Аналитическая записка по практике рассмотрения в судах дел

Аналитическая записка
по практике рассмотрения в судах дел, связанных с осуществлением
полномочий комитета промышленности и торговли Волгоградской
области по вопросам основной деятельности
в 1 полугодии 2015 года
Настоящая аналитическая записка составлена во исполнение пункта 6.4
приказа комитета промышленности и торговли Волгоградской обл. от
02.02.2015 № 10-од «Об утверждении Положения о порядке представления
интересов
Губернатора
Волгоградской
области,
Администрации
Волгоградской области и комитета промышленности и торговли
Волгоградской области в судах, рассмотрения исполнительных документов и
судебных запросов» с целью обобщения показателей судебно-правовой
работы комитета промышленности и торговли Волгоградской области (далее
– комитет) по делам, связанных с реализацией полномочий по вопросам
основной деятельности в первом полугодии 2015 года.
В 1 полугодии 2015 года общее количество возбужденных
судом дел с участием комитета составило 56 (в аналогичном периоде
прошлого года – 57, что на 1,8 % больше), из которых:
1) в качестве заявителя (истца) комитет привлекался по 32 делам (39, +
17,9%);
2) в качестве ответчика (лица, действия которого обжалуются) по 22
делам (17, - 22,7%);
3) в качестве третьего лица (заинтересованного лица) комитет
привлекался к участию по 2 делам (1, - 50%).
Комитет обращался в суд с заявлением (иском) по 32 делам.
1. В 2 случаях требования комитета касались аннулирования лицензии
на осуществление розничной продажи алкогольной продукции в связи с
повторным в течение одного года несвоевременным представлением
деклараций об объеме производства и оборота алкогольной и
спиртосодержащей продукции (абз. 9 пункта 3 статьи 20 Закона № 171-ФЗ).
По делам, указанной категории (А12-31248/2014, А12-3807/2015)
требования комитета удовлетворены, лицензии аннулированы.
По делу А12-31248/2014 об аннулировании лицензии суд первой
инстанции пришел к выводу о несоразмерности истребованной меры
государственного принуждения в виде лишения лицензии степени
общественной опасности правонарушения, учитывая, что общество уже
понесло наказание за допущенное нарушение в виде привлечения к
административной ответственности по статье 15.13 КоАП РФ.
Вместе с тем, данный вывод суда противоречит сложившейся судебной
практике по 17-ти ранее состоявшимся делам в пользу комитета. По данному
основанию, в связи с нарушением принципа единообразия судебной
практики
комитетом
подготовлена
апелляционная
жалоба.
Суд
апелляционной инстанции жалобу комитета удовлетворил, решение первой
инстанции отменено, лицензия аннулирована.
2
2. В 7 случаях комитет обращался в суд с заявлением об аннулировании
лицензии на осуществление розничной продажи алкогольной продукции в
связи с оборотом алкогольной продукции без маркировки либо с
поддельными марками (абз. 6 пункта 3 статьи 20 Закона № 171-ФЗ), из
которых:
- по 5 делам основанием обращения в суд послужили проверки МРУ
Росалкогольрегулирования по Южному федеральному округу в ходе которых
установлено, что реализуется алкогольная продукция, маркированная
федеральными специальными марками, имеющими признаки поддельности;
- по 1 делу основанием обращения в суд послужила проверка УВД
России по г. Волгограду в ходе которой также установлена реализация
алкогольной продукции, маркированной поддельными федеральными
специальными марками;
- по 1 делу основанием обращения в суд послужила внеплановая
выездная проверка комитета.
По 5 делам указанной категории судебных дел (А12-19888/2014, А1220794/2014, А12-20276/2014, А12-22037/2014, А12-31970/2014) решением
суда в удовлетворении заявления комитета отказано.
Как указали суды, у комитета имелись предусмотренные законом
основания для обращения в суд с заявлением об аннулировании лицензии.
Вместе с тем, как указал Президиум ВАС в Постановлении от 12.05.2009 №
15211/2008, наличие формальных признаков нарушения не может служить
достаточным основанием для принятия судом решения об аннулировании
лицензии, поскольку данная мера государственного принуждения
несоразмерна степени общественной опасности правонарушения. Лишение
лицензии ограничивает правоспособность юридического лица, так как не
дает возможности заниматься определенным видом деятельности.
Кроме того, суд пришел к выводу, что установление поддельности
федеральных специальных марок стало возможным только в ходе экспертизы
с применением специальных средств, соответственно, торговые организации
самостоятельно, без применения специальных технических средств,
визуально определить поддельность марок не имели возможность.
По данным делам комитетом подготовлены апелляционные и
кассационные жалобы. В удовлетворении жалоб судами соответствующих
инстанций комитету отказано. В соответствии с требованиями пункта 12
Положения о представлении интересов органов исполнительной власти
Волгоградской области в судах, утвержденного постановлением Губернатора
Волгоградской обл. от 30.06.2014
№ 550, и пунктом 3.2.8 Положения о
порядке представления интересов Губернатора Волгоградской области,
Администрации Волгоградской области и комитета промышленности и
торговли Волгоградской области в судах, рассмотрения исполнительных
документов и судебных запросов, утвержденного приказом комитета
промышленности и торговли Волгоградской области от 02.02.2015 № 10-од,
3
комитетом приняты решения об отсутствии дальнейшего обжалования
данных судебных актов в суды вышестоящих инстанций.
По 1 делу (№ А12-16122/2015) в соответствии со статьей 23.2. Закона
№ 171-ФЗ в отношении лицензиата, представившего заявление о
переоформлении или продлении срока действия лицензии, комитетом
проведена внеплановая выездная проверки.
В ходе проверки установлено, что Общество нарушает требования
розничной продажи алкогольной продукции, установленных статьями 16, 26
Закона № 171-ФЗ, а именно:
- осуществляется розничная продажа алкогольной продукции на
территории рынка»;
- осуществляется оборот алкогольной продукции без маркировки, без
сопроводительных документов, без сертификатов соответствия.
Решением суда в удовлетворении требований комитета отказано. Суд
указал на то, что материалы проверки (акт проверки) не содержат
достаточные доказательства о выявленных нарушениях, кроме того,
розничная продажа алкогольной продукции осуществляется магазином на
территории, прилегающей к рынку на расстоянии менее установленного
законом расстояния от входа на территорию рынка до входа в торговый
объект.
В удовлетворении апелляционной жалобы комитета отказано. Суд
кассационной инстанции отменил решения первой и второй инстанций,
вернул дело на новой рассмотрение в суд первой инстанции для
исследования вопроса о месторасположении торгового объекта,
принадлежащего ООО «Синдикат».
В связи с тем, что рынок ООО «Юкор» с 01.03.2015 исключен из
реестра рынков Волгоградской области комитет отказался от заявленных
требований, производство по делу прекращено.
В настоящее время Общество по данному делу обратилось в суд с
заявлением о возмещении судебных расходов в размере 195 217 руб.
Дело № А12-24190/2015 об аннулировании лицензии по материалам
проверки МРУ Росалкогольрегулирования по Южному федеральному округу
в настоящее время находится в производстве суда.
3. По 1 делу комитет обращался в суд в связи с не устранением в
установленный срок обстоятельств, повлекших за собой приостановление
действия лицензии (отсутствие зарегистрированного в ЕГРП права
собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления на
торговое, складское помещение), а именно предписания комитета об
устранении нарушения (абз. 16 пункт 3 статьи 20 Закона № 171-ФЗ).
По данному делу (№ А12-17436/2015) заявление комитета
удовлетворено, лицензия Обществу аннулирована, решение вступило в
законную силу.
4
4. По 22 делам комитет обращался в суды с заявлением о привлечении
к административной ответственности, из них:
- по 12 делам о привлечении к административной ответственности по
части 4 статьи 15.12 КоАП РФ – оборот алкогольной продукции без
соответствующей маркировки и (или) информации, размер штрафа на
должностных лиц от 10 до 15 тыс. руб., на юридических лиц от 200 до 300
тыс. руб.
По данной категории административных дел по 10 делам суды вынесли
постановление о привлечении к административной ответственности.
Общая сумма наложенных судами штрафов в отчетном периоде
составила 650 000 руб., в аналогичном периоде 2014 года – постановления о
привлечении к административной ответственности по части 4 статьи 15.12
КоАП РФ судами не выносились.
По 2 делам, рассматриваемых в суде общей юрисдикции суд освободил
общество и должностное лицо от административной ответственности, указав,
что торговой организацией приняты меры по использованию
информационного ресурса ЕГАИС, вместе с тем, установить поддельность
федеральных марок не представлялось возможным, обязанность же по
использованию специального прибора (сканера) на организацию-продавца
законом не возложена.
- по 2 делам комитет обращался в суды с заявлением о привлечении к
административной ответственности по части 3 статьи 14.17 КоАП РФ –
производство
или
оборот
этилового
спирта,
алкогольной
и
спиртосодержащей продукции без соответствующей лицензии.
Решением Арбитражного суда Волгоградской области по делу № А12848/2015 в удовлетворении комитета отказано. Как указал суд, в
рассматриваемом случае, протокол об административном правонарушении
не содержит конкретных фактов, свидетельствующих о событии
административного правонарушения – факта розничной продажи
алкогольной продукции без лицензии.
На данное решение комитетом подана апелляционная жалоба, в
удовлетворении жалобы отказано, суд апелляционной инстанции подтвердил
выводы суда первой инстанции.
Административное дело № А12-31151/2015 в настоящее время
находится в производстве суда.
- по 2 делам о привлечении к административной ответственности по
части 1 статьи 19.5 КоАП РФ – невыполнение в установленный срок
законного предписания.
Постановлениями мировых судей по данным делам заявления комитета
удовлетворены, в отношении общества и должностного лица применена мера
наказания в виде штрафа.
5
Размер наложенного штрафа – 11 000 руб., в аналогичном периоде
прошлого года – 11 000 руб.
- по 6 делам комитет обращался в суды с заявлением о привлечении к
административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ –
осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий,
предусмотренных
специальным
разрешением
(лицензией),
влечет
предупреждение либо штраф на должностных лиц в размере от 3 до 4 тыс.
руб., на юридических лиц от 30 до 40 тыс. руб.
По данным делам комитетом в ходе проверок соблюдения
лицензионных требований заготовки, хранения, переработки и реализации
лома черных и цветных металлов на территории Волгоградской области
установлены нарушения Правил обращения с ломом и отходами цветных и
черных металлов и их отчуждения, утвержденных
Постановлениями
Правительства РФ от 11.05.2001 №№ 369, 370.
По 3 делам суды удовлетворили заявление комитета, юридическое и
должностное лица привлечены к административной ответственности в виде
предупреждения. Необходимо отметить, что данная санкция установлена
частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, соответственно, при отсутствии
обстоятельств, отягчающих ответственность, суды применяют именно
данную
минимальную
меру
наказания,
являющейся
мерой
предупредительного, воспитательного характера.
По 1 делу № А12-15904/2015 в удовлетворении заявления комитета
отказано, в связи с нарушением процессуального порядка привлечения к
административной ответственности.
Как указал суд, согласно сведениям почтового идентификатора
№ 40006684751618 с сайта почта России, уведомление о времени, дате и
месте составления протокола возвратилось в комитет за истечением срока
хранения 02.05.2015. Соответственно на дату составления 14.04.2015
административного протокола комитет не располагал сведениями об
извещении Общества.
На данное решение комитетом подана апелляционная жалоба.
Рассмотрение жалобы состоится в ближайшее время.
2 дела о привлечении к административной ответственности по части 1
статьи 14.1 КоАП РФ в настоящее время находятся в производстве судов.
Таким образом, из 32 судебных дел, по которым комитет
обращался в 1 полугодии 2015 года в суды с требованиями об
аннулировании лицензии либо о привлечении к административной
ответственности, в 18 случаях требования комитета удовлетворены (в
аналогичном периоде прошлого года – 15), в 9 (8) случаях комитету
отказано в удовлетворении требований, в 1 (2) случае производство по
6
делу прекращено в связи с отказом комитета от требований, 4 (14) дела
находятся в производстве судов.
В 1 полугодии 2015 году комитет привлекался в качестве
ответчика (органа, действия которого обжалуются) в 22 случаях.
1. По 4 делам обжаловались решения комитета об отказе в выдаче
(продлении, переоформлении) лицензии из которых:
- в 1 случае (дело № А12-25291/2014) отказ в выдаче лицензии
мотивирован наличием у заявителя на дату поступления в лицензирующий
орган заявления о выдаче лицензии задолженности по уплате налогов,
сборов, а также пеней и штрафов за нарушение законодательства Российской
Федерации о налогах и сборах, подтвержденной справкой налогового органа
по запросу лицензирующего органа (подп. 3 пункт 9 статьи 19 Закона № 171ФЗ).
По данному делу решение об отказе в продлении (выдаче) лицензии
комитета признано незаконным и отменено. Как указал суд, формально
действия комитета соответствуют закону и имеются основания для отказа,
поскольку в соответствии с информацией налогового органа, полученной в
форме электронного документа, у заявителей на получение лицензии на дату
обращения в министерство с заявлением имеется задолженность. Вместе с
тем, в ходе судебных заседаний заявителем доказан факт отсутствия
задолженности, подтвержденной информацией того же налогового органа.
- в 1 случае (дело № А12-44312/2014) отказ в выдаче лицензии вынесен
в связи с осуществлением оборота алкогольной продукции с маркировкой
поддельными марками (абз. 9 пункта 1 статьи 26 Закона № 171-ФЗ),
информация о которых не зафиксирована в ЕГАИС (абз. 16 пункта 3 статьи
20 Закона № 171-ФЗ).
Решением
Арбитражного
суда
Волгоградской
области
в
удовлетворении требований Общества отказано, решение комитета признано
законным. Суд апелляционной инстанции подтвердил вывод суда первой
инстанции.
- по 1 делу (№ А12-45252/2014) обжаловалось требование комитета о
прекращении оборота алкогольной продукции в торговом павильоне,
расположенного на территории рынка, что является нарушением абз. 4 части
2 статьи 16 Закона 171-ФЗ.
Производство по данному делу прекращено в связи с отказом истца от
иска.
- арбитражное дело № А12-29647/2015 о признании незаконным и
отмене решения комитета об отказе в выдаче лицензии в связи с отсутствием
7
контрольно-кассовой техники в настоящее время находится в производстве
суда.
2. По 18 делам обжаловались постановления комитета о привлечении
организаций, должностных лиц к административной ответственности по
статье 15.13 КоАП РФ за нарушение порядка и сроков представления
деклараций об обороте алкогольной продукции, из которых:
- по 11 делам в удовлетворении жалоб заявителей судами отказано,
постановления комитета признаны законными.
Как указали суды, комитетом порядок привлечения юридического
(должностного) лица к административной ответственности не нарушен,
основания для применения статьи 2.9 КоАП РФ и квалификации
совершенного правонарушения в качестве малозначительного отсутствуют,
поскольку, обязанность лицензиата по представлению деклараций возникает
в силу закона в срок, установленный законодательством, с момента
получения лицензии и до окончания срока ее действия, кроме того,
уклонение от подачи деклараций об объемах продажи алкогольной
продукции (либо несвоевременная подача) нарушает установленный законом
порядок государственного регулирования при осуществлении деятельности
по
розничной
продаже
алкогольной
продукции,
применение
предупредительной меры в виде административного штрафа за данные
нарушения лицензионных требований, является необходимым для
предупреждения правонарушений, посягающих на экономические интересы
Российской Федерации.
Анализ решений судов по данной категории судебных дел позволяет
сделать выводы об обстоятельствах, имеющих значение для комитета, при
решении вопроса о привлечении к административной ответственности по
статье 15.13 КоАП РФ. Так, в случае пропуска представления деклараций на
срок 10 и более дней, даже при «нулевых» показателях, положения о
малозначительности судами не применяются.
В настоящее время формируется судебная практика по делам о
привлечении к административной ответственности по статье 15.13 КоАП РФ
за непредставление деклараций об объемах реализации пива и пивных
напитков организациями и индивидуальными предпринимателями, не
имеющих соответствующую лицензию.
Так по данной категории судебных дел все 5 решений вынесены в
пользу комитета. Суды указывают, что организации либо ИП также обязаны
представлять декларации об объемах оборота алкогольной продукции (пива),
также судами отмечается, что вывод комитета о доказанности факта закупки
алкогольной продукции (пива) согласно отчету Роалкогольрегурирования
«Перечень получателей продукции с кодами 500, 510, 520 , является
обоснованным.
В настоящее время по указанной категории дел подана апелляционная
жалоба (дело № А12-18342/2015) на решение, вынесенное в пользу комитета.
8
По результатам рассмотрения судом апелляционной инстанции данной
жалобы, в случае отказа Обществу, можно однозначно констатировать о
положительной судебной практике.
Необходимо обратить внимание, что по 4 делам (№№ А12-3082/2015,
А12-17393/2015, А12-17988/2015, А12-18342/2015) постановления комитета
изменены судом в части уменьшения размера штрафа с максимального до
минимального, поскольку материалы административных дел не содержат
сведений о наличии отягчающих обстоятельств.
- по 3 делам постановления комитета признаны незаконными и
отменены
По делу № А12-34573/2014 судом установлено, что общество могло
осуществлять лицензируемую деятельность лишь после фактического
получения лицензии 30.06.2014, то есть с 3 квартала 2014. Учитывая это, у
общества отсутствовала обязанность по предоставлению декларации за 2
квартал 2014 года.
В удовлетворении апелляционной жалобы комитета отказано.
По делам №№ А12-41308/2014, А12-41293/2014 судом установлено
нарушение процессуального порядка привлечения к административной
ответственности. Так, суд указал, что отсутствуют доказательства того, что
общества уведомлялись о дате и времени составлении протокола, суду не
представлены. Материалы дела содержат извещения на определенные даты
составления протокола, но сам протокол составлен иной датой.
При таких обстоятельствах арбитражный суд посчитал, что
административным органом нарушен порядок привлечения заявителя к
административной ответственности, что является основанием для
удовлетворения предъявленных требований и отмены постановлений
комитета.
Одно дело по данной категории судебных дел в законную силу не
вступило, в настоящее время обжалуется обществом в суде апелляционной
инстанции.
4 дела (№№ А12-27591/2015, А12-29228/2015, А12-29746/2015, А1228439/2015) находятся в производстве Арбитражного суда Волгоградской
области.
Таким образом, из 22 судебных дел, по которым комитет
привлекался в качестве ответчика, в 1 полугодии 2015 года признаны
незаконными и отменены 4 решения (постановления) комитета, по 12
делам в удовлетворении требований истцов (заявителей) к комитету
отказано, 5 дел находятся в производстве судов, 1 дело прекращено в
связи с отказом истца от иска.
9
В аналогичном периоде прошлого года на отчетную дату судами
вынесено лишь 3 решения, соответственно, сравнение с текущим периодом
не представляется целесообразным.
В качестве третьего лица (заинтересованного лица) в 1 полугодии 2015
года комитет привлекался по 2 делам (А12-85/2013, А12-45814/2014).
При анализе судебной практики выявлены следующие проблемные
вопросы:
- суды отказывают в удовлетворении заявления комитета об
аннулировании лицензии на розничную продажу алкогольной продукции, в
связи с оборотом алкогольной продукции без маркировки либо с
поддельными
марками
по
результатам
проверок
МРУ
Росалкогольрегулирования по Южному федеральному округу, УВД России
по г. Волгограду.
Как указывают суды, наличие формальных признаков нарушения не
может служить достаточным основанием для принятия судом решения об
аннулировании лицензии, поскольку данная мера государственного
принуждения
несоразмерна
степени
общественной
опасности
правонарушения.
Поддельность
федеральных
специальных
марок
установлено заключением ФГУП «Гознак», определить их визуально не
представляло возможности, соответственно, продавец без специальных
приборов не имел возможности установить поддельность марок.
- как указывают суды, комитетом нарушается порядок привлечения к
административной ответственности в части извещения о времени, дате и
месте составления протокола об административном правонарушении.
Однако данные процессуальные нарушения при возбуждении дел об
административных правонарушениях не носят систематичного характера,
имелись лишь в начале 2015 года, в настоящее время устранены.
По 4 судебным делам, вынесенных не в пользу комитета, судами
указывалось на формальное соответствие решений, действий должностных
лиц комитета закону, вместе с тем, судами рассматривались дополнительные
документы и доказательства по делу, свидетельствующие об отсутствии
нарушений закона со стороны лицензиатов, а также исследовался
процессуальный порядок привлечения к административной ответственности,
который, учитывая сжатые сроки рассмотрения административных дел,
осложняет процедуру надзора за соблюдением лицензионных требований в
сфере оборота алкогольной продукции.
Проанализировав показатели судебно-правовой работы комитета в
1 полугодии 2015 года можно сделать следующие выводы:
1. Увеличилось (на 22,7%) общее количество жалоб в суд на
постановления комитета о привлечении к административной ответственности
10
по статье 15.13 КоАП РФ лицензиатов, а также индивидуальных
предпринимателей.
2. При рассмотрении административных дел уменьшилось количество
(на 100%) отмененных судом дел по малозначительности, что
свидетельствует о том, что комитетом обоснованно учитываются
обстоятельства, смягчающие административную ответственность («нулевая»
декларация, незначительный срок пропуска представления деклараций,
имущественное положение нарушителей, отчетный период). По данной
категории дел сложилась достаточная судебная практика, выводы
которой используются комитетом при решении вопроса о привлечении к
административной ответственности по статье 15.13 КоАП РФ.
3. Формируется судебная практика по делам о привлечении к
административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ за
нарушения Правил обращения с ломом и отходами цветных и черных
металлов.
4. Отсутствует практика привлечения к административной
ответственности по части 1 статье 20.25 КоАП РФ за неуплату
административного штрафа в срок, предусмотренный действующим
законодательством.
На основании вышеизложенного вношу следующие предложения:
1. Отделу правового и кадрового обеспечения (Малахова Л.В.):
регулярно проводить семинар-совещание по актуальным вопросам
судебной практики в отделе лицензирования и декларирования
розничной продажи алкогольной продукции управления регулирования
торговой деятельности, отделе базовых отраслей промышленности
управления развития отраслей промышленности, секторе контроля
потребительского рынка и розничной продажи алкогольной продукции
управления регулирования торговой деятельности.
2. Отделу правового и кадрового обеспечения (Малахова Л.В.): на
постоянной основе проводить работу по обжалованию решений, вынесенных
не в пользу комитета, по рассматриваемым категориям дел. Обжалование
осуществлять во всех судебных инстанциях в соответствии Положением о
порядке представления интересов органов исполнительной власти
Волгоградской области в судах, утвержденного постановлением Губернатора
Волгоградской области от 30.06.2014 № 550, а также Положением о порядке
представления
интересов
Губернатора
Волгоградской
области,
Администрации Волгоградской области и комитета промышленности и
торговли Волгоградской области в судах, рассмотрения исполнительных
документов и судебных запросов, утвержденного приказом комитета
промышленности и торговли Волгоградской области от 02.02.2015 № 10-од.
3. Отделу лицензирования и декларирования розничной продажи
алкогольной
продукции
управления
регулирования
торговой
деятельности
(Мищенков
А.А.),
отделу
базовых
отраслей
11
промышленности управления развития отраслей промышленности
(Стрельцова Н.В.), сектору контроля потребительского рынка и
розничной продажи алкогольной продукции (Самороковский Р.А.)
изучить настоящую аналитическую записку, принять к сведению для
учета в дальнейшей работе.
4. Сектору контроля потребительского рынка и розничной
продажи алкогольной продукции управления регулирования торговой
деятельности
(Самороковский
Р.А.)
составлять протоколы об
административном правонарушении, предусмотренные частью 1 статьи 20.25
КоАП, за уклонение от исполнения административного наказания.
5. Отделу правового и кадрового обеспечения (Малахова Л.В.): с
целью формирования единой позиции по направлениям работы комитета,
обобщения
показателей
судебно-правовой
работы
подготовить
аналитическую записку по судебной практике по итогам 2015 года.