. Поэтому ВСНП из числа своих депутатов на первой же после выборов сессии избирает Постоянный комитет на весь срок своих полномочий, т.е. на пять лет. В его состав входят председатель, заместитель председателя, начальник секретариата и члены Постоянного комитета ВСНП. Очередные заседания Постоянного комитета проводятся один раз в два месяца. Полномочия Постоянного комитета можно подразделить на две группы: собственные полномочия Постоянного комитета и выполняемые им полномочия ВСНП. К собственным полномочиям Постоянного комитета относятся принятие законов; толкование Конституции и законов; контроль за деятельностью Государственного совета, Центрального военного совета, Верховного народного суда и Верховной народной прокуратуры; отмена актов органов власти провинций, городов центрального подчинения и автономных районов, противоречащих Конституции, законам или административным актам; принятие решений о всеобщей или частичной мобилизации в стране; ратификация и денонсация международных договоров; награждение орденами и медалями, присвоение почетных званий; помилование; назначение и отзыв дипломатических представителей КНР. В период между сессиями ВСНП его Постоянный комитет вносит частичные изменения в законы, принятые ВСНП: рассматривает и утверждает поправки к планам социально-экономического развития страны и государственному бюджету в ходе их выполнения; по представлению Премьера Государственного совета принимает решения о назначении и смещении министров, председателей комитетов, главного ревизора и начальника секретариата; по представлению председателя Центрального военного совета назначает и смещает его членов; объявляет войну, если КНР подверглась вооруженному нападению или при необходимости выполнения международных договорных обязательств по совместной обороне от агрессии. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРЕДСЕДАТЕЛЯ КНР Председатель КНР - это глава государства. Данный пост был восстановлен Конституцией 1982 года. До этого он существовал в соответствии с Конституцией 1954 года, но был упразднен в период «культурной революции». Председатель КНР избирается ВСНП. Избранным может быть любой гражданин, достигший 45 лет и обладающий активным избирательным правом. Срок полномочий Председателя КНР составляет пять лет. Как видно, он совпадает со сроком полномочий ВСНП. Тем самым в соответствии с принципом полновластия ВСНП подчеркивается зависимость деятельности Председателя КНР от состава и политики ВСНП. Одно лицо не может занимать должность Председателя КНР более чем два срока подряд. Председатель КНР - это слабый президент. Наиболее значимые свои полномочия он осуществляет только на основании решений ВСНП или его Постоянного комитета. Это назначение многих должностных лиц (премьера Государственного совета, его заместителей, министров и др.), опубликование законов, награждение государственными наградами, присвоение почетных званий, назначение и отзыв дипломатических представителей КНР, ратификация и денонсация международных договоров, объявление полной или частичной мобилизации, а также состояния войны, введение чрезвычайного положения, помилование. Полномочия Председателя КНР, осуществляемые им самостоятельно, сводятся к исполнению представительских функций. Например, это аккредитация дипломатических представителей иностранных государств и международных организаций в КНР. Конституция 1982 года учредила и пост заместителя Председателя КНР, который также избирается ВСНП на пять лет в таком же порядке и на таких же условиях, что и Председатель КНР. Заместитель Председателя КНР собственных полномочий не имеет. Он помогает Председателю в его работе и по поручению последнего может выполнять часть его функций. В случае досрочного прекращения полномочий Председателя КНР их до проведения выборов нового Председателя и вступления его в должность выполняет заместитель. Если вакантными досрочно окажутся должности и Председателя КНР, и его заместителя, полномочия главы государства временно осуществляет председатель Постоянного комитета ВСНП. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ КНР Государственный совет КНР характеризуется в ст. 85 Конституции как «центральное народное правительство, исполнительный орган государственной власти, высший государственный административный орган». Государственный совет состоит из премьера, заместителей премьера, членов Государственного совета, министров, председателей комитетов, главного ревизора, начальника секретариата. Он формируется на первой сессии ВСНП каждого нового созыва, т.е. после проведения выборов ВСНП. Премьера Государственного совета, возглавляющего данный орган, ВСНП утверждает по представлению Председателя КНР. Все другие члены Государственного совета утверждаются ВСНП по представлению премьера. Конституция устанавливает принцип ответственности Премьера Госсовета за его работу перед ВСНП и Постоянным комитетом ВСНП, которые могут смещать с должности его членов. Замена Премьера Государственного совета может быть осуществлена только ВСНП. В отношении остальных членов правительства решения об отставках и назначениях в период между сессиями ВСНП могут приниматься его Постоянным комитетом с последующим оформлением указами Председателя КНР. Срок полномочий Государственного совета соответствует сроку полномочий ВСНП. К числу важнейших полномочий Госсовета КНР относятся: - составление планов социально-экономического развития страны и государственного бюджета, руководство работой по их реализации; - управление оборонным и экономическим строительством, внешними связями, вопросами образования, науки, культуры; - охрана прав зарубежных китайцев; - обеспечение прав национальных меньшинств; - утверждение территориального деления провинций, автономных районов, городов центрального подчинения; - принятие решений о введении чрезвычайного положения на отдельных территориях; - отмена или изменение правовых актов министерств, комитетов, местных административных органов. Перечень полномочий Государственного совета КНР является открытым, т.к. он может осуществлять и другие полномочия, возлагаемые на него ВСНП и Постоянным комитетом ВСНП. Особенностью статуса Госсовета КНР и политической системы страны в целом является принятие наиболее важных актов совместно Государственным советом и Центральным комитетом КПК. ЦЕНТРАЛЬНЫЙ ВОЕННЫЙ СОВЕТ КНР Центральный военный совет - государственный орган, не имеющий аналога в других странах. Конституция определяет его как орган, осуществляющий руководство всеми вооруженными силами страны. Центральный военный совет состоит из председателя, его заместителей и членов. Председатель избирается ВСНП, а другие члены Центрального военного совета утверждаются ВСНП по представлению его председателя. Срок полномочий совета соответствует сроку полномочий ВСНП. Председатель Центрального военного совета несет ответственность за его работу перед ВСНП и Постоянным комитетом ВСНП, которые могут изменять состав данного органа в любое время. СУДЕБНАЯ СИСТЕМА КНР Правосудие в КНР в соответствии с Конституцией осуществляется только судами. Систему судов образуют общие и специальные суды. К числу общих судов относятся Верховный народный суд и местные народные суды трех ступеней: высшей, средней и низшей. В систему специальных судов входят в настоящее время только военные суды, хотя в соответствии с Конституцией могут быть образованы и другие специальные суды. Конституция устанавливает, что все суды несут ответственность перед собраниями народных представителей соответствующего уровня и их постоянными комитетами. Верховный народный суд формируется законодательными органами: его председателя избирает ВСНП, а членов - Постоянный комитет ВСНП. Верховный суд слушает наиболее значительные уголовные и гражданские дела по первой инстанции, а в основном выступает конечной инстанцией, рассматривающей жалобы на постановления местных судов. На его утверждение передаются все приговоры местных судов о смертной казни. Местные суды высшей и средней ступеней избираются собраниями народных представителей соответствующего уровня, а суды низшей ступени — непосредственно народом. Суды рассматривают дела, как правило, коллегиально. Причем многие уголовные дела слушаются с участием народных заседателей, избираемых гражданами по месту работы или жительства. Незначительные гражданские и уголовные дела могут рассматриваться судьей единолично. Конституция закрепляет следующие принципы правосудия: право обвиняемого на защиту, равноправие граждан при рассмотрении дел, право пользоваться родным языком в рамках судебного процесса. Надзор за законностью в КНР возложен на органы прокуратуры, в число которых входят Верховная народная прокуратура, местные народные прокуратуры, военные, транспортные и другие специализированные народные прокуратуры. Прокуратура организационно отделена от судов. Ее органы формируются и осуществляет свою деятельность на началах строгой централизации. Генеральный прокурор назначается ВСНП, члены Верховной народной прокуратуры - Постоянным комитетом ВСНП, а местные прокуратуры Генеральным и вышестоящими прокурорами. § 5. ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ СТРАНЫ И ОРГАНИЗАЦИЯ ВЛАСТИ НА МЕСТАХ КНР - это унитарное государство с более чем миллиардным многонациональным населением. Более 90% от его общего числа составляют китайцы (народности хань), а на оставшуюся долю населения приходится более ста народов, составляющих вместе более 91 млн. человек и охватывающих местами своего компактного проживания более половины территории страны. При этом национальные меньшинства большей частью проживают совместно с другими национальностями: большая часть населенных пунктов страны многонациональна. Средством решения национального вопроса в КНР стала национальная автономия, имеющая административный характер. Компактно проживающие национальные меньшинства могут создавать три вида автономных образований: автономный район, автономный округ и автономный уезд. Наиболее крупными автономными образованиями являются автономные районы. Их пять. Среднее по величине звено автономии - это автономные округа, которых насчитывается 30. Наконец, самыми мелкими автономными единицами являются 124 автономных уезда. Статус автономий регламентируется в специальном разделе Конституции. Решение об образовании автономных единиц, их границах и наименовании принимается вышестоящим собранием народных представителей совместно с соответствующими местными органами и утверждается Государственным советом КНР. Автономные единицы имеют несколько более высокий статус по сравнению с другими местными образованиями. Так, они вправе принимать нормативные акты, регулирующие их правовой статус - Положение о данной автономии. Такое положение принимает собрание народных представителей соответствующего автономного образования. Но оно нуждается в утверждении постоянного комитета вышестоящего собрания народных представителей. Все положения доводятся до сведения Постоянного комитета ВСНП. Кроме того, компетенция автономных образований включает преимущественное право на разработку и использование местных природных ресурсов, осуществление внешнеэкономической деятельности, управление образованием, наукой, культурой на своей территории, охрану памятников национальной культуры, распоряжение местными финансовыми средствами, разработку и принятие планов экономического, социального и культурного строительства на своей территории. Следует отметить, что законодательство не делает различия между автономными единицами разных видов. Они отличаются лишь размером территории (при этом одна единица может входить в состав другой), но статус их одинаков. Помимо автономных образований в систему территориального деления КНР входят местные единицы, не имеющие статуса автономий. Это провинции, города центрального подчинения, уезды, города, волости, национальные волости, поселки и городские районы. В целом система территориального деления страны является трехзвенной. Единицами верхнего звена являются автономные районы, провинции и города центрального подчинения. Среднее звено образуют автономные округа, уезды, автономные уезды и города. Наконец, низовыми местными единицами выступают волости, национальные волости (за ними статус автономных образований не признается, хотя они тоже отличаются своеобразием национального состава), поселки, города без районного деления, городские районы. Все территориальные единицы КНР имеют собственные органы власти, образующие единую систему. Это собрания народных представителей, их постоянные комитеты и народные правительства. Собрания народных представителей - это выборные органы. Выборы собраний городов без районного деления, городских районов, волостей, национальных волостей, поселков, уездов и автономных уездов. Все остальные собрания народных представителей избираются многостепенными выборами: нижестоящие собрание избирают вышестоящие. Законодательство о выборах требует обеспечения представительства национальных меньшинств в каждом собрании. При этом выборы собраний народных представителей могут проводиться в местах компактного проживания нескольких наций раздельно или совместно населением этих наций. Срок полномочий собраний народных представителей, избираемых прямыми выборами, составляет три года. Все остальные местные органы власти избираются на пять лет. Очередные сессии собраний проводятся один раз в год и продолжаются несколько дней. В компетенцию местных собраний народных представителей входят следующие вопросы: - обеспечение исполнения на соответствующей территории Конституции КНР, законов, политических установок, подзаконных правовых актов как общенационального характера, так и принятых вышестоящими местными органами власти; - рассмотрение и утверждение планов социально-экономического развития своей территории, бюджета и отчета о его исполнении; - формирование других местных органов государственной власти, отмена или изменение актов правительства данной единицы; - обеспечение охраны собственности, поддержание общественного порядка, охрана прав и свобод граждан, прав национальных меньшинств. В компетенцию автономных образований помимо перечисленных входит еще целый ряд вопросов, которые уже были названы. Местные собрания народных представителей (за исключением собраний волостей, национальных волостей и поселков) образуют постоянные комитеты, которые подотчетны им в своей деятельности. Постоянные комитеты руководят выборами в соответствующее собрание народных представителей, решают в период между сессиями собраний важные вопросы политической, экономической, культурной и социальной жизни, межнациональных отношений на данной территории, контролируют работу народных правительств, народных судов и народных прокуратур соответствующей ступени, изменяют или отменяют решения нижестоящих собраний народных представителей и т.п. Заседания постоянного комитета созываются его председателем не реже одного раза в два месяца. Исполнительными органами местных народных собраний являются местные народные правительства. Они избираются собраниями и находятся в двойном подчинении, т.е. несут ответственность за свою деятельность и перед соответствующим местным собранием, а также его постоянным комитетом, и перед вышестоящим правительством. ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В КНР Общественное самоуправление в КНР — это один из тех конституционных институтов, которому трудно найти аналог в других странах. Статья 111 Конституции характеризует его как низовое массовое самоуправление и устанавливает, что его органами являются комитеты городского и сельского населения, создаваемые по месту жительства. Комитеты состоят из председателя, его заместителя и 3-7 членов, избираемых жителями деревни или города путем прямых выборов на три года. С помощью таких комитетов население осуществляет «самоуправление, самовоспитание и самообслуживание». Комитеты помогают местным правительствам, осуществляют по их поручению некоторые функции управления, выполняют задачи по охране общественного порядка. Для этого комитеты образуют комиссии по охране общественного порядка, по общественному здравоохранению, народные примирительные комиссии. ЛИТЕРАТУРА Конституции зарубежных государств. М.: БЕК, 1997. Конституции социалистических государств. Т. 1 и 2. М.: ЮЛ, 1987. Конституции государств Европейского Союза, М.: Норма-Инфра, 1999. Конституции зарубежных государств. М.: БЕК, 2000. Новые конституции стран Восточной Европы и Азии (1989-1992). М.: Издво Юридический колледж МГУ, 1996. Иностранное конституционное право / Под. ред. В.В. Маклакова. М.: Юрист, 1996. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Отв. ред. Б.А. Страшун. Т. 1-2. Общая часть. 3-е изд. М.: БЕК, 1999. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Отв. ред. Б.А. Страшун. Т. 3. Особенная часть: страны Европы. М.: БЕК, 1997. Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М.: Норма-Инфра, 1999. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. 2-е изд. М.: Юрист, 1999. ООО «Юриспруденция» ЛР № 066470 от 30 марта 1999 г. 111126, Москва, ул. Авиамоторная, 50 E-mail: jurisizdat@yandex.ru тел. (095)273-1291 Формат 60x88/16 Печать офсетная Печ. л. 19 Тираж 8000 Заказ №139 Отпечатано в ОАО «Оригинал» 101898, Москва, Центр, Хохловский пер, 7.
